Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История развития практики и теории управления судебно-медицинской службой и государственной судебно-медицинской деятельностью в России (обзор литературы) 15
Глава 2. Материалы и методы исследования 43
Глава 3. Система управления судебно-медицинской службой и государственной судебно-медицинской деятельностью в Российской Федерации 49
3.1 Анализ системы управления CMC и ГСМД: состояние, тенденции развития, проблемы и стратегия совершенствования 49
3.1.1 Научные начала управления CMC и ГСМД 49
3.1.2 Правовой статус и место CMC в системе государственных институтов Российской Федерации 60
3.1.3 Организационная структура и функционирование системы управления CMC и ГСМД: компетенция, ответственность, функции, средства и проблемы реализации полномочий субъектов управления 63
3.1.4 Оценка состояния и стратегия совершенствования системы управления CMC и ГСМД 87
3.2 Управление государственной судебно-медицинской деятельностью (на модели отдела экспертизы трупов бюро судебно-медицинской экспертизы) 105
3.2.1 Отдел экспертизы трупов БСМЭ как объект исследования практики управления ГСМД 105
3.2.2 Организационная структура управления экспертным процессом отдела экспертизы трупов 106
3.2.3 Методы управления ГСМД 112
3.2.4 Функции управления ГСМД 116
3.2.5 Технология управления ГСМД 136
3.2.6 Оценка труда в управлении ГСМД 151
Глава 4. Информационно-правовое обеспечение в системе управления судебно-медицинской службой и судебно-медицинской деятельностью 157
4.1 Основные понятия и содержание информационно-правового обеспечения CMC и ГСМД 157
4.2 Состав и структура информационных ресурсов CMC и ГСМД 159
4.3 Организационно-правовой режим судебно-экспертной информации и информационных систем CMC 165
Глава 5. Нормативное правовое регулирование судебно-медицинской службы и процессуально-правовые основы государственной судебно-медицинской деятельности в уголовном судопроизводстве Российской Федерации 185
5.1 Анализ нормативных правовых основ управления CMC и ГСМД 185
5.2 Анализ процессуально-правовых основ СМД (система видов использования судебно-медицинских познаний в уголовном судопроизводстве) 193
5.3 Проблемы и перспективы совершенствования правовых основ CMC и ГСМД 197
Глава 6. Медико-статистический анализ и прогнозирование уровня смертности населения от насильственных причин (на примере Ленинградской области) 210
Глава 7. Перспективные направления оптимизации судебно-медицинской деятельности 248
7.1 Судебно-медицинская деятельность по уголовным делам о серийных преступлениях 248
7.1.1 Проблема серийных преступлений и ее место в судебно-медицинской практике 248
7.1.2 Предмет, методика и организация судебно-медицинской деятельности по уголовным делам о серийных преступлениях 256
7.2 Участие судебно-медицинского эксперта (специалиста) в производстве следственных действий 269
7.2.1 Анализ практики использования судебно-медицинских познаний в следственных действиях 269
7.2.2 Содержание и алгоритм участия специалиста в области судебной медицины в следственных действиях 275
7.3 Взаимодействие судебно-медицинской службы с участниками судопроизводства 280
7.3.1 Понятия «взаимоотношение» и «взаимодействие» с участниками судопроизводства в процессе ГСМД 280
7.3.2 Научно-практическая система взаимодействия CMC с правоохранительными и судебными органами 283
Глава 8. Ошибки в судебно-медицинской деятельности 291
8.1 Понятие и систематизация ошибок в СМД 291
8.2 Анализ содержания ошибок в СМД 295
Выводы 302
Практические рекомендации 308
Литература 312
Приложения 350
- История развития практики и теории управления судебно-медицинской службой и государственной судебно-медицинской деятельностью в России (обзор литературы)
- Организационная структура управления экспертным процессом отдела экспертизы трупов
- Проблемы и перспективы совершенствования правовых основ CMC и ГСМД
- Научно-практическая система взаимодействия CMC с правоохранительными и судебными органами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная государственная политика реформирования здравоохранения РФ, ориентированная на повышение его эффективности, диктует необходимость проведения исследований в области организации медицинской деятельности и совершенствования технологий управления в отрасли (Стародубов В.И., Луговкина Т.К., 2003; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А., 2004). Разработка схем управления, способного обеспечить устойчивое развитие и эффективность деятельности органов и учреждений здравоохранения, определена в качестве приоритетного направления научных исследований Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки, одобренной Постановлением Правительства РФ от 05.11.1997 г. № 1387 «О мерах по стабилизации и развитию здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации». Это в полной мере касается учреждений судебно-медицинской экспертизы (Плаксин В.О. и др., 1992; Томилин В.В., 2001; Пиголкин Ю.И., 2003; Клевно В.А., 2006).
Ранее выполненные научные работы (Шмидт В.К., 1985, 1991; Гордон Э.С., 1992; Донцов В.Г., 1995; Новоселов В.П., 1996; Заславский Г.И., 1997; Мельников В.С., 1999; Ардашкин А.П., 2004; Фетисов В.А., 2005; Пинчук П.В., 2006 и др.) были посвящены исследованию базовых прикладных вопросов организации судебно-медицинской экспертизы. Вместе с тем, имеющиеся научные разработки не объединены в единую теорию управления судебно-медицинской службой (СМС).
Произошедшие в последние годы изменения организационно-правовых основ и условий судебно-экспертной деятельности, повышение требований к ее качеству и результативности, реализация принципа состязательности судопроизводства делают необходимым проведение нового комплексного научного анализа современных проблем и концептуальных аспектов управления СМС как самостоятельного института в государственной системе здравоохранения РФ. При этом помимо специфики судебно-медицинской работы следует учитывать направления социально-экономических преобразований в государстве и тенденции реформы здравоохранения, состоящие в децентрализации управления, развитии страховой медицины, внедрении принципов рыночных отношений (Щепин О.П. и др., 2002).
Изменения законодательства РФ и процесс всеобщей информатизации диктуют необходимость исследования нормативно-правового регулирования государственной судебно-медицинской деятельности (ГСМД), систематизации процессуальных основ экспертной практики, разработки организационно-правового режима судебно-экспертной информации.
