Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения гражданского общества и взаимодействия его институтов с правоохранительными органами в преодолении преступности и обеспечении правопорядка 21
1.1. Особенности формирования и функционирования гражданского общества в современной России 21
1.2. Состояние правоохраны в современном российском обществе и социальные факторы ее эффективности 46
1.3. Реформа органов внутренних дел и формирование института полиции ...66
Глава 2. Социальные проблемы эффективности взаимодействия гражданского общества и института полиции в преодолении преступности и обеспечении правопорядка 87
2.1. Правовые основы и социальные условия эффективности взаимодействия полиции с институтами гражданского общества 87
2.2. Институциональные формы и направления взаимодействия полиции, гражданского общества и населения 109
2.3. Соотношение общественного и профессионального начал в содержании правоохранительной деятельности и проблема её интеллектуализации 134
2.4. Пути повышения социальной эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества 157
Заключение 177
Список использованной литературы
- Состояние правоохраны в современном российском обществе и социальные факторы ее эффективности
- Реформа органов внутренних дел и формирование института полиции
- Институциональные формы и направления взаимодействия полиции, гражданского общества и населения
- Пути повышения социальной эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Взаимодействие правоохранительных органов государства с общественностью, различными ее формированиями всегда рассматривалось в качестве важнейшего и необходимого условия успешного противодействия преступности, обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Отечественный и зарубежный опыт со всей очевидностью свидетельствует о том, что взаимодействие правоохранительных органов и, прежде всего полиции, с гражданским обществом повышает уровень правовой культуры и социальной активности граждан, способствует снижению уровня делинквентного поведения, делает более информационно открытой правоохранительную систему, повышает уровень доверия к ней, ее авторитет и престиж правоохранительной службы.
Начавшаяся в середине 90-х годов прошлого века реформа органов внутренних дел была направлена на кардинальное повышение эффективности их работы как за счет правовой, организационно-управленческой, профессиональной, так и социальной составляющей. Последняя выражалась не только в обеспечении достойной социальной защиты сотрудников, но и в воссоздании и развитии системы взаимодействия с гражданским обществом, разрушенной в процессе перехода страны к рыночным отношениям.
Потребовалось 15 лет, чтобы приблизиться к решению этой задачи и придать ходу реформы целенаправленный характер, чему способствовало принятие и начало реализации в 2011 году Федерального закона «О полиции».
Столь длительное решение задачи создания эффективной системы социального взаимодействия органов внутренних дел с гражданским обществом было связано с тем, что процесс его формирования шел непоследовательно и противоречиво, что снижало и продолжало снижать возможность использования созидательного потенциала гражданского общества в правоохранительной сфере. Сдерживает процесс взаимодействия и отсутствие социально-одобряемого уровня результативности работы органов правоохраны и необходимого доверия к ним, что обусловлено многочисленными негативными явлениями в их среде.
Одним из сильнодействующих факторов, сдерживающих развитие гражданского общества в стране продолжает оставаться современная преступность и, прежде всего, коррупция, которая представляет существенную социальную угрозу.
Данное обстоятельство позволяет рассматривать преодоление преступности и охрану общественного порядка в качестве общенациональных и социально значимых задач, решение которых обеспечивается не только государством и его правоохранительными органами, но и усилиями, и поддержкой гражданского общества и населения в целом.
На разрешение этой задачи в рамках реформы органов внутренних дел страны направлен Федеральный закон «О полиции», который укрепляет правовые основы восстанавливаемой системы социальных связей формирующе-
гося в структуре органов внутренних дел института полиции с гражданским обществом и населением.
Наличие закономерной связи между уровнем взаимодействия полиции с институтами гражданского общества и населением, с одной стороны, и состоянием правопорядка, с другой, делает эту проблему сегодня особенно актуальной, а, следовательно, и повышает необходимость ее изучения под углом зрения не только правового и управленческого, но и социологического подходов.
Социологический аспект проблемы взаимодействия органов внутренних дел в лице полиции с институтами гражданского общества в деле преодоления преступности и обеспечения правопорядка состоит в том, что посредством этого взаимодействия решается задача, имеющая важное социальное значение. Данное взаимодействие характеризует, с одной стороны, меру социальной эффективности деятельности правоохранительных органов, и, прежде всего, института полиции, а, с другой стороны, эффективность гражданского общества, сформированность правовой культуры и проявление социально-правовой активности населения. Данное взаимодействие образует важную сферу социального партнерства гражданского общества и государства, что является одной из основ современного социально ориентированного демократического правового государства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы взаимодействия полиции с гражданским обществом и населением образуют предмет познавательного интереса нескольких отраслей обществознания, но наиболее активно изучаются правоведами. Социологи в заметно меньшей степени обращались к изучению этой проблематики, хотя некоторые смежные проблемы в области социологии права и правоохранительной деятельности исследованы достаточно хорошо.
Отечественными и зарубежными учеными вслед за выдающимися представителями философской и социально-политической мысли пропшого (Аристотель, Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.Ж. Руссо, И. Кант, Г.В. Гегель, К. Маркс, Т. Пейн) разработаны основные теоретико-методологические подходы к пониманию сущности гражданского общества, сформированы традиции его изучения и понимания механизма взаимодействия гражданского общества и государства (А. Арато, Р. Дарендорф, И.А Ильин, Т. Маршалл, Дж. С. Милл, П. Новгородцев, А.де Токвиль).
