Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Характеристика охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане на уровне универсальных международных договоров 11
1.1 Общая характеристика состояния защиты морской среды до принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г 11
1.2 Положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., применимые к защите и сохранению морской среды в Северном Ледовитом океане 15
1.3 Универсальные международные конвенции по предотвращению загрязнения с судов 26
1.4 Универсальные принципы и концепции в международном экологическом праве, применимые к охране окружающей среды в Арктике 39
ГЛАВА 2. Региональный уровень праворегулирования отношений государств в области охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане 47
2.1 Доктринальная характеристика понятия регионализма в международном праве 47
2.2 Понятие «автономного» (специального) режима в международном праве 66
2.3 Договорно-правовые основы природоохранного регионального сотрудничества государств в Арктическом регионе 77
2.3.1 Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г 78
2.3.2 Конвенция о защите морской среды Северо-Восточной Атлантики 1992 г
2.3.3 Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г 98
2.3.4 Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г 100
2.4 Случаи коллизии между универсальным и региональным уровнями правоворегулирования отношений в сфере охраны окружающей среды 104
ГЛАВА 3. Двусторонние договоры России с арктическими прибрежными странами, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане 117
3.1 Договоры между Россией и США, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане 119
3.2 Договоры между Россией и Канадой, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане 124
3.3 Договоры между Россией и Норвегией, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане 128
3.4 Договоры между Россией и Данией, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане 130
ГЛАВА 4. Институциональные региональные механизмы сотрудничества арктических государств в области охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане и правовые результаты их функционирования 133
4.1 Арктический совет 133
4.2 Совет Баренцева/Евроарктического региона 137
4.3 Развитие правовых основ сотрудничества в формате пяти арктических государств, прибрежных к Северному Ледовитому океану 138
Заключение 143
Библиография
- Положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., применимые к защите и сохранению морской среды в Северном Ледовитом океане
- Договорно-правовые основы природоохранного регионального сотрудничества государств в Арктическом регионе
- Договоры между Россией и Канадой, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане
- Совет Баренцева/Евроарктического региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В науке обозначены новые факты, оказывающие влияние на состояние окружающей среды в Арктическом регионе, в том числе: резкое уменьшение площади многовекового льда, покрывающего Северный Ледовитый океан; значительное увеличение экономической активности в Арктическом регионе, прежде всего, объемов морской перевозки грузов, а также деятельности по разведке минеральных ресурсов арктического шельфа; вызванные обозначенными изменениями соответствующие проблемы для населения арктических государств, особенно для коренных народов Севера и прибрежных общин, жизнеобеспечение которых традиционно связано с прибрежными промыслами в относительно стабильной окружающей среде. Адекватное реагирование государств на эти новые реалии возможно лишь посредством международного сотрудничества на основе международного права. В таком обозначенном контексте требуется современное научное исследование правотворчества и правоосуществления в области охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане и, по его результатам, выявление оптимального для Российской Федерации формата такого сотрудничества, формулирование научно-правовых подходов к решению соответствующих природоохранных проблем.
Степень исследованности. В отечественной науке международного права исследован особый статус Арктики, выявлены отличительные характеристики правового режима деятельности в этом регионе, в том числе экономической (в трудах Лахтина В.Л., Барсегова Ю.Г., Гуреева С.А., Ковалева А.А., Кожевникова Ф.И., Колодкина А.А., Котляра В.С., Кулебякина В.Н., Малеева Ю.Н., Паламарчука П.Г., Саваськова П.В., Шинкарецкой Г.Г., Эфендиева О.Ф. и др.). Исследованы также теоретические и практические международно-правовые вопросы охраны окружающей среды, включая вопросы защиты морской среды, прежде всего на уровне универсальных международных конвенций (в работах Бекяшева К.А., Бринчука М.М., Виноградова С.В., Киселева В.А., Кириленко В.П., Колбасова О.С., Копылова М.Н., Короткого Т.Р., Кукушкиной А.В., Соколовой Н.А., Солнцева А.М., Сперанской Л.В., Тимошенко А.С., Чичварина В.А. и др.). Вместе с тем, на уровне диссертации специально не исследовалось, как современное международное право регулирует отношения государств в области охраны окружающей среды в обозначенном юридически уникальном пространстве – в Северном Ледовитом океане, учитывая выявленные в юридической научной литературе особенности его правового режима; специально не исследовалась роль в таком регулировании региональных и двусторонних природоохранных механизмов, созданных арктическими государствами.
