Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ВОЕННЫЕ АСПЕКТЫ ПРОГРАММЫ ОТКРЫТОГО НЕБА 10-64
1. Международные политические и военно-правовые аспекты разработки и принятия Программы "Открытого неба" в историческом аспекте 10-17
2. Общий международно-правовой режим воздушного пространства и Программа "Открытое небо" 17-41
3. Правовой статус воздушных судов Программы "Открытого неба" 41-53
4. Военная доктрина Российской Федерации и Договор по открытому небу 53-64
Глава 2. ВЫПОЛНЕНИЕ ПОЛЕТОВ В СООТВЕТСТВИИ С ДОГОВОРОМ ПО ОТКРЫТОМУ НЕБУ 65-110
1. Общие условия выполнения обычных наблюдательных полетов в соответствии с Договором по открытому небу 65-77
2. Правовой режим чрезвычайных наблюдательных полетов в соответствии с Договором по открытому небу 77-89
3. Организация воздушного движения и полеты по Программе «Открытого неба» 90-110
Глава 3. ПРАКТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ДОГОВОРА ПО ОТКРЫТОМУ НЕБУ 111-154
1. Сравнительные характеристики наблюдений в рамках Договора по открытому небу и других видов наблюдений из космоса и воздушного пространства 111-118
2. Возможности использования Программы "Открытого неба" в целях укрепления обороноспособности Российской Федерации 118-130
3. Новые виды применения Программы "Открытого неба" 130-144
4. Нормативно-правовые основы реализации Договора по открытому небу в Российской Федерации 144-153
Заключение 154-157
Список литературы 158-166
- Международные политические и военно-правовые аспекты разработки и принятия Программы "Открытого неба" в историческом аспекте
- Общие условия выполнения обычных наблюдательных полетов в соответствии с Договором по открытому небу
- Сравнительные характеристики наблюдений в рамках Договора по открытому небу и других видов наблюдений из космоса и воздушного пространства
Введение к работе
Актуальность исследования. 18 апреля 2001г. Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон о ратификации Договора по открытому небу 1992г., который одобрен Советом Федерации 16 мая 2001г. и 24 мая 2001г. подписан Президентом Российской Федерации.
Заключение Договора рассматривается как крупный шаг на пути укрепления стратегической стабильности, поскольку, как предполагается, он содействует контролю за выполнением существующих и будущих соглашений в области разоружения, расширению усилий по укреплению безопасности, предпринимаемых в рамках ОБСЕ и других международных организаций, в том числе - в целях борьбы с международным терроризмом.
В тоже время Договор является уникальным и эффективным средством ведения разведывательной работы, что вызывает к нему особый интерес, с точки зрения обеспечения обороноспособности Российской Федерации.
Проведенные пробные полеты по программе «Открытого неба» дали богатый материал для научного и практического обобщения, который может быть полезным для многих министерств и ведомств России.
Проблематика «Открытого неба» издавна привлекает внимание политических, научных и журналистских кругов многих стран .
Подавляющее число соответствующих публикаций и выступлений носит военно-политическую направленность. Правовой (международно-правовой) анализ в них, как правило, представлен слабо, что вызвано, на наш взгляд, как спецификой самой проблематики, так и тем, что мало кто предполагал, что данный Договор вступит в силу.
1 См., например: Rudiger Hartmann R. Der Vertrag ube den Offenen Himmel I Europa-Archiv 17/1992. P.483-490; Vereshhchetin V.S. «Open skies». The Metamorphosis of a Concept. - In: Air and Space Law: De Lege Ferenda. Netherlands: Kluwert Academic Publishers. 1992. P.283-292; Перспективы режима «Открытого неба» - В кн.: Разоружение и безопасность. 1997-1998; Россия и международная система контроля над вооружениями: развитие или распад. (Центр документации НАТО). М.: Наука, 1997. С.245-250; Подберезный В.А. Через «открытое небо» к «Открытому воздушному пространству» / Московский журнал международного права, 1993. №2. С.52-57; Малеев Ю.Н. Открытое небо / Международная жизнь, 2001. №9-10. С.27-35; Гришин Е. Открытое небо / Российская газета, 2002,4 апреля. №13(65). С.Ш.