Несомненную методологическую значимость имеют публикации, содержащие современные интерпретации гражданского общества и раскрывающие особенности его формирования в России (С.А. Абакумов, Б.С. Гер-шунский, В. Дзодзиев, В.И. Добреньков, Р. Инглехарт, Д. Кола, С. Коэн, Т. Кузио, АГ. Кучерена, И.М. Модель и Б.С. Модель, Р.Т. Мухаев, О.В. Орлова, С. Перегудов, Ю.М. Резник, Р. Роуз, Н.С. Федоркин, Ю. Хабермас и другие), а также доклады об этом политических и общественных организаций.
Интерес в контексте исследуемой проблемы представляют работы, посвященные региональным особенностям формирования и развития институ-
тов гражданского общества (Г.Т. Галиев С.Н. Лаврентьев, В.Л. Савичев, Г. Ялалов и другие), что связано с выраженной региональной спецификой взаимодействия полиции, институтов гражданского общества и населения, а также неравномерным правовым обеспечением этого взаимодействия.
Важное значение для изучения объекта исследования и решения поставленных в диссертации задач имели публикации, посвященные структуре органов внутренних дел и полиции в их составе, решаемым ими задачам и выполняемым функциям, специфике организации деятельности, ходу и результатам реформирования (А.Г. Братко, A.M. Каралетян, Л.К. Савюк, М.Б. Смоленский, В.М. Фокин, О.В. Харченко, А.В.Щеглов).
Проблемы взаимодействия органов внутренних дел (полиции) с институтами гражданского общества и населением весьма подробно освещались в зарубежных изданиях (Т. Вас key, Ch. Easton) и в литературе, издаваемой в советский и современный период российской истории (В.В.Бойченко, ИИ Веремеенко, А. В. Губанов, Е.Д. Емельянова, B.C. Иванова, И.М. Исра-филов, Х.Х. Лойт, О.А. Овчинников, Л.И. Овчинникова, АН. Павлухин, В.Г. Розельфельд, В.Г. Сидоров, В.Т. Томин). Есть среди этих изданий и работы социологов, рассматривающих социальную составляющую и социальную эффективность работы правоохранительных органов, социальные проблемы их функционирования и взаимодействия с гражданским обществом (В.А. Варчук, СВ. Егорышев, А.А Исаев, А.В. Каныпин, Ю.Ю. Комлев, АЕ. Линкевич, Д. Д. Невирко, P.M. Янбухтин и другие).
В начале 90-х годов XX века, в связи с утратой органами внутренних дел былых тесных связей с общественностью, изучение этой проблематики практически было свернуто. Однако с середины 90-х годов, под воздействием целого ряда обстоятельств общественного развития, среди которых современная преступность занимала одно из ведущих мест, в обществе и руководстве органов внутренних дел возникло стремление воссоздать механизм социальной поддержки правоохранительной деятельности. Этому же способствовала начавшаяся в середине 90-х годов реформа органов внутренних дел.
Меняющаяся практика заставила исследователей вновь обратиться к данной проблематике. Здесь можно назвать работы И.В. Гончарова, М.В. Гончаровой, ИМ. Исрафилова, В.Н. Ростова, А.А. Чекалина, ИА. Черниковой и других.
Социологический анализ механизма взаимодействия полиции с институтами гражданского общества невозможен без учета состояния их внешней среды функционирования, включая и особенности криминогенной обстановки. Изучению этих проблем посвящены работы СИ. Гринько, Р.Х. Кубова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунеева, Д.А Ли, М.Н. Марченко, СА. Солодовнико-ва, Р.В. Скоморотова, И.С. Скифского и других исследователей.
Исследуя проблемы взаимодействия полиции и других правоохранительных структур с гражданским обществом и населением, нельзя не отметить работы, авторы которых рассматривают технологии «public relations», используемые этими структурами для выстраивания конструктивного информационного и организационного взаимодействия с общественностью, ви-
дя в широком применении этих технологий резерв эффективности правоох-раны (А.А. Благоразумный, М.С. Воронина, Э.А. Каспарова, КС. Колесник, Л.М. Колодкин, В.Б. Коробов). Не меньшее значение имеют исследования, посвященные общественному мнению как механизму обратной связи в системе подобных взаимоотношений, социологическому мониторингу как средству изучения общественного мнения о состоянии криминогенной обстановки и эффективности работы полиции (У.С. Аккучуков, A.M. Воронов, Н.В. Кожуханов, С.С. Козлов, Г.В. Лысов, P.P. Мазитов, С.С. ГТылев).
В социологических и правовых исследованиях, посвященных данной проблематике, акцент делается на взаимодействии органов правопорядка с общественными формированиями правоохранительной направленности и населением в целом. Что же касается сотрудничества с институтами гражданского общества, то работ, посвященных этому, заметно меньше. Имеющиеся здесь публикации посвящены преимущественно взаимодействию со средствами массовой информации и органами местного самоуправления, и совсем немного исследований касаются взаимодействия правоохранительных структур с политическими партиями, общественными и религиозными организациями. В этой связи высокая актуальность, большая теоретическая и практическая значимость проблемы, недостаточность ее изучения послужили причинами выбора темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования является процесс социального взаимодействия института полиции с гражданским обществом и населением в преодолении преступности и обеспечении правопорядка в современном российском обществе.