Современный этап развития СМС в РФ характеризуется высокими показателями смертности населения. В связи с этим актуальными являются анализ насильственной смертности, выявление ее региональных тенденций и разработка методики прогнозирования уровня смертности. Прогнозирование должно стать инструментом планирования развития СМС и использоваться при разработке мероприятий по профилактике травматизма и снижению смертности населения в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье».
В связи с большим числом преступлений против жизни, здоровья и личности остается актуальным совершенствование взаимодействия СМС с правоохранительными и судебными органами и повышение эффективности использования судебно-медицинских познаний в судопроизводстве, в том числе при расследовании уголовных дел о серийных преступлениях (Клевно В.А., 2005, 2006). С этих позиций свидетельством актуальности и государственной поддержки темы исследования является одобренная Постановлением Правительства РФ от 18.05.1998 г. № 453 Концепция реформирования российской науки, определившая в качестве приоритетного направления разработку научных основ борьбы с преступностью.
Оптимизация управления является одним из способов обеспечения единого научно-методического подхода к судебно-экспертной практике – базовой правовой нормы Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (ФЗ ГСЭД). В этом аспекте тема диссертации согласуется с научно-исследовательской программой Российского центра судебно-медицинской экспертизы (ФГУ «РЦСМЭ Росздрава») на 2006 – 2012 гг., предусматривающей разработку организационных основ судебно-медицинской экспертизы.
Цель исследования. Разработка и обоснование рекомендаций по совершенствованию управления государственной судебно-медицинской деятельностью на современном этапе организационно-правовых реформ здравоохранения и судопроизводства Российской Федерации.
Задачи исследования:
1) Систематизировать теоретические основы, основные понятия и разработать методику исследования системы управления судебно-медицинской службой с учетом специфики судебно-медицинской деятельности.
2) Исследовать систему управления судебно-медицинской службой, выявить тенденции и обосновать стратегию ее развития.
3) Разработать и обосновать направления совершенствования управления государственной судебно-медицинской деятельностью.
4) Проанализировать структуру информационных ресурсов судебно-медицинской службы и разработать основы организационно-правового режима судебно-экспертной информации.
5) Выявить проблемы правового регулирования судебно-медицинской деятельности и обосновать предложения по изменению и дополнению правовых норм; систематизировать виды использования судебно-медицинских познаний в уголовном судопроизводстве.
6) Изучить региональные закономерности динамики насильственной смертности населения на примере Ленинградской области (ЛО), разработать алгоритм комплексного медико-статистического анализа и прогнозирования уровня смертности от насильственных причин.
7) Обобщить практику судебно-медицинского обеспечения расследования серийных преступлений против жизни и здоровья, дать характеристику предмета, методики и определить оптимальные формы организации экспертной деятельности по этой категории уголовных дел; разработать алгоритмы взаимодействия специалистов в области судебной медицины с правоохранительными и судебными органами и участия в процессуальных действиях.
8) Систематизировать ошибки в судебно-медицинской деятельности, разработать организационную систему их предупреждения.
Научная новизна исследования. Проведено комплексное научное исследование системы управления СМС и ГСМД на современном этапе организационно-правового реформирования здравоохранения и судопроизводства РФ. Управление СМС рассмотрено как система в единстве исторического, концептуального, структурного, функционального, предметного и коммуникативного аспектов проблемы, и как непрерывный процесс регулирования взаимосвязанных видов деятельности по использованию судебно-медицинских познаний в судопроизводстве.
На основе анализа проводимых реформ, действующих нормативных правовых актов и с учетом специфики судебно-медицинской деятельности систематизированы основные понятия управления в СМС, обоснованы стратегия и направления совершенствования системы управления, апробирована методика и показана эффективность применения SWOT-анализа для решения этой задачи.
Впервые проведено всестороннее исследование проблем информационного обеспечения судебно-медицинской деятельности – дана характеристика свойств судебно-медицинской информации, сформулировано научное представление о структуре информационных ресурсов судебно-медицинской службы и проведена их систематизация, введено понятие организационно-правового режима судебно-экспертной информации и рассмотрено его содержание.
Выявлены закономерности смертности в Ленинградской области и показана возможность прогнозирования уровня смертности на модели убийств, составляющих группу наиболее тяжких преступлений против жизни и здоровья.
Впервые дана комплексная характеристика судебно-медицинской деятельности по уголовным делам о серийных преступлениях.
Научно-практическая значимость работы. В результате проведенного исследования расширен объем знаний по проблеме управления судебно-медицинской деятельностью и обоснованы направления ее оптимизации:
выявлены тенденции развития управления в сфере СМС и обоснована необходимость усиления синергетического подхода, основанного на самоуправлении;
разработана и апробирована методика комплексного исследования системы управления судебно-медицинской службой и экспертной деятельностью;
в рамках стратегии развития системы управления СМС определены направления и предложены мероприятия по совершенствованию ее организационно-штатной структуры и обеспечению устойчивого функционирования;
разработан понятийный аппарат, систематизированы критерии эффективности управления судебно-медицинской деятельностью и предложен новый интегральный показатель оценки управления – индекс технологической эффективности;
обоснованы состав и логическая структура информационного банка судебно-медицинских данных по нераскрытым преступлениям против личности;
разработаны основы организационно-правового режима информации в СМС;
сформулированы конкретные предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты в сфере управления судебно-медицинской деятельностью;
разработана современная система видов использования специальных судебно-медицинских познаний в уголовном судопроизводстве;
выявлены региональные тенденции насильственной смертности в Ленинградской области и апробирована методика прогнозирования уровня смертности;
обобщена практика и разработаны организационно-методические основы судебно-медицинской деятельности по уголовным делам о серийных преступлениях; предложены алгоритмы оптимального использования судебно-медицинских познаний в процессуальных действиях, организации и оценки эффективности взаимодействия судебно-медицинской службы с правоохранительными органами;
предложены классификация ошибок в судебно-медицинской деятельности и организационная система их предупреждения, выявления и устранения.
Результаты исследования использовались Постоянной комиссией по здравоохранению и социальной политике Законодательного собрания и Комитетом правопорядка и безопасности Администрации Ленинградской области при рассмотрении законодательных инициатив и подготовке экспертных заключений на проекты изменений в законодательные акты по запросам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппаратом Полномочного представителя президента РФ в Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации (СЗФО РФ) и отдела Генеральной прокуратуры в СЗФО РФ – при разработке программы борьбы с преступностью, Следственным комитетом при прокуратуре РФ для анализа взаимодействия с учреждениями судебно-медицинской экспертизы.
