Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика деятельности органов Государственного пожарного надзора по обеспечению пожарной безопасности
1. Историко-правовой аспект обеспечения пожарной безопасности в России 12
2. Обеспечение пожарной безопасности как функция государства 25
3. Нормативно-правовое регулирование деятельности Государственного пожарного надзора 50
Глава 2. Осуществление уголовно-процессуальной функции органами Государственного пожарного надзора 91
1. Правовая характеристика происшествий, связанных с пожарами 91
2. Участие государственных органов в расследовании и разрешении происшествий, связанных с пожарами 98
3. Государственный пожарный надзор как орган дознания 104
4. Использование данных уголовно-процессуальной деятельности при профилактике пожаров
Заключение 139
Список используемой литературы 141
- Обеспечение пожарной безопасности как функция государства
- Нормативно-правовое регулирование деятельности Государственного пожарного надзора
- Участие государственных органов в расследовании и разрешении происшествий, связанных с пожарами
- Использование данных уголовно-процессуальной деятельности при профилактике пожаров
Обеспечение пожарной безопасности как функция государства
На совместном заседании Совета безопасности Российской Федерации и Президиума Государственного Совета Российской Федерации, состоявшемся 13 ноября 2003 г. под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина, отмечалось, что научно-техническое развитие современной цивилизации приводит, с одной стороны, к расширению спектра современных стратегических рисков - от глобальных изменений климата и нарушения военно-политического паритета до национального демографического спада и изношенности производственных фондов, - а с другой стороны, к созданию все более совершенных способов предупреждения и смягчения последствий этих рисков26.
В Российской Федерации в течение последних пяти лет наблюдается тенденция к некоторому снижению количества чрезвычайных ситуаций. Однако при этом увеличиваются масштабы их последствий и ущерба от них. Прямой ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций — свыше 100 млрд. руб. в год. Суммарный общий ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций составляет почти 3 % внутреннего валового продукта страны. Ежегодно в нашей стране погибает 100 тыс. человек.
Серьезную опасность среди техногенных и природных чрезвычайных ситуаций представляют пожары в городах, населенных пунктах, на промышленных объектах, транспорте и в лесах. Статистика пожаров в Российской Федерации за последние годы позволяет констатировать, что их количество сохраняется на уровне около 250 тыс. в год, гибель людей при пожарах приблизилась к 20 тыс. в год, прямой ущерб от пожаров составляет 4 млрд. руб., то есть 0,029 % внутреннего валового продукта. Ежегодно в www. fstec.ru России происходит не менее 10 тыс. лесных пожаров на площади от 200 га и выше . Основная причина такого положения в, области пожарной безопасности кроется, конечно, в экономическом состоянии страны .
Рассчитано среднее число пожаров на чел. в год (взят 2000 год) по наиболее развитым и менее продвинутым в экономическом отношении странам. Удельные характеристики, более информативны, чем абсолютные. Россия, по этим данным, занимает 10-е место, а Великобритания и США 1-е и 2-е места соответственно. То есть в странах с развитой экономикой удельное число пожаров больше, чем в России.
Совершенно обратная картина по такому показателю, как гибель людей. Россия и страны со слабой экономикой занимают первые места. Таким образом, чем динамичнее развивается экономика той или иной страны, тем больше средств она может вкладывать в решение проблемы снижения риска гибели людей. Если рассмотреть ситуацию в области пожарной безопасности до начала 90-х годов, которая наблюдалась до распада СССР, то можно отметить, что с началом экономических реформ (примерно 1986 г.) количество погибших начало возрастать и резко пошло вверх после распада СССР, когда, по существу, наступил крах экономики. В 1995—1998 гг. этот показатель колебался около 15 тыс. чел. в год. После дефолта 1998 года гибель населения вновь резко возросла.
Рассматривая экономическую составляющую показателя пожарной безопасности можно отметить следующее: К 2002 году, по сравнению с 1985 годом, в Российской Федерации увеличился объем продаж основных потребительских товаров длительного пользования. Индекс физического объема непродовольственных товаров в 2002 г. составил 120 % по сравнению с 1990 г., а в сопоставлении с 2001 г. — 109 %. Следовательно, основной прирост индекса физического объема Брушлинский Н.Н. Пожары в России и мире. Статистика, анализ, прогнозы. М., 2002. непродовольственных товаров произошел в 2002 г., когда наметилась тенденция к повышению уровня жизни населения, через четыре года, прошедших после финансового кризиса 1998 года.
Снизились расходы населения на покупку товаров и услуг с 74,5 % в 2001 г. до 73,2 % в 2002 г. Выросли все виды платежей населения с 7,8 % в 2000 г. до 9,2 % в 2002 г. Покупательная способность среднего размера назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций) увеличилась по 21 пункту «корзины» продовольственных товаров в 2001 г., по сравнению с 1999 г., и уменьшилась по 5 пунктам в 2002 г., в сравнении с 2001 г.
