Содержание к диссертации
Введение
Глава I. История становления и развития консульских отношений и консульского права 12
1.1. История развития консульских отношений и консульского права 12
1.2. Анализ содержания норм Венской конвенции о консульских сношениях и ее современная роль в дальнейшемразвитии консульского права 31
Глава II. История развития, консульских отношений? России (СССР). Правовое регулирование деятельности консульской- службы в России 52
2.1. История развития консульских отношений и консульского» права в России (СССР) 52
2.2. Консульская служба России: понятие и принципы 66
2.3. Нормативно-правовое регулирование консульской службы, в России. Новый Консульский устав России: основы и правоприменение 83
Глава III. Международно-правовые аспекты развития консульских отношений, России с другими государствами в последние два десятилетия 101
3.1. Развитие консульских отношений России и правовой, анализ двусторонних консульских конвенций, заключенных Россией с иностранными государствами в последние два десятилетия 101
3.2. Институт почетного консула в консульском праве и практике России, его значение 113
3.3. Основные задачи консульской службы России в современных условиях 127
Заключение 146
Список литературы 151
- Анализ содержания норм Венской конвенции о консульских сношениях и ее современная роль в дальнейшемразвитии консульского права
- Консульская служба России: понятие и принципы
- Нормативно-правовое регулирование консульской службы, в России. Новый Консульский устав России: основы и правоприменение
- Институт почетного консула в консульском праве и практике России, его значение
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На протяжении последних лет мировое сообщество является свидетелем очевидного развития международных связей Российской Федерации, которые год от года приобретают все более динамичный характер. Актуальность данной темы обусловлена прежде всего тем, что процессы глобализации, имеющие место в настоящее время, приводят к расширению отношений между государствами, юридическими лицами и гражданами различных стран в самых разнообразных сферах общественной жизни, науки, экономики, торговли, культуры и туризма. Cоздание безвизовых зон, активизация процессов миграции и многое другое в условиях стремительно меняющегося мира вынуждают государство вести самый тщательный поиск адекватных решений. Разумеется, это в полной мере относится и к дальнейшему выстраиванию архитектуры консульской службы, ее качественной модернизации на перспективу.
Российская Федерация продолжает осуществлять консульские отношения, установленные еще Советским Союзом. Однако изменения, происходящие в настоящий момент, как во внутренней, так и во внешней политике нашего государства, не могли не затронуть консульское право и консульскую службу Российской Федерации.
Консульское право, являясь частью международного права, развивалось непосредственно под влиянием мировых экономических связей. Нормы консульского права по своему назначению являются средствами установления, поддержания и укрепления широких политических, экономических, культурных отношений между государствами, основанных на уважении суверенитета, принципе невмешательства во внутренние дела друг друга и взаимной выгоде. В последние годы в России было принято множество нормативных актов, призванных создать прочную основу функционирования консульских отношений.
Масштабы деятельности консульской службы, несомненно, возрастают. Ежегодно число россиян, выезжающих за рубеж, увеличивается и достигло в 2010 г., по данным Консульского департамента МИД России, 30 миллионов человек. В настоящее время на территории Российской Федерации действуют более 80 консульств иностранных государств, консульские функции выполняют и 147 консульских отделов посольств, а также 80 почетных консулов иностранных государств, среди которых более половины консулов имеют гражданство Российской Федерации. Российская дипломатическая служба представлена за границей 247 отделениями (генеральные консульства, консульства и консульские отделы посольств). Кроме того, Россия начала активно использовать институт почетного консула. В настоящее время Российская Федерация представлена за рубежом уже 84 почетными консулами.
Консульской службой решаются сегодня принципиально новые задачи, такие как участие в мероприятиях по противодействию нелегальной миграции, координация усилий российской стороны в рамках диалога с Европейским союзом по переходу к безвизовому режиму поездок граждан России и ЕС, подготовка к Олимпиаде-2014 в Сочи и т.д. Кроме того, наблюдается устойчивая тенденция расширения консульских функций, появления новых (оказание материальной помощи, обеспечение сохранности воинских захоронений, проведение собеседования при процедуре реадмиссии и т.д.).