Предложения по оптимизации управления в СМС использовались ФГУ «РЦСМЭ Росздрава» при подготовке проектов нормативных документов, Комитетом по здравоохранению Ленинградской области – при планировании ресурсного обеспечения бюро судебно-медицинской экспертизы (БСМЭ), руководством БСМЭ СЗФО РФ – при управлении экспертной работой и в учебном процессе на кафедре судебной медицины и правоведения СПб ГМУ им. акад. И.П. Павлова.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке стандартов в СМС, при планировании мероприятий по изучению и профилактике смертности, при составлении учебных программ профессиональной подготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов СМС.
Апробация работы. Основные результаты исследования обсуждены на
заседаниях Петербургского отделения Всероссийского общества судебных медиков (СПб, март и октябрь 1997 г., сентябрь 1998 г., май 2002 г.);
Всероссийском совещании судебно-медицинских экспертов совместно с Межведомственной межрегиональной научной конференцией «Взаимодействие правоохранительных органов и экспертных структур при расследовании тяжких преступлений» (СПб, ноябрь 1997 г.);
(Рига, август, 1998 г.), V (Тарту, август, 2001), V (СПб, октябрь, 2004) и VI (Вильнюс, июнь 2007) Конгрессах Балтийской судебно-медицинской ассоциации;
ХV (СПб, октябрь 2001 г.) и ХV (Владимир, сентябрь 2003 г.) Пленумах Правления Всероссийского общества судебных медиков;
заседании Новгородско-Псковского отделения Всероссийского общества судебных медиков (Старая Русса, август 2002 г.);
Всероссийской конференции «Уголовно-процессуальная реформа: УПК РФ – год спустя. Актуальные проблемы применения» (СПб, октябрь 2003 г.);
заседании Межведомственного совета руководителей судебно-экспертных учреждений при Санкт-Петербургской прокуратуре (СПб, январь 2004 г.);
сборе руководящего состава государственных экспертных учреждений Министерства обороны РФ (СПб, март 2006 г.);
Всероссийском совещании главных судебно-медицинских экспертов органов управления здравоохранения субъектов РФ, заведующих кафедрами судебной медицины ГОУ ВПО и ДПО Росздрава «О подготовке кадров для государственных судебно-медицинских экспертных учреждений» (Казань, май - июнь 2006 г.);
Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Актуальные вопросы судебной медицины и экспертной практики на современной этапе» (Москва, октябрь 2006 г.);
научно-практической конференции «Актуальные вопросы организации и проведения сложных экспертиз» (СПб, ноябрь 2007 г.).
Результаты исследований отражены в двух изданных монографиях (2003, 2005 гг.), в интернет-монографии (электронный биомедицинский журнал «Medline.ru», 2002 г.). Всего по теме диссертации опубликовано 46 работ, в т.ч. 8 – в ведущих рецензируемых научных журналах и 15 – в материала всероссийских и международных конференций.
Личный вклад автора. Автором определены цель и задачи исследования, составлена его программа, самостоятельно или комиссионно проведены экспертизы, разработаны первичные документы исследования (карты сбора информации), подготовлены материалы к статистической обработке (составлены макеты статистических таблиц, проведена группировка данных), выполнено исследование и обобщение его результатов, обоснованы и сформулированы выводы и практические рекомендации. Доля участия автора в сборе информации – 80%, в обработке данных – 90%, в исследовании и получении научных результатов – 100%.
На защиту выносятся следующие положения:
1) разработанная и апробированная концептуальная схема и методика исследования обеспечивает выявление тенденций и выбор оптимальных направлений развития системы управления судебно-медицинской службой и государственной судебно-медицинской деятельностью;
2) на современном этапе оптимальным вариантом развития системы управления СМС является стратегия ее модернизации, ориентированная на повышение эффективности использования имеющихся и привлечение дополнительных ресурсов с целью адаптации СМС к новым условиям и обеспечения ее позитивного развития; использование ресурсов модернизации не исключает переход в будущем к реорганизации судебно-медицинской службы с изменением ее правового статуса;
3) повышение эффективности управления ГСМД может быть достигнуто на основе комплексного подхода, включая внедрение стратегического управления с использованием разработанной системы целевых показателей качества экспертной работы и критериев оценки управления, методов прогнозирования объема, внедрение стандартов как основы самоуправления, развитие коммуникационных связей СМС и форм стимулирования труда;
4) разработанный организационно-правовой режим судебно-медицинской информации и информационных систем в СМС соответствует законодательству РФ и является условием обеспечения законности судебно-медицинской работы;
5) предложенные коррективы действующих нормативных правовых актов в сфере СМС адекватны стратегии реформирования здравоохранения и судопроизводства РФ и направлены на обеспечение качества экспертной деятельности;
6) разработанная система видов использования судебно-медицинских познаний в уголовном судопроизводстве соответствует УПК РФ и дополняет раздел судебной медицины – процессуальные основы судебно-медицинской экспертизы;
7) эффективный инструмент управления судебно-медицинской службой – выявление тенденций и прогнозирование уровня смертности населения с использованием методов анализа временных рядов;
8) действенными средствами оптимизации экспертной работы являются разработанные организационно-методические основы судебно-медицинской деятельности по делам о серийных преступлениях, алгоритмы участия специалистов в следственных действиях и взаимодействия с правоохранительными органами, классификация экспертных ошибок и система мер по их предупреждению.
Объем и структура диссертации. Диссертация изложена на 349 страницах текста и состоит из введения, восьми глав, выводов, практических рекомендаций и списка литературы из 376 источников, в т.ч. 65 зарубежных. Работа иллюстрирована 57 рисунками и 24 таблицами.