Характеризуя социальную составляющую показателя пожарной безопасности выявлены следующие тенденции:
Растет заболеваемость психическими расстройствами и расстройствами поведения, в 1990 г. за консультативно-лечебной помощью обратилось 235,1 тыс. чел., а в 2002 г. соответственно 448,7 тыс. чел.
Выявлено детей и подростков, оставшихся без попечения родителей: в 1990 г. - 49,0 тыс. чел., в 2002 г. -127 тыс. чел. Снизился уровень безопасности производства. В 1990 г. 32,5 % работающих в основных отраслях трудились в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в 2002 г. — уже 50,8 %. Повысился уровень износа жилого фонда. Капитальный ремонт жилых домов сократился в 11 раз за пятнадцать лет, с 43 832 тыс. м общей площади в 1985 г. до 4800 тыс, м2 общей площади в 2002 г. Остается низким уровень коммунальных услуг в жилье. Горячим водоснабжением оборудовано 77 % городского жилищного фонда и 19 % сельского жилищного фонда. Сокращается число работающих в промышленности (млн. чел.) - с 24 в 1985 г. до 14,53 в 2002 г. Уровень безработицы населения в трудоспособном возрасте в 2002 г. составил 6,2 млн. чел.
Нормативно-правовое регулирование деятельности Государственного пожарного надзора
Контроль за обеспечением пожарной безопасности дипломатических и консульских учреждений Российской Федерации, а также представительств Российской Федерации за рубежом осуществляется в соответствии с положениями57, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Порядок организации и осуществления государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами определен «Инструкцией по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации»
Объектом контроля (надзора) является деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению обязательных требований в области пожарной безопасности, в том числе на их имущественном комплексе (или его части) включая территорию, здания, сооружении, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество5 .
В целях обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации должностные лица органов ГПН Федеральной противопожарной службы, являющиеся государственными инспекторами по пожарному надзору, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, осуществляют деятельность по проверке соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также должностными лицами требований пожарной безопасности и принятию мер по результатам проверки59. К органам ГПН относятся: - структурное подразделение центрального аппарата МЧС России, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления ГПН (Управление ГПН МЧС России); - управления ГПН территориальных органов МЧС России - региональных центров МЧС России; - управления (отделы, отделения) ГПН территориальных органов МЧС России - Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации и их территориальные отделы (отделения, инспекции); - отделы (отделения, инспекции, группы) ГПН подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальньгх образованиях.
Органы ГПН в рамках своей компетенции: организуют и осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; проводят в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности; ведут в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; осуществляют официальный статистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиям; определяют должностных лиц органов государственного пожарного надзора для проведения мероприятий по контролю и по выбору площадок (трасс) строительства, а также по вводу завершенных строительством (реконструкцией) объектов в эксплуатацию; осуществляют взаимодействие с федеральными . органами исполнительной власти, в том числе с органами государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, по вопросам обеспечения пожарной безопасности; рассматривают обращения и жалобы граждан и организаций по вопросам обеспечения пожарной безопасности .
Деятельность органов ГПН осуществляется на основе подчинения нижестоящих органов ГПН вышестоящим.
Органы ГПН имеют печати с изображением Государственного герба Российской Федерации, штампы и бланки установленного образца со своим наименованием.
В соответствии с решением Коллегии МЧС России от 26 апреля 2005 г. № 2 и в целях совершенствования государственного регулирования вопросов пожарной безопасности приказом МЧС России от 21 июля 2005 г. № 584 создан Координационный совет (далее - Совет) по вопросам ГПН, который является совещательным органом по рассмотрению и проработке наиболее актуальных вопросов обеспечения пожарной безопасности и организации деятельности ГПН61.
В своей работе Совет руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами МЧС России, а также «Положением о координационном совете по вопросам государственного пожарного надзора».
Участие государственных органов в расследовании и разрешении происшествий, связанных с пожарами
Роль государственных органов в расследовании и разрешении происшествий, связанных с пожарами, достаточно высока. Их взаимодействие с органами ГПН, регламентированное различными нормативно-правовыми актами, должно повысить эффективность, как расследования дел, так и результативность профилактической деятельности.
На основании приказа МВД России № 224 от 12.05.93г. для успешного расследования преступлений созданы следственно - оперативные группы (СОГ) и приказом МВД России № 482 от 31.08.96г. «О комплексном использовании сил и средств ОВД в борьбе с преступлениями, связанными с пожарами» определены положения инструкции «О порядке взаимодействия и организации работы ОВД России по раскрытию и расследованию преступлений, связанных с пожарами»89.
