Содержание к диссертации
Введение
ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ СИСТЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ ПРАВЕ 15
1.1. Мировой порядок в области недропользования: этапы развития, основные понятия, правовое регулирование 15
1.2.Классификация системы недропользования. Сравнительный анализ видов системы недропользования 52
1.3.Тенденции правового регулирования системы недропользования в зарубежных странах 91
ГЛАВА II
МЕЖДУНАРОДНОЕ УНИВЕРСАЛЬНОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 102
2.1. Кодификация международного инвестиционного права в области системы недропользования 102
2.2. Договор к Энергетической Хартии - «универсальный» подход к созданию международного инвестиционного режима в области недропользования 117
ГЛАВА III
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 140
3.1. Проблемы сотрудничества государств в области недропользования на современном этапе. Формирование универсальной системы недропользования 140
3.2. Модель универсальной конвенции: возможности I правового регулирования 150
3.3. Текст модели «Универсальной Конвенции по формированию универсальной системы недропользования» 161
Заключение 185
Библиография 190
- Мировой порядок в области недропользования: этапы развития, основные понятия, правовое регулирование
- Кодификация международного инвестиционного права в области системы недропользования
- Проблемы сотрудничества государств в области недропользования на современном этапе. Формирование универсальной системы недропользования
Введение к работе
Международно-правовое сотрудничество государств в области недропользования является одной из актуальных проблем международного права. Рост зависимости государств от поставок энергоносителей влияет на то, что вопрос правового регулирования системы недропользования приобретает существенное значение1. Сфера недропользования является областью максимального сопряжения правовых, экономических и геополитических интересов. Существование территориальных споров, число которых, по некоторым данным, достигает 50, связано, в том числе и с тем, что на спорных территориях обнаружены большие запасы жидких полезных ископаемых. В качестве примера приведем ряд неразрешенных в настоящее время территориальных конфликтов. Спор между Японией, Китаем и Тайванем, предметом которого являются острова Сенкаку, расположенные в Восточно-Китайском море, связан с обнаружением больших запасов нефти. Конфликт между Исламской Республикой Иран и Объединенными Арабскими Эмиратами из-за островов Абу Муса и острова Танб, находящихся в Ормузском проливе, а также территориальный спор между Народной Республикой Бангладеш и Индией из-за острова Саус Талпатти (Ныо-Мур) являются неразрешенными вследствие обнаружения на данных территориях 7 млрд.тонн. нефти. Вооруженный конфликт между Китаем, Тайванем, Вьетнамом, Малайзией и Филиппинами связан с неопределенностью правового статуса архипелага Спратли, на 45 островах которого была найдена нефть.
История развития отношений в области недропользования охватывает четыре этапа, причем каждый из них характеризуется противостоянием недропользователей и государств, осуществляющих суверенные права в отношении недр.
Первый этап (1857-1917 гг.) определяется процессом становления правовых основ системы недропользования. Второй этап (1917-1950 гг.) характеризуется формированием и деятельностью Международного нефтяного картеля. После социально-политических событий октября 1917 года в России, с целью недопущения проведения политики национализации и распространения социалистических идей в центрах мировой нефтедобычи (страны Латинской Америки и Ближнего Востока), семь крупнейших нефтяных компаний (Chevron, Mobil, Texaco, Exxon, British Petroleum, Gulf Oil, Royal Dutch/Shell) создали международный картель, который в течение пятидесяти лет осуществлял контроль над мировым энергетическим порядком. После распада колониальной системы и роста влияния социалистических стран подход к правовому регулированию отношений в области недропользования кардинально изменился. Во время третьего этапа (1950-1990 гг.) Резолюции ГА ООН, принятые в 1952 г. и 1962г., и содержащие общепризнанные нормы, предусматривающие «право народов свободно использовать и эксплуатировать свои богатства является неотъемлемой частью их суверенитета» и «каждое государство имеет право и будет осуществлять целостный постоянный суверенитет, включая владение, пользование и распоряжение, в отношении всех природных богатств, ресурсов и экономической деятельности», в определенном смысле, стали не только основанием формирования новой структуры порядка в области недропользования, но и предопределили изменение механизма правовой регламентации, суть которой сводилась к тому, что деятельность зарубежного инвестора стала регулироваться государством, осуществляющего суверенные права в отношение недр в пределах своей юрисдикции.