Со вступлением Договора в силу после его ратификации Российской Федерацией существенно изменились политические, военные и научные приоритеты и акценты в его исследовании. С этих новых позиций в российской науке военного права (военных проблем международного права) исследования Договора не предпринималось. Настоящая диссертация является первым исследованием подобного рода.
Объектом настоящего исследования являются правоотношения, возникающие между субъектами международного права и внутригосударственного права по поводу толкования и применения положений Договора по открытому небу в целях эффективного применения его положений.
Предметом исследования является содержание правовых норм, регулирующих данную сферу правоотношений, а также правовые (международно-правовые) проблемы обеспечения жизненно важных интересов государств, юридических и физических лиц, связанные с результатами применения Договора по открытому небу, с точки зрения его вклада в режим укрепления доверия и разоружения, а также в такие дополнительные виды использования как охрана окружающей среды, борьба с терроризмом и т.п.
Целью настоящей диссертации является исследование военно-правовых и международно-правовых аспектов действия Договора по открытому небу в интересах укрепления обороноспособности Российской Федерации.
В соответствии с целью исследования диссертант ставит перед собой следующие задачи:
раскрыть международно-правовые особенности выполнения полетов в суверенном воздушном пространстве и в открытом воздушном пространстве в контексте достижения возможности эффективного выполнения программы «Открытого неба»;
выявить правовой статус воздушных судов, задействованных в программе «Открытого неба»;
раскрыть военно-правовые аспекты правового режима «Открытого неба» в контексте общепризнанных принципов международного права и отраслевых принципов международного воздушного права;
исследовать условия разрешения и выполнения полетов по программе «Открытого неба» в их взаимодействии с другими видами полетов в воздушном пространстве, в том числе - для целей решения оборонных задач;
исследовать механизм наземного, космического и иного обеспечения полетов по программе «Открытого неба» с использованием военной составляющей;
выявить возможность оптимизации реализации программы «Открытого неба» применительно к современным задачам укрепления обороноспособности Российской Федерации;
изучить возможность расширения в целом региональных обязательств по программе «Открытого неба» до обязательств erga omnes с учетом интересов обороноспособности государства.
Научная новизна настоящего исследования объясняется тем, что в нем впервые в рамках диссертационной работы, с учетом истории разработки и принятия Договора по открытому небу, в комплексе исследуются новейшие (в контексте вступления Договора в силу в 2001г.) теоретические и практические проблемы правового содержания и эффективности применения положений данного Договора с особым акцентом на военно-правовые аспекты.
Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовой режим «Открытого неба», как и меры доверия в целом, не нарушает общепризнанных принципов и норм международного права, а также принципов международного воздушного права. Его реализация не означает вмешательства во внутренние дела государств или нарушения принципа полного и исключительного суверенитета государств над их воздушным пространством.
2. В настоящее время Договор носит с очевидностью региональный
характер, связанный с задачами ОБСЕ. В дальнейшем как основные, так и
новые (дополнительные) формы его использования должны расширяться не
только за счет предметной части (включения вопросов защиты окружающей
среды, борьбы с терроризмом и т.п.), но и расширения обязательств между
участниками Договора до обязательств erga omnes, а также адаптации Договора
к действию в других региональных системах.
3. Порядок выполнения полетов в суверенном воздушном пространстве по
программе «Открытого неба» носит особый характер (sui generis), согласно
которому наблюдаемое государство не может отказать в выполнении полета
над его территорией, мотивируя отказ действием безусловного
разрешительного порядка выполнения любых полетов над его территорией в
соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета.
4. Воздушные суда программы «Открытого неба» должны считаться
государственными, хотя они не укладываются в жесткую формулу ст. 3(b)
Чикагской конвенции 1944г. о международной гражданской авиации.
5. В системе приоритетов (государственных приоритетов) по
использованию воздушного пространства - выполнению полетов в воздушном
пространстве, как предусмотрено ст. 13 Воздушного кодекса Российской
Федерации, полеты по программе «Открытого неба» в «обычном режиме»
подпадают под действие п. 6 данной статьи, но в ситуациях чрезвычайного
характера могут подпадать под действие п. 1 данной статьи (в части
предотвращения нарушения Государственной границы Российской Федерации
или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации), а также
её п. 2 (оказание помощи при чрезвычайных ситуациях природного и
техногенного характера).