Степень разработанности темы. В настоящее время отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвященное развитию консульской службы в России. Так, в научной литературе, изданной в России в 90-е годы XX в., существует пробел в области исследования проблем консульских отношений и консульского права, лишь отчасти восполненный книгами Г.В. Бобылева, О.В. Плотниковой и Ю.М.Смирнова.
Объединение консульского права с дипломатическим в общую отрасль «Дипломатическое и консульское право» привело к тому, что консульское право не получило полного и детального исследования, которое свойственно дипломатическому праву. Между тем исследование международно-правовых и национально-правовых аспектов консульской деятельности, правового положения консульских учреждений России, их персонала, институтов почетных консулов и реадмиссии становится все более актуальным в связи с развитием разнообразных международных отношений.
Объект исследования. Объектом настоящего исследования являются: консульские отношения, предпосылки их возникновения и этапы исторического развития с древних времен и до наших дней, тенденции развития консульского права, международно-правовые аспекты в деятельности консульской службы, консульских учреждений, их персонала, развитие института почетного консула, появление новых институтов (реадмиссии, консульского учета, материальной помощи), современное состояние консульских привилегий и иммунитетов и тенденции их развития.
Предметом исследования являются: правовые нормы многосторонних, двусторонних соглашений (которые относятся к консульской деятельности), внутреннее законодательство России и ряда государств, которое регламентирует деятельность консульских учреждений; анализ норм и предложения об их совершенствовании; обычные нормы, доктринальные разработки по консульской тематике.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационной работы являются: определение места и роли консульского института на современном этапе, анализ основных направлений и проблем в деятельности консульской службы Российской Федерации в свете нового законодательства и международных соглашений по консульскому праву, а также раскрытие тенденций развития консульских привилегий и иммунитетов и изучение возможностей многостороннего и двустороннего переговорного механизма для их дальнейшего совершенствования.
В данной работе поставлены задачи показать, как развивались консульские отношения после распада СССР, обозначить возрастающую роль и огромный вклад консульской службы Российской Федерации на современном этапе развития межгосударственных отношений, сопоставить консульские привилегии и иммунитеты с дипломатическими привилегиями и иммунитетами и выявить перспективы их развития, а также проанализировать проблемы, с которыми сталкивается консульская служба на современном этапе, и найти приемлемые пути их решения.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды крупнейших советских, российских и зарубежных ученых, юристов, которые занимаются проблемами международного права, в том числе консульского, и дипломатов. Большую роль в написании данной работы сыграли научные работы и статьи таких советских и российских ученых, как: И.П. Блищенко, Г.В. Бобылева, Н.А. Воскресенского, Б.В. Ганюшкина, Ю.Г. Демина, И.П. Дурденевского, Н.Г.Зубкова, Ю.Д. Ильина, Э.С. Кривчиковой, А.А. Ковалева, Ю.М. Колосова, О.В. Плотниковой, Ю.М. Смирнова, О.Н. Хлестова, С.В. Черниченко и многих других. Из зарубежных авторов особо хотелось бы отметить Колемана Филлипсона, Карлоса Вилосара, Грэхема Стюарта и др.
Эмпирическую основу исследования составляют международно-правовые соглашения, действующие в сфере консульских отношений, внутренние нормативные акты по консульским вопросам Российской Федерации и ряда государств.
Методы исследования. При работе над данной темой автор руководствовался следующими методами и приемами познания: диалектическим, формально-логическим, сравнительно-правовым и методом системного анализа.