История развития практики и теории управления судебно-медицинской службой и государственной судебно-медицинской деятельностью в России (обзор литературы)
Развитие практики управления CMC и научных представлений об управлении ГСМД невозможно проследить вне истории судебной медицины и судебно-медицинской экспертизы. Начиная с работ Lacassagne (1878), В.Щтольца (1890), традиционно принято рассматривать развитие специальности в контексте эволюции права, медицины и естественных наук, сопоставляя этапы становления судебной медицины и судебно-медицинской экспертизы как области практического применения медицинских познаний в судопроизводстве. Такой исторический подход оправдан тем, что состояние CMC и доказательное значение результатов ГСМД определяются как уровнем развития естественных наук, медицины вообще и судебной медицины в частности, так и уровнем технологий исследования и технического оснащения CMC.
В советский период в схему изложения истории CMC была встроена идеологическая установка примата государственного и общественно-политического устройства страны. В научных исследованиях этого периода выделялись два основных этапа истории специальности — дореволюционный и советский, что нашло отражение в работах В.А.Рожановского (1927), С.В.Шершавкина (1956, 1968), в разделах учебников и руководств, посвященных истории судебной медицины (Райский М.И., 1950; Огарков И.Ф., 1964; Прозоровский В.И., 1968; Смольянинов В.М. и др., 1975, 1982; Деньковский А.Р. и др., 1976; Сапожников Ю.С., Гамбург A.M., 1976; Солохин А.А., Соло-хин Ю.А., 1998; Мельников B.C., 1999, 2001 и мн. др.). Такая схема, также имеет право на существование, поскольку господствующие в обществе и государстве идеологические и политические установки влияют на прикладные направления развития любых общественно ориентированных отраслей знания.
Вне зависимости от частных различий, варианты традиционной периодизации, основанной на фиксации важных вех в истории специальности, не вполне приемлемы для научного осмысления проблем управления CMC и ГСМД. Более рациональным представляется выделение основных практических подходов и способов управления и последовательное рассмотрение их развития на протяжении истории организационного становления CMC.
С самого начала использования в России медицинских знаний сведущих лиц для целей судопроизводства развитие управления СМД происходило в рамках определенной исторической традиции, которая заключалась, во-первых, в ориентации на смешанную модель управления, объединяющую разные способы управления, и, во-вторых, выделением группы специалистов, выполняющих функции руководства. Сопоставление этой традиции с историей судебно-медицинской экспертизы позволяет условно выделить шесть подходов к управлению CMC — эмпирический, профессионально-методический, законодательный, административно-правовой, общественное управление и самоуправление (рис. 1). Хронологически они не совпадают с историческими этапами развития судебной медицины и судебно-медицинской экспертизы, но содержательно характеризуют становление системы управления CMC.
Первоначально обращение к знаниям и опыту врачей при расследовании судебных дел носило необязательный эпизодический характер, а в качестве сведущих лиц, а позже — экспертов по делу привлекались специалисты, для которых участие в судопроизводстве не было основной сферой их профессиональной деятельности. Как правило, это были врачи, которые в судопроизводстве использовали свои знания, технические средства и методы, изначально предназначенные для целей диагностики и лечения.
Выбор сведущего лица определялся стремлением правосудия воспользоваться помощью известных ученых и опытных врачей, чей высокий авторитет был признан в обществе, и мнение которых уважалось в среде их коллег профессионалов. Такими «сведущими лицами» были Гиппократ, Антистиус, Хуго ван Лукка, Амбруаз Паре, Н.И. Пирогов и др. Выбор авторитетного сведущего лица гарантировал определенный уровень достоверности мнения «специалиста» и доверия к нему со стороны суда и участников судопроизводства. Такое прагматическое стремление правосудия получить достоверное мнение лица, владеющего узкоспециальными знаниями и умениями, можно рассматривать как эмпирическую попытку управления и обеспечения качества деятельности, носящей характер медицинской судебной экспертизы.
Постепенно растущая потребность в медицинских знаниях при отправлении правосудия сопровождалась развитием судебной медицины, что применительно к рассматриваемой схеме анализа означало развитие профессиональных начал управления СМД. В специальных пособиях, руководствах, монографиях систематизировались научные представления о предмете судебной медицины, обобщался опыт использования медицинских знаний для целей судопроизводства, рекомендации по исследованию и составлению медицинских «рапортов», «известий», «письменных актов». Формировалась система преподавания судебной медицины как самостоятельной медицинской дисциплины («судебно-врачебной» или «медико-судной» науки, «медицинской полиции»).
Высшей точкой развития профессиональных начал управления CMC следует считать учреждение в 1977 г. Проблемной комиссии «Научные основы судебной медицины, токсикологической и судебной химии» при Президиуме Академии медицинских наук СССР (Прозоровский В.И. и др., 1977). С 1993 г. она была реорганизована в Межведомственный совет по судебной медицине при Российской Академии медицинских наук. Это свидетельство того, что перспективные направления совершенствования CMC определялись на самом высшем научном уровне государственной системы здравоохранения. Кроме того, функционировали Межведомственный научный совет по судебной медицине и секция судебной медицины Ученого совета Министерства здравоохранения, которые определяли научную политику и направления развитие судебно-медицинской науки (Панфиленко О.А., 2003).
Параллельно с развитием правовых отношений, следственной и судебной системы формировалась законодательная регламентация деятельности сведущих лиц. Расширение практики привлечения врачей к судопроизводству, возрастание значения их мнений для решения юридических вопросов требовали подробной правовой регламентации деятельности сведущих лиц. Первыми такими регламентами были законодательные таблицы Рима (448 г. до н.э.), Свод римского права (Кодекс Юстиниана, VI в.), законы государств, образовавшихся на территории распавшейся Римской Империи (Салическая правда, Алеманновы, Готские законы и др.), Устав уголовного судопроизводства Карла V (1532), Большой уголовный ордонанс Людовика XIV (1670).
Первоначально законодательно закреплялись лишь строго определенные случаи судебных дел, в которых участие врачей, хирургов, лекарей, повивальных бабок признавалось необходимым или обязательным. Так, в законах Римской Империи содержалось лишь общее правило о необходимости осмотра тел умерших от насилия. Постепенно совершенствуясь, к XVI в. законодательство об участии медицинских специалистов при отправлении правосудия в Европе приняло системный характер (Гриненко А.Я. и др., 2003).
В России начало формирования законодательства в области привлечения медицинских познаний к расследованию преступлений связано с в Воинским (1716) и Морским (1720) уставами Петра Великого. Воинский устав определял необходимость установления причины смерти и предусматривал способ, которым причина смерти должна была быть установлена - «взрезание» мертвых тел, а по результатам вскрытия необходимо было «иметь свидетельство в суде и на письме подать». Морской устав предусматривал необходимость скорейшего установления причины смерти («тотчас по смерти»).
