Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль бюрократии в социальной системе
1.1 Общество как социальная система 9
1.2 Исторические условия формирования бюрократии 17
1.3 Особенности развития бюрократических структур в государствах Западной Европы, США и России 30
Глава 2. Историографический обзор
2.1 Становление теории бюрократии 61
2.2 Классический вариант изучения феномена бюрократии 71
2.3 Современные концепции бюрократии 81
Глава 3. Функционирование бюрократических структур на современном этапе развития общества
3.1 Эффективность бюрократии как способа управления 101
3.2 Демократия и бюрократия. Проблема установления общественного контроля над управленческой деятельностью 121
3.3 Бюрократическая система и личность. Профессиональная этика 132
Заключение 140
Библиография 145
- Общество как социальная система
- Становление теории бюрократии
- Эффективность бюрократии как способа управления
Введение к работе
Для поддержания своего существования современному обществу требуется действенная система организации, противостоящая энтропийным процессам и координирующая функционирование множества социальных субсистем. Механизмы стихийной саморегуляции, удовлетворявшие потребность в организации на ранних этапах формирования общества, оказались не в состоянии справиться с возрастающей сложностью человеческого бытия. Появление института государства с его исключительным правом на применение силы способствовало выживанию человечества и складыванию мировых цивилизаций.
Вместе с зарождением государственной власти возникает социально-профессиональный слой, обслуживающий потребности государства. Эволюция чиновничьего сословия приводит к формированию в конце ХУ111 - XIX вв. рациональной бюрократии современного типа, являющейся инструментом осуществления политических решений вышестоящих властей.
Вместе с тем обоснованность существования подобного социально-профессионального слоя вызывает серьезные возражения со стороны исследователей сущности современного государства. Безусловно, бюрократия обладает весомым набором негативных характеристик, обозначаемым общим понятием «бюрократизм», но до настоящего времени все попытки противопоставить ей какой-либо другой принципиально новый механизм осуществления государственной политики, не увенчались успехом. Следует особо отметить, что бюрократия и бюрократизм - два разных понятия - на уровне обыденного сознания не разграничены до сих пор. Этому способствует негативный
исторический опыт общества, влияющий на восприятие феномена бюрократии.
Об исключительности бюрократических методов осуществления управленческих решений свидетельствует их распространение за пределы сферы государства и применение в качестве ведущих институтами гражданского общества. Повсеместность распространения, конечно, не означает стопроцентной эффективности. Но, за невозможностью использования других методов управленческой деятельности, возникает необходимость совершенствования наличествующих бюрократических структур и приведения их в соответствие с требованиями современной действительности. Для действенного разрешения проблем, возникающих в процессе функционирования административной системы на современном этапе развития социальной системы, следует детально проанализировать сущность явления бюрократии.
Необходимость научного осмысления феномена бюрократии появляется в XIX в. Одним из первых осуществил попытку разобраться в сущности бюрократии Гегель. В «Философии права» отводит ей роль моста, связующего государство с гражданским обществом, и выделяет наиболее характерные черты бюрократии, позволяющие ей эффективно справляться со своими функциями. Это 1) специализация и разделение труда, 2) объективность («беспристрастность») в ведении дел, 3) иерархия как средство против злоупотребления властью, отсутствие концентрации власти. Во многом идеализируя чиновничество, отмечая лишь положительные свойства, Гегель не заостряет внимание на присущих ему недостатках.
Карл Маркс, напротив, попытался раскрыть внутреннюю сущность бюрократии современного ему этапа развития государства и выявил многие негативные свойства аппаратной деятельности. Описывая худшие
черты бюрократии, Маркс приводит читателя к мысли о тождественности понятий «бюрократия» и «бюрократизм». Он был зверей, что с отмиранием государства исчезнет необходимость существования бюрократии как проводника интересов господствующего класса.