Научная новизна исследования. Автором предпринята попытка впервые в научной литературе проанализировать основные направления и проблемы деятельности консульской службы Российской Федерации в свете нового внутреннего законодательства по консульским вопросам и международных соглашений по консульскому праву, заключенных в последние годы. В работе показаны основные тенденции развития современного консульского права, международных аспектов консульской деятельности, проанализирована действующая система норм консульского права Российской Федерации и ряда других стран.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения и результаты, полученные автором в ходе исследования, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке различных вопросов и проблем, касающихся консульского права. Данное исследование представляет интерес как для научных работников, занимающихся проблемами консульских отношений и консульского права, так и для сотрудников консульских учреждений. Некоторые основные положения диссертации, отражающие главные тенденции развития современного консульского права, могут применяться в процессе преподавания курса международного публичного права и организации специального курса по консульскому праву. Результаты научного исследования могут найти практическое применение в деятельности консульских служб государств и послужат основой для дальнейшего совершенствования ряда институтов консульского права, разработки соответствующих пособий.
Положения, выносимые на защиту:
В результате исследования эволюционного развития консульских отношений России после распада СССР, автор выносит на защиту следующие положения:
1. В консульской договорной практике государств, регулирующих статус консульских учреждений и их сотрудников, произошли заметные изменения, вызывающие необходимость дальнейшей кодификации и прогрессивного развития консульского права. В частности, набирает силу тенденция к приравниванию объема привилегий и иммунитетов консульских учреждений к объему привилегий и иммунитетов дипломатических представительств. В этой связи автор диссертации полагает, что назрела необходимость внесения изменений в Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 г. и двусторонние консульские конвенции. В частности, эти изменения должны касаться:
- обеспечения более эффективной охраны консульских помещений и жилых помещений консульских работников, включая резиденцию главы консульского учреждения, в том числе при чрезвычайных обстоятельствах (вооруженный конфликт, массовые беспорядки);
- обеспечения абсолютной неприкосновенности консульских помещений, включая отказ от использования «пожарной оговорки»;
- обеспечения максимальных возможностей для осуществления консульских функций почетными консулами (неприкосновенность помещений, личная неприкосновенность);
- установления более гибкого порядка определения государством численности консульского персонала, связанного с возложением на консульские учреждения выполнения новых консульских функций;
- полного изъятия консульских должностных лиц из местной юрисдикции, в том числе и уголовной, обусловленного отсутствием универсальных критериев, позволяющих однозначно судить о том, находилось ли консульское должностное лицо при выполнении своих обязанностей в момент совершения правонарушения;
- уточнения правового статуса консульского курьера, в частности положения об изъятии его из уголовной и административной юрисдикции.
2. В целях расширения контактов российских граждан в различных сферах жизни и решения проблем с Европейским союзом, США и другими государствами по вопросам перехода к безвизовым поездкам граждан и беспрепятственного проведения процедуры реадмиссии предлагается привести законодательство Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами в сфере реадмиссии.
3. Российская Федерация, развивая консульские отношения, установленные Советским Союзом, продолжает активно расширять консульские связи и вносить значительный вклад в развитие консульского права. Особая роль в этом отношении отводится новому Консульскому уставу России, принятие которого в 2010 году внесло существенный вклад в науку международного права в целом, стало важным этапом в развитии законодательства в консульской сфере, а также открыло новые возможности для расширения консульских функций и развития консульских отношений России. Практика применения данного Устава, хотя и незначительная, свидетельствует о хорошо разработанном документе, адекватно отвечающем всем возникающим вопросам в консульской деятельности.
4. Современное состояние науки консульского права свидетельствует о серьезных пробелах, которые требуют адекватного восполнения для обеспечения эффективного осуществления государствами консульских функций. В частности, необходимо уделить должное внимание разработке научных аспектов новых для отечественной правовой практики институтов (реадмиссии, консульского учета, почетного консула, материальной помощи), разработать соответствующую нормативно-правовую базу.