Предметом исследования выступают социально-правовые условия, особенности и формы проявления эффективности социального взаимодействия института полиции и гражданского общества.
Область научного исследования представленной диссертации соответствует специальности 22.00.04 - «Социальная структура, социальные институты и процессы», так как в работе осуществлен социологический анализ эффективности процесса социального взаимодействия современных институтов гражданского общества и полиции, что относится по паспорту данной специальности к областям исследования «Становление гражданского общества в России, его элементы и структура» (п. 6), «Роль социальных институтов в трансформации социальной структуры общества» (п. 21).
Цель диссертации заключается в социологическом анализе содержания, особенностей и тенденций процесса социального взаимодействия институтов полиции и гражданского общества в преодолении преступности и обеспечении правопорядка, социально-правовых условий эффективности данного взаимодействия.
Исходя из цели, были поставлены и решались следующие задачи:
- рассмотреть особенности формирования и функционирования гражданского общества в современной России;
проанализировать состояние российской преступности и результативности работы правоохранительных органов и их влияние на эффективность социального взаимодействия с институтами гражданского общества;
охарактеризовать процесс институциализации полиции в структуре органов внутренних дел в ходе их реформирования;
проанализировать существующие и складывающиеся правовые основы и социальные условия формирования нового механизма взаимодействия полиции с институтами гражданского общества в преодолении преступности и обеспечении правопорядка;
охарактеризовать сложившиеся формы и направления взаимодействия органов внутренних дел с гражданским обществом и оценить их эффективность;
раскрыть содержание общественной правоохранительной деятельности и показать соотношение ее профессиональных и общественных начал;
обосновать пути повышения социальной эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества.
Гипотеза исследования состоит в том, что в результате реформы органов внутренних дел страны и начала реализации с 1 марта 2011 года Федерального закона «О полиции», закрепившего более широкий набор принципов, положенных в основу деятельности формирующегося в структуре органов внутренних дел нового института правоохраны - полиции, существенно возросли возможности взаимодействия этого института с гражданским обществом и населением. Эти возможности, с одной стороны, связаны с усилением социальной направленности функций полиции, для которой социальное служение обществу становится важнейшей задачей. С другой стороны, в стране сложилась и расширяется практика общественной правоохранительной деятельности, осуществляемая добровольными общественными формированиями. Однако во многом эти возможности носят потенциальный характер. Для того, чтобы данное взаимодействие стало социально-эффективным должны быть созданы правовые основы и социальные условия не только со стороны полиции, но и гражданского общества, и населения.
Теоретико-методологическую основу диссертации составили фундаментальные труды классиков обществознания, посвященные сущности гражданского общества и особенностям его взаимодействия с государством (Аристотель, Т. Гоббс, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Ж.Ж. Руссо, Г.В. Гегель, К. Маркс, Т. Пейн, А.де Токвиль), а также работы современных отечественных и зарубежных исследователей гражданского общества, проблем и особенностей его взаимодействия с различными структурами государства, включая правоохранительные органы.
Методологическое значение социологического подхода к исследуемой проблеме заключалось в понимании природы и особенностей социальных институтов, процесса социального взаимодействия и социального партнерства между социальными субъектами (М. Вебер, Э. Гидденс, Р. Дарендорф, Э. Дюркгейм, Н. Смелзер, Т. Парсонс).
Междисциплинарный характер исследуемой проблемы потребовал привлечения результатов фундаментальных и прикладных исследований не только в области социологии. Так, для решения задач диссертационного исследования важное методологическое значение имели положения юридической науки о правовой системе государства, о структуре правоохранительных органов России и зарубежных стран, о содержании и особенностях правоохранительной и полицейской деятельности, о современном состоянии и тенденциях преступности, а также положения политической науки о политическом участии (Р. Инглехарт); гражданской культуре (Г. Алмонд, С. Верба); политическом доверии и поддержке (Р. Далтон, Л. Пай).
Существенное значение имели законодательство федерального и регионального уровней, ведомственные и муниципальные нормативно-правовые акты, определяющие статус, функции, регламент деятельности полиции и общественных формирований правоохранительной направленности.
Использовались также сравнительный (Д. Кола, Г.В. Осипов, В.О. Рукавишников), системный (Т. Парсонс, Н. Смелзер, Ж.Т. Тощенко, Ю. Хабер-мас), исторический (Д.А. Вильяме, КС. Гаджиев, А.И. Гуров) подходы, структурно-функциональный анализ (М. Вебер, Р. Дарендорф, B.C. Комаров-ский), позволившие рассмотреть механизм взаимодействия полиции с гражданским обществом в некоторой временной перспективе, сопоставить федеральное и региональное законодательство, отечественный и зарубежный опыт, исследовать механизм взаимодействия полиции и гражданского общества как целостный процесс, описать его структуру, функции, раскрыть особенности и условия.