Создателем классической научной теории бюрократии является Макс Вебер. Он исследовал содержание бюрократического способа управления в рамках концепции рационализации, «расколдования» общественной жизни и представил идеальный тип бюрократа (идеальный тип у Вебера является логической конструкцией, создаваемой для упрощения научного исследования), который должен соответствовать следующим критериям: 1) быть лично свободными и подчиняться только деловому служебному долгу; 2) иметь свое четко определенное место в служебной иерархии и четко очерченное поле деятельности (сферу компетенции); 3) обладать соответствующей квалификацией и наниматься на работу по контракту, на основе свободы выбора; 4) получать фиксированное денежное вознаграждение (оклад); рассматривать свою службу как основную профессию; 5) иметь возможности повыщения по иерархической лестнице в соответствии со стажем и способностями независимо от личного мнения своего непосредственного начальства; 6) подчиняться строгой служебной дисциплине и быть подотчетными контролю сверху.
Вебер реабилитировал бюрократию как беспристрастный механизм реализации управленческих решений, возведя проявления бюрократизма в степень патологических отклонений от заданной программы. Одновременно он очертил круг проблем, связанных с реальным существованием бюрократии, отличным от идеального типа, им представленного. Это экспансия аппарата, вовлечение его в политический процесс, отношение «политик / бюрократ», демократия и бюрократия, установление контроля над деятельностью аппарата. Вебер не дал
исчерпывающего ответа на все поставленные им вопросы, и все последующие школы и направления изучения бюрократии искали свои методы разрешения данных проблем.
С 20-х гг. XX в. изучение феномена бюрократии дополнилось признанием значимости человеческого (субъективного) фактора в деятельности бюрократических структур. Разрабатывается концепция «менеджеризации» государственного бюрократического аппарата, внедрение опыта управляющих частных компаний. Некоторые исследователи (Р.Мертон) пошли по пути исследования дисфункций аппаратной деятельности. Основным предметом предпринимаемых исследований становится современная бюрократия, претерпевшая с начала века немалые изменения, обусловленные развитием общества. Уровень объекта исследований также варьируется - от общегосударственного до внутриорганизационного. В качестве методологической базы используются новейшие системный и ситуационный подходы, зарекомендовавшие себя в сопредельных науках. Развитие современного бюрократоведения оставляет открытым вопрос - совместима ли реальная практика осуществления бюрократических методов управления с демократическими принципами организации общества? И если нет, то что может предпринять государство, именующее себя демократическим, для направления деятельности бюрократии в русло реализации «общего интереса»?
В разное время изучением феномена бюрократии занимались представители различных школ и направлений: А. де Токвиль, А. де Сен-Симон, В.Вильсон, А.Вебер, Р.Михельс, П.Бурдье, М.Крозье, Э.Мэйо, Р.Мертон, В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий, Э.Мандел, Л. фон Мизес, С.Липсет, Д.Бернэм, М.Джилас, М.П.Фуко, Р.Дарендорф. Среди российских исследователей следует отметить М.Чешкова, Л.Гудкова, А.В.Бузгалина,
А.И.Колганова, А.В.Оболонского, В.П.Макаренко, А.Г.Карату ева, Масловского М.В., Василенко И.А.
Более подробный разбор концепций бюрократии предложен во 2-й главе данной работы.
Цель предпринимаемого исследования заключается в том, чтобы раскрыть сущность феномена бюрократии и определить его значение для функционирования современной социальной системы. Для осуществления поставленной цели требуется решить следующие задачи:
определить место и роль подсистемы управления в социальной системе;
изучить исторические условия формирования бюрократии современного типа и выявить особенности протекания этого процесса в различных странах Европы и США;
выяснить степень разработанности проблемы бюрократии в исследовательской литературе;
осуществить анализ важнейших проблем, связанных с феноменом бюрократии на современном этапе развития общества, как то: определение меры эффективности деятельности бюрократического аппарата, возможность установления над ним действенного контроля, соотношение бюрократии и демократии, принципиальная устранимость или неустранимость дисфункций в системе управления, влияние бюрократической структуры на человеческую личность, вопросы корпоративной этики.
Объектом исследования является государственная бюрократия во всей совокупности своих сущностных характеристик. Предмет исследования -проблемы функционирования современной бюрократии государств Западной Европы, США и России.