Целью диссертационной работы является выявление и научная характеристика региональных и двусторонних международно-правовых механизмов охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане, их роли в современном международно-правовом режиме Арктического региона.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены и решены следующие задачи:
1. Охарактеризовать вариантные толкования положений Части XII («Защита и сохранение морской среды») Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., прежде всего тех, которые относятся к уровню регионального сотрудничества, используя доктринальные мнения о роли универсального уровня регулирования межгосударственных отношений в современном правовом режиме охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане, включая ст. 234 («Покрытые льдом районы») этой Конвенции.
2. Опираясь на результаты исследования понятия «регионализм» в науке международного права, проанализировать преобладающие взгляды на перспективы регионального уровня регулирования отношений государств в области охраны окружающей среды в Арктике.
3. Исследовать договорно-правовые основы природоохранного двустороннего сотрудничества государств в Арктическом регионе и научно оценить их соотношение с универсальным уровнем праворегулирования.
4. Выявить действующие институциональные механизмы регионального природоохранного сотрудничества в Арктике, проанализировать результаты их работы и сформулировать научные предложения по совершенствованию защиты национальных интересов России в рамках таких механизмов.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые в отечественной науке на уровне диссертации исследованы международно-правовые основы регионального и двустороннего сотрудничества государств в области охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане, проанализированы применимые источники международного права, соответствующие институциональные механизмы такого сотрудничества, предложены обобщающие характеристики и выводы.
Теоретическое значение диссертации состоит, прежде всего, в том, что в рамках характеристики современного правового режима охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане обозначен политико-правовой «тренд» к усилению региональных и двусторонних договорных механизмов природоохранного сотрудничества государств в Арктике, выявлено юридическое содержание таких механизмов, показана их перспективность и большая приемлемость, с точки зрения учета правовой специфики региона, в национальных интересах арктических государств. Научное значение имеют также отраженные в диссертации констатации относительно сочетания совокупного действия таких региональных и двусторонних механизмов с универсальными международными конвенциями.
Апробация результатов. Результаты исследования отражены автором в пяти научных работах, которые опубликованы, в том числе, в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации. Основные положения диссертации были доложены на XII Международной конференции молодых ученых «Региональная наука» (3 ноября 2011 г., СОПС, Москва); в ходе экспертных семинаров, проводимых Российским советом по международным делам (далее – РСМД) с февраля по сентябрь 2012 г. в рамках проекта «Дорожная карта международного сотрудничества в Арктике», среди которых: «Интересы России в Арктике и институты международного партнерства в регионе» (27 февраля 2012 г., Москва); «Сотрудничество в области освоения недр, минеральных и иных неживых природных ресурсов дна Северного Ледовитого океана, включая арктический континентальный шельф» (13 апреля 2012 г., Москва); «Сотрудничество в Арктике в области транспорта и транспортной инфраструктуры» (8 июня 2012 г., Москва); в ходе международного научного семинара «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане», проведенного РСМД совместно с Российской Ассоциацией международного морского права и Международным природоохранным фондом Пью (4 сентября 2012 г., Москва); на Международной конференции «Арктическая зона Российской Федерации: северо-восточный вектор развития» (28-29 ноября 2012 г., Санкт-Петербургский государственный университет). Кроме того, некоторые положения диссертации были использованы при подготовке Экспертным советом по Арктике и Антарктике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Ежегодного доклада «О состоянии, проблемах и законодательном обеспечении реализации «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» (Москва, 2013 г.) и при разработке по государственному заказу научно-исследовательской работы по теме «Анализ правоприменения национальных и международных и нормативно-правовых актов и подготовка рекомендаций по обеспечению экономических интересов Российской Федерации в Арктике, в том числе на архипелаге Шпицберген» (Этап 6 «Анализ международно-правовых и национально-законодательных позиций арктических и нерегиональных государств, а также ЕС в отношении развития экономической и научной деятельности в Арктике и подготовка предложений по обеспечению экономических и иных интересов Российской Федерации на арктическом региональном направлении»; государственный заказчик – Минэкономразвия России).