Дальнейшее развитие законодательство о СМД получило в Своде Законов (1812, 1832) и Уставе уголовного судопроизводства Российской Империи (1864), а после Октябрьской революции - в УПК РСФСР (1922, 1923, 1961), в УПК РФ (2001). В Своде законов Российской Империи и во всех последующих уголовных законах были конкретизированы поводы для вызова сведущих лиц, установлены основания привлечения специалистов к судопроизводству, даны предписания лицам, осуществляющим следствие и правосудие по использованию специальных познаний, оформлен процессуальный статус «сведущих лиц» и судебных экспертов, их права, обязанности и ответственность, закреплены формы использования познаний, определено содержание экспертных документов и их значение для следствия и суда, введены принцип инстанцион-ности при сомнениях в справедливости мнения судебного врача, установлены процессуальные различия судебно-экспертной работы на предварительном и судебном следствии. В 1842 г. был утвержден Устав судебной медицины, также вошедший в Свод законов Российской империи, в целом завершивший оформление судебно-медицинской экспертизы как государственного института и зафиксировавший сложившуюся к этому времени его организационную структуру, формы, содержание и правила СМД. С этого периода можно говорить о полноценном государственном управлении СМД. Таким образом, в России первоначально официальная регламентация СМД базировалась на законодательстве. Именно в законодательных актах была закреплена СМД врачей как составная часть судопроизводства, ее формы (осмотр, освидетельствование) и специальные профессиональные экспертные регламенты, имевшие лишь косвенное отношение к праву (например, правила исследования мертвого тела определялись Уставом уголовного судопроизводства 1864 г.). В это время судебно-медицинская экспертиза как самостоятельная специальность существовала только в рамках системы высшего профессионального образования. На практике врачи, выступавшие в роли «сведущих лиц», одновременно исполняли обязанности по организации лечебной, акушерской и санитарной работы, а базовые правовые нормы СМД содержались в процессуальном и уголовном законодательстве.
Организационная структура управления экспертным процессом отдела экспертизы трупов
Организационно-штатная структура системы управления танатологической деятельностью - совокупность структурных подразделений и должностных лиц, иерархически упорядоченная по уровням управления, полномочиям, ответственности, связям и отношениям между ними - установлена ведомственными нормативными актами [46, 47, 55, 59, 60, 61]. В ее общей линейно-функциональной схеме (рис. 4) предусмотрено несколько направлений управленческих связей, а субъекты управления представлены пятью уровнями: 1) начальник бюро, 2) его заместители по экспертной и организационно-методической работе, 3) отдел экспертизы трупов или отдел городских, районных и межрайонных отделений и заведующие отделами, 4) городские, районные, межрайонные отделения и заведующие отделениями, 5) врачи - судебно-медицинские эксперты.
Кроме того, допускается наличие элементов штабной и матричной организационных структур. Элементы штабной организации проявляются в работе методического совета и юрисконсульта, которые осуществляют управленческие функции без принятия управленческих решений. Штабные структуры обеспечивают более глубокий и компетентный анализ проблем и проработку решений, позволяют привлечь к этой работе специалистов, не являющихся должностными лицами или сотрудниками экспертного учреждения.
Примером матричной структуры может служить организация экспертной работы при судебно-медицинском сопровождении расследования много-эпизодных серийных преступлений (рис. 5).В этой структуре отдел сложных экспертиз является центром управления решением сложной экспертной проблемы, а эксперт-организатор, выполняя одновременно функции управления и специалиста-исполнителя, несет ответственность за все направления специальных исследований на всем цикле экспертизы, за полноту, объективность и обоснованность экспертного заключения в целом. Подобные временные группы специалистов, сформированные по матричному принципу и ориентированные на решение сложных проблемных экспертных задач, целесообразно использовать в чрезвычайных ситуациях с массовым числом жертв, при необходимости объединения усилий нескольких экспертных учреждений (на уровне федерального округа), для организации внедрения новых методов и технологий исследования. Они повышают гибкость управления и обеспечивают решение сложных задач в сжатые сроки на высоком профессиональном уровне.
Таким образом, действующая организационная структура управления танатологической деятельностью является комбинированной - линейно-функциональной с элементами штабной и матричной организации. Ее преимуществами являются гибкость за счет дублирования ряда управленческих связей и надежность, которая гарантируется наличием нескольких каналов обмена информацией и возможностью взаимозаменяемости сотрудников. Отсутствие жесткой регламентации управленческих связей позволяет учитывать региональные особенности организации экспертной работы, в том числе в нестандартных ситуациях, выбирая оптимальную структуру управления.
