Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление пожарного надзора -одно из важных направлений деятельности Государственной противопожарной службы МЧС России. В настоящее время в этой области последовательно проводится работа по совершенствованию выполнения этой функции. Разработана и активно внедряется в жизнь Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора1, в рамках которой на сегодняшний день уже реализована значительная часть мероприятий, направленных на повышение эффективности надзорной деятельности в сфере пожарной безопасности. Охрана материальных ценностей и имущества граждан от пожаров является одной из основных государственных задач.
В результате нарушения правил пожарной безопасности гибігут люди, уничтожаются или повреждаются материальные ценности, на создание которых затрачены огромные усилия и денежные средства, дезорганизуется нормальная производственная и иная деятельность людей, государственных и коммерческих предприятий и организаций. В настоящее время в чрезвычайных ситуациях, на пожарах, на воде и в других кризисных ситуациях в год погибает в среднем 70000 человек, прямой экономический ущерб достигает 100 - 150 млрд рублей, а суммарный (с учетом косвенных ущербов) -2-3 процента валового внутреннего продукта2. В 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе 584 ребёнка. На пожарах получили травмы 12800 человек3.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора.
Деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора направлена на реализацию интересов общества и государства, носит публичный характер, а также оказывает решающее значение при реализации прав и свобод граждан. Акты, вынесенные должностными лицами органов государственного пожарного надзора, приводят к серьезным, порой необратимым последствиям, влияют на права и охраняемые законом интересы граждан и предприятий. Высокий статус должностного лица государственного
1 Приложение к приказу МЧС России от 28.03.2003 №161.
Постановление Правительства РФ от 6 января 2006г. № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 695. 3 Официальный сайт МЧС России: URL:
Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
4 органа предполагает непогрешимость его носителя. Однако как бы ни был квалифицирован и опытен сотрудник органов государственного пожарного надзора, он может в чем-то заблуждаться, чего-то не знать, иметь по конкретному вопросу свою позицию. Кроме того, имеющие место случаи недобросовестного отношения, совершения должностных преступлений свидетельствуют о том, что должностное лицо органа государственного пожарного надзора как человек имеет право на ошибку. Вместе с этим органы государственной власти права на ошибку не имеют, поскольку ошибки должностных лиц государственных органов в сфере пожарного надзора неизбежно влекут возникновение негативных последствий для кого-либо из участников хозяйственного оборота. Такие последствия могут выражаться в причинении вреда личности, имуществу, в нравственных переживаниях. Данный вред по общему правилу должен быть возмещен.
Права и свободы человека, его честь и достоинство являются высшей ценностью общества и государства. Охрана и защита этих благ -первостепенная задача государства в лице его органов, в том числе органов государственного пожарного надзора. Защита прав физических лиц, в том числе от затрагивающих данные права действий государства, является центральной частью современных конституций и правовых систем. В ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Однако на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Во многих зарубежных странах создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного должностными лицами.
Современное законодательное регулирование значительно ограничивает, а правоприменительная практика фактически препятствует реализации гарантированного Конституцией РФ права на возмещение вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности. Анализ научных работ в этой сфере свидетельствует о том, что значительная их часть ориентирована на признание за субъектами определенных субъективных гражданских прав, а также на обеспечение их защиты путем возмещения вреда, поскольку причиненный вред подлежит возмещению лицом его причинившим или лицом ответственным за него.
В рамках обеспечения защиты населения и критически важных объектов инфраструктуры от риска чрезвычайных ситуаций, в том числе пожаров, как одной из приоритетных задач, закрепленных в Концепции федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской
5 Федерации до 2010 года», вопросы ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора приобретают особую актуальность.
Возникает необходимость совершенствования правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора, что позволит решить многие проблемы, возникающие на практике. Теоретический анализ правового регулирования ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора имеет большое значение как для развития правовой науки, так и для правоприменительной практики.
Данная работа посвящена механизму возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора.
Степень научной разработанности. Правовым, организационным и
иным аспектам института государственной службы посвящены труды многих
известных ученых-юристов: Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.А. Гришковца,
Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева,
В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко,
Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.А. Демина и других авторов.
Разработкой проблем эффективности государственного управления и его
реформирования, совершенствования организации и правового регулирования
деятельности исполнительной власти, ответственности в административном
праве занимаются также: С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атамаїгчук, И.Л.
Бачило, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.С. Дугенец, СП.
Ломтев, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров,
А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черепанов, С.Д. Хазанов и
многие другие ученые.
Только начиная с 2000 г. по этой проблематике защитили диссертации на
соискание ученой степени доктора юридических наук Н.М. Казанцев
«Публично-правовое регулирование государственной службы»
(институционально-функциональный анализ) (М., 2000); В.А. Козбаненко
«Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих»
(теоретико-административные аспекты) (М., 2003); А.А. Гришковец «Правовое
регулирование государственной гражданской службы в Российской
Федерации» (2003). Свыше 20 соискателей защитили кандидатские
диссертации. Из них следует выделить работы по вопросам ответственности
государственных служащих: Е.В. Сандальниковой «Юридическая
ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование»(2007); А.В. Чуева «Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву» (2005); С.А. Шушпанова «Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего»(2002).
Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к институту государственной службы в целом, вопрось; юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке
всестороннего теоретического осмысления и должной разработки,
они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию. Исследованию в правовой науке подвергались особенности ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц организаций, государственных служащих, налоговых органов, органов внутренних дел, органов расследования, прокуратуры, судьями и т.п. Однако вопросам ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора не посвящено практически ни одного исследования.