Апробация результатов исследования. Автор данной диссертации принимал участие в межведомственных рабочих группах по разработке проекта нового Консульского устава России, внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты по консульской тематике, участвовал в межгосударственных консультациях экспертов по разработке соглашений о визовых упрощениях и о реадмиссии, а также по определению процедуры безвизового диалога Россия — ЕС; читал лекционный курс в Консульском департаменте по теме «Нормативно-правовая база деятельности консульской службы Российской Федерации» и принимал участие в подготовке спецкурса в ДА МИД России по теме: «Интеграция внешних сношений в межгосударственном общении». Кроме того, участвовал в разработке буклета МИД России, посвященного 200-летию консульской службы, и соответствующей тематической выставки в МИД России. Материалы исследования нашли свое отражение в публикациях автора.
Диссертация выполнена на кафедре международного права Дипломатической Академии МИД России.
Анализ содержания норм Венской конвенции о консульских сношениях и ее современная роль в дальнейшемразвитии консульского права
Период после Второй мировой войны характеризуется широким и разносторонним развитием международных связей, возрастает роль консульских, учреждений, увеличивается объем их деятельности, а также расширяются их функции., Однако деятельность консульских учреждений в этот период продолжает базироваться частично на договорном праве, частично — на нормах обычного права, какой-либо единой основы для организации и функционирования консульских учреждений не существовало. В этой связи. возникает необходимость кодификации и дальнейшего развития правовых норм по вопросам консульских отношений между государствами.
Как уже было отмечено выше, Международная конференция полномочных представителей государств 1963 г., проводимая в рамках ООН по кодификации консульского права, которая была начата еще в 1955 г., явилась заключительным этапом. Делегации, прибывшие в Вену для участия в конференции, имели проект конвенции, а также ряд вспомогательных материалов, часть которых была подготовлена Секретариатом ООН, что в определенной степени облегчало работу41.
В результате двухмесячной работы была выработана конвенция, состоящая из преамбулы, 79 статей, которые были объединены в 5 глав, и из двух факультативных протоколов (Факультативный/протокол о приобретении гражданства и Факультативный протокол об обязательном разрешении споров)42.
Ряд положений конвенции был сформулирован под влиянием Советского Союза и представляет собой вклад в формирование консульского, права. В ходе работы конференции вырисовывались следующие тенденции: СССР и другие социалистические страны выступали в защиту проекта конвенции, подготовленного Комиссией, между народного права. Вместе с тем эти делегации предлагали включить в разрабатываемую конвенцию положения, которые способствовали бы развитию консульских отношений между государствами и создавали бы наиболее благоприятные условия для осуществления консульствами и их сотрудниками консульских функций. Делегации США и особенно Англия выступали за изменение- проекта комиссии, стремясь, в частности, ограничить привилегии и иммунитеты, предоставляемые консульским учреждениям и их сотрудникам, что, естественно, могло бы лишь затруднить выполнение ими консульских функций.
В связи с тем, что в ходе конференции в подготовленный проект был внесен ряд положений (в ст. 20, 31, 35, 36), которые не удовлетворяли СССР, он не подписал конвенцию в 1963 г. и длительное время в ней не участвовал. В марте 1989 г. Советский Союз присоединился к Венской конвенции без всяких оговорок43. Российская Федерация как продолжатель СССР в области международных соглашений выполняет обязательства и осуществляет права, вытекающие из Венской конвенции о консульском праве 1963 г.
СССР, а затем и Россия проводили линию на заключение двусторонних консульских конвенций, которые предоставляли бы консульским учреждениям и их должностным лицам более широкие привилегии и иммунитеты по сравнению с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., приближающиеся к дипломатическим иммунитетам и привилегиям. Это объяснялось тем, что деятельность, консульских учреждений по сравнению с традиционной- со временем расширилась и даже в ст. 17 Венской конвенции о консульских сношениях содержится- положение, что в государстве, где представляемое государство не имеет дипломатического представительства, консульское должностное лицо может, с согласия государства пребывания и без изменения его консульского статуса, быть уполномочено на совершение дипломатических актов.