В настоящее время (четвертый этап) отношения в области недропользования оказались в новых условиях, в связи с тем, что распад СССР и появление таких явлений, как интернационализация нефтегазового сектора, глобализация международных экономических отношений, усиление позиций транснациональных компаний (ТНК) оказали существенное влияние на порядок правового регулирования недропользования. Международно-правовое сотрудничество государств в области недропользования, выражающееся в заключении международных договоров, принятии решении международных организаций и формировании международно-правового обычая, объективно связано с появлением следующих документов: Европейская Энергетическая Хартия от 1991 г., Договор к Энергетической Хартии от 17 декабря 1994 г., Горная Хартия государств-участников Содружества Независимых Государств3 от 1997 г., Совместная декларация о сотрудничестве в области энергетики между Международным энергетическим агентством и Правительством Российской Федерации4, а также принятый лидерами «Группы восьми» в г. Санкт-Петербурге по итогам саммита 16 июля 2006 г. документ «Глобальная энергетическая безопасность».
Необходимость участия России, как энергетической державе, в выработке вектора правовой регламентации отношений недропользования, а также усиление международно-правового сотрудничества государств в области недропользования, формирование нового мирового порядка в области недропользования предопределяет актуальность настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются международные и внутригосударственные отношения в области недропользования, а также их взаимодействие и факторы, влияющие на эволюцию системы недропользования. В рамках настоящего диссертационного исследования под недропользованием понимаются
7 отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной ресурсов недр территории государства. В данной работе ресурсами недр считаются только жидкие и газообразные полезные ископаемые, к которым относятся нефть, газ и газовый конденсат.
Предметом исследования являются нормы международного права, а также нормы внутригосударственного права России и других государств, регулирующие отношения в области недропользования.
Основные цели и задачи настоящего исследования.
Целью настоящей работы является, базирующееся на комплексном подходе, исследование международно-правовых проблем, возникающих в процессе сотрудничества государств в области недропользования. Целью является также решение актуальной научной задачи, состоящей в формулировании принципов, способствующих эффективному регулированию отношений недропользования.
В связи с главной целью в рамках настоящего исследования разработана модель универсальной конвенции, регулирующей систему недропользования.
В связи с этим основными задачами диссертационного исследования являются:
1. Проследить эволюцию развития отношений в области недропользования, определить основные этапы и факторы, влияющие на правотворческую деятельность государств в области недропользования.
2. Проанализировать юридический смысл термина «система недропользования», а также показать целесообразность его использования.
3. Провести классификацию договоров, действующих в области недропользования, определить их правовую сущность, оценить основные недостатки и преимущества.
4. Выявить этапы развития инвестиционных отношений в области недропользования и провести анализ Договора к Энергетической Хартии (Далее - ДЭХ), а также оценить последствия для стран, ратифицировавших ДЭХ и определить причины неприменения режима ДЭХ рядом стран.
5. Определить тенденции развития и основные проблемы сотрудничества государств в области недропользования.
6. Предложить, с учетом современных тенденций, модель универсальной конвенции, регулирующей систему недропользования и модель международной организации стран-недропользователей. Методологические основы диссертационного исследования. Методологической базой исследования является сочетание научных методов, в том числе историко-правового метода, метода системного и сравнительного анализа, формально-логического и логико-юридического методов, а также комплексного, системного, эволюционного и многофакторного подходов, прогнозирование и мн.др.
Нормативная база исследования
При подготовке диссертационного исследования были использованы различные документы универсального и регионального характера: резолюции ГА ООН, доклады комиссии ЮНКТАД, доклады Мирового Банка, Европейская Энергетическая Хартия 1991г., Договор к Энергетической Хартии 1994г., Горная Хартия государств-участниц СНГ 1997г., Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов государств-участниц СНГ 1997г., Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр государств-участниц СНГ 2001г., Сеульская Конвенция 1985 об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций, Европейская многосторонняя конвенция о поощрении и защите иностранных инвестиций 1977г., двусторонние межгосударственные договоров по защите инвестиций, судебные решения (в частности, решения
Международного центра по урегулированию инвестиционных споров), нормативно-правовые акты иностранных государств в области недропользования, решения о глобальной энергетической безопасности, принятые на саммите « Группы восьми», а также федеральные законы РФ, международные договоры с участием РФ, нормативные акты других государств.
Степень разработанности данной темы и теоретическая база исследований.
Проблема правового регулирования отношений недропользования и международно-правового сотрудничества государств в сфере недропользования в течение длительного периода времени рассматривалась в политической плоскости и не содержала комплексного международно-правового анализа. Энергетический кризис 1973 года, усиление противостояния недропользователей и государств, осуществляющих суверенные права в области недропользования, определили появление серьезных аналитических исследований в сфере недропользования. В этой связи можно выделить две доктрины - доктрину развитых и доктрину развивающихся государств.