Эмпирической базой работы стали законы Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты МВД России, опубликованные данные криминальной статистики по Российской Федерации и Республике Башкортостан, официальные отчеты МВД РФ и МВД РБ, а также опубликованные результаты социологических исследований, проведенных за последние три года аналитическим Центром Юрия Левады - «Левада-Центр», Всероссийским центром изучения общественного мнения и Фондом «Общественное мнение». Использованы также результаты ежегодного социологического мониторинга, проведенного по двум стандартным анкетам с участием автора под руководством профессора СВ. Егорышева в 2008-2011 годах в г. Уфе. Объем выборочной совокупности суммарно составил 4500 жителей города и 400 сотрудников органов внутренних дел (полиции).
В качестве методики построения выборки использовался метод квотного отбора (контролируемые квоты для населения: пол, возраст, образование, район проживания, социально-профессиональная принадлежность; для сотрудников полиции: стаж службы, подразделение и район, в которых проходит служба, категория аттестованного состава). Ошибка выборки не превышает 3%. Полученная социологическая информация обработана в системе программного обеспечения «SPSS».
Основными методами получения эмпирических данных, на основании анализа которых сделаны теоретические обобщения и выводы, явились ана-
лиз нормативно-правовых документов, анкетирование, вторичный анализ опубликованных статистических и социологических данных.
Научная новизна исследования может быть представлена следующими результатами:
проанализированы правовые и социальные условия эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества в контексте реформы органов внутренних дел;
выявлены и охарактеризованы особенности процесса социального взаимодействия полиции и гражданского общества в преодолении преступности и обеспечении правопорядка в современной России;
раскрыты тенденции и противоречия институализации форм и направлений социального взаимодействия полиции, гражданского общества и населения;
предложено авторское определение понятия «общественная правоохранительная деятельность» и показано соотношение профессиональных и общественных начал в содержании этой деятельности;
определены критерии социальной эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества, на основе которых обоснованы пути ее повышения.
Положения, выносимые на защиту:
Реформа органов внутренних дел страны, продолжавшаяся в течение 15 лет, своим значимым результатом явила принятие и начало реализации Федерального закона «О полиции» и формирование в структуре органов внутренних дел правоохранительного института - полиции, пришедшего на смену существующей милиции. Эти преобразования были связаны с необходимостью придания деятельности полиции выраженной социальной направленности, проявляющейся в социальном служении обществу и предоставлении ему социальных услуг в правоохранительной сфере. Проведенные исследования позволяют считать, что в настоящее время необходимые правовые основы и социальные условия эффективного взаимодействия, а значит и социальной эффективности правоохраны, в большинстве своем еще формируются и с учетом уже сложившихся реалий существенного влияния на эффективность взаимодействия полиции с гражданским обществом оказать не могут. Это касается и несформированности институтов самого гражданского общества, что сдерживает его активность влиять на состояние криминогенной обстановки и правоохранительной деятельности. Гражданское общество и полиция продолжают оставаться автономными по отношению друг к другу. Более того, полиция все еще относится к гражданскому обществу как к средству решения своих задач, а не как к партнеру.
К особенностям процесса взаимодействия полиции с гражданским обществом и населением относится то, что данное взаимодействие инициируется преимущественно правоохранительными органами, обуславливается спецификой объекта, на который направлено (противоправное поведение) и содержанием (правоохранительные функции), поэтому нуждается в жесткой регламентации и социально-правовом обеспечении, защите участников взаи-
модействия; имеет специфические формы реализации, различный уровень законодательного урегулирования участников взаимодействия.
3. Процесс институализации форм и направлений взаимодействия по
лиции с гражданским обществом и населением характеризуется тенденция
ми: неравномерного регионального развития; развития преимущественно
форм взаимодействия с различными категориями населения, и лишь с неко
торыми институтами гражданского общества; существенного преобладания в
структуре взаимодействия полиции и гражданского общества тех форм и на
правлений, что сформированы и определены государством в лице правоохра
нительных органов, а не самим гражданским обществом; превращения доб
ровольных общественных формирований правоохранительной направленно
сти в связи с существенным (на 25%) сокращением численности органов
внутренних дел в структуры не помогающие, а их обслуживающие и заме
щающие.
К противоречиям институализации форм и направлений взаимодействия полиции и гражданского общества относятся: а) противоречие между большим потенциалом, который объективно несет в себе взаимодействие и низкой социальной эффективностью его реализации; б) противоречие между возрастающей потребностью во взаимодействии полиции и гражданского общества как действенного условия преодоления преступности и обеспечения правопорядка и недостаточностью правовых основ и социальных условий для ее удовлетворения в современном российском обществе; в) противоречие между осознанием всеми субъектами взаимодействия его значимости и необходимости, а также готовностью этих субъектов к взаимодействию и уровнем реального взаимодействия, что свидетельствует о его зачастую декларируемом, презентационном характере; г) противоречие между существующей практикой применения полицией информационно-коммуникативного, включая технологии public relations, организационного и управленческого воздействия на институты гражданского общества и населения и современными требованиями, которым должна эта практика соответствовать; д) противоречие между профессиональными и общественными началами во взаимодействии полиции и гражданского общества.