Положения, выносимые на защиту:
1. Международно-правовой режим охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане обусловлен исторически сложившимся особым статусом этого региона, при определяющей роли правовой практики самих арктических государств, ее регионального и двустороннего уровня. При этом применимые нормы универсальных международных договоров, в том числе природоохранные положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.), рассматриваются арктическими государствами как часть уже сложившейся широкой международно-правовой основы регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью государств в Северном Ледовитом океане. Универсальные нормы конвенций не рассматриваются арктическими странами как имеющие приоритет перед региональными и двусторонними природоохранными механизмами, которые специально разработаны в целях защиты особо уязвимых экосистем Арктического региона. Это относится и к тем природоохранным положениям, которые предусмотрены в Конвенции 1982 г., несмотря на ее требование о том, чтобы с ней были «совместимы» другие соглашения (п. 2 ст. 311).
2. Заключенные арктическими государствами региональные и двусторонние соглашения, нацеленные на охрану окружающей среды в Северном Ледовитом океане, включая последние по времени (Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г., Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г., Соглашение между Россией и США о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя 2000 г., Соглашение между Россией и Норвегией о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью в Баренцевом море 1994 г. и др.) – не являются такими, которые изменяют или приостанавливают действие Конвенции 1982 г. Соответственно, при реализации таких региональных и двустронних природоохранных соглашений, их стороны не обязаны направлять уведомления, предусмотренные п.4 ст. 311 Конвенции 1982 г.
3. Воссозданный в 2008 г. формат сотрудничества пяти арктических государств, прибрежных к Северному Ледовитому океану (России, США, Канады, Дании, Норвегии) целесообразно развивать, насыщая его новыми субстантивными компонентами. В качестве таковых предлагается согласование арктическими прибрежными государствами договоренности о мерах предупреждения неправомерного, несообщаемого, нерегулируемого промысла в центрально-арктическом районе, замкнутом 200-мильными исключительными экономическими зонами государств этой «арктической пятерки». Суть такой предлагаемой региональной договоренности состоит в запрете нерегулируемого промысла в центрально-арктическом районе, формально являющимся «анклавом» открытого моря, хотя и в значительной части покрытом льдами. В рамках этого же формата желательна разработка общей концепции природоохранных мер в той части центрально-арктического района, которая покрыта многовековыми льдами.
4. Двусторонние природоохранные правовые механизмы, созданные Россией с другими арктическими государствами, прибрежными к Северному Ледовитому океану, показали в целом свою востребованность в качестве регулятора соответствующих международных отношений Российской Федерации. Их целесообразно совершенствовать, своевременно адаптируя к реальным изменениям в естественно-научных, климатических, экономических характеристиках Северного Ледовитого океана. При этом целесообразно сохранять их роль как стержневого элемента в природоохранном режиме Арктического региона.
Базовую правовую концепцию НАТО и ЕС – о том, что Конвенция 1982 г. рассматривается в качестве «ключевой основы для управления Северным Ледовитым океаном» - предлагается квалифицировать как не отвечающую интересам Российской Федерации, других четырех арктических прибрежных государств. Напротив, отвечающим их интересам следует считать приоритет регионального и двустороннего уровней праворегулирования в области охраны окружающей среды в Северном Ледовитом океане.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из четырех глав, подразделенных на параграфы, заключения и библиографии.
Положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., применимые к защите и сохранению морской среды в Северном Ледовитом океане
Положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция 1982 г.), применимые к защите и сохранению морской среды составляют значительную часть этого универсального международного договора. Часть XII Конвенции «Защита и сохранение морской среды» представляет собой согласованную международно-правовую основу деятельности государств и иных субъектов международного права по защите и сохранению морской среды. Разработка такой универсальной основы являлась одной из главных целей международного сотрудничества в борьбе со значительным ухудшением состояния морских экосистем.
В работе коллектива авторов «Мировой океан и международное право: Защита и сохранение морской среды» при рассмотрении определения «загрязнение морской среды», которое приведено в Конвенции 1982 г.12, авторы обращают внимание на то, что в данном случае «под загрязнением понимается как действие, причинившее пагубные последствия, так и такое действие или такая ситуация, возникшая в результате человеческой деятельности, которая может привести к таким пагубным последствиям». Также уточнение нацеливает на принятие мер, направленных не только на ликвидацию последствий загрязнения морской среды, но и на предупреждение такого загрязнения. Оно включает в себя принятие правовых и административных мер, а также применение научных подходов, которые направлены на снижение уровня деградации морских экосистем и предотвращение вредного воздействия на морскую среду. Более того, современные меры по сохранению морской среды способны привести в той или иной степени даже к улучшению ее экологического состояния13.