6. Система наземного, космического и иного обеспечения полетов по
программе «Открытого неба» должна быть специальной, не растворяться в
общей системе Организации воздушного движения (ОВД), а также должна
иметь отдельную строку в бюджете данной Программы. Одновременно должны
8 быть использованы все коммерческие возможности данной Программы по обеспечению указанных полетов.
7. Оптимизация реализации программы «Открытое небо» применительно к
современным задачам укрепления обороноспособности Российской Федерации
может идти по пути «совместной обороны» государств-участников Договора
только применительно к конкретным обязательствам Российской Федерации по
международным договорам. В остальном же разведывательные задачи должны
иметь самостоятельное значение при реализации указанной Программы.
8. Расширение сферы действия Договора по его предметной части не
должно дополнительно ограничиваться только вопросами защиты окружающей
среды, как это предусмотрено в тексте Договора. Договор должен оперативно
использоваться для ответа на новые вызовы безопасности государств-
участников, региональной и международной безопасности в целом, как,
например, в целях борьбы с международным терроризмом.
Методологическую основу настоящего исследования составляют логический, сравнительно-правовой, системно-структурный и исторический анализ, а также метод диалектико-материалистического познания. Использован также метод дедукции, в соответствии с которым правовой (международно-правовой) режим «Открытого неба» рассматривается как частное по отношению к международным мерам доверия, контроля за разоружением и вооружением, инспекции.
Теоретическую основу настоящей диссертации составляют работы А.Х. Абашидзе, И.Н. Арцибасова, И.П. Блищенко, А.Н. Верещагина, B.C. Верещетина, Ю.Н. Жданова, Т.П. Жукова, Л.А. Иванащенко, А.Я. Капустина, Б.М. Клименко, Ю.М. Колосова, М.Н. Копылова, И.И. Котлярова, А.И. Котова, В.И. Кузнецова, М.И. Лазарева, Е.Г. Ляхова, Ю.Н. Малеева, В.И. Рыжего, В.П. Серегина, Г.И. Тункина, М.Д. Товмасяна.
В работе использованы также труды таких западных юристов как: Дж. Балфур, А. Блондель, Ж-П. Блош, Г.А. Вассенберг, Дж. К. Купер, М. Лемуан,
9 Р.Х. Манкиевич, А. Манин, H.M. Матте, А. Мейер, М. Милде, П. Фопіиль, Б. Ченг.
Теоретическая значимость настоящего исследования определяется тем, что оно позволяет глубже понять системообразующие правовые и иные факторы мер доверия в военной области и обеспечения безопасности в современных международных отношениях, теоретически обосновать особый (sui generis) характер самого режима выполнения наблюдательных полетов по программе «Открытого неба» по сравнению с иными видами полетов в воздушном пространстве.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его основные положения и выводы могут быть использованы: в практической деятельности Минобороны России, ФСБ России в целях укрепления обороноспособности Российской Федерации; в дипломатической деятельности МИД России, в урегулировании отношений с конкретными государствами в связи с программой «Открытого неба»; в организации и выполнении полетов по программе «Открытого неба»; в научно-исследовательских целях; в учебном процессе по курсам «Военное право», «Международное воздушное право», «Право международной безопасности» в военных и иных, высших и средних учебных заведениях Российской Федерации, государств-участников СНГ, а также других государств.
Апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования обсуждены на заседании кафедры международного права Российского университета дружбы народов. Основные положения данной работы отражены диссертантом в двух брошюрах и двух научных статьях, в проработке позиции Генерального Штаба Российской Федерации в отношении ратификации и реализации Договора по открытому небу, при проведении семинарских занятий в Военном университете Министерства обороны Российской Федерации.
Международные политические и военно-правовые аспекты разработки и принятия Программы "Открытого неба" в историческом аспекте
Изначальную суть данной Программы можно выразить четырьмя словами: «разведка территории потенциального противника». Но эта простая формула вплетается в сложную ткань мировой политики и военно-правового сотрудничества государств, в которой для неспециалиста теряется собственно «разведывательная составляющая» данной Программы.
