Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Подготовка муниципальных администраторов как профессионально-педагогическая проблема 12
1.1. Проблема подготовки муниципальных администраторов в истории вузовского образования 12
1.2. Профессиональные требования к подготовке муниципальных администраторов 28
1.3. Модели подготовки муниципальных администраторов в странах Евросоюза 43
Глава 2. Основные тенденции подготовки муниципальных
администраторов в Польше 63
2.1. Содержание, формы и методы подготовки муниципальных администраторов в вузах Польши 63
2.2. Вневузовская подготовка и повышение квалификации муниципальных администраторов в Польше 86
2.3. Сравнительный анализ процессов подготовки менеджеров муниципальных служб в России и Польше 97
Заключение 119
Библиографический список 129
- Проблема подготовки муниципальных администраторов в истории вузовского образования
- Профессиональные требования к подготовке муниципальных администраторов
- Содержание, формы и методы подготовки муниципальных администраторов в вузах Польши
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние десятилетия в Польше и России произошли коренные преобразования во всех сферах жизни, продолжается поиск наиболее оптимальной модели развития общества и государства. И Польша, и Россия максимально используют опыт стран с развитой рыночной экономикой для совершенствования управления государством и обществом, но при этом учитываются национальные особенности и традиции. В рамках проводимых реформ усиливается внимание к такому важнейшему институту управления, как муниципальная служба. Функционирование муниципальной службы находится в прямой зависимости от ее кадровой составляющей -муниципальных служащих, которые, прежде всего, реализуют в своей деятельности административные функции. В связи с этим важно анализировать опыт различных стран в подготовке кадров муниципальных чиновников, поэтому анализ подготовки муниципальных служащих в Польше представляет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение для совершенствования системы управления в России.
Как показывает изучение опыта различных стран, формирование профессионально подготовленной и динамично развивающейся социально-профессиональной группы муниципальных чиновников становится, в конечном счете, одним из решающих условий повышения кредита доверия населения к власти.
В связи с этим изучение опыта подготовки муниципальных администраторов в Польше представляет значительный научный и практический интерес, так как процесс демократического реформирования как в Польше, так и в России реализует аналогичные задачи.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена, во-первых, новыми требованиями к специалистам муниципального управления, во-вторых, общественной потребностью в эффективных подходах к обучению муниципальных служащих, в-третьих, необходимостью научного обоснования возможностей и ограничений в обучении всех категорий работников в системе местного самоуправления.
Изучение процесса подготовки муниципальных администраторов в цивилизованном обществе имеет свою историю, отраженную в трудах известных философов, социологов, психологов, педагогов и других ученых.
В работах Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, А. Смита, М. Вебера, Ф. Тенниса, Т. Парсонса, Г. Алмонда, С. Хантингтона и др. освещаются важнейшие теоретико-методологические положения, связанные с вопросами институционализации местного самоуправления в условиях социальных трансформаций и политических реформ, особенно в «переходных обществах».
Как в России, так и в Польше ведутся исследования изучаемой проблемы. Профессионально важные для муниципального служащего качества в своих работах исследуют такие российские ученые, как В.Д. Граждан, В.И. Матирко, И.М. Гуськова, А.Ф. Зубкова, Е.М. Иванова, В.Н. Меньшова и др. Наиболее глубоко и полно эта проблема рассматривается в работах А.В. Новокрещенова.
Рассмотрение подготовки муниципальных администраторов
опирается на общую теорию профессионального образования (С.Я.
Батышев, Г.А. Бокарева, Т.Б. Гребенюк, СМ. Вишнякова, Н.К. Сергеев),
теоретико-методические основы определения содержания
профессиональной подготовки (В.В. Антонов, В.М. Басова, М.Ю. Бокарев, A.M. Новиков).
Большое внимание ценностно-аксиологическим основаниям и содержанию образования уделяют в своих работах такие ученые, как А.В. Кириллов, С.Н. Маркова, А.В. Новокрещенов, Е.В. Охотский, В.Е. Черноскутов, С.Н. Юркова и др. Особое место в современных исследованиях занимает проблема поиска наиболее продуктивных образовательных технологий профессиональной подготовки.