Приказ МЧС России от 2 мая 2006 года № 270 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях в органах Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствии» регламентирует порядок приема, регистрации, проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях не только по делам о пожарах, но и по всем правонарушениям, содержащим признаки как административных правонарушений, так и преступлений и иным сообщениям, которые регистрируются органами ГПН и направляются по подведомственности для рассмотрения в другие правоохранительные органы. Приказом МЧС России и МВД России от 31 марта 2003 г. № 163/208 устанавливается порядок взаимодействия органов управления и 9 www.mchs.gov.ru www.mchs.gov.ru подразделений ГПС России с органами внутренних дел Российской Федерации при раскрытии и расследовании преступлений, связанных с пожарами, в соответствии с которым Региональные центры МЧС России и органы ГПС должны обеспечить:
1. Своевременную передачу в дежурные части соответствующих территориальных органов внутренних дел сообщений: об обнаруженных на месте пожара погибших гражданах, а также гражданах, здоровью которых причинен вред, в том числе и не связанный с опасными факторами пожара, либо наступлении иных тяжких последствий; несанкционированном проникновении на объект пожара посторонних лиц, признаках хищения имущества и оборудования с объекта пожара, о повреждении запорных устройств входных дверей и оконного остекления, а также других признаках, свидетельствующих об имевшем место преступлении, предусмотренном соответствующей статьей особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации; о пожарах на объектах с массовым пребыванием людей; пожарах в зданиях органов государственной власти и органов местного самоуправления; пожарах, на тушение которых привлечены силы и средства по повышенному номеру (рангу) пожара или для организации их тушения создано три и более боевых участка; пожарах на объектах жизнеобеспечения в соответствии с перечнями, утвержденными в установленном порядке. 2. Участие должностных лиц органов ГПС в следственно-оперативных группах для выезда на все случаи крупных пожаров, а также пожаров, повлекших гибель людей или причинение вреда их здоровью. 3. Своевременное составление акта о пожаре по установленной форме с отражением в нем всех необходимых сведений. 4. Сохранение от уничтожения (повреждения) огнем финансово хозяйственной документации и технических средств контроля объекта пожара, а также следов (носителей информации), могущих быть признанными в установленном порядке вещественными доказательствами. 5. Недопущение необоснованного разрушения (повреждения), полного уничтожения или изменения обстановки на объекте пожара, а также уничтожения информации о фактах и явлениях, связанных с развитием пожара, в том числе и до значительных (крупных) размеров. 6. Проведение, при наличии признаков административного правонарушения, по всем пожарам, независимо от размеров причиненного материального ущерба и иных последствий, административного расследования установленного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Органы внутренних дел должны обеспечить:
1. Незамедлительное направление на место происшествия, связанного с пожаром, для его охраны и обеспечения общественного порядка ближайших нарядов милиции, группы немедленного реагирования, участкового уполномоченного милиции, обслуживающего данную территорию, а в необходимых случаях - сотрудников других подразделений органов внутренних дел.
2. Выезд на все случаи крупных пожаров и пожаров, повлекших гибель людей или причинение вреда их здоровью, следственно-оперативных групп в составе: следователя, эксперта-криминалиста, сотрудников службы криминальной милиции, а также сотрудника органа ГПС (по согласованию).
3. Качественный осмотр мест происшествия, связанных с пожарами, и возбуждение уголовных дел в соответствии с подследственностью, за исключением случаев, когда отсутствие состава преступления очевидно.
Использование данных уголовно-процессуальной деятельности при профилактике пожаров
Задачи уголовного права определены в ст. 2 Уголовного кодекса (УК) Российской Федерации. Ими являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений. Реализация прав и свобод человека невозможна без соблюдения общественного порядка и общественной безопасности.
В качестве самостоятельной задачи в ст. 2 УК Российской Федерации названо предупреждение преступлений. Решение этой задачи осуществляется посредством общей и частной превенции (предупреждения).
Общая превенция достигается путем объявления деяния преступлением, установления их уголовно-правового запрета и наказаний за их совершение. Угроза их применения призвана удерживать граждан от совершения преступления.
Частная превенция выражается в предупреждении совершения новых преступлений лицами, уже их совершившими, путем применения к ним наказания.
Расследование и раскрытие преступлений, привлечение виновных к уголовной ответственности не исчерпывают обязанностей органов дознания. Закон возлагает на них и специальные обязанности по предупреждению (превенции) преступления. Ст. 158 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации содержит требование о том, что, установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель вправе внести в соответствующую организацию или должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению в месячный срок со дня его вынесения с обязательным уведомлением о принятых мерах. По каждому делу должны быть установлены причины и условия, способствовавшие совершению преступления и приняты специальные меры, направленные на предупреждение совершения аналогичных преступлений.