Особое значение эта статья имеет для тех государств, которые в силу тех или иных причин имеют более развитую консульскую сеть, чем дипломатическую, или в силу дискриминационной политики, вынуждены осуществлять главным образом консульские отношения- с иностранными государствами. Эта статья, отражая практику большинства государств (например, ГДР в 70-е г., не имея дипломатических отношений с отдельными странами.Северной Африки, для решения ряда вопросов активно использовала, свои консульские учреждения в Египте), по существу, повторила ст. 13 Гаванской, конвенции о консульских чиновниках 1928 г.
Кроме того, СССР выступал за объединение консульской службы с дипломатической. Так, одной из первых была Консульская конвенция СССР с США от 1 июня 1964 г.4 , при выработке которой- имелись определенные трудности, связанные с различием в законодательстве СССР и США, различной доктриной и практикой консульских отношений. Однако, факт подписания конвенции свидетельствует о том, что при обоюдном стремлении сторон всегда можно найти- взаимоприемлемое решение. Данный документ представляет собой достаточно хорошо разработанную форму консульских отношений между государствами, хотя и касается только консульских учреждений и деятельности отдельных консульских пунктов47.
Положения Венской конвенции о консульских сношениях достаточно-подробно освещены в научной литературе, однако следует еще раз остановиться на ряде положений, имеющих существенное значение для консульских отношений и в настоящее время48.
Консульская служба России: понятие и принципы
Проблема определения места консульского института в международном праве- стала подниматься практически со времени создания первых теорий о системе международного права
В первые десятилетия после Октябрьской революции консульский институт вписывался в научные системы международного права в зависимости от того, сторонником какой доктрины является ее автор. Так, В .Горовцев, являясь приверженцем идей Ф.Ф.Мартенса, считал консулов одним из органов управления межгосударственным общением. Все органы межгосударственного общения- он делил на обычные (дипломаты и консулы) и чрезвычайные (конгрессы, конференции, международные комиссии и др.)117.
Окончание Второй мировой, войны способствовало активному становлению современной- системы международного правам В отдельную отрасль международного права было выделено и право внешних сношений, понимаемое как совокупность международно-правовых норм, регулирующих порядок формирования и деятельности, правовой статус государственных органов, обеспечивающих представительство государства в сфере международного общения.
В результате политики Советского государства, установившего монополию на внешнеэкономическую деятельность, появляются специальные органы — торговые представительства, в компетенцию которых стало входить осуществление внешнеторговых функций на государственном уровне. Формирование закрытого общества ограничило выезд советских граждан за рубеж. В итоге в круге ведения советского консула не осталось ничего, связанного с традиционной консульской деятельностью. Перед советскими исследователями встал вопрос, что представляет собой советский консул118.
А.Б. Сабанин в своей работе «Посольское и консульское право» указывал, что в первые годы существования советской власти возникали сомнения, стоит ли ради административных функций содержать дорогостоящий консульский аппарат и не поглотится ли он агентурой торгующего государства1 9. Далее он отмечал, что исследователи, которые ранее правильно указывали, что «центр тяжести консульской деятельности переносится на выполнение ... административных функций», были вынуждены признать, что потребность в защите интересов советских граждан, советских судов, советского государства вызвала необходимость воспользоваться этим институтом " . Таким образом, А.Б.Сабанин пришел к выводу, что советский консульский аппарат необходим для защиты интересов «советских граждан, советских судов, советского государства».