Доктрина развивающихся государств защищает идеи национального суверенитета и исходит из того, что деятельность зарубежного инвестора должна регулироваться государством, осуществляющем суверенные права в отношении недр в пределах своей юрисдикции. Особый вклад в развитие данной доктрины внесли К.Кальво, Ф. Родригес, Д. Салакьюзе, Р. Санчос, С. Сафино, М. Сорнараджа, Э. Сек, У. Фокс, Б. Ченг.
Основной особенностью доктрины развитых стран является международное сотрудничество в области недропользования и создание наднациональных институтов. В этой связи отметим следующих исследователей: К.Бамбергер, Л. Базелл, Т. Вальде, Д. Джонстона, Д. Доре, П. Жюйар, П. Д. Карро, К. Кеннеди, П.Лопес, П. Мачлински, Р. Мендель, П. Нортон, Э. Паасивирта, Я. Паульсон, Среди вышедших в этот период публикаций выделим аналитические доклады Европейской экономической комиссии, Международного энергетического агентства, Комиссии ООН по ТНК, ЮНКТАД, Андского сообщества, МЕРКОСУР, а также материалы Секретариата Конференции по Энергетической Хартии и Секретариата СНГ.
В России исследования на тему международно-правового сотрудничества государств в области недропользования появились в 1990-х годах. Отдельные аспекты проблем международно-правового сотрудничества государств в области недропользования и правового регулирования системы недропользования освещаются в работах СМ. Богданчикова, А.Б. Василенко, Д.В. Василевской, А.Н. Вылегжанина, А.В. Демина, Б.А. Клюкина, А.А. Конопляника, Е.В. Новикова, А.И. Перчика, С.А. Сосны, К.К. Сунгурова, А.Ф. Сурова, Н.Л. Шиловой и др.
Наряду с этим, в ходе выполнения диссертационного исследования автором были проанализированы работы общетеоретического и экономико-правового характера Б.М. Ашавского, М.М. Бирюкова, М.М. Богуславского, Г.М. Вельяминова, А.Н. Вылегжанина, С.А. Григоряна, А.Я. Капустина, А.А. Ковалева, В.И. Кузнецова, М.И. Кулишера, И.И. Лукашука, Л.А. Лунца, О.Н. Хлестова, СВ. Черниченко, В.М. Шумилова и других авторов.
Научная новизна результатов исследования заключается в комплексном и всестороннем характере изучения вопроса международно-правового сотрудничества государств в области недропользования. В данной работе автор доказывает необходимость законодательной ясности в области правового регулирования недропользования и впервые показывает необходимость использования термина «система недропользования». В диссертационном исследовании была предложена классификация этапов эволюции системы недропользования, определены основные тенденции развития системы недропользования. В работе был проведен анализ отдельных статей Договора к Энергетической Хартии, посвященных отношениям в области недропользования и других международных договоров в области недропользования. С учетом выявленных тенденций в настоящей работе впервые была разработана модель универсальной конвенции по формированию глобальной системы недропользования. Положения, выносимые на защиту:
1) В настоящее время в российском законодательстве отсутствует единообразный подход к нормативным понятиям и определениям, действующим в сфере недропользования. В целях проведения эффективной политики в области недропользования в действующее законодательство требуется введение термина «система недропользования», под которым следует понимать порядок организации отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории государства, осуществляющего суверенные права в отношении недр, и регулирующихся национальным законодательством и нормами международного права.
2) Практика межгосударственных отношений свидетельствует о существовании четырех этапов развития отношений в области недропользования. В настоящий период времени правопорядок в области недропользования характеризуется жестким противостоянием государств - экспортеров капитала, являющихся потребителями углеводородов и государств-реципиентов капитала, осуществляющих суверенные права в отношении недр. Формируются несколько центров нефтедобычи, находящихся вне системы ОПЕК-МЭА. Усиливаются тенденции регулирования отношений в области недропользования на международно-правовом уровне, стремления ТНК и развитых государств (потребителей углеводородов) сформировать в новых условиях Картель, контролирующий международную систему недропользования и не учитывающий национальные интересы государств, обладающих значительными запасами углеводородов.
3) В настоящее время отсутствуют универсальные договоры, регулирующие отношения в области недропользования. Существование Договора к Энергетической Хартии не свидетельствует о наличии универсального механизма, регулирующего отношения недропользования. В силу того, что участниками ДЭХ являются потребители углеводородов, а подавляющее большинство государств-производителей энергоносителей либо не подписали, либо не ратифицировали Договор к Энергетической Хартии, ДЭХ не является универсальным договором по механизму правового воздействия. В связи с этим, предлагается провести переговоры с государствами-участниками ДЭХ по изменению его условий с целью защиты интересов государств-производителей углеводородов. В случае неприемлемости данного предложения предлагается сформировать международную организацию государств недропользователей.