Польские ученые уделяют особое внимание технологиям подготовки муниципальных администраторов (Gorski J. , Petty W., Domanski ST. R., Say J.B., Becker G.S., Kazrruerczak Z., Krynska E., Suchecka J., Suchecki В., Stigler GJ , Chatterji M, Sparks R., Socha M, Sztanderska U., Blanchard O.J., Summers L.H., Wojtyna A., Florek L., Mizerski R., Balcerzak M., Gronowska В., Lubiszewski M, Jasudowicz Т., Perkowski M.).
Несмотря на то что проблема подготовки муниципальных служащих рассматривается учеными разных стран многоаспектно, аспект сравнительной педагогики разработан явно недостаточно.
В связи с этим возникло противоречие между актуальной задачей подготовки муниципальных администраторов в условиях переходного периода во многих странах и недостаточной скоординированностыо в решении аналогичных проблем организации этой подготовки.
Отсюда вытекает проблема исследования: каковы тенденции развития системы профессиональной подготовки муниципальных администраторов в Польше и возможности использования данного опыта в России?
Целью диссертационного исследования является выявление тенденций развития системы подготовки муниципальных администраторов в Польше и анализ возможностей использования этого опыта в России.
Объектом исследования являлся процесс подготовки муниципальных администраторов в системе высшего образования Польши.
Предмет исследования: сравнительный анализ подготовки муниципальных администраторов в вузах Польши и России.
Для достижения цели исследования предполагается последовательное решение следующих задач:
0. Выявить сущность проблемы подготовки муниципальных администраторов.
0. Определить современные требования к подготовке муниципальных администраторов.
0. Выявить основные подходы к подготовке муниципальных администраторов в европейских странах.
0. Охарактеризовать опыт Польши по подготовке и повышению квалификации муниципальных администраторов.
0. Выявить возможности использования опыта Польши по профессиональной подготовке муниципальных служащих в вузах России.
Теоретико-методологической основой исследования являются теоретические положения и ряд концептуальных идей, нашедших отражение в философской и психолого-педагогической литературе: теории анализа социальных и педагогических процессов (В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, Н.В. Кузьмина, Э.Г. Юдин и др.); теория экзистенциальной психологии и педагогики (В.Н. Дружинин, М.И. Рожков), теории готовности к профессиональной деятельности (Г.А. Бокарева, B.C. Ильин, Г.М. Коджаспирова, Л.В. Кондрашова,), структуры личности (Б.Г. Ананьев, К.К. Платонов, С.Л. Рубинштейн и др.), индивидуализации процесса обучения (О.С. Гребенюк, Т.Б. Гребешок, А.А. Кирсанов, М.В. Кларин, А.Н. Леонтьев и др.), деятельности и ее субъекта (Л.С. Выготский,
В.В. Давыдов, В.Д. Шадриков, Д.Б. Эльконин и др.), моделирования образовательных технологий (В.П. Беспалько, М.Ю. Бокарев, А.В. Коржуез, В.А. Попков, Н.К. Сергеев), теории формирования профессиональной компетентности (В.М. Басова и др.)
Для решения поставленных задач и проверки исходных предположений был использован комплекс научно-исследовательских методов: метод теоретического анализа работ классиков педагогической мысли, трудов российских, польских и других зарубежных психологов, педагогов, философов, касающихся проблемы исследования, а также метод сопоставления и сравнения государственных документов, статистических данных, законодательных актов, инструкций и циркуляров, исследований российских и польских ученых.
Обширный фактологический материал по теме исследования взят из педагогической и общественно-политической польской периодики.
Основные этапы и организация исследования.
На I этапе (2002 - 2003 г.) - поисково-аналитическом - была проанализирована научная психолого-педагогическая, философская, социологическая литература по проблеме исследования; определены структура работы, ее объект, предмет; обозначены цели, задачи, проблемы и методы исследования.