В связи- с сужением сферы консульской деятельности стали высказываться мнения о сохранении консульского института, но придании ему другого значения, прежде всего административного. Большинство советских исследователей (И.П. Блищенко, В.Н. Дурденевский, Е.А. Коровин, Н.Н. Кравченко, A.M. Ладыженский, Ю.Д. Ильин и др.) отмечали в наборе консульских обязанностей приоритет административных функций. Это было связано с тем, что непосредственно вопросами торговли консулы- СССР не занимались, следовательно, защита интересов в сфере бизнеса перестала входить в их компетенцию. Профессор A.M. Ладыженский, давая характеристику Инструкции консулам РСФСР, подчеркивал резко административный уклон советской консульской службы . Н.Н. Кравченко считал, что установление преимущественно административного, характера консульских функций «обнаруживает все своеобразие специфической советской точки зрения на сущность и назначение этого рода заграничных наших органов»122. В.Н. Дурденевский, в свою очередь, полагал, что основной задачей советского консула является защита экономических и правовых интересов советского І государства и его граждан за границей, при,, решении этой задачи консул выступает «своеобразным административным центром»123.
Советские исследователи придерживались мнения о существовании единой дипломатической службы, консулы и дипломаты рассматривались как политические агенты разного уровня. Интересной точки зрения в. отношении определения правового статуса советского консула придерживались Трутко-Гуль и A.M. Ладыженский. Они указывали на сближение характеров советской дипломатической и консульской службы и утверждали, что советский консул такой же дипломатический представитель, но только несколько иного ранга .
В связи с развитием законодательства о консульской службе приоритетной сферой консульской деятельности стала защита государственных интересов. Многие советские исследователи стали отмечать политический характер консульской службы и настаивать на признании представительного характера консульских органов.
Из признания за советскими консулами представительного характера исходили так же И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский, но в отличие от Трутко-Гуля и A.M. Ладыженского, они не приравнивали советского консула к дипломатическому представителю " .
Достаточно близкой позиции придерживался К.К. Сандровский. Он полагал, что консульства «обладают представительным характером, выступают от имени государства в целом и являются одним из видов представительств данного государства за рубежом», однако «в отличие от посольства и миссий они не обладают качеством универсального представительства государства за рубежом, а действуют, как правило, в сфере, не затрагивающей собственно политические аспекты отношений с государством пребывания, которыми занимаются посольства и миссии»126. Кроме того, К.К.Сандровским была разработана концепция права внешних сношений в отечественной доктрине, согласно которой все органы внешних сношений делились на внутригосударственные и зарубежные. Консулы были причислены к постоянным зарубежным органам внешних сношений. Консульский институт стал определяться как внутриотраслевой институт (или как подотрасль) права внешних сношений 7.
Нормативно-правовое регулирование консульской службы, в России. Новый Консульский устав России: основы и правоприменение
В современной деятельности консульской службы Российской Федерации большое внимание уделяется важности совершенствования ее законодательной базы. Министерство.иностранных дел Российской Федерации. активно участвует в доработке и принятии, актуальных документов, способствующих совершенствованию консульских отношений между государствами.
Источниками консульского права являются международные, договоры, соглашения и конвенции, международные обычаи, а также внутригосударственное законодательство, в частности консульские1 уставы государств.
Основными источниками консульского права» являются, именно договорные нормы. Обычай в консульском праве играет сравнительно небольшую роль. Для применения норм консульского-права имеют значение также резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. по вопросу об эффективных мерах по усилению защиты безопасности и охраны дипломатических и консульских представительств, а также соответствующие решения Международного Суда, в частности по, такому, например, делу, как захват в качестве заложников дипломатического и консульского персонала- СИТА в Иране в Л 979 г. В этом решении, вынесенном» в 1980 г., Суд установил, что Иран нарушил во многих отношениях нормы международного права и обязательства по отношению к США и несет за- это международную ответственность, а также обязан возместить причиненный Соединенным Штатам ущерб161.
Консульская служба России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, а также международными договорами Российской Федерации, учитывая законы, правила и обычаи государства пребывания.