Статья 192 Конвенции 1982 г. впервые закрепляет универсальное обязательство государств защищать и сохранять морскую среду. Это положение стало обобщением многих принятых международно-правовых норм, направленных на защиту морской среды от загрязнения из различных источников и различными видами поллютантов. Данное обязательство является общим и обращено ко всем государствам в целом, а не только к государствам участникам Конвенции. «Намерение авторов этой статьи состояло в том, чтобы она по форме и по содержанию была представлена как основополагающий принцип современного международного права», которым должны руководствоваться все без исключения государства при правомерном использовании пространств Мирового океана14. В рамках рассматриваемого вопроса, как сказано в комментарии к Конвенции 1982 г., термин «защита» означает средства, применяемые при неминуемой или возникшей опасности, а термин «сохранение» означает охрану природных ресурсов и поддержание надлежащего качества морской среды15.
В соответствии со своими возможностями индивидуально, или в зависимости от обстоятельств, государства совместно принимают все совместимые с Конвенцией 1982 г. меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника, используя для этой цели наилучшие практически применимые средства, имеющиеся в их распоряжении (п.1. ст. 194). Эти меры, должны быть направлены, в частности, на уменьшение в максимально возможной степени загрязнения с судов (по предотвращению аварий и ликвидации чрезвычайных ситуаций), загрязнения от установок и устройств, используемых при разведке и разработке природных ресурсов морского дна, загрязнения от других установок и устройств, эксплуатируемых в морской среде. Государства принимают все меры, необходимые для обеспечения того, чтобы деятельность под их юрисдикцией или контролем осуществлялась таким образом, чтобы она не причиняла ущерба другим государствам и их морской среде путем загрязнения и чтобы загрязнение, являющееся результатом инцидентов или деятельности под их юрисдикцией или контролем, не распространялось за пределы района, где они осуществляют суверенные права в соответствии с Конвенцией (п. 2 ст. 194). Это положение применяется «к любому экстерриториальному загрязнению независимо от того, распространяется оно на территориальное море, исключительную экономическую зону или континентальный шельф другого государства либо на открытое море»16. Оно является закреплением одного из принципов международного права окружающей среды, согласно которому государства обеспечивают, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции и контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции . Согласно ст. 195 Конвенции 1982 г. при принятии мер по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды государства должны действовать таким образом, чтобы не переносить, прямо или косвенно, ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой или не превращать один вид загрязнения в другой.
Раздел 2 Части XII Конвенции 1982 г. предусматривает правовые основы «сотрудничества на всемирной и региональной основе». Государства сотрудничают на такой основе непосредственно или через компетентные международные организации, в формировании и разработке международных норм, стандартов и рекомендуемых практик и процедур для защиты и сохранения морской среды (ст. 197). Кроме того, государства непосредственно или через компетентные международные организации оказывают научную и техническую помощь развивающимся государствам в области науки, образования, техники, а также в других областях в целях защиты и сохранения морской среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды. Еще в 1990 г., т.е. до вступления в силу Конвенции 1982 г., в науке было отмечено важное значение данной нормы для выработки эффективных региональных природоохранных механизмов: «В настоящее время, когда идет превращение положений Конвенции 1982 г. из норм de lege ferenda в нормы de lege lata, ст. 197 можно расценивать как юридическую основу для реализации регионального подхода к решению экологической проблемы Мирового океана» . Если государству становится известно о случаях, когда морская среда подвергается неминуемой опасности ущерба или когда ей нанесен ущерб в результате загрязнения, оно немедленно уведомляет другие государства, которые, по его мнению, могут быть затронуты этим ущербом, а также компетентные международные организации (ст. 198). В этом случае государства затронутого загрязнением района и компетентные международные организации в возможной степени сотрудничают в целях ликвидации последствий загрязнения и предотвращения или сведения до минимума ущерба, в том числе, совместно разрабатывают планы чрезвычайных мер на случай инцидентов, вызывающих загрязнение морской среды (ст. 199).