На II этапе (2003 - 2004 г.) - сравнительно-сопоставительном -проведен сравнительно-сопоставительный анализ подготовки муниципальных администраторов в России, Польше и других странах Европы.
На III этапе (2004 - 2006 г.) - обобщающем - проводилась систематизация и обобщение материала, оформление теоретических положений, апробация материалов, которые были представлены в публикациях и докладах на научно-практических конференциях.
Достоверность результатов исследования подтверждается применением комплекса взаимопроверяющих эмпирических и теоретических методов изучения проблемы, аутентичностью изучаемых источников. Основные положения, выводы и рекомендации диссертанта, имеющие теоретическое и практическое значение, содержатся в публикациях.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем:
обоснованы и раскрыты основные подходы в изучении проблемы подготовки муниципальных администраторов в Польше;
проведен сравнительно-сопоставительный анализ подготовки муниципальных администраторов в Польше, других странах Евросоюза и России;
выявлены особенности и специфика подготовки муниципальных администраторов в Польше в современных условиях;
раскрыты основные направления организации процесса подготовки муниципальных администраторов в Польше;
определена эффективность форм и методов профессионального образования муниципальных администраторов;
- выявлены возможности применения опыта Польши по
подготовке муниципальных администраторов.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в дальнейшей разработке проблемы подготовки муниципальных служащих в России и Польше. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при составлении новых программ подготовки и переподготовки муниципальных служащих, а также при подготовке лекций, семинаров, спецкурсов в педагогических вузах.
Основные положения, выносимые на защиту.
Функционирование местного самоуправления в странах, осуществляющих демократические преобразования, зависит от ряда факторов, среди которых качественные характеристики муниципальных служащих становятся наиболее значимыми. Современный муниципальный служащий должен обладать как профессиональными навыками и умениями, необходимыми для исполнения должностных полномочий, так и целым комплексом гуманитарных и обществоведческих знаний. Суть педагогической составляющей реформы муниципального администрирования заключается в особенностях подготовки квалифицированных кадров.
Подготовка квалифицированных специалистов в сфере муниципального администрирования в мировой практике опирается на следующие принципы: непрерывности системы подготовки; прямой связи с практикой; создания стимулов для роста; конкурсности; стадийности и системности в подготовке'кадров высшей квалификации; комплексности в подготовке специалистов в области управления.
Компетентности муниципального администратора должны включать: владение профессиональной деятельностью на высоком уровне, способность проектировать свое дальнейшее профессиональное развитие; владение совместной профессиональной деятельностью, а также принятыми в данной профессии приемами профессионального общения; социальная ответственность за результаты своего профессионального труда; владение приемами личностного самовыражения и саморазвития, средствами противостояния профессиональным деформациям личности; владение приемами самореализации и развития индивидуальности в рамках профессии.
4. Основными подходами к подготовке муниципальных
администраторов являются следующие:
первый - подготовка профессионалов, обученных способам формулирования, анализа, оценки социальной политики, которые имеют достаточную квалификацию для выработки решений на высоком уровне государственного и муниципального управления по социальным программам;
второй, опирающийся на управленческие технологии, основывается на изучении управления как такового; в процессе обучения прикладной характер превалирует, но сочетается с сильным дисциплинарным содержанием.
третий базируется на изучении специальных областей или разнообразных предметов управления, управленческого взаимодействия, администрирования в сфере муниципального управления, регионального управления и т.д.
5. Возможности использования опыта Польши в подготовке
муниципальных администраторов в российской системе образования
вполне реальны и могут помочь в более успешном решении следующих
задач:
учет интересов и потребностей заказчика при организации и проведении курсов повышения квалификации муниципальных служащих;
использование целевых многоуровневых программ обучения, блочно-модульной системы обучения;
расширение использования интерактивных методов обучения, таких как работа и обучение через Интернет;
использование стратегических компьютерных программ для отработки управленческих навыков и умений;
- организация международных стажировок муниципальных администраторов России с целью изучения международного опыта работы муниципальных учреждений на местах и использования положительных достижений в своей управленческой практике.