К числу многосторонних договоров относятся Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г., Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г. Тема настоящей главы — обзор и краткая характеристика основных нормативных актов Российской Федерации, которыми руководствуется консульская служба.России в своей деятельности. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в РоссийскуюФедерацию»; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 5" ноября 1998 г. № 1330 «Положение о Консульском учреждении Российской Федерации», Приказ МИД РФ от 11 марта 2002 г. № 2792 «Об утверждении Положения о Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» и др.; 2. Положения о консульских функциях, содержащиеся в отдельных законодательных актах: Основы законодательства Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 «О нотариате»; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»; Закон РФ» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»; Указ Президента РФ от 11 июля» 2004 г. № 865 «Об утверждении Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «06 утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации»; Приказ МИД России- от 4 ноября 1996 г. № 9304 «Положение о- Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» и др.; 3. Положения, регулирующие деятельность некоторых консульских органов; содержащиесяв отдельных законодательных актах: Постановление Правительства РФ-от 9 июня 2003 г. «Об утверждении Положенияюб установлении,формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления еев случае утраты, а также порядка- аннулирования визы»; Постановление Правительства РФ от 31 мая 2010 г. №370 «Об утверждении Положения о предоставлении, помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию»; Приказ МИД РФ от 14 августа 1996 г. № 6430 «Об утверждении Положения о» Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации»; Приказ МИД России от 13 октября 1998 г. № 2774 «Об утверждении Положения» о почетном консуле Российской Федерации» и др. Последние десятилетия внесли серьезные коррективы в работу российских консульских учреждений. Одновременно с этим правовое обеспечение их деятельности по защите прав и интересов российских граждан и юридических лиц, государства, стало нуждаться в существенной модернизации. Представляется целесообразным остановиться на ряде положений недавно принятых нормативных правовых актов. До недавнего времени основным нормативным актом России для деятельности консульских заграничных учреждений России, имеющим силу закона, являлся Консульский устав СССР 1976 г. Но, поскольку многие его-положения, перестали отвечать реалиям современных общественных отношений и соответствовать требованиям динамично развивающегося законодательства, был принят новый Консульский устава Российской Федерации 2010 -г.163. Консульский устав Российской Федерации 201 От. был принят в форме федерального закона. В этой связи необходимо отметить следующее.
Федеральный закон наряду с Конституцией Российской Федерации имеет верховенство и прямое действие на всей территории, Российской Федерации. Закон регулирует наиболее важные общественные отношения. Консульская деятельность, осуществляемая в целях защиты прав-и интересов граждан Российской Федерации, касается вопросов правового статуса личности, которые определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и с этой- точки зрения обоснованно говорить о законодательной форме рассматриваемого документа.
Институт почетного консула в консульском праве и практике России, его значение
В развитие IX раздела Консульского устава 27 апреля 1988 г. было принято Положение о нештатном (почетном) консуле Союза ССР224. Первым почетным консулом Советского Союза был назначен в 1989 г. известный боливийский общественный деятель, художник Лорхио Вака Дуран.
13 октября 1998 г. было утверждено Положение о почетном консуле Российской Федерации" , которое заменило Положение 1988 г.
В настоящее время документами, определяющими назначение и деятельность почетного консула Российской Федерации, являются: Консульский устав Российской Федерации 2010 г. и упомянутый Приказ по МИД России № 2774, а также Распоряжение «О порядке назначения почетного консула Российской Федерации и порядке рассмотрения обращений иностранных государств о назначении почетных консулов в Российской Федерации»226.
Следует, однако, отметить, что два последних документа являются внутриведомственными актами, они не зарегистрированы в Минюсте России, не опубликованы в официальных изданиях и не используются в российском и международном научном обороте.
Начиная с 1992 г. этот институт активно развивается в России. По данным Консульского департамента МИД России, на начало 2011 г. 100 почетных консулов Российской Федерации работают за рубежом (по состоянию на 1 января 2000 г. их было 21). Практически всегда почетными консулами являются граждане тех стран, в которых они представляют Россию.
По статистике их больше всего в Европе, Латинской Америке и Азии. Почетные консулы России действуют в США, Великобритании, Италии, Монако, Греции, Турции, Бразилии, Доминиканской Республике, Тринидаде и Тобаго, Боливии, Парагвае, Пакистане, Малайзии, Ливане и ряде других государств.