4. В связи с расширяющейся практикой участия институтов граждан
ского общества и населения в правоохранительной деятельности появилась
необходимость более широкого подхода к пониманию её содержания, кото
рое охватывает не только соответствующую деятельность государственных
структур, но и негосударственных организаций, общественных формирова
ний и отдельных граждан. Следовательно, речь идет о понятии «обществен
ная правоохранительная деятельность», которое необходимо не только для
обозначения имеющегося вида социальной деятельности, но и правового за
крепления урегулирования отношений, возникающих в процессе этой дея
тельности. Общественная правоохранительная деятельность - это деятель
ность негосударственных, общественных организаций и формирований,
а также отдельных граждан, направленная на оказание помощи правоохрани
тельным органам в преодолении и профилактике преступлений и правона-
рушений, а также на непосредственное участие в предупреждении и пресечении противоправных действий в связи с выполнением гражданского долга и реализацией конституционных прав в соответствии с нормами законодательства и нравственной ответственности.
5. Социальная эффективность взаимодействия полиции и гражданского общества проявляется в обусловленной этим взаимодействием мере достижения социально-терпимого состояния криминогенной обстановки и социально-одобряемого уровня правоохранительной деятельности. Критериями социальной эффективности подобного взаимодействия являются: разнообразие форм и содержание направлений сотрудничества, состояние безопасности личности и общества, состояние правоохраны, уровень доверия общества полиции, уровень готовности граждан оказать содействие полиции, состояние репутации полиции, степень удовлетворенности её работой, состояние правовой грамотности, виктимологической подготовки и правопослушного поведения населения, состояние профилактики преступности, отношение граждан к сотрудничеству с полицией и другие.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты способствуют расширению знаний в сфере приобретших в последнее время большую актуальность проблем борьбы с преступностью посредством развития процесса взаимодействия полиции с гражданским обществом и населением.
Исследование способствовало введению в научный оборот новой социологической информации и дополнению применяемых при изучении данной тематики юридических и социологических подходов.
Основные положения диссертационного исследования, сформулированные выводы и рекомендации могут быть использованы при составлении концепций, программ и планов осуществления в стране общественной правоохранительной деятельности, в совершенствовании взаимодействия полиции, добровольных общественных формирований правоохранительной направленности и институтов гражданского общества, в ходе дальнейших исследований данной проблематики, а также в преподавании курсов социологии, ряда юридических дисциплин и спецкурсов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется доказанностью и непротиворечивостью теоретических положений, комплексным использованием теоретических и эмпирических методов, адекватными целями, задачами, объектом, предметом и характером работы, использованием фундаментальных трудов отечественных и зарубежных авторов по рассматриваемой проблематике.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в 8 научных публикациях автора общим объемом 3,8 п.л., включая две статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России.
Материал исследования представлялся в виде докладов и сообщений на научных конференциях различного уровня, в том числе: «Молодежь. Образо-
вание. Наука» (Уфа, 2009; 2010), «Современное развитие регионов России: политико-информационные и культурные аспекты» (Уфа, 2010), «Социальные проблемы инновационного развития» (Уфа, 2010), «Проблемы функционирования и развития территориальных и экономических систем» (Уфа, 2010).
Результаты проведенного автором социологического исследования отражены в работе «Социальные условия и предпосылки трансформации органов внутренних дел в институт полиции в современной России», представленной в 2011 году на конкурс научно-исследовательских работ аспирантов научных организаций и вузов Республики Башкортостан.
Структура и объем работы. Диссертация объемом 222 страницы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы, содержащего 380 наименований и приложения.
Состояние правоохраны в современном российском обществе и социальные факторы ее эффективности
В правовом государстве гражданское общество как идеал совпадает с гражданским обществом как с реальностью. В условиях правового государства, которое основано на принципах верховенства закона, свободе и равенстве граждан, члены общества добровольно принимают на себя определенные ограничения и обязуются подчиняться общим законам. Здесь источником этих законов выступает гражданское общество, которое определяет собой государство, а не наоборот . В изучении гражданского общества сквозь призму правового государства состоит особенность юридического подхода к пониманию гражданского общества.
Современные представления о гражданском обществе - результат их длительной эволюции в истории социально-философской и политической мысли, чем и объясняется их многообразие и противоречивость.
В настоящее время термин «гражданское общество» употребляется в трех основных значениях . В первом случае гражданское (civil), цивильное общество противопоставляется нецивилизованному, варварскому обществу. Во втором -имеется в виду феномен античного полиса - гражданская община. Наконец, в третьем случае гражданское общество трактуется как буржуазное общество, в котором сфера частных дел и интересов освобождается от прямого воздействия государственно-властных институтов, становится автономной, непосредственно не зависящей от государства сферой жизнедеятельности людей1.
Между тем, как считает, Н.И. Матузов понятие «гражданское общество» условно, поскольку «негражданского», а тем более «антигражданского» общества не существует и в науке не выделяется. Любое общество состоит из граждан и без них немыслимо. Только догосударственное, нецивилизованное (родовое) общество нельзя было назвать гражданским: во-первых, в силу незрелости, примитивности, неразвитости; во-вторых, потому что в то время не было понятий «гражданин», «гражданство»2.
