Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус негосударственной пожарной охраны в России: история и современность 14
1.1. История становления и развития негосударственной пожарной охраны в России 14
1.2. Негосударственная пожарная охрана в системе обеспечения пожарной безопасности в современных условиях 30
1.3. Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность негосударственной пожарной охраны 57
Глава 2. Организационно-правовое обеспечение деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны 74
2.1. Организационно-правовые формы деятельности негосударственной пожарной охраны 74
2.2. Правовые основы деятельности муниципальной пожарной охраны 79
2.3. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны 100
2.4. Правовая регламентация создания и функционирования добровольной пожарной охраны 114
Заключение 143
Библиографический список 147
- Негосударственная пожарная охрана в системе обеспечения пожарной безопасности в современных условиях
- Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность негосударственной пожарной охраны
- Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны
- Правовая регламентация создания и функционирования добровольной пожарной охраны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. 30 апреля 2009 года, выступая с
поздравлениями в связи с 360-й годовщиной образования пожарной охраны России,
Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергей Кужугетович
Шойгу подчеркнул тот факт, что «пожары остаются самой частой и разрушительной
техногенной катастрофой. И нашей важнейшей задачей является предупреждение
пожаров, повышение эффективности технологий пожаротушения». На заседании
Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных
ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, состоявшемся 7 апреля 2009 года,
констатировалось, что одной из самых распространенных причин тяжких
последствий на пожарах явилась удаленность пожарных подразделений от места
пожара1.
По официальным данным МЧС России свыше 103 тысяч населенных пунктов в Российской Федерации находятся далеко за пределами радиуса выезда подразделений государственной противопожарной службы. В результате такого положения дел на долю проживающего в этих населенных пунктах населения (а это примерно 34 миллиона граждан - или 27% от общего числа) приходится половина всех пожаров и убытков от них, и свыше 60% погибших (это примерно 8 тысяч сельских жителей ежегодно) . Указанную проблему нельзя решить только путем создания государственной противопожарной службы, содержащейся за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Ни одно государство, тем более с такой обширной территорией как Россия, не может позволить себе создание в каждом населенном пункте профессиональной пожарной охраны за счет бюджетных средств.
Как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации в целом свидетельствует о недостаточной координации, необходимой для развития сил и
средств обнаружения и тушения пожаров. Недостаточное информационное, техническое и технологическое обеспечение служб экстренного реагирования не позволяет обеспечить устойчивое снижение основных показателей риска пожаров для населения, территорий и конкретных объектов1.
Разработке методологических основ совершенствования правового регулирования в области пожарной безопасности Российской Федерации уделяется все больше внимания. Потребность в такой разработке диктуется как растущим количеством законодательных и других нормативных правовых актов, имеющих целью обеспечить безопасность населения, различных хозяйственных объектов, имущества от пожаров, так и повышенным интересом к изучению проблем правового регулирования деятельности по обеспечению пожарной безопасности не только юристов, но и представителей других наук - экономистов, политологов, социологов.
Необходимость анализа проблем обеспечения пожарной безопасности на научном уровне, с использованием общенаучных и прикладных методов познания диктуется как непростой обстановкой с пожарами, так и включением в эту деятельность наряду с государственными структурами элементов формирующегося в России гражданского общества.
Теоретико-прикладная актуальность разработки концепции обеспечения пожарной безопасности с помощью негосударственных форм организации деятельности пожарной охраны на современном этапе объективно обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, деятельность по обеспечению пожарной безопасности во все периоды существования российского государства выступала в качестве одной из функций государства, необходимой в любом обществе. Во-вторых, сложный характер взаимосвязи разноуровневых элементов в системе обеспечения пожарной безопасности требует создания единой организационно-правовой основы их функционирования и взаимодействия. В-третьих, создаваемая нормативная правовая база должны стать принципиальной основой для взаимодействия между органами законодательной, исполнительной власти, власти органов местного самоуправления для достижений общей цели - снижения числа
1 Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5543.
пожаров, минимизации человеческих жертв в результате пожаров, уменьшении имущественных потерь.
Социальная потребность в научно-практической разработке проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности при помощи различных негосударственных структур объясняется все большим возрастанием степени риска жизнедеятельности каждого человека.
Научное изучение и практическое решение проблем создания такого состояния общества, при котором угроза возникновения пожаров становится минимальной, а борьба с ними и ликвидация их последствий оперативными и высоко результативными, представляет известную сложность в силу своей многоаспектное, необходимости учета огромного количестве факторов, начиная от технических, финансово-экономических, организационно-правовых, и заканчивая субъективным человеческим фактором.