4) Формирование правопорядка в области недропользования и создание «картеля потребителей углеводородов» объективно требует изменения расстановки сил в сфере недропользования с помощью формирования соответствующего «картеля производителей углеводородов». В этой связи в работе предлагается создать международную организацию стран-недропользователей, основными целями которой являются унификация нормативно-правовых актов в сфере недропользования и координация политики в области недропользования всех членов организации, совместное создание механизма правового регулирования пользования недрами и проведение согласованной политики в области недропользования в отношении государств, не являющихся членами организации.
5) В целях эффективного международно-правового регулирования отношений в области недропользования предлагается сформировать универсальную систему недропользования. В частности, в диссертации разработана Модель конвенции по формированию универсальной системы недропользования, основной целью которой является поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере недропользования договаривающихся государств.
6) В настоящее время одной из ключевых проблем в области недропользования является проблема правового регулирования освоения трансграничных месторождений, которая особенно остро стоит в отношении приграничных акваторий Российской Федерации. Однако вопрос освоения трансграничных месторождений не урегулирован действующим российским законодательством. Нормы международного права также не регламентируют процесс разработки трансграничных месторождений. В связи с этим предлагается регулировать освоение данного типа месторождений на основе подходов, разработанных в рамках Конвенции по формированию универсальной системы недропользования, и состоящих в объединении недропользователей трансграничных месторождений и их разработки по единой схеме на основе юнитизационных соглашений.
7) Сформулированы принципы, направленные на эффективное международно-правовое регулирование универсальной системы недропользования. Основными принципами, по мнению диссертанта, являются следующие: отрицание «хищнической политики»5 недропользователей, стабильность контрактов, верховенство права универсальной системы недропользования, строгое соблюдение международных стандартов в области охраны окружающей среды, создание равноправных условий для участников тендера, совместное освоение недр трансграничных месторождений недропользователями. Практическая значимость диссертации заключаются в том, что ее результаты могут быть использованы при разработке внешней политики в области обеспечения энергетической безопасности государства, защиты инвестиций и правового регулирования системы недропользования, при разработке законодательной базы недропользования, а также может быть использовано российскими нефтегазовыми компаниями при реализации upstream-проектов за рубежом.
Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы при чтении в вузах лекций и проведении семинаров по юридическим дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы докладывались автором на кафедре Международного права МИД РФ, а также обсуждались в рамках научно-практических конференций молодых ученых, посвященных актуальным проблемам международных отношений в начале XXI века, проходящих под эгидой Дипломатической Академии МИД РФ. Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и задачами. Данное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.
Мировой порядок в области недропользования: этапы развития, основные понятия, правовое регулирование
Мировой порядок в области недропользования формируется на протяжении многих столетий6. Первые упоминания о системе правого регулирования отношений недропользования датируются 1525 г. до н.э. в Древнем Египте. Порядок недропользования регулировался указами, которые устанавливали, что право на пользование недрами, находящихся как на частных, так и государственных землях принадлежит только фараону.
С течением времени порядок регулирования недропользования претерпевал существенные изменения - формировались новые принципы недропрользования, так называемые «горные регалии», появлялись новые формы собственности на недра, возникало и развивалось горное законодательство. Сущность понятия «горная регалия» состояла в том, что в средневековой Европе право на освоение месторождения стало одним из отличительных признаков королевского достоинства наряду с королевскими регалиями - корона, держава и скипетр. Горная регалия как новый принцип недропользования был провозглашен в Германии императором Фридрихом в 1158, а затем королем Франции Генрихом III в 1262 г.
В XIX веке после открытия нефтяных месторождений и начала промышленной добычи углеводородов появились системы недропользования, которые, на наш взгляд, в своем развитии прошли четыре основных этапа. Периодизация системы недропользования имеет существенное значение для анализа особенностей правового регулирования недропользования. Вполне очевидно, что конкретный исторический этап системы недропользования объективно связывается с необходимостью появления конкретного механизма правового регулирования отношений недропользования.
Отметим, что в доктрине международного права отсутствует единое мнение относительно этапов развития системы недропользования. А.И. Перчик в своем исследовании предлагает рассматривать развитие системы недропользования с точки зрения эволюции права собственности на недра8. А.И. Перчик отмечает, что отношения недропользования имеют многовековую историю, при этом подчеркивает, что право собственности на недра тесно связано с проблемой соотношения права собственности на недра и права собственности на землю. Перчик полагает, что система недропользования в своем развитии прошла два этапа. Первый этап характеризуется тем, что собственник земли является и собственником недр, а второй тем, что оба эти права разделены и является самостоятельными.