Недостатки структуры и функционирования управления танатологической деятельностью и действующей системы ее нормативного регулирования:
— не предусмотрены специализированные подразделения по внедрению новых методов исследования, экспертных и организационных технологий;
— отсутствуют штатные должности (секретарей, делопроизводителей) по организационно-техническому обеспечению деятельности должностных лиц, что ведет к нерациональному распределению рабочего времени квалифицированных сотрудников, увеличивает затраты времени на технические работы (телефонные переговоры, оформление документации, ведение учета);
— несовершенны горизонтальные связи и координация между структурами, осуществляющими планирование и финансирование ГСМД - оргметодотдел, инспектор по кадрам, планово-экономический отдел, бухгалтерия, экспертные подразделения (следствием чего является формальных характер составляемых планов, недостаточная эффективность стратегического планирования и механизмов управления ресурсами CMC);
— отдельные нормы ведомственных документов противоречат действующему законодательству (например, в обязанности заведующего отделом включено поручение производства экспертиз специалистам отдела [59], однако согласно ФЗ ГСЭД [3] это допустимо только в случае делегирования ему соответствующего полномочия руководителем экспертного учреждения);
— типовые положения о структурных подразделениях и должностные инструкции исполнителей не всегда адекватно отражают реально выполняемую сотрудниками работу, не предусматривают четких границ их компетенции и полномочий по принятию решений. В результате этого фактическое распределение обязанностей иногда осуществляется произвольно и основывается на традиции, сложившейся в конкретном экспертном учреждении, на субъективном представлении руководителя о конкретной должности. Негативным результатом этого является усиление централизации управления, снижение самостоятельности и оперативности деятельности должностных лиц и замедление принятия управленческих решений;
— перечни должностных обязанностей сотрудников не систематизированы по функциям соответствующих руководителей и должностных лиц;
— недостаточны нормативные гарантии самостоятельности руководителей и должностных лиц в принятии решений - имеют место дублирование функций, осуществляемых разными субъектами управления по отношению к одним и тем же управляемым структурам, и перекрестная ответственность (например, внедрение современных методов исследования отнесено к обязанностям начальника бюро, заведующего отделами и отделениями, а также входит в круг обязанностей заместителей начальника по экспертной работе [59]);
— полномочия руководителей и должностных лиц не полностью коррелируют с их ответственностью (например, Положением о заведующем отделом БСМЭ [59] установлено, что он отвечает за своевременное выполнение экспертиз, производимых в отделе, что противоречит принципу личной ответственности эксперта за произведенные им исследования и выводы - вышестоящий руководитель должен нести ответственность за организацию и эффективность контроля за качеством экспертиз, выполняемых его подчиненными, своевременность выявления и устранения недостатков в работе);
— не установлен уровень управляемости для должностных лиц отдела, что ведет к неравномерности управленческой нагрузки - при высокой норме управляемости заведующих отделами имеет место низкий показатель нормы управляемости в городских и районных отделениях, где в подчинении руководителя находятся иногда 2-3 человека среднего и младшего медицинского персонала;
— превышение нормы управляемости и недостаточное техническое обеспечение работы приводит к ориентации должностных лиц на решение текущих оперативных задач в практической работе в ущерб долгосрочным, стратегическим направлениям деятельности (планирование, анализ, подготовка кадров);
— квалификационные характеристики должностных лиц не предусматривают знание основ теории управления, бюджетирования и финансирования CMC, что в условиях развития рыночных отношений негативно отражается на эффективности управления ресурсами CMC;
— отсутствуют типовые служебные обязанности руководителей и должностных лиц, отвечающих за поддержание и развитие материальной базы территориально обособленных структурных подразделений - районных и городских отделений. Заведующие отделами и отделениями не имеют реальных полномочий для решения этих вопросов, правовых механизмов взаимодействия с должностными лицами государственных и муниципальных учреждений здравоохранения или органов власти, в результате чего эффективность этого раздела работы зачастую определяется субъективным отношением к ней исполнителей и трудно подается корректировке со стороны руководителя учреждения; — несовершенство горизонтальных связей, отсутствие алгоритмов, регламентов взаимодействия между экспертными подразделениями, т.е. структурных гарантий координации их работы, отрицательно сказывается на планировании конкретных экспертиз и управлении экспертным процессом в целом.
Проблемы и перспективы совершенствования правовых основ CMC и ГСМД
Несмотря на принятие основополагающих законодательных актов, отдельные направления работы CMC остаются не урегулированными в правовом отношении, недостаточно четко и противоречиво прописаны в действующем законодательстве и ведомственных актах. Некоторые правовые нормы не согласованы между собой или отстают от реальной экспертной практики. Ниже рассмотрены основные противоречия и проблемы нормативного регулирования, требующие корректировки или согласования.
Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (ст. 40) [2] необходимо дополнить понятием «специализированная медицинская деятельность». Содержащееся в законе понятие «специализированная медицинская помощь», ассоциируется только с лечебно-профилактической работой, в связи с чем, законодательно нерешенным остается вопрос о том, являются ли специализированными другие виды медицинской деятельности, в т.ч. СМД, и каким должен быть порядок финансирования судебно-медицинской экспертизы как вида медицинской деятельности. Исходя из решения этого вопроса, необходимо установить нормативы ГСМД в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи и уточнить источники ее финансирования, а также порядок финансирования деятельности государственных учреждений CMC в ЗАТО (глава 3, раздел 3.1.2).
Необходимо дополнить ст. 67 «Основ», предусмотрев взыскание в пользу БСМЭ средств, затраченных на проведение судебно-медицинской экспертизы, с предприятий, учреждений, организаций, ответственных за причиненный гражданам вред здоровью, в соответствии со ст. 37 ФЗ ГСЭД [3].
Одной из актуальных проблем судебно-экспертной и следственной практики остается возможность проведения судебной экспертизы на стадии возбуждения уголовного дела в порядке ст. 146 УПК. Указанная статья допускает назначение судебной экспертизы одновременно с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела, но еще до вступления этого постановления в законную силу, т.е. до его утверждения прокурором. Предусматривая это положение в УПК, законодатель справедливо имел в виду определяющее значение судебной экспертизы для закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего, поскольку нередко поводом для возбуждения дела является информация, полученная в ходе экспертного исследования, проведенного еще до возбуждения уголовного дела. Назначение судебной экспертизы на стадии возбуждения дела может решить организационно-правовую проблему, связанную с проведением экспертизы после ранее выполненного исследования с оформлением по одному и тому же делу разных документов - ведомственного Акта исследования и процессуального Заключения эксперта.
На практике указанное положение ст. 146 УКП реализуется редко, т.к. не всегда возможно обеспечить соблюдение прав подозреваемого, предусмотренных ст. 198 УПК, об ознакомлении участников процесса с постановлением о назначении экспертизы и о заявлении отвода эксперту, а Заключение эксперта, полученное с нарушением прав подозреваемого, рассматривается как недопустимое доказательство в рамках ст. 75 УПК [4].
Ст. 146 УПК предусматривает только назначение, но не проведение судебной экспертизы до возбуждения уголовного дела. Часть постановлений следователей о возбуждении уголовных дел отклоняются прокурором, что лишает смысла проведение уже назначенной экспертизы, хотя по данным информационно-аналитического управления Следственного комитета МВД РФ такие случаи составляют всего 0,3% (Чарикова СВ., 2003).