В современной научной литературе нет существенных различий в определениях гражданского общества, хотя разнятся определения его структуры и отдельных характерных черт. Так, М.Р. Кулиев определяет гражданское общество как способ социального сосуществования людей, в идеале основанный на разуме, свободе, праве и демократии. Он считает, что только в условиях господства права гражданское общество создает реальные возможности для самореализации личности, установления оптимальной меры государственного воздействия на экономический, социальный и духовный процессы, на воплощение в жизнь прав и свобод человека .
Нельзя не отметить, что гражданское общество - это общество динамичное, многофункциональное, в нем постоянно совершенствуются существующие институты, идет поиск более современных политических и неполитических форм существования, взаимодействия общества, государства и личности, формирования более рациональных взаимоотношений между властью и обществом. Весь этот процесс протекает в демократических формах, с реальным учетом действия принципов гуманизма и справедливости. Гражданское общество по мере поступательного развития становится все более и более самоорганизующимся, самоуправляющимся и самоответственным .
В самом общем виде гражданское общество - это автономная и не зависящая непосредственно от государства сфера общественных отношений, то есть система экономических, духовных, культурных, нравственных, правовых, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в различные организации и союзы для удовлетворения своих духовных и материальных потребностей и интересов. Гражданское общество предполагает наличие многочисленных независимых от государства институтов, организаций и союзов, действующих в рамках права, которые служат барьером для монополизации государственной власти. Такими институтами (элементами) гражданского общества являются: личность; семья; школа; церковь; собственность и предпринимательство; социальные группы, слои, классы; частная жизнь граждан и ее гарантии; институты демократии; общественные объединения, политические партии и движения; независимое правосудие; система воспитания и образования; свободные средства массовой информации; негосударственные социально-экономические отношения и другие.
Становлению и развитию гражданского общества способствуют три фактора: правовой характер государства, культурное состояние общества и превращение подданных государства в свободных граждан. Основным же препятствием к развитию гражданского общества является доминирование государства над обществом. Верховенство государства по отношению к личности ведет к подчинению и разрушению гражданского общества, а как следствие к установлению в государстве тоталитарного режима2.
Реформа органов внутренних дел и формирование института полиции
Обращение в исследовании к анализу правовых основ и социальных условий взаимодействия полиции с институтами гражданского общества и населением обусловлено необходимостью на базе нормативно-правового и эмпирического статистического и социологического материала проверить правильность выдвинутой гипотезы, предваряющей данное исследование.
Как отмечено во введении, эта гипотеза содержит положение о том, что в современных условиях развития российского общества, включая состояние криминогенной обстановки, а также в обстановке продолжающегося реформирования правоохранительной системы государства ведущим условием повышения эффективности правоохранительной деятельности выступает тесное сотрудничество органов полиции с институтами гражданского общества и населением.
Развивающаяся сегодня практика участия общественности в обеспечении правопорядка при содействии органов правоохраны свидетельствует о формировании института общественной правоохранительной деятельности, которая во многом будет способствовать доведению уровня преступности до социально-терпимого, а уровня эффективности правоохраны до социально-одобряемого. Более того, новые, с более широким звучанием, принципы, положенные в основу формирующегося в стране института полиции, предполагают интенсивность и полноту подобного взаимодействия.
Со вступлением с 1 марта 2011 года Федерального закона «О полиции», -подчеркнул министр внутренних дел России Рашид Нургалиев, - «начался следующий этап реформирования органов внутренних дел: приведение их норма тивной правовой базы, функций, структуры, штатной численности в соответствие с положениями нового Закона. И все наши действия и решения должны быть подчинены тому, чтобы в ближайшем будущем органы внутренних дел стали надёжным гарантом безопасной и спокойной жизни наших граждан. В решении этих и многих других задач мы рассчитываем на помощь институтов гражданского общества. Наше конструктивное взаимодействие в прошлом году в рамках подготовки Закона «О полиции» показало общую заинтересованность в надлежащем уровне обеспечения общественного порядка и безопасности в стране»1.
Вместе с тем, проведенное исследование позволило выявить противоречие между развивающейся практикой сотрудничества полиции и общественности и неупорядоченностью этой практики необходимыми нормативно-правовыми основами, что существенно сдерживает возможности гражданского общества и общественности во взаимодействии с полицией активно влиять на состояние правопорядка. Это противоречие также может отразиться и отражается на эффективности работы самой полиции, ибо ограничивает полноту реализации, заложенных в основу ее деятельности принципов. Однако изученными должны быть не только имеющиеся и складывающиеся правовые основы, но и социальные условия, способствующие либо, наоборот, препятствующие эффективному взаимодействию полиции и общественности.
Так, Л.Л. Попов справедливо считает, что «...государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан, на добровольной основе участвующих в реализации этой важной государственной функции», что она «...тесно соединяется с гражданским обществом и становится общероссийской проблемой, требующей безотлагательного активного разрешения в современных условиях» . Там, где государственная правоохрани тельная система оторвана от населения, она быстро вырождается в одну из спецслужб, когда задачи безопасности становятся доминирующими, а правоохранительная деятельность превращается в средство их решения .