Договорно-правовые основы природоохранного регионального сотрудничества государств в Арктическом регионе
В цитированном отечественном шеститомном Курсе международного права в качестве одного из признаков регионализма также выделяют наличие особых интересов у определенной группы государств. Вторым элементом называют принадлежность государств к одному географическому региону: «У государств определенного географического региона, объединенных исторической, экономической, культурной общностью, имеются свои специфические интересы, которые легче всего обеспечить на основе сотрудничества государств данного района. Это явление и лежит в основе регионализма в международном праве, в силу которого во взаимоотношениях государств определенного географического региона помимо общепризнанных норм международного права действуют институты и нормы, присущие лишь данной группе государств» . Барсегов Ю.Г. определяет регионализм в морском праве как «установление ограниченных рамками отдельных регионов режимов для морских пространств с особыми характеристиками или заключение государствами морского региона международных соглашений, относящихся к таким пространствам, учитывающих местные условия и основанных на универсальных нормах международного морского права».86 Лазарев М.И. отмечает, что понятие регионального режима имеет в международном морском праве два значения: «Первое - в аспекте военно-политических требований Устава ООН о том, что принудительные действия в отношении сил агрессии осуществлялись региональными организациями только под руководством Совета Безопасности, с его санкции. Второе значение регионального режима в международном морском праве предполагает наличие географической, районной, региональной общности государств, прибрежных к определенному морю»87. Упоминается также о принципе региональности, который предполагает «определенную самостоятельность и определенные привилегии для тех государств, которые расположены в определенном регионе»88. Говоря о коллективной безопасности на региональном уровне Собакин В.К. выделяет два идентифицирующих критерия региональности: географическая смежность государств и объективно-историческая взаимозависимость их безопасности89.
В рамках рассматриваемой темы надо упомянуть, что в научных трудах по международному праву окружающей среды используется еще понятие «экологический район», которое представлено «с двух сторон» - естественно-природной и административной. «В первом случае под ним понимается часть земного шара, обладающая общностью природных условий, в совокупности образующая системно взаимосвязанный экологический комплекс независимо от государственных границ. Во втором случае во внимание принимаются политические, социально-экономические, национально-культурные и иные условия, и термин «экологический район/регион» здесь носит характер именно такого властного административного (и политического) деления, проходящего по границам субъекта федеративного государства типа РФ, Швейцарии или отдельного государства в составе союза государств (ЕС) либо объединяющего территории двух или нескольких субъектов, а также захватывающего часть международной территории (пространства) общего пользования (открытого моря). Юридической науке приходится считаться с наличием экологических районов обоих типов»90.
Выделяя специфику регионального природоохранного соглашения, Тимошенко А.С. отмечает: «Определяющим для понимания его следует считать совпадение экологических интересов группы государств, которые в свою очередь диктуются необходимостью охраны крупного природного комплекса или объекта (как правило, на уровне экосистемы)»91. Сфера действия и круг участников такого соглашения «определяются в зависимости от месторасположения природного объекта, составляющего предмет согласованных действий государств»92. Значение региональных соглашений определяется чаще всего включением в них более строгих, чем в универсальных международных конвенциях требований; точнее сказать, что оно состоит также и в том, что некоторые области природоохранной деятельности недостаточно (т.е. с пробелами) или недостаточно действенно урегулированы универсальными договорами; региональный подход позволяет применять более конкретные, более точные, поэтому - более эффективные меры, учитывающие особенности данного региона.
В доктрине выделяются три специфические модели регионального правового регулирования защиты морской среды.
Первая модель сложилась в конце 60-х годов на раннем этапе формирования региональной международно-правовой практики защиты морской среды. В ее основе лежит предметный подход, т.е. отдельные международно-правовые акты были направлены на регулирование загрязнения из конкретного источника или конкретного вида загрязняющих веществ. Авария танкера «Торри Кэньон» в 1967 г. явилась важным сигналом о необходимости принятия международно-правовой основы взаимодействия на региональном уровне. Европейскими странами региона Северного моря был принят целый ряд соглашений, регулирующих загрязнение морской среды нефтью - Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Северного моря нефтью 1969 г., Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением моря нефтью 1971 г., предусматривающее сотрудничество скандинавских стран и Дании в борьбе с загрязнением прибрежных морских вод, Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Северного моря нефтью и другими вредными веществами 1983 г.; в результате захоронения отходов - Конвенция по предотвращению загрязнения морской среды путем сброса веществ с судов и летательных аппаратов 1972 г., которая запрещает преднамеренный сброс в морскую среду в районе Северо-восточной Атлантики вредных веществ и материалов с судов и летательных аппаратов; из наземных источников -Конвенция по предотвращению загрязнения моря из источников, находящихся на суше 1974 г.; в результате разработки нефтяных ресурсов морского дна — Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1976 г. Как отмечено, «государства этого региона по праву считаются пионерами реализации идеи регионального подхода применительно к проблеме охраны морской среды от загрязнения» .