Назначение судебной экспертизы на стадии возбуждения дела влечет ряд процессуальных сложностей в связи с невозможностью выполнить требования п.1 ч.З ст. 57, ст. 161 УПК, ст. 307 УК. Так, согласно ст. 57 УПК, эксперт вправе знакомится с материалами уголовного дела, относящимися к предмету экспертизы, однако на стадии возбуждения дела невозможно говорить о таких материалах, а ознакомление эксперта с материалами следственной проверки УПК не предусматривает. Предупреждение эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения при назначении судебной экспертизы до возбуждения уголовного дела также теряет смысл, поскольку указанная норма ст. 307 УК распространяется только на случаи, когда заведомо ложное заключение дано экспертом на этапе предварительного расследования (начинающегося с момента возбуждения уголовного дела) или судебного следствия, а не на стадии возбуждения уголовного дела.
Негативным последствием назначения судебной экспертизы до возбуждения уголовного дела может стать резкое увеличение числа экспертиз, увеличение сроков производства и ухудшение качества из-за отсутствия у эксперта полной исходной следственной информации на этой стадии расследования.
Статья 70 УПК допускает участие в деле эксперта, который ранее по этому же делу выступал в качестве специалиста. Условия, позволяющие признать лицо специалистом по делу, а его деятельность законной, вытекают из содержания статей 58, 69, 70, 71, 164, 166, 168, 251, 270 УПК [4] - это компетентность, удостоверение личности специалиста, незаинтересованность в исходе дела, соблюдение процессуальной процедуры вызова, ознакомление с правами и обязанностями, подпись под протоколом. При несоблюдении этих требований сведущее лицо не может считаться специалистом в процессуальном смысле, а правомерность его участия и доказательное значение самого следственного действия будут поставлены под сомнение.
Практика проведения экспертных исследований трупов и обследований живых лиц до возбуждения уголовного дела по письменным отношениям правоохранительных органов создает особую правовую ситуацию в процессе ГСМД. Результаты подобных исследований и обследований оформляются ведомственным документом — Актом, который приобщается к делу. Поскольку никакой «Акт» не может заменить Заключения эксперта, то в последующем по тому же делу обычно назначается судебная экспертиза. При этом встает вопрос о правомерности производства судебной экспертизы тем же лицом, которое выполняло исследование вне рамок уголовного судопроизводства.
Рассматривая такую ситуацию, следует отметить, что наличие в материалах дела каких-либо документов (справок, актов ведомственных проверок и ревизий, рецензий, медицинских карт или иных документов, акта судебно-медицинского исследования трупа или обследования живого лица) вовсе не дает оснований считать авторов этих документов специалистами по делу, то есть участниками процесса. Даже при отсутствии сомнений в их компетентности, в случае, если не была соблюдена установленная законом процедура вызова лица в качестве специалиста, если не был удостоверен личной подписью факт разъяснения ему прав, обязанностей и ответственности, если не составлялся протокол следственного действия, протокол допроса специалиста, Заключение специалиста - в такой ситуации нельзя говорить о каком-либо процессуальном статусе таких сведущих лиц (хотя, в общем понимании, будучи носителями особых знаний, они являются специалистами в своей области).
В этом смысле УПК РФ (ст. 70) лишь отчасти решил проблему ранее действовавшего УПК РСФСР, разрешив эксперту участвовать в деле вне зависимости от его предыдущего участия в этом же деле в качестве специалиста. Специалист может быть экспертом по тому же делу, при условии правильного процессуального оформления его предыдущего участия в деле в статусе специалиста. С этой точки зрения практика проведения судебно-медицинских исследований и обследований до вынесения постановления о назначении экспертизы с составлением по их результатам Актов исследования (обследования) и последующее производство по этому же делу экспертизы тем же сотрудником экспертного учреждения, не соответствует УПК, а факт наличия в уголовном деле соответствующих документов (Актов), вовсе не означает автоматическое признание процессуального статуса специалиста по делу за лицом, которым эти исследования проведены. Наоборот, это дает сторонам формальный повод усомниться в его незаинтересованности в исходе данного дела, что, в силу ст. 70 и ч. 2 ст. 61 УПК, является основанием для отвода эксперта.
Возможны несколько вариантов решения этой организационно-правовой коллизии. Наиболее очевидным способом является такая организация ГСМД, когда экспертиза трупа, живого лица или другого объекта проводится экспертом, который в качестве специалиста участвовал в его следственном осмотре, в эксгумации, освидетельствовании и т. д., то есть поручение экспертизы тому лицу, кто привлекался в качестве специалиста по делу. Другой вариант - отказ от производства исследований, и во всех случаях, требующих судебно-медицинского исследования, назначение экспертизы в порядке ст.ст. 146, 195, 196 УПК с соблюдением требований ст. 198 УПК и других процессуальных норм. Третий вариант - ведомственная учетная форма «Акт исследования» может быть заменена унифицированной процессуальной формой «Заключение специалиста», предусмотренной статьей 80 УПК [4].
Научно-практическая система взаимодействия CMC с правоохранительными и судебными органами
Конкретные направления и практические формы взаимодействия CMC с правоохранительными и судебными органами образуют целостную научно-практическую систему. Говорить о системности этой работы дает основание ее взаимосвязанный многоуровневый характер и многообразие практических форм (Заславский Г.И., 1996). Эффективность предлагаемой системы определяется тем, что она охватывает все уровни управления CMC (персональный, структурный, региональный, окружной и федеральный), все виды работы экспертов и специалистов (производство судебной экспертизы, участие в следственных действиях и пр.) и все этапы правоохранительной и судебной деятельности (оперативный розыск, дознание, предварительное расследование и судебное следствие).
Рассматриваемая система включает следующие основные направления (рис. 54), которые отображены шестью информационными блоками: а) формирование концепции взаимодействия (блок 1); б) мониторинг текущего состояния экспертного процесса и взаимодействия CMC с участниками судопроизводства (блок 2); в) создание постоянных или временных межведомственных структур (лабораторий, рабочих или научно-консультативных групп) и методическое обеспечение работы их работы с целью эффективного использования кадров, научно-технических средств и технологий (блок 3); г) координация взаимодействия при расследовании конкретных преступлений (блок 4); д) обобщение и внедрение положительного опыта взаимодействия, определение перспективных путей повышения эффективности судебно-медицинского сопровождения правоохранительной деятельности, совершенствования организационной структуры, штатно-финансовой и материально-технической базы, процессуальных и методических основ работы взаимодействующих субъектов (блок 5); е) совершенствование правовой подготовки судебно-медицинских экспертов и подготовки работников правоохранительных органов и судебных структур в вопросах судебно-медицинской экспертизы (блок 6).