Формально первым выступил с этой идеей сотрудник управления исследований штаба американских ВВС Ричард С. Лекгорн в 1954г. Идея была задумана им исключительно для шпионажа в отношении СССР. Об этом С. Лекгорн публично заявил на страницах журнала «US News and World Report» несколько позднее, в августе 1955г., через два месяца после того как 21 июня 1955г. Президент США Эйзенхауэр обратился с предложением к СССР заключить соответствующую конвенцию2.
На Западе сегодня раздаются голоса, уверяющие, что с исчезновением СССР разведывательная составляющая этой идеи (во всяком случае, в том, что касается России) потеряла свой смысл, поскольку Россия перестала быть потенциальным противником США и, более того, уже стала твердым союзником США в борьбе с общей опасностью - международным терроризмом.
Но такие голоса, во-первых, немногочисленны. Во-вторых, нельзя забывать о том, что и сегодня в военной доктрине США Россия и Китай отнесены к тем странам, по которым не исключается нанесение ядерных ударов.
Соответственно, объекты потенциального нападения требуют тщательного изучения.
Даже в 1955г. в политическом документе такого рода не мог быть использован язык «проводить воздушную разведку территории друг друга» (чем на практике регулярно занимались американские самолеты в отношении территории СССР). Поэтому предложение Эйзенхауэра формально исходило из необходимости «исключить возможность внезапного нападения друг на друга». Эта риторика хорошо вписывалась в политическую лексику того времени, да и в наши дни звучит вполне адекватно основным императивам межгосударственных отношений.
Как обоснованно полагает проф. Ю.Н. Малеев, американцы прекрасно понимали, что ответ советской стороны будет только отрицательным в принципе, а также учитывая тот факт, что в результате политики «дальнего базирования» базы ВВС США в значительной мере располагались на территории других государств, и для СССР было мало пользы проводить наблюдательные полеты над территорией собственно США. Но пропагандистский эффект был достигнут, в том что касается контр-инициативы против активно пропагандируемой СССР политики разоружения3.
До середины 80-х гг. СССР резко отрицательно относился не только к возможным наблюдениям иностранной территории с помощью воздушных судов, будь-то в рамках концепции «Открытого неба» или иным образом, но к любым формам международного (иностранного) контроля и наблюдения. Поворотным в этом плане можно считать 1986г., когда на Стокгольмской конференции представитель советской делегации сделал заявление о возможности обсуждения идеи о контроле с воздуха.
Общие условия выполнения обычных наблюдательных полетов в соответствии с Договором по открытому небу
Применительно к рассматриваемой нами тематике можно говорить как о Программе «Открытого неба», так и о собственно Договоре по открытому небу. Дело в том, что ещё до появления Договора некоторые государства уже предпринимали полеты по указанной Программе. Даже сегодня не исключена ситуация, когда отдельные государства, не становясь участниками Договора и не подписывая его, могут, тем не менее, договориться о совершении наблюдательных полетов именно по Программе «Открытого неба». Эта Программа может незначительно или существенно отличаться от той программы, которая лежит в основе собственно Договора. Возможны и новые двусторонние и многосторонние договоры по данному вопросу между теми государствами, которые по тем или иным причинам не становятся участниками «основного» Договора.
Но, безусловно, в основе настоящего исследования лежат нормы Договора. Договор состоит из девятнадцати статей и двенадцати приложений. Существенные положения Договора состоят в следующем:
1. После краткосрочного уведомления, в соответствии с установленным порядком Государства-участники дают согласие на взаимное проведение наблюдательных полётов на их общей (в условном, функциональном понимании) территории. Вводить ограничения для подобных полётов разрешается только по соображениям безопасности этих полётов. » Национальные интересы безопасности наблюдаемых государств не могут служить основанием для указанных ограничений.
2. Устанавливаются две квоты для полетов в рамках Договора: пассивная и активная.
Пассивная квота означает количество наблюдательных полетов ежегодно над каждым из государств-участников (или их совокупности) в зависимости от размеров их территории (иначе говоря - полетов других государств над своей территорией). Эта квота составляет для США, России-Беларуси (последние два государства - совокупно) - по 42 полёта, для Германии, Франции, Великобритании, Италии, Турции, Украины - по 12 полётов, для Болгарии - 4 полета, для Португалии - 2.