В настоящее время на территории России находятся, 105 иностранных нештатных консулов (по состоянию на 1 января 2000 г. их всего было четверо (2 Великобританца, Австриец и Люксембуржец). Больше всего иностранных почетных консулов во Владивостоке, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Москве и Санкт-Петербурге. Становятся чаще всего почетными консулами граждане, представляющие интересы таких стран,.как Франция, Люксембург, Киргизия, Армения, Таджикистан. Также много представителей третьих стран — Того, Лесото, Кабо-Верде и т.д. В, городах России, в,том числе портовых, почетных консулов на конец 2003 г. имели Австралия, Австрия, Великобритания, Коста-Рика, США, Таиланд, Филиппины и другие. государства.
В-консульской правовой доктрине советского периода, в частности;, К.К.. Сандровским, была высказана точка зрения, что почетный (нештатный) консул не может считаться-консульским должностным лицом, так как- он-вообще не состоит на государственной службе, не занимает государственной должности, не состоит в штате сотрудников не только дипломатической и-консульской, но нередко и вообще всякой государственной службы.227
Однако следует напомнить содержание п. 2 ст. 1 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в котором указывается, что «существуют две категории консульских должностных лиц: штатные консульские должностные лица и почетные консульские должностные лица», а Глава III Венской конвенции целиком посвящена почетным консульским должностным лицам. К этому следует добавить, что все двусторонние консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с иностранными государствами в 1992— 2003 гг., содержат статью, называемую «Почетные консульские должностные лица». Кроме того, во многих двусторонних консульских конвенциях иностранных государств содержится положение, что почетными- консулами могут быть как граждане посылающего или принимающего государства, так и-граждане третьих стран228.
До XX столетия деятельность почетных консулов осуществлялась в основном в соответствии с международным обычным-правом-и положениями некоторых двусторонних консульских конвенций и договоров о торговле и мореплавании.
Важным шагом в развитии регулирования консульских отношений в России стало, безусловно, принятие в 2010 г. нового Консульского-устава, который в Главе 5 определил статус и функции,почетного консула Российской-Федерации . Однако следует обратить внимание, что1 до сих пор ни Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., ни российское законодательство не содержат определение понятия «почетный консул». Кроме того; остаются-нерешенными и некоторые вопросы его правового статуса.
Глава III Венской конвенции «Режим, применяемый к почетным. консульским должностным- лицам и консульским учреждениям, возглавляемым такими должностными лицами» раскрывает правовой статус почетного консула . Детальное рассмотрение данных положений выявляет наличие ряда ограничений почетных консулов в привилегиях и иммунитетах.
Так, почетные консульства лишены неприкосновенности консульских помещений. Таким образом, не предусматривается запрет для властей государства пребывания на вступление в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульского учреждения, иначе как с согласия главы консульского учреждения. Статья 59 Конвенции лишь предусматривает, что «государство пребывания обязано принимать все необходимые меры для защиты консульских помещений консульского учреждения, возглавляемого почетным консульским должностным лицом, от всякого рода нарушения спокойствия консульского учреждения или оскорбления его достоинства» . Профессор Ю.Д. Ильин считает, что в данной статье совершенно не рассматривается возможность вступления властей государства пребывания в помещения консульского учреждения, возглавляемого почетным консулом. Однако в то же время он ссылается на ст. 31 Конвенции, в которой, наряду с признанием принципа неприкосновенности консульских помещений штатных консульских учреждений, содержится так называемая пожарная оговорка, в соответствии с которой согласие главы консульского учреждения на вступление властей государства пребывания в консульские помещения штатного консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия. Из этого сравнения Ильиным делается совершенно справедливо вывод о том, что в определенных случаях неприкосновенность консульских помещений нештатного консула может быть нарушена .