Концепция взаимодействия CMC с правоохранительными органами и судебными структурами (блок 1) включает общие принципы организации взаимодействия; направления и условия взаимодействия; критерии оценки совместной деятельности; общие показатели объема, качества и эффективности работы государственных учреждений судебно-медицинской экспертизы.
Принципы взаимодействия судебно-экспертных учреждений, правоохранительных и судебных органов: существование общей цели и конкретность -достижение максимального результата в раскрытии и расследовании конкретного преступлений; признание необходимости взаимодействия и готовность к совместной работе; строгое соблюдение законности и норм профессиональной этики; комплексный системный подход к организации взаимодействия с учетом всех направлений и видов совместной деятельности; преемственность (организация взаимодействия в рамках единой научно-практической концепции); обеспечение высокого уровня профессиональной подготовки экспертов и следователей; управляемость и гибкость организационной структуры взаимодействующих субъектов с готовностью к нестандартным ситуациям; признание права инициативы взаимодействующих субъектов; текущее и перспективное планирование, контроль исполнения решений.
Критерии оценки совместной работы экспертных и правоохранительных структур можно свести в две группы. Первая группа показателей отражает качество работы экспертных и следственных структур на этапах назначения и производства конкретной экспертизы или следственного действия, а также полноту использования данных, полученных с привлечением специальных судебно-медицинских познаний (приложение Н). Вторая группа критериев включает общие показатели объема, качества и эффективности работы CMC. Это число выполненных экспертиз и исследований (по основным видам, родам и причинам смерти, использованным методикам); число экспертиз и исследований, выполненных в расчете на одно физическое лицо и одну штатную должность эксперта; количественные показатели участия специалистов в следственных действиях; процент применения лабораторных исследований (по основным видам, родам и причинам смерти); число экспертиз в суде; количество первично-комиссионных экспертиз и исследований (отдельно назначенных следствием, выполненных по инициативе экспертов или по решению руководства БСМЭ); количество повторных экспертиз; число случаев изменения выводов первичной экспертизы в ходе повторной; количественные показатели, характеризующие число решенных вопросов или отказа от разрешения основных вопросов следствия, доля категорических и вероятностных выводов в суждениях эксперта; сроки производства по конкретным видам экспертиз. При оценке работы эксперта или экспертного учреждения приоритет должен отдаваться трем последним показателям, объективно отражающим потребности органов или лиц, по инициативе которых проводится экспертиза.
Перечисленные показатели деятельности и конечных результатов в предлагаемой системе являются гарантией обратной связи и могут рассматриваться как основа логической структуры системы мониторинга экспертного процесса (блок 2). Основные способы и методы мониторинга: а) плановая проверка работы структурных подразделений экспертного учреждения; б) рабочие встречи руководителей экспертного учреждения и его структурных подразделений с руководством правоохранительных и судебных органов для выявления положительных сторон и недостатков в работе, их причин и путей устранения проблем; в) текущий статистический анализ экспертной работы; г) личное участие руководителей экспертного учреждения и структурных подразделений в проведении сложных экспертиз; д) выборочное и тематическое рецензирование; е) аналитические обзоры экспертной практики; ж) анкетирование и интервьюирование экспертов и сотрудников правоохранительных органов; к) анализ писем, обращений, жалоб, поступающих в экспертное учреждение. Все перечисленные формы работы, критерии оценки ее эффективности включены в систему организации и контроля качества ГСМД (глава 3).
Мониторинг проводится на основе создания и поддержания электронного банка данных выполненных экспертиз и других видов ГСМД. Соответствующее программное обеспечение должно быть единым для всех БСМЭ федерального округа и синхронизировано с утвержденными общефедеральными и региональными схемами учета и отчетности. Мониторинг позволяет осуществлять текущий статистический анализ работы, регулярно представлять оперативные сводки и плановые отчеты о деятельности экспертного учреждения должностным лицам всех уровней управления CMC.
Поскольку массивы учетного материала в разных ведомствах (прокуратура, МВД, здравоохранение) отличаются как по содержанию, так и по структуре анализируемых показателей, прямое сопоставление соответствующих ведомственных данных подчас невозможно и неизбежно приводит к несогласованности не только в методах анализа материала, оценках и в решениях. Тормозит проведение совместной аналитической работы и снижает достоверность ее результатов односторонняя ориентация правоохранительных органов на устоявшиеся, но не совершенные формы криминалистических учетов, недостаточное использование аналитических разработок, проводимых в области применения специальных судебно-медицинских познаний в судопроизводстве. Бесспорно, что только на основе интеграции и координации, на максимально широком, общем и открытом информационном поле возможен полный и всесторонний анализ преступности как общественного явления, определение и прогнозирование основных тенденций ее динамики, стратегическое планирование развития CMC. Поэтому, на наш взгляд, требуется согласование учетных форм и межведомственных баз данных по разным видам преступлений а, в перспективе, возможно, и создание единого межведомственного банка данных по отдельным видам особо опасных преступлений (серийных убийств).
Результаты мониторинга экспертного процесса являются основой, на которой планируются конкретные практические направления совместной работы CMC и правоохранительных органов. К ним относится координация взаимодействия при расследовании конкретных преступлений, которая включает комплекс следующих согласованных мероприятий: а) консультации следователям о целесообразности и порядке назначения и производства экспертизы (следственного действия); б) их совместное планирование; в) выполнение специалистами требований законодательства о судебной экспертизе, о ГСМД, законных требований, поручений и запросов следователя, дознавателя, прокурора, суда, судьи; г) производство экспертизы в присутствии лица, назначившего экспертизу; д) совместный контроль соблюдения законности ГСМД и организационно-правового режима экспертной и следственной информации; е) своевременное удовлетворение обоснованных ходатайств и рекомендаций эксперта (специалиста); ж) организация оперативного обмена информацией о результатах расследования, имеющих отношение к предмету экспертизы, о выявленных при проведении экспертизы новых данных, включая проведение совместных рабочих совещаний с обсуждением хода и результатов расследования и результатов специальных исследований, привлечение экспертов к формированию и обсуждению версий по делу, к работе научно-консультативных групп.