Теоретической, методологической и методической основой написания диссертационнои работы послужили системный анализ на основе системного подхода, компаративистский подход, конкретно-исторический пояход, структурно-функциональный подход, текстологический анализ, статистические методы анализа данных, вторичный анализ данных, опубликованных ранее в печати. Был использован понятийный аппарат, разработанный в рамках социально-философской теории.
Структуру основной части диссертационной работы составляют 3 главы, в каждой из которых представлено по 3 параграфа.
Общество как социальная система
Введение в социальную теорию понятия «система» из наук биологических (в свою очередь, обогативших свою теоретическую основу с помощью математических конструкций) связано пониманием социальной сферы как естественного продолжения мира природы; вместе с тем изначально не вызывала сомнений особая выделенность, самостоятельность мира человека по отношению к породившей его природе. Несмотря на то, что процесс развития человека и общества рассматривался по аналогии с процессом эволюции природы, с привлечением биологической терминологии, становилось очевидным, что этого недостаточно. Появилась необходимость описания развития социума как развития обособленной сложноорганизованной системы, имеющей свою направленность, свою специфику и свои закономерности.
Системный подход в социальной теории утверждался постепенно. Поначалу социальная система рассматривалась как некий аналог биологического организма, и основной упор делался на изучение взаимосвязи и взаимообусловленности различных органов этого социального организма.
Дальнейшее развитие теории систем, обоснование существования наряду с закрытыми открытых систем (это было обусловлено необходимостью объяснить изменение характера второго закона термодинамики, согласно которому в закрытой изолированной системе активизируются энтропийные процессы и она ввергается в состояние хаоса), а также появление новой науки - кибернетики (Н.Винер) подвели к мысли о качественном отличии системы социального порядка. Сфера приложения научных изыскании переместилась на оонаружение и объяснение качественных характеристик системы социальной порядка.
На следующем этапе изучения системности общества углубляется понимание его сложности: от разработки проблем взаимодействия и взаимообусловленности различных частей намечается переход к разработке проблем взаимодействия и взаимообусловленности различных подсистем общества, в свою очередь, также состоящих из еще более малых субсистем. Одним из пионеров таких исследований был П.Сорокин. Подобными разработками, в частности, занималась школа структурно-функционального анализа.
В ходе дальнейших исследований одной их основных проблем оказалась проблема установления и поддержания границ в открытых саморазвивающихся системах, а также проблема системных свойств (эмерджентности), которые, как известно не являются просто суммой свойств частей системы. Теория самореферентных систем, известным представителем которой можно назвать Н.Лумана, под системой подразумевает нечто, способное отличать себя от внешней среды и воспроизводить свои границы. Именно такой самореферентной системой, считает Луман, и является общество.
В настоящее время, особенно с начала 60-х гг., теория систем, системный подход как методологическая основа научного анализа, являются одним из наиболее распространенных направлений исследования общества. «Подобно движению, пространству, времени, отражению системность представляет собой всеобщее, неотъемлемое свойство материи, ее атрибут. Системность фиксирует преобладание в мире организованности над хаотичными изменениями». Общество, или социальная система, является сложноорганизованным целостным органичным образованием со следующими характеристиками: целенаправленность, адаптивность, открытость, самовоспроизведение, саморазвитие, гетерогенность. Качественная спецификация социальной системы и ее отличие от систем биологических могут быть выражены через субстанциональный признак. Так как субстанцией социального является деятельность, все, что является модусом, атрибутом, акциденцией деятельности, относится к социальной системе. Деятельность очерчивает внешние границы социального".
Система социального порядка отличается повышенной сложностью, наличием огромного количества субсистем, которые являются взаимоположенными, то есть не приспособленными к самостоятельному существованию, преобладающим значением целого по отношению к частям, зависимостью частей от целого. При появлении общественной необходимости целое способно структурировать новые части для исполнения системных требований. Между системой и ее элементами в социуме существует не линейная, строго определенная, а скорее стохастическая, вероятностная детерминация; отношения координации зачастую уступают в значимости отношениям субординации (управление как необходимое условие существования общества). Общество является саморазвивающейся системой, что подразумевает сохранение качественной определенности при постоянной смене ее состоянии.