В складывающихся условиях политика государства в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется путем принятия законодательных и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности, а также внесения изменений и дополнений в действующее законодательство и основана на разграничении функций и полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Постепенно все более значимое место в системе обеспечения пожарной безопасности начинает занимать и негосударственная пожарная охрана. Подобное разграничение функций позволяет разгрузить федеральный центр и повысить ответственность всего общества в части обеспечения пожарной безопасности личности, имущества, государства и общества.
При исследовании вопросов о негосударственной пожарной охране в современной системе обеспечения пожарной безопасности в России важно учитывать сочетание теоретических и прикладных проблем с тем, чтобы на основе установления места, роли, значения, принципов деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны, определения основных понятийных категорий выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Степень разработанности темы. Большой вклад в разработку различных
аспектов безопасности личности, общества и государства внесли теоретике-
прикладные разработки В.В. Барабина, Е.А. Белокрыловой, О.А. Белькова, Ю.Л.Воробьева, М.И. Дезлиева, В.П.Зимонина, В.А. Золотарева, С.Ф.Зыбина, Н.А.Костенко, И.Ф. Покровского, С.А. Проскурина, В.А. Рубанова, В.И. Телегина, А.Д. Урсул, Н.И. Фалеева, К.В. Фролова, С.К. Шойгу и других. Правовые и социальные вопросы обеспечения пожарной безопасности рассматривались в трудах А.И. Васильева, В.П. Сальникова, СВ. Степашина и других.
Однако проблемы организационно-правового обеспечения деятельности негосударственной пожарной охраны, несмотря на несомненно актуальное звучание и научную и практическую значимость, объектом самостоятельного исследования еще не были. В этой связи особый научный интерес представляет исследование следующего круга теоретико-прикладных вопросов организационно-правового характера проблем становления и функционирования подразделений негосударственной пожарной охраны:
- процесс исторического развития и видов негосударственной пожарной
охраны;
— современное состояние российского законодательства, регламентирующего
деятельность различных видов негосударственной пожарной охраны;
- особенности создания, правосубъектности, функционирования различных
видов негосударственной пожарной охраны;
— совершенствование действующего законодательства в исследуемой сфере.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в
связи с созданием и функционированием негосударственной пожарной охраны и ее участием в деятельности по предупреждению и ликвидации последствий пожаров, обеспечению пожарной безопасности личности, имущества, общества и государства.
Предметом исследования выступают правовой статус и организационно-правовое обеспечение деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации в современных условиях.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации заключается в разработке теоретической концепции негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации, направленной на совершенствование норм о правовом статусе негосударственной пожарной охраны, а также в определении
перспективных направлений совершенствования организационно-правового обеспечения ее деятельности.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
- определить сущность, признаки и содержание понятия «негосударственная
пожарная охрана»;
определить место негосударственной пожарной охраны в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации;
проанализировать как историю становления правового регулирования функционирования негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности российского государства, так и современное состояние законодательства о негосударственной пожарной охране;
- охарактеризовать организационно-правовые формы деятельности
негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации;
выявить особенности правового статуса и деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны, в частности, таких, как: муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана;
установить соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны;
- сформулировать некоторые авторские или уточнить имеющиеся определения
основных категорий в рамках исследуемой проблематики;
- сформулировать предложения по совершенствованию действующего
законодательства, регламентирующего общественные отношения в рамках
заявленного предмета диссертационного изучения.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных ученых, рассматривавших вопросы, связанные с обеспечением безопасности общества и государства в целом: B.C. Артамонова, О.А. Белькова, Г.Г. Бернацкого, И.И. Бондаревского, А.И. Васильева, В.Ю.Голубовского, С.Д. Гринько, Б.В. Дрейшева, П.В. Дихтиевского, М.А.Ефимова, Д.Ю. Ильина, В.Я. Кикотя, Б.П. Кондратова, Е.В. Кряжева, А.А. Кукара, Н.П. Лаверова, Н.А. Махутова, В.И. Митрохина, И.Г. Напалковой, В.И. Осипова, А.Л. Пашина, Н.П.Патрушева, А.И. Стахова, В.Н. Сарапулова,
Ю.Г. Смирнова, С.В.Степашина, А.А. Тер-Акопова, Н.И. Уткина, А.А.Фомина и других.