В практике прошлых лет привлечение населения к охране общественного порядка и борьбе с преступностью занимало одно из важных направлений правоохранительной деятельности. В последнее десятилетие двадцатого века были утрачены позиции в вопросах системного привлечения населения к участию в обеспечении правопорядка. Правовая база участия негосударственных субъектов в охране общественного порядка оказалась полностью утраченной. В связи с этим, тогдашний министр внутренних дел Российской Федерации В.Ф. Ерин в 1992 году констатировал: «В стране произошло фактически полное свертывание общегосударственной системы профилактики преступлений, распад общественных формирований, ранее участвующих в охране общественного порядка» .
Так, например, в 1990 году в Республике Башкортостан в 35 городах и районах распалось более 600 народных дружин общей численностью около 100 тысяч человек, ликвидировано 25 общественных пунктов охраны порядка3.
Все это способствовало снижению профилактического воздействия на правонарушителей, осложнению криминогенной обстановки и повышению уровня преступности в целом по стране.
В настоящее время под воздействием современных реалий, отражающих криминогенную обстановку в стране и результативность правоохранительной деятельности, в общественном сознании формируется убеждение в том, что без широкой поддержки общественности и институтов гражданского общества правоохранительные органы, и прежде всего органы полиции, не смогут обес печить состояние правопорядка на социально одобряемом уровне1. Поэтому «государство, если бы даже оно было более стабильным и богатым, не в состоянии обеспечить действенный социальный контроль без опоры на общественность» .
Сегодня, как отмечалось, в России происходит активизация процесса участия общественности в обеспечении правопорядка . Однако основной проблемой здесь является отсутствие федерального закона, в котором определялись бы формы участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, права и обязанности членов общественных формирований, их социально-правовая защита. Конституция Российской Федерации и другие федеральные законодательные акты определяют лишь общие, принципиальные вопросы привлечения граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами, требующие более детальной конкретизации.
Рассмотрим схематично, как складывалось нормативно-правовое обеспечение исследуемой практики.
Уже с 1991 года в стране делались неоднократные попытки активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года № 2051-1 было намечено разработать закон РСФСР «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». Проект закона был разработан, однако лишь в 1997 году Государственная Дума приняла его в первом чтении.
Институциональные формы и направления взаимодействия полиции, гражданского общества и населения
На предприятиях, в учреждениях и организациях численностью более 100 человек создаются Советы профилактики. Их основной задачей является предупреждение правонарушений со стороны членов трудовых коллективов, содействие правоохранительных органам в обеспечении общественного порядка. Советы профилактики работают под руководством администрации и профсоюзного комитета предприятия. Для учета и анализа правонарушений, организации эффективной индивидуальной воспитательной работы с правонарушителями в Совете профилактики действуют секции по профилактике пьянства на производстве, профилактике хищений, индивидуально-воспитательной работе с правонарушителями, правовой пропаганде.
Таким образом, в республике организована деятельность 4028 общественных формирований правоохранительной направленности, насчитывающих в своих рядах 26 132 человека. Кроме того, в рамках системы непрерывного профилактического воздействия на правонарушителей действует 1054 СПІД, 1602 Совета профилактики трудовых коллективов, 1306 товарищеских судов, 1373 женсовета, 1215 общественных инспекций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. В результате, например, только в 2007 году с участием общественных формирований раскрыто 2833 преступления, выявлено 26 449 административных правонарушений, задержано 20973 правонарушителя, в том числе 1121 преступник. В целях применения превентивных мер проводилось обсуждение поведения более 17 тыс. лиц, совершавших незначительные проступки.
В последние годы вопросы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества и населением решаются не только на федеральном, региональном, но и на муниципальном уровнях.
Так, 13 октября 2011 года депутаты Уфимского городского Совета утвердили штаты новой структуры, призванной обеспечивать правопорядок в городе.
Как пояснил председатель горсовета И. Нигматуллин, это решение связано с проведенной в МВД реформой, как известно, повлекшей за собой значительное сокращение (на 22%) числа полицейских. Теперь же решено для охраны порядка привлечь дополнительные силы из среды общественности, прежде всего отставных полицейских.
Центр общественной безопасности начнет свою деятельность с января 2012 года и войдет в состав Муниципального учреждения «Управление гражданской защиты городского округа город Уфа Республики Башкортостан». Штат его будет состоять из 285 человек.
Сотрудники Центра в соответствии с возложенными на них обязанностями будут оказывать содействие подразделениям участковых уполномоченных полиции и инспекторов полиции по делам несовершеннолетних, будут участвовать в обеспечении общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах города. Оказание содействия уфимским школам также возложено на сотрудников Центра .
Важным событием в укреплении взаимодействия между органами внутренних дел Республики Башкортостан и населением стало подписание 17 мая 2011 года в городе Салават Трехстороннего соглашения о взаимодействии между Министерством внутренних дел по РБ, Администрацией городского округа город Салават РБ и ОАО «ГазпромНефтехимСалават». Суть соглашения заключается в проведении комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка и профилактике преступности, внедрению передовых и современных методов государственного и муниципального контроля, входящих в компетен-цию сторон .