Договоры между Россией и Канадой, применимые к охране окружающей среды в Северном Ледовитом океане
Раздела, применяет настоящую Конвенцию и другие нормы международного права, не являющиеся несовместимыми с настоящей Конвенцией». Ирландия истолковала это положение как предписывающее арбитражу «применять все соответствующие нормы международного права при определении природы и объема обязательств каждого государства, а также при выявлении того, соответствует ли поведение государства таким обязательствам». Здесь отмечено было только одно ограничение: «Трибунал должен убедиться, что такие нормы «не являются несовместимыми» с Конвенцией 1982 г.» . Эти иные правила (помимо норм Конвенции 1982 г.), по мнению Ирландии «могут быть найдены в международных нормах, закрепленных в иных международных договорах, в обычном международном праве, международных стандартах и рекомендованных практиках и процедурах, включая те, которые приняты международными организациями на региональном и глобальном уровне»218. Соответственно, для обоснования своей позиции Ирландия опиралась, помимо норм Конвенции 1982 г., на ряд международных договоров универсального и регионального уровня, в том числе Конвенцию МАРПОЛ 73/78, Конвенцию ОСПАР, Заявление министров государств-членов Конвенции ОСПАР 1998 г., Конвенцию ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., а также на некоторые международные конвенции, принятые под эгидой Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). Предполагалось, что нормы и стандарты, содержащиеся в указанных правовых актах, будут применимы или приняты во внимание арбитрами для уяснения содержания норм и обязательств по Конвенции 19 г . В ответ на это Великобритания заявила, что Ирландия стремится расширить юрисдикцию трибунала: «споры о толковании различных международных конвенций, также как и резолюций, рекомендаций, заявлений международных организаций и конференций, на которые опирается Ирландия, очевидно, не являются спорами о толковании или применении Конвенции 1982 г. в рамках п. 1 ст. 288 ... Следовательно, они находятся за пределами компетенции настоящего Трибунала»22 . В этом вопросе арбитраж согласился с Великобританией, обратив внимание на «кардинальное отличие» между компетенцией по статье 288 Конвенции 1982 г. и применимым правом согласно ее статье 293. Арбитраж также согласился с тем, что требования Ирландии, которые вытекают из других правовых актов, а не из Конвенции 1982 г., не должны рассматриваться в деле.
Касательно вопроса о роли в этом деле норм права Евросоюза Великобритания представила отдельный комплекс доводов222. Было отмечено, что Конвенция 1982 г. - это «смешанный договор» (mixed agreement) в том смысле, что его сторонами являются как государства-члены Евросоюза, так и сам Евросоюз. При принятии Конвенции 1982 г. ЕС представил декларацию, в которой разделялась компетенция между ЕС и его членами. В частности, «в отношении положений о морском транспорте, безопасности судоходства и предотвращения загрязнения морской среды, содержащихся, inter alia, в Части ИДИ, V, VII и XII Конвенции, Союз обладает исключительной компетенцией только в тех случаях, когда такие положения Конвенции или правовые акты, принятые в их исполнение, оказывают влияние на общие правила, установленные Союзом». По мнению Великобритании это как раз тот случай, когда ЕС обладает исключительной компетенцией, и, следовательно, спор между государствами-членами подлежит рассмотрению в рамках ЕС, а арбитражный трибунал не обладает компетенцией для его разрешения. Используя аргумент Великобритании, Еврокомиссия возбудила против Ирландии разбирательство в Суде ЕС за нарушение положений Договоров о ЕС. По этим договорным положениям стороны в отношениях между собой обязуются использовать средства урегулирования споров, имеющиеся в рамках Союза. Таким образом, по мнению Еврокомиссии, Ирландия должна была в первую очередь провести консультации с Комиссией или обратиться в Суд ЕС и не имела права обращаться к внешним механизмам разрешения споров. В связи с этим инициированное Ирландией арбитражное разбирательство по Конвенции 1982 г. было приостановлено до вынесения вердикта Судом ЕС. Последний же вынес решение не в пользу Ирландии. Было отмечено, что положения Конвенции 1982 г., на которые ссылается Ирландия в арбитражном разбирательстве, «являются нормами, которые составляют часть правопорядка Союза», да и в целом «значительная часть спора в деле между Ирландией и Великобританией относится к толкованию или применению права Союза» . Обратившись за разрешением спора в арбитраж по Конвенции 1982 г. Ирландия тем самым нарушила «автономию правовой системы ЕС»224. Суд пришел к заключению, что возбуждение подобного разбирательства против другого государства-члена вне правового поля ЕС является «актом, способным ввести в заблуждение государства, не являющиеся членами ЕС, но являющихся сторонами Конвенции 1982 г., относительно внешнего представительства и внутренней целостности Союза как стороны договора, и это в высокой степени наносит ущерб эффективности и целостности внешних действий Союза» .