Кодификация международного инвестиционного права в области системы недропользования
Исследование эволюции международно-правовых инвестиционных отношений в области системы недропользования необходимо для понимания проблемы правового регулирования иностранных инвестиций в данной сфере на современном этапе. Поэтому в настоящем параграфе подробно рассматриваются вопросы формирования и развития международно-правового регулирования иностранных инвестиций в области недропользования.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время отсутствуют исследования, посвященные генезису и эволюции международно-правовых инвестиционных отношений в области системы недропользования.
Существует большое количество работ по периодизации инвестиционных отношений «без привязки» к системе недропользования. В этой связи необходимо отметить подход И.З Фархутдинова, выделившего шесть основных этапов развития международных инвестиционных отношений152. Изучая инвестиционные отношения со времен развития купечества и банковского капитала во Флоренции в XII веке, основной акцент автор делает на исследование послевоенного этапа, называя его этапом становления и развития международно-правового регулирования иностранных инвестиций. Последний - шестой этап, И.З. Фархутдинов характеризует как глобальный подход к созданию международного инвестиционного режима, где особое внимание уделяет анализу Договора к Энергетической Хартии.
Интересно также отметить исследования Д. Карро и П. Жюйара. Авторы предлагают классифицировать развитие международных инвестиционных отношений по трем основным этапам. За точку отсчета в данной системе периодизации принимается процесс национализации, проведенный в развивающихся странах. Как следствие «кризис доверия, поразивший инвестиционные отношения между развитыми странами-экспортерами инвестиций и развивающимися странами - импортерами инвестиций вызвал интенсивную правотворческую деятельность, (сохранившую развивающиеся страны в сфере международного инвестиционного права), которую можно разделить на три основных этапа»153.
Исследователи отмечают, что первый этап (1940-1960ые гг.) был вызван национализацией и экспроприацией активов зарубежных компаний в развивающих странах. Национализация в Мексике, проведенная в 1938 году, обусловила появление концепции, разработанной Корделлом Халлом154, суть которой сводится к необходимости выплаты немедленной и достаточной компенсации в случае экспроприации. Второй этап (1965-1990ые гг.) был отмечен расцветом практики двусторонних конвенций о поощрении и защите инвестиций. Третий этап (1995 г. по н.вр.) характеризуется появлением региональных договоров и кодификацией международного инвестиционного права, начавшейся в 1995 году в рамках ОЭСР.
Проблемы сотрудничества государств в области недропользования на современном этапе. Формирование универсальной системы недропользования
Основу правового регулирования системы недропользования составляют нормы международного публичного права и национального права.
В сфере международного публичного права отношения недропользования регулируют двусторонние международные соглашения по защите инвестиций, двусторонние договоры об экономическом сотрудничестве, а также ряд региональных договоров, особое место среди которых занимает Договор к Энергетической Хартии и Горная Хартия.
В сфере национального права наиболее распространенными системами предоставления права пользования участками недр являются лицензии, концессии и СРП. Концессии, предусматривающие передачу принадлежащих государству источников природных богатств в эксплуатацию на временный срок иностранным инвесторам, широко распространены в развитых странах. СРП, являющееся упрощенным механизмом построения взаимоотношений инвестора и государства свидетельствует о том, что страна, применяющая режим СРП, относится к числу развивающихся, остро нуждающихся в привлечении иностранных инвестиций. Вместе с тем, следует отметить, что западные ТНК предпочитают, в основном, условия СРП, предоставляющие инвестору дополнительные гарантии по сравнению с налоговым режимом, который во многих государствах с высоким добычным потенциалом может непредсказуемо измениться .
Необходимо подчеркнуть, что проведенный анализ системы недропользования позволяет сделать вывод о том, что существующие механизмы правового регулирования не соответствуют новым требованиям времени.
В частности, в африканских государствах недропользователи не только опасаются прихода к власти радикально настроенных элементов, но и высокой вероятности изменения условий контрактов. Условия СРП и концессий зависят не от принципов и норм национального законодательства, а от субъективных факторов, включая договоренности о размерах бонусов . Поэтому, очевидно, что аннулирование такого рода договоренностей между руководством африканских государств и недропользователем может наступить в любой момент. Более того, положение недропользователя в регионе усугубляется тем, что решение вопросов связанных, с наймом персонала, внутренним ценообразованием и, наконец, диверсиями на трубопроводах, зависит от лидеров различных этнических групп.