Основной задачей профилактической деятельности является снижение качественных и количественных показателей преступности, уменьшение ее воздействия на общество и государство, повышение уровня личной безопасности граждан, защиты их законных прав и интересов. В достижении этой цели дознавателю, как представителю государственной власти, принадлежит заметная роль. Выявление причин и условий совершения преступлений, играя само по себе предупредительную роль, в тоже время служит основой других превентивных мер дознавателя, к числу которых можно отнести: 1) обнаружение и раскрытие совершенных преступлений. Таким путем не только пресекается преступная деятельность конкретных лиц, что имеет важное предупредительное значение, но и обеспечивается неотвратимость наказания, превентивная роль которого очевидна; 2) устранение выявленных причин и условий, способствовавших преступлениям конкретного рода, вида или совершенных определенным способом, при определенных обстоятельствах и т. п.; 3) меры воспитывающего и предостерегающего характера; 4) общепрофилактические меры, в том числе использование возможностей средств массовой информации, трудовых коллективов и т. п.
Истина по делу достигается лишь в том случае, когда полно и всесторонне установлены все обстоятельства, входящие в предмет доказывания. К числу этих обстоятельств закон относит в т. ч.: - событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления) - ч. 1 п. 1 ст. 73 УК Российской Федерации; - причины и условия (обстоятельства, способствовавшие совершению преступления) - ч. 2 ст. 73 УК Российской Федерации.
Закон не может содержать перечня причин и условий, способствовавших совершению преступлений, но условиями по делам о пожарах могут быть нарушения правил пожарной безопасности, напрямую не связанные с причиной возникновения пожара, но «подготовившие почву». Требование же закона установить причины совершения преступления носит в некоторой степени декларативный характер, так как это достаточно сложная категория, обозначенная многозначными социальными и иными зависимостями и установить ее в рамках дознания не представляется возможным и обычно речь идет об установлении обстоятельств, способствовавших преступлению.
Способ совершения преступления, связанного с пожаром, это не что иное, как «техническая» причина пожара. Для разработки и предложения профилактических мероприятий необходимо точное установление именно «технической» причины пожаров, т. к. по большому счету «юридических» причин пожаров всего три: - поджог (умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества), - неосторожное обращение с огнем (неосторожное уничтожение или повреждение чужого имущества); - нарушение правил пожарной безопасности.
Следует отметить, что обстоятельства, способствовавшие преступлению должны устанавливаться еще и на стадии возбуждения уголовного дела. В этом ключе необходимо рассмотреть профилактическую деятельность дознавателя на стадии проверки сообщения о преступлении, ведь при принятии решения об отказе в возбуждении уголовного дела в уголовно-процессуальном законе не содержатся требования, направленные на устранения условий, приведших к возникновению пожара, не имеющего криминального характера.
Успешность выявления указанных обстоятельств зависит от систематичности соответствующих действий дознавателя, что обеспечивается планирования расследования. Поэтому, уже при составлении плана первоначальных следственных действий и выдвижении версий, лежащих в основе плана, предусматриваются действия, прямо относящиеся к решению этого вопроса. Например, проверяя версию о возникновении пожара от искр при электросварке, в плане должны быть указаны действия по выяснению порядка оформления разрешения на проведение огневых работ, обучение сварщиков, порядок хранения горючих материалов и т. д.
Важную информацию об обстоятельствах, способствовавших преступлению, можно получить путем следственного осмотра.
Так, например, при осмотре места пожара осмотру подлежат конструктивные элементы здания, электросети, оборудование. При этом могут быть установлены конструктивные просчеты, приведшие к наступлению тяжких последствий: распространению пожара, гибели людей. Эти недостатки должны быть выявлены инспектором при обследовании или приемке, но иногда оказывается, что здание, которое строились для одних целей, начинает использоваться по другому назначению. В ходе осмотра выявляются конкретные неисправности электросетей, оборудования, приведшие к возникновению пожара. При осмотре места пожара могут быть установлены и обстоятельства, указывающие на иные, не связанные с пожаром преступления или правонарушения. Так, при осмотре гаража устанавливается наличие в нем различных автодеталей и инструмента и проведение постоянных ремонтных работ, либо осуществление иной производственной деятельности. В этих случаях на место вызываются соответствующие сотрудники ОВД, в адрес организации (гаражный строительный кооператив, например) направляется Представление для проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение преступлений и правонарушений.
Похожие диссертации на Обеспечение пожарной безопасности при осуществлении уголовно-процессуальной функции органами государственного пожарного надзора