Неоднократные попытки глубокого реформирования института государственной службы в наименьшей степени коснулись вопросов совершенствования юридической ответственности, что во многом определяет научный интерес именно к данной проблематике.
Успешному осуществлению научных исследований в этой области препятствуют закрытость государственной службы, особенно военной и правоохранительной, ведомственные интересы, излишние информационные ограничения. Вместе с тем существует потребность в таких работах, которые обеспечивают преемственность научного знания и его обобщение, разрабатывают теоретические и прикладные аспекты института ответственности с учетом специфики государственной службы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении ими своих полномочий.
Предметом диссертационного исследования являются понятие ответственности, институт ответственности должностных лиц государственных органов и правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности.
Цель исследования состоит в комплексном изучении и анализе юридической литературы, действующего законодательства, ведомственных нормативных актов и практики их применения, изучении особенностей правового регулирования отношений, возникающих в сфере ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора, и разработке на этой основе предложений по совершенствованию законодательства об ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора и практики его применения.
Эта цель обусловила определение следующих задач:
1) исследовать понятие, правовую природу и виды юридической
ответственности;
2) проанализировать нормативно-правовую базу, юридическую литературу
в сфере ответственности должностных лиц государственных органов;
3) выявить особенности правового регулирования
ответственности должностных лиц органов государственного пожарного
надзора при осуществлении ими служебной деятельности;
4) изучить общие и специальные условия, при которых наступает
обязательство возместить вред, причиненный сотрудниками органов
государственного пожарного надзора.
Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции РФ, федеральном законодательстве, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, нормативных актах МЧС России, зарубежном законодательстве.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, логического, системного анализа. В процессе исследования использовались достижения наук конституционного, гражданского, административного, других отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Теоретической основой явились труды М.М. Агаркова, Б.С. Антимонова, Б.Т. Безлепкина, С.Н. Братуся, A.M. Беляковой, В.М. Деверяго, СЕ. Донцова, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Л.А. Лунца, М.Г. Марковой, Л.А. Майданика, Н.С. Малеина, Ю.Г. Матвеева, И.Б. Новицкого, В.Т Нора, В.Ф. Попондопуло, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, A.M. Эрделевского, К.К. Яичкова, К.Б. Ярошенко и других ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной проблемы.
Диссертация является одним из первых комплексных, междисциплинарных исследований, посвященных проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.
На основе анализа современной юридической литературы, практики реализации этого правового института диссертантом предложены рекомендации по совершенствованию законодательства об ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Должностные лица органов государственного пожарного надзора как государственные служащие являются особыми субъектами права, имеющими правоспособность, отличную от общей гражданской правоспособности граждан - физических лиц. Сотрудники органов государственного пожарного надзора обладают ограниченной (усеченной) гражданской правоспособностью.
2. Особенностями юридической ответственности в сфере
государственной службы являются:
- отраслевая принадлежность одних видов юридической ответственности
(административная, уголовная) и междисциплинарный характер других
(дисциплинарная ответственность);
- обособленное законодательство, обслуживающее как весь институт
юридической ответственности, так и его отдельные разновидности
(материальная ответственность военнослужащих);
наличие специфического для этой сферы правонарушения; доминирование признака вины в составе служебного правонарушения; возможность наступления существенного вреда вследствие совершенного правонарушения;
особенности субъектов, применяющих закон или отвечающих по нему; должностное положение лица, привлекаемого к ответственности, его правовой статус, объем полномочий, наличие правового иммунитета;
характер и обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностных возможностей, иные существенные признаки);
правовая, политическая и общественная оценка действий и решений государственных органов и должностных лиц, подлежащих ответственности;
- процедурные (процессуальные) формы привлечения виновных к
ответственности, рассмотрения дела, а также исполнения государственного
решения, устанавливающего ответственность;
специфика полномочий органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об ответственности правонарушителя;
ответственность за нарушение требований к служебному поведению, норм и принципов служебной этики.
3. Гражданско-правовое обязательство по возмещению вреда,
причиненного должностными лицами органов государственного пожарного
надзора, является мерой ответственности и мерой защиты нарушенных прав
граждан и организаций при осуществлении должностными лицами органов
государственного пожарного надзора своей профессиональной деятельности.
-
В целях повышения эффективности ответственности в системе государственного пожарного надзора необходимо разработать и принять Дисциплинарный кодекс государственных служащих, а также нормативные правовые акты, регулирующие процедурные (процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности, которые лишены подобной регламентации.
-
Возмещение вреда - универсальный гражданско-правовой способ защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 53 Конституции РФ и получивший развитие в Гражданском кодексе РФ. Однако ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного
9 действиями органов исполнительной власти (их должностными лицами). В этой связи автором делается предложение по разработке и принятию единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории конституционного, административного права и гражданского права.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов:
в законотворческой деятельности (при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования законодательного обеспечения ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России);
в дальнейшей научно-исследовательской деятельности при разработке проблем, связанных с правовым обеспечением ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России;
в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов государственного пожарного надзора.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплине «Гражданское право», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования обсуждались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.
Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, а также в публикациях автора, осуществленных в научных изданиях.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 2,7 п.л.
Структура и объем диссертации определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и
10 библиографического списка из 210 наименований. Общий объем диссертации - 169 страниц, основной текст- 150 страниц.