Арбитраж ad hoc, созданный на основе Конвенции ОСПАР, также не поддержал правовую позицию Ирландии. В рамках данного арбитражного разбирательства вопрос касался толкования статьи 9 Конвенции ОСПАР о доступе к информации, а также о нормах, которые трибунал применяет для разрешения спора. В решении признается, что Великобритания действительно в данном случае несет обязательство предоставить информацию о ядерном комплексе. Однако, по мнению большинства арбитров, информация, которую запрашивает Ирландия, не подпадает под действие статьи 9, поскольку такая информация не касается «состояния морского пространства» или деятельности «оказывающей или могущей оказать негативное воздействие на него». Великобритания доказала, что запрашиваемая информация относится к коммерческой тайне и не подлежит раскрытию. Для уяснения смысла понятия «доступ к информации» и «экологическая информация» Ирландия обратилась к иным международно-правовым источникам, таким как: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. (Орхусская конвенция); Декларация по окружающей среде и развитию, принятая в 1992 г. в Рио-де-Жанейро; Заявление министров государств-членов Конвенции ОСПАР 1998 г.; решения Комиссии ОСПАР; различные директивы ЕС о доступе к экологической информации . Несмотря на столь обширный перечень правовых источников, на которые ссылалась Ирландия, арбитраж установил, что его предметная компетенция распространяется только на обязательства сторон по Конвенции ОСПАР и не затрагивает таковые по иным международно-правовым актам .
Совет Баренцева/Евроарктического региона
Эта договоренность пяти арктических государств, в побережьях которых полузамкнут Северный Ледовитый океан, стала важнейшим современным политико-правовым актом, подтверждающим исторически сложившееся правовое положение этого уникального ледово-водного морского региона. Особое значение для развития сотрудничества арктических государств имеют следующие согласованные констатации, отражаемые в Иллулиссатскои декларации: обозначена востребованность формата «арктической пятерки» -пяти прибрежных государств, граничащих с Северным Ледовитым океаном; подчеркнуто уникальное положение этих пяти государств «в силу суверенитета, суверенных прав и юрисдикции над значительными районами Северного Ледовитого океана»; их приоритетные возможности реагирования на перемены в регионе; другим государствам дана четкая согласованная оценка «арктической пятерки»: что «в отношении Северного Ледовитого океана прилагается обширная международно-правовая база» (а не только Конвенция 1982 г., которая в тексте декларации вообще не упомянута); что пять арктических прибрежных государств сохраняют «приверженность этой правовой базе»; что она «обеспечивает прочную основу для ответственного управления пространствами этого океана пятью прибрежными государствами»; что они не видят «необходимость в разработке нового всеобъемлющего международно-правового режима для управления Северным Ледовитым океаном».
Воссозданный в 2008 г. формат сотрудничества пяти арктических прибрежных государств целесообразно поддерживать, насыщая его новыми субстантивными компонентами. В качестве таковых России целесообразно предложить, например, создание пятисторонней договоренности о мерах предупреждения неправомерного, несообщаемого, нерегулируемого промысла276 в центрально-арктическом районе, замкнутом 200-мильными исключительными экономическими зонами государств «арктической пятерки» ; разработку общей концепции природоохранных мер в части этого района, покрытой льдами.
Морские районы, находящиеся под национальной юрисдикцией прибрежных арктических стран, простирающиеся до 200 морских миль от их исходных линий, «замыкают» со всех сторон центрально-арктический район, значительная часть которого по-прежнему круглогодично покрыта льдами. Сегодня большинство правоведов считают, что этот район имеет статус открытого моря, хотя это длительное время не признавалось в преобладающей международно-правовой доктрине Канады и СССР. Вместе с тем, морские суда арктических и неарктических стран не могут попасть в центрально-арктический район иначе, как пересекая район исключительной экономической зоны какого-то из пяти арктических прибрежных государств. В настоящее время это обстоятельство не имеет практического значения: центрально-арктический район в значительной части составляет масса льдов. Но ситуация может измениться с их таянием, о чем говорят представители естественных наук278. Правовой режим морских живых ресурсов в этом районе - как и в ином районе открытого моря, определен, прежде всего, соответствующими положениями Конвенции 1982 г.