Пилотный проект Соглашения о взаимодействии стартует со дня подписания, то есть 17 мая 2011 г. В рамках профилактики уличной преступности начинается реализация социальной программы «Мой двор, моя улица». «Мой двор, моя улица» - многопрофильный проект, направленный на профилактику уличной преступности, поддержание чистоты и порядка на улицах города, и формирование чувства патриотизма у любви жителей Салавата к своему городу. Главная цель - объединить усилия горожан против уличных беспорядков и поддержании общественной безопасности. Реализация программы «Мой двор, моя улица» пройдёт в несколько этапов. Это акция по передаче автомобилей УВД города Салават, демонстрация возможностей видеосистем «Безопасный город», совместное патрулирование дворов, развитие волонтёрского движения, проведение специальных лекций в учебных заведениях и конкурса на лучший двор. Ряд социальных инициатив ОАО «ГазпромНефтехимСалават» уже получил поддержку на федеральном уровне. Новый долгосрочный проект компании «Мой двор. Моя улица» призван стать настоящим прорывом в решении проблем с уличной преступностью.
Пути повышения социальной эффективности взаимодействия полиции и гражданского общества
Приступая к обоснованию путей совершенствования взаимодействия полиции с институтами гражданского общества, на наш взгляд, следует сначала тезисно остановиться на понятиях «общественный порядок» и «безопасность», которые определяют конечную цель данного взаимодействия.
Содержание понятия «общественный порядок» в литературе рассматривается в широком и узком смыслах. В узком смысле под общественным порядком, как правило, понимают общественное спокойствие, отсутствие беспорядков и преступлений1.
В широком же смысле, который включает в себя не только правовой, но и социальный, и политический аспекты, общественный порядок - это совокупность норм, обеспечивающих жизнь общества, система устанавливающих фун-даментальных принципов, на которых основано общество .
Общественный порядок тесно связан с безопасностью, которая рассматривается в правовой системе государства согласно статей 55 и 56 Конституции РФ в качестве критерия, определяющего диапазон реализации основных прав и свобод человека и гражданина . в новом Федеральном законе от 28 декабря 2010 года «О безопасности» в ст. 1 указано, что данный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации1. В тоже время, в отличие от аналогичного федерального закона 1992 года2 новый закон «О безопасности» не содержит определение понятия «безопасность».
В федеральном законе «О безопасности» 1992 года под безопасностью понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а понятие угрозы безопасности рассматривалась как совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Обратимся к Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года. В этом документе используется понятие «национальная безопасность», под которой понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие России, оборону и безопасность государства3.
В этом проявляется не только правовой, но и социальный аспект, рассматриваемой нами проблемы, которая имеет выраженный социальный характер и весьма существенное социальное значение. Безопасность проявляется и обеспечивается на трех уровнях: безопасность человека, общества и государства. Фундаментальной здесь является категория «безопасность человека», которая в докладе Комиссии по безопасности человека ООН определяется следующим образом: «безопасность человека расширяет фокус от безопасности границ до жизни людей и групп населения внутри и за пределами границ. Идея заключается в том, чтобы были защищены люди, а не только территории внутри границ против внешней агрессии. И в отличие от традиционных подходов, наделяющих государство полной ответственностью за государственную безопасность, процесс безопасности человека включает в себя более широкий спектр действующих лиц и институтов - в особенности самих людей... Безопасность человека касается скорее индивидуумов и сообщества, нежели государства, достижение безопасности человека включает не только защиту людей, но наделение людей полномочиями полагаться на самих себя» .
Указанное положение в контексте рассматриваемой нами проблемы имеет важное методологическое значение, подчеркивая роль и значение не только государства в обеспечении безопасности, но и роль и значение человеческого сообщества - части социума и социума в целом, роль и значение самого человека.
Пути совершенствования деятельности по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка пересекаются на трех уровнях: 1 - государственном, включая межгосударственное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с преступностью; 2 - общественном, на котором как раз проявляется сфера взаимоотношения и взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества, общественными формированиями правоохранительной направленности; 3 - личностном, предполагающем осуществление каждым гражданином правопослушного поведения и проявления открытого неприятия преступлений и правонарушений и активного противодействия им.
Набор путей повышения эффективности взаимодействия полиции с институтами гражданского общества и населением достаточно широк. Какие-то из них выглядят сегодня лишь теоретически возможными, ибо для их реализации не сложились или только еще формируются благоприятные условия и предпосылки. Какие-то из этих путей присутствуют в современном зарубежном опыте. который должен быть изучен и использован. Но, как было показано, вполне определенная часть этих путей уже налицо, под их реализацию имеются благоприятные условия и предпосылки. Поэтому проанализируем наиболее существенные, на наш взгляд, пути совершенствования процесса взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества и гражданами.
При этом, в ходе анализа следует иметь ввиду особенность подобного взаимодействия, которая была установлена в ходе проведенного нами исследования. Речь идет о том, что в условиях современной России при выстраивании нового механизма взаимодействия полиции с гражданским обществом и общественностью, инициатива в большей степени исходит со стороны государства и его правоохранительных органов, нежели со стороны гражданского общества в силу его неразвитости. Но и со стороны общества эта инициатива тоже есть, и отрицать ее нельзя, но эта инициатива законодательно не оформлена и не урегулирована.