Личный вклад автора заключается в представлении системного анализа и определении тенденций подготовки муниципальных администраторов в Польше.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы исследования обсуждались на научных конференциях, проводимых на территории Российской Федерации (Ярославль, 2003; 2004; 2005), а также республики Польша (Warszawa, 1998; Plock, 1999; 2002; 2005; Krakow, 2000; Siedlce, 2000; Wilno, 2000).
Апробация осуществлялась путем использования результатов исследования в практике подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных администраторов республики Польша (Warszawa, Plock и др.).
Проблема подготовки муниципальных администраторов в истории вузовского образования
Современное развитие польского общества характеризуется различного рода социально-экономическими, политическими и культурными преобразованиями, что связано с его интенсивной интеграцией в систему Евросоюза. Среди наиболее острых проблем, требующих неотлагательного решения, следует особо выделить проблему эффективности функционирования органов местного самоуправления, поскольку, в конечном счете, именно от органов местного самоуправления зависит динамика, интенсивность и качество проводимых преобразований.
Успешная реализация реформ, а также функционирование всего местного самоуправления зависит от ряда факторов, среди которых качественные характеристики муниципальных служащих становятся наиболее значимыми. Современный муниципальный служащий должен обладать как профессиональными навыками и умениями необходимыми для исполнения должностных полномочий, так и целым комплексом гуманитарных и обществоведческих знаний.
Действительно, в сознании современных представителей польского общества все более укрепляются идеи о том, что все большее значение и всевозрастающую роль в социально-экономической и культурной жизни страны имеет система органов местного (муниципального) управления. В этой связи, соответственно, общество выдвигает новые требования к подготовке квалифицированных специалистов, обеспечивающих функционирование системы муниципального управления. Это первое обстоятельство, определяющее актуальность проведенного нами научного исследования.
В этих условиях в самостоятельную задачу выделяется поиск подходов к разработке оптимальной концепции обучения муниципальных служащих с учетом специфических особенностей конкретных регионов, территорий и локальных сообществ. В настоящее время данная проблема представляет значительный научный и практический интерес,
Вообще говоря, проблема повышения эффективности функционирования местного самоуправления уже на протяжении многих лет привлекает внимание не только государства, но и общества и науки. В девяностые годы XX века она приобрела новое звучание как в республике Польше, так и в Российской Федерации. Это связано с волной реформ системы местного самоуправления в обозначенных государствах. Следует отметить, что современное реформирование сопутствует не только выработке новых практических мер по разрешению множества проблем муниципального управления, однако оно способствует и появлению новых научно-обоснованных подходов к данной проблеме. Это второе обстоятельство, актуализирующее изучаемую проблему исследования.
Наконец, по-нашему убеждению, ни определение системы современной адекватной подготовки муниципальных администраторов, ни разработка новых подходов к ее решению, не повлекут за собой видимых изменений в работе органов местного самоуправления, если не будет рассмотрен и решен вопрос о переподготовке и системе повышения квалификации так называемых «старых» кадрах муниципальных служб.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена, во-первых, новыми требованиями к специалистам муниципального управления; во-вторых, общественной потребностью в эффективных подходах к обучению муниципальных служащих, в-третьих, необходимостью научного обоснования возможностей и ограничений в обучении всех категорий работников в системе местного самоуправления.
Безусловная актуальность проблемы муниципального администрирования, а именно ее педагогического аспекта - подготовки муниципальных служащих, сопровождается неоднозначностью трактовки ее основных категорий, определение которых мы считаем важным.
В связи с этим, мы хотим обозначить важное или ключевое для настоящего исследования понятие, которое, как известно, в научно-исследовательской литературе имеет разные толкования.