Становление теории бюрократии
Если термин «бюрократия» возник в XVIII веке, то социально-философские научные теории бюрократии появляются только в XIX веке.
Одним из первых проблемой сущности бюрократии и проблемой ее оправданности заинтересовался Гегель. Впрочем, он не использует сам термин «бюрократия» в «Философии права», работе, посвященной исследованию государства и бюрократии в том числе. Исходя из своей концепции противопоставления государства и гражданского общества, он отводил бюрократии почетную роль «моста», связующего две подсистемы, причем отмечал безусловную действенность и эффективность государственного аппарата в данном качестве. Во многом идеализируя чиновничество, Гегель указывал на «беспристрастность» бюрократии, не имеющей личного корыстного интереса в осуществлении своих полномочий и довольствующейся гарантированным постоянном доходом, безопасностью владения (в отличие от негарантированного колеблющегося дохода и небезопасностью гражданского общества). Кроме того, иерархическая система построения бюрократического аппарата позволяет каждому чиновнику рассчитывать на повышение дохода путем продвижения по службе. Таким образом, бюрократ в принципе имеет все необходимые условия и предпосылки для ответственного исполнения своих служебных обязанностей.
Гегель выделяет три достоинства бюрократической администрации и бюрократических методов управления, три столпа, на которых базируется эффективность системы: 1) специализация и разделение труда, 2) объективность («беспристрастность») в ведении дел, 3) иерархия как средство против злоупотреоления властью, отсутствие концентрации власти.1
Определенный вклад в развитие теории рационального управления внес Сен-Симон. Наступление новой эпохи знаменуется возникновением «промышленной системы», основанной на рационально-критических, научных принципах. Функцию «несущей конструкции» такой системы выполняет особый класс «индустриалов» (к нему Сен-Симон относил как пролетариат, так и буржуазию). Естественно, что в подобном обществе власть не может осуществляться наследственным образом. Основой социального управления нового общества является государственное планирование (построенное на научных принципах), а государственная власть должна стать фактором производства. Следовательно, управленческая деятельность будет привилегией специалистов в данной области.
Проблемой власти бюрократии занимался французский социолог Алексис де Токвиль. Изучая американскую демократию, он пришел к любопытным выводам. Оказывается, развитие системы, при которой граждане заняты исключительно своими личными делами и проявляют полную апатию к делам публичным, приводит к тому, что государство распространяет свой контроль на все секторы общественной жизни, от регулирования торговли и рабочего законодательства до сооружения дорог, каналов и дамб.
В своей работе «Старый порядок и революция» Токвиль дает подробное описание французской дореволюционной (существовавшей до 1789 года) административной системы. С точки зрения Токвиля, вполне очевидно просматривается преемственность между учреждениями старого порядка и новыми, созданными революцией. Таким образом, одним из результатов революции стало уничтожение абсолютизма при одновременном укреплении позиций одного из главных достижений абсолютизма - централизованной государственной машины, осуществляющей отныне власть не именем короля, а именем Народа. «Эта огромная социальная власть безлична; она больше не исходит от Государства... она - продукт и представитель всех, и подчиняет право каждого воле всех... Это особая форма тирании, которую называют демократическим деспотизмом. Нет больше социальной иерархии, нет четкого деления на классы и строго установленных рангов; народ, составленный из абсолютно похожих индивидуумов, эта расплывчатая масса, признаваемая за единственно законный источник верховной власти, но старательно лишенная всякой возможности руководить и даже контролировать свое правительство». Уже прежние чиновники составляли особый социальный слой, стремящийся влиять на государственную политику с целью обеспечения своих узкогрупповых интересов и тем самым претендующий на господствующее положение в обществе. Но до революции у бюрократии было недостаточно возможностей для установления контроля над всеми сферами жизни французского общества. В XIX веке происходит усиление централизации государственного аппарата, правительства все активнее вмешиваются в жизнь граждан, опираясь при этом на разветвленную чиновничью сеть. Подобные тенденции вызывали у Токвиля вполне объяснимое беспокойство.