Активная квота выражается в праве каждого из государств-участников проводить полёты над территорией других государств-участников, но в количественном отношении строго в пределах своей пассивной квоты (цифры см. выше), т.е. при соблюдении принципа взаимности. Государства-участники имеют право объединяться в группы (пример: Россия-Беларусь, как указано выше, а также государства Бенилюкса), при условии, что они: а) имеют общие границы, б) сотрудничают в отношении совместного использования своих активных квот.
Указанные квоты устанавливаются ежегодно из расчета того, во-первых, в какой мере использованы предыдущие годовые квоты и, во-вторых, какая новая пассивная квота вводится в отношении тех или иных государств.
Представляется не совсем обоснованной точка зрения Ю.Н. Малеева в отношении «исключительного интереса» западных участников Договора к использованию указанных квот. «Как с самого начала и ожидалось (и в этом обнажилось всё существо политического замысла участников договора), пишет данный автор, - интерес западных участников Договора свелся исключительно к использованию ими активных квот для полетов над территориями России (в основном), Беларусь и Украины. Полеты над территориями друг друга для них не представляют интереса и смысла уже по » той простой причине, что все они являются членами НАТО и соответствующая информация у них, что называется, «всегда в кармане».
Сравнительные характеристики наблюдений в рамках Договора по открытому небу и других видов наблюдений из космоса и воздушного пространства
Сравнительный анализ в рамках данного параграфа предполагает, прежде всего, сравнение космических и воздушных возможностей дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) . Упоминание о данной проблематике ранее в настоящей работе было сделано исключительно для попутной иллюстрации отдельных положений соответствующего раздела диссертации. Это никак не могло удовлетворить необходимость специального анализа данной проблематики с позиций государственной безопасности, что и предпринимается в настоящем параграфе.
При дальнейшем изложении легко будет видеть, что многие соображения, высказываемые относительно ДЗЗ из космического пространства, применимы и к ДЗЗ по Программе «Открытого неба», что повышает ценность данного сравнительного исследования применительно к целям и задачам настоящей диссертации.
С самого начала отметим один показательный факт последнего времени. Осенью 2001г. в Кёльне проходила международная конференция, посвященная памяти выдающегося немецкого юриста-международника, специализировавшегося в воздушном и космическом праве, Карла-Хейнца Букштигеля. Судя по докладам, представленным на конференции и по выпущенному вслед за этим отдельному изданию материалов Конференции , организаторы её попытались охватить все возможные проблемы современного воздушного и космического права. И тем не менее, на Конференции и в издании Конференции не нашлось места для анализа проблем, связанных с применением самого значительного международного документа последнего времени - Договора по открытому небу, несмотря на то, что накопился уже значительный опыт по его временному применению, а к концу года ожидалось вступления Договора в силу в связи с ратификацией его Российской Федерацией. (В одном из докладов содержится лишь упоминание о наличии такого договора).
Такое умолчание в данном случае весьма красноречиво. Складывается впечатление, что определенные западные (в данном случае - немецкие) круги стремятся не выпячивать Договор по открытому небу, не превращать его в объект активных научных обсуждений в преддверии его вступления в силу, видя огромные возможности использовать его в разведывательных целях. Кто-то может заподозрить автора данной диссертации в шпиономании. И ошибется. Сама суть Договора - разведывательная. Так что не думать об этом аспекте (притом, в первую очередь) в данном случае означало бы попросту игнорировать его предмет.
Тем не менее, на Конференции был представлен доклад на тему «Государственная безопасность - новая роль спутников, выполняющих гражданское дистанционное зондирование», в котором весьма подробно анализируются особенности ДЗЗ из космоса87. Опять же специальному анализу подвергается влияние ДЗЗ из космоса на государственную безопасность, а аналогичное влияние Договора по открытому небу умалчивается.
Вслед за автором данного доклада отметим, что когда в 1971г. в Комитете ООН по мирному использованию космического пространства был поставлен вопрос о ДЗЗ из космоса, первыми забили тревогу развивающиеся страны по поводу распространения данных ДЗЗ, касающихся ресурсов их территорий.
К этому времени США и СССР уже давно запускали разведывательные спутники на орбиту от 150 до 350 км и могли наблюдать до 3/4 земной поверхности.