Для нашей работы таким понятием является «муниципальный администратор». Анализируя исследования российских ученых, мы пришли к выводу, что термин «муниципальный администратор» не входит в научный тезаурус российских коллег. По крайней мере, он используется очень редко. Чаще всего в российской литературе мы можем встретить понятие «муниципальный служащий», обозначающее лицо, осуществляющее профессиональную деятельность на постоянной основе по обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Профессиональные требования к подготовке муниципальных администраторов
В первом параграфе данного диссертационного исследования мы постарались обосновать сущность проблемы подготовки муниципальных администраторов и представить некоторый опыт и достижения зарубежных стран, которые в известной степени успешно решаю ее.
Целью данного параграфа является определение факторов, обуславливающих особенности и характер подготовки муниципальных администраторов в Польше.
Многие исследователи среди основных факторов, определяющих особенности подготовки муниципальных администраторов, выделяют фактор профессионального мастерства данной категории специалистов. Речь идет о том, что как показывают опросы населения различных воеводств Польши, к сожалению, муниципальные администраторы характеризуются низким уровнем профессионального мастерства. Это, по нашему мнению, объясняется, во-первых, отсутствием достаточного опыта подготовки подобного рода специалистов в рамках университетского образования, во-вторых, неотлаженностью системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных администраторов в Польше, а также отставанием системы подготовки муниципальных администраторов от быстро изменяющихся социально-экономических условий жизни польского общества.
Понятие «профессиональное мастерство» в последнее время становится главным требованием к подготовке муниципальных администраторов, о чем свидетельствуют работы как польских, так и российских исследователей [40, 41]. Однако, как показывает опыт научно-исследовательских изысканий точного определения данной категории, вероятно, нет. Тем не менее, осознание и определение того, что такое «профессиональное мастерство муниципальных служащих» позволяет совершенствовать содержание профессионального образования кадров муниципального управления. Ведь совершенствование профессионального мастерства специалиста в области муниципального управления - есть цель профессиональной подготовки муниципальных служащих. В этой связи целесообразно обратиться к определению сущности профессионального мастерства. Заметим, как показало изучение научно-исследовательской литературы по вопросам профессионального становления, российские ученые в этом вопросе достигли большего, по сравнению с польскими коллегами. Поэтому в данном параграфе при определении профессиональных требований в отношении муниципальных администраторов мы, в основном, обращаемся к работам представителей российской науки.
В своем исследовании мы обратились к изучению сущности и содержания требований к профессиональному мастерству современных муниципальных служащих на основе анализа авторских подходов, представленных в психологии труда, а также теории государственного и муниципального управления.
В своей работе для определения требований к подготовке муниципальных администраторов мы обратимся к выявлению сущности понятия «профессиональное мастерство муниципального администратора», для чего необходимо, по нашему мнению, проанализировать содержание понятий «профессия», «профессиональное мастерство», определить особенности профессиональной деятельности муниципальных администраторов и критерии ее эффективности. Вообще говоря мы исходим из положения о том, что главным требованием муниципального администратора является его профессиональное мастерство, именно данным обстоятельством обусловлена логика параграфа диссертационного исследования.
В российской психолого-педагогической науке понятие «профессия» трактуется как род деятельности, требующий специальных знаний, навыков, умений, специального образования.
Профессиональное же мастерство трактуется большинством исследователей как степень развития профессионализма как интегральной характеристики личности человека. Заметим, что большая заслуга в изучении проблем профессионального мастерства и профессионализма принадлежит российскому исследователю А.К. Марковой, которая в своей работе «Психология профессионализма» отмечает, что термин «профессионализм» используется в разных смыслах (Маркова А.К. Психология профессионализма. М., 1996.). Когда говорят «эта работа требует профессионализма», имеются ввиду, нормативные требования профессии к личности человека. Здесь профессионализм - это совокупность, набор личностных характеристик человека, необходимых для успешного выполнения труда. Близко к термину «профессионализм» примыкает слово «компетентность». Это тоже характеристика конкретного человека (или его действий - например «компетентное решение»), а именно - индивидуальная характеристика степени соответствия требованиям профессии.