Эффективность бюрократии как способа управления
Ранее говорилось, что легитимность бюрократического господства основывается на идее эффективности бюрократического способа управления в современном мире. Действительно, общераспространенность бюрократических структур является фактическим доказательством такой эффективности. Уже Карл Мангейм был теоретиком, обосновавшим необходимость расширения объема термина «бюрократия» за границы только государственного управления. Изменения в социальной структуре в XX веке довольно сильно подорвали противопоставление государства и гражданского общества. Ставшее возможным в наше время всеобъемлющее вмешательство государства во все сферы общественной жизни во многом сгладило гегелевский дуализм между государством (сферой «всеобщего интереса») и гражданским обществом (сферой «частных интересов»). Следовательно, считает К.Маннгейм, не существует особой разницы между частными и государственными организациями успешно применяющими бюрократические методы осуществления власти и подбора кадров.
Однако аксиома эффективности бюрократических организаций в современном мире приобретает вид проблемы как только появляется вопрос обнаружения конкретной меры такой эффективности. Интуитивно мы ощущаем разницу в эффективности работы бюрократических структур, скажем, стран западной и колониальной бюрократии, с одной стороны, и государственной и индустриальной бюрократии - с другой. Но установление четких количественных параметров определения действенности управленческих организаций весьма затруднено. Хотя существуют методики именно количественного исчисления меры эффективности работы различных национальных аппаратов управления, результаты таких исследований предполагают изрядную долю субъективизма. Отсюда понятно скептическое отношение внушительной части социологов к количественной измеримости подобных параметров.
Очевидно, это во многом зависит от проблематичности применения количественных измерений к большинству социальных процессов. Интуиция же большей или меньшей действенности бюрократического управления может возникнуть только при вольном или невольном сравнении различных стилей бюрократического осуществления власти, что связано с особенностями национальной культуры.
Ощущение эффективности / неэффективности действий управленческих структур у граждан каждого государства во многом влияет как на содержание легитимности бюрократического господства в данной стране, так и на осознание необходимости увеличить или уменьшить интенсивность процессов легитимации для носителей власти.
Понимая мотивы подчинения при господстве формальной бюрократии, возможно представить ситуацию, в которой такие мотивы перестают действовать, то есть сформулировать граничные условия сохранения бюрократическим аппаратом атрибута легитимности. Следует определить такие мотивы как (1) доверие к профессиональной компетентности бюрократа при выборе средств и путей оптимального достижения общественно значимых целей и (2) тесно связанный с первым мотив легально оформленной гарантии от проявлений произвола. Следовательно, основаниями лишения действующего госаппарата легитимности могут быть: 1) очевидная неэффективность и даже деструктиБность его деятельности; 2) систематические и также очевидные нарушения Hм текущего законодательства и основ собственной регламентации.
Однако вряд ли вообразим государственный аппарат, который демонстративно, злонамеренно и цинично нарушал бы законы государства. Тогда проблема может быть сформулирована так: какова критическая масса управленческих неудач, допущенных госаппаратом, при которой неизбежно осознание обшеством его несоответствия текущим социально-политическим задачам? Причем ситуация отказа власти в кредите доверия должна быть такой, чтобы любые дальнейшие усилия по легитимации управленческих решений не были бы способны вернуть утраченное право на власть. Вероятность потери госаппаратом административной эффективности достаточно велика. Одним из факторов, обуславливающих эту вероятность, является особенность кадровой политики при бюрократическом господстве.
Необходимым результатом процесса предоставления бюрократии права на осуществление профессионализированного, компетентного управления является право на формирование стандартов собственной кадровой политики. Общество, состоящее в основном из людей, ничего не смыслящих в области управления, такие стандарты формировать не может. Поэтому аппарат в принципе в состоянии подбирать своих членов, руководствуясь несколько иным набором критериев, чем критерии явно наблюдаемой компетентности и профессионализма возможного кандидата. К числу таких критериев можно отнести, например, демонстративную лояльность к главе данного бюрократического подразделения. Подобная практика отнюдь не ведет к увеличению эффективности управления, а, напротив, искажает саму идею инструментальности существования бюрократии.