Учитывая, что прогнозы о быстром таянии арктических льдов сочетаются с прогнозами о последующем похолодании в регионе, и что такое таяние - уже реальность, целесообразно уточнить правовой режим биоресурсов в переводить как «неправомерный», а не как «незаконный». Подробнее об этом термине см.: Бекяшев Д.К. Сотрудничество арктических государств по борьбе с незаконным, нерегулируемым и несообщаемым промыслом водных биологических ресурсов. - В кн.: Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане. Гл.ред. И.С.Иванов. Руков.авт.коллектива А.Н.Вылегжанин. М. РСМД. 2012. С. 41-44. центральной части Северного Ледовитого океана279. Такое уточнение нацелено на предотвращение отрицательных последствий для прибрежных арктических государств, вызываемых деятельностью экспедиционных рыболовных судов неарктических стран в этом районе. В ином случае нерегулируемое рыболовство в центральной Арктике приведет к отрицательному воздействию на её экосистему, к подрыву экологической целостности Северного Ледовитого океана, что, в свою очередь, приведет к негативным последствиям для населения арктических стран.
Ни у одного из пяти арктических прибрежных государств в настоящее время нет юридической возможности противодействовать в одиночку нерегулируемому промыслу неарктическими странами за пределами их 200-мильных исключительных экономических зон в Арктике. Необходима региональная договоренность между «арктической пятеркой» о сохранении рыбных запасов в центрально-арктическом районе. Эти пять государств объективно заинтересованы в том, чтобы не было браконьерского (неправомерного, несообщаемого, нерегулируемого) промысла в Северном Ледовитом океане - в том числе и в этом районе за пределами их 200-мильных зон; чтобы любая рыбохозяйственная деятельность здесь была под их контролем; чтобы уважалось их природоохранное законодательство. Нерегулируемый лов в этом районе нанес бы ущерб биоресурсам и в пределах их 200-мильных исключительных экономических зон. Суть такой региональной договоренности - в запрете нерегулируемого промысла в центрально-арктическом районе - формально, «анклаве» открытого моря, хотя и в значительной части покрытом льдами. Целесообразно, чтобы при этом пять арктических государств учли опыт создания в 1995 г. регионального механизма сохранения рыбных запасов в анклаве открытого моря, находящемся в центре Берингова моря. В этом случае, первый проект будущего многостороннего Как ее называют в англоязычных публикациях, в «арктической дырке от бублика»(«Агс ;іс donut hole»). договора о сохранении рыбных запасов могли бы разработать специалисты России и США.
Специальный региональный механизм сохранения рыбных ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана уже востребован. По последним данным газеты «Нью-Йорк Тайме», начиная с апреля 2013 г. и далее намечены переговоры представителей «арктической пятерки» по данному вопросу. Сообщается, что стороны намерены обсудить международное соглашение, которое введет мораторий на рыболовство в коммерческих целях до тех пор, пока ученые обстоятельно не исследуют рыбные запасы и подводную среду в центрально-арктическом районе. После чего, эти воды могут быть открыты для управляемого рыболовства280.
Новая межправительственная региональная договоренность о сохранении рыбных ресурсов пяти арктических государств может стать наиболее эффективным механизмом продвижения предосторожного подхода, экосистемного в арктическом районе. Главное в такой договоренности -недопущение неправомерного, несообщаемого, нерегулируемого рыболовства в Северном Ледовитом океане. С учетом его специфики, приоритетная мера видится в ведении только регулируемого рыболовства — т.е. исключительно в 200-мильных экономических зонах пяти арктических прибрежных государств, где его мониторинг осуществлять технически легче и экономически дешевле.
Оценивая перспективы заключения такого нового международного регионального соглашения по сохранению биоресурсов в Арктике, следует учитывать и те обязательства, которые возникнут у арктических государств после этого (прежде всего, это обеспечение охраны морской среды в увязке с рациональным использованием морских биоресурсов). При этом общие природоохранные вопросы в центрально-арктическом бассейне целесообразно по-прежнему решать в традиционном формате «арктической восьмерки» — в Арктическом Совете.