Содержание, формы и методы подготовки муниципальных администраторов в вузах Польши
Подготовка муниципальных администраторов в Польше - явление относительно новое. Существующая система подготовки появилась в начале девяностых годов прошлого столетия в результате проведения реформирования местного самоуправления. С 1998-2000 годов в Польше была запущена программа «Местное управление 2000: пути к современной демократии» («The Local Government 2000: The Ways to Modern Democracy»), Ее цель заключается в том, чтобы усовершенствовать деятельность местного самоуправления в Польше и повысить профессионализм кадров местного самоуправления (муниципальных администраторов). В задачи программы входит создание и обучение экспертных групп в области стратегического, финансового менеджмента и управления в кризисных ситуациях, а также оказание помощи в проведении реформы местных органов самоуправления. В рамках реализации программ по кризисному менеджменту были выпущены книги, брошюры, учебники с упражнениями и тренингами, компьютерные диски с программами по кризисному менеджменту, что сейчас пользуется большим спросом среди представителей местных органов власти.
28 июня 1999 года в городе Белосток был создан Общепольский центр образования органов государственного самоуправления и администрации (The Association for Public Administration Education (SEAP)). Это первая общепольская организация, главная цель которой заключается в расширении различных форм кооперации и сотрудничества среди учебных учреждений, занимающихся подготовкой муниципальных администраторов и менеджеров в Польше. Подробнее на работе Центра мы остановимся в следующем параграфе.
Итак, Общепольский центр образования органов государственного самоуправления и администрации координирует работу всех образовательных учреждений, занимающихся подготовкой муниципальных администраторов в Польше. На современном этапе сложились две основные системы подготовки муниципальных администраторов в Польше: бакалаврские и магистерские программы подготовки в вузах в рамках высшего профессионального образования и программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации во вне вузовских учреждениях в рамках дополнительного профессионального образования. Эти две системы тесно взаимосвязаны между собой и построены на общих принципах подготовки.
Рассмотрим вузовскую систему подготовки муниципальных администраторов в Польше.
Подготовка муниципальных администраторов осуществляется в университетах на факультетах публичной администрации, в высших школах (например, в Высшей школе им. Павла Влодковица в Плоцке), в высших школах публичной администрации (например, в Высших школах публичной администрации в Белостоке, Щецине, Лодзе, Кельцах и т.д.). Всего по всей стране насчитывают порядка 170 государственных и 300 негосударственных вузов, гарантирующих приобретение теоретических знаний и практических умений и навыков для работы в публичной администрации. Основной миссией Высших школ и университетов, занимающихся подготовкой администраторов, является подготовка кадров публичной администрации и администраторов бизнеса, отличающихся хорошей профессиональной подготовкой и высоким этическим уровнем, готовых к ответственному выполнению своих служебных функций на благо местных сообществ и граждан. Их главная цель - подготовка современных и профессиональных кадров менеджеров общественной жизни, формирование современного корпуса государственных служащих органов самоуправления, а также повышение квалификации кадров предпринимателей, готовых сотрудничать с местными сообществами в гминах.
На базе высших учебных заведений ведется трехлетняя подготовка на получение степени бакалавра и последующая двухлетняя подготовка на получение степени магистра по специальности администрация. (До вступления Польши в Евросоюз подготовка в вузах осуществлялась в течение не менее пяти лет.) Здесь обучают и подготавливают кадры для органов государственного управления, органов самоуправления, органов управления в системе образования, органов управления в системе здравоохранения, а также кадры для других специальностей (профессий) по следующим направлениям специализации: публичная администрация; бизнес-администрация, налоговый учен, администрация в европейский регионах, бухгалтерский и налоговый учет.
Существуют различные формы обучения в зависимости от контингента и потребностей студентов: дневное, заочное и вечернее отделения. Как правило 80% студентов заочного отделения высших школ являются сотрудниками администраций правительственных учреждений и учреждений самоуправления.