Вопросы истории становления и развития пожарной охраны в России, в том числе в части ее негосударственной составляющей, рассмотрены в работах таких ученых, как В.П. Бессонов, С.Г. Голубев, Ф.Б. Зильерштейн, В.В. Ильин, В.Н.Виноградов, Е.А. Мешалкин, П.С. Савельев, Н.Н. Щаблов.
В процессе исследования использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, Э.П.Григониса, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Л.А. Морозовой, В.С.Нерсесянца, Л.И. Петражицкого, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, В.М. Сырых, В.Е. Чиркина и других.
Методологическую базу исследования составили всеобщий диалектический и материалистический подходы к познанию социальной материи; общенаучные методы познания, в частности, системный, статистический, общелогический и другие; а также производные от них частнонаучные методы: сравнительного правоведения, формально-юридический, метод правового моделирования и другие.
В источниковедческую базу диссертации вошли: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности.
Эмпирическая основа исследования базируется на фактических сведениях об организации и деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации. Анализу пробелов в современном законодательстве о функционировании негосударственной пожарной охраны способствовало ознакомление с практическими проблемами, возникающими в деятельности муниципальной пожарной охраны и частной пожарной охраны.
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые в отечественной юридической науке проводится исследование негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации как единого, объединенного общей целью и сходством организационно-правовых основ,
комплексного социального образования. Выработана авторская концепция понимания негосударственной пожарной охраны как элемента, с одной стороны, общей системы обеспечении пожарной безопасности в Российской Федерации, с другой - как составной части формирующегося гражданского общества России.
Исследование охватывает основные элементы, входящие в систему негосударственной пожарной охраны в России; особенности правового регулирования их статуса, обусловленные различием их организационно-правовых форм, социально-экономической основы; порядком создания и прекращения их деятельности.
Дается авторское определение пожарной безопасности, негосударственной пожарной охраны; выявляется особая правовая природа ведомственной пожарной охраны. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов по определению и совершенствованию организационно-правовых основ деятельности негосударственной пожарной охраны.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Под пожарной безопасностью предлагается понимать такое состояние общества и государства, при котором обеспечивается эффективная деятельность различных социальных институтов по созданию и поддержанию надежной защиты людей, имущества от пожаров и угрозы их возникновения; реализуются возможности для быстрой и эффективной ликвидации последствий возникновения пожаров.
-
Созданный в Российской Федерации организационно-правовой механизм борьбы с пожарами с точки зрения его структуры включает в себя государственную и негосударственную составляющие. Необходимо четко выделять, различать и разграничивать государственную и негосударственную пожарную охрану. Они функционируют на основе единой конституционно-правовой базы, имеют общие цели и задачи, но обладают отличающимся правовым статусом в связи с различной экономической основой, определяющейся принципиально разными формами собственности, наличием различных источников финансирования.
3. Государственная пожарная охрана является составным элементом
Государственной противопожарной службы и входит в механизм государства.
Другая часть организационно-правового механизма борьбы с пожарами -негосударственная пожарная охрана - является элементом гражданского общества. В связи с указанным выше целесообразно внести изменения в статью 4 «Виды и основные задачи пожарной охраны» Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и сформулировать часть первую данной статьи следующим образом: «Пожарная охрана подразделяется на следующие виды: 1) Государственная пожарная охрана, которая включает в себя государственную противопожарную службу и ведомственную пожарную охрану; 2) Негосударственная пожарная охрана, к которой относятся муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана и добровольная пожарная охрана».
-
В статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» необходимо закрепить понятие «негосударственная пожарная охрана»: «Негосударственная пожарная охрана - совокупность сил и средств негосударственных общественных образований, направленных на участие в деятельности по предупреждению и (или) тушению пожаров». При этом объединяющей основой негосударственной пожарной охраны следует считать включенность в гражданское общество России.
-
Негосударственная пожарная охрана призвана оказывать содействие государству в осуществлении им одной из его функций, а именно - обеспечение пожарной безопасности. При этом обеспечение безопасности граждан, организаций, государства и общества следует рассматривать в качестве одной из наиболее важных функций современного государства. В содержание указанной функции входит и обеспечение пожарной безопасности. Включение в состав субъектов, реализующих данную функцию, наряду с Государственной противопожарной государственной службой МЧС России и негосударственной пожарной охраны подчеркивает общесоциальную значимость указанных задач.
6. Ведомственная пожарная охрана является особой разновидностью
государственной пожарной охраны. Специфичность ее правового статуса
обусловлена наличием опосредованной взаимосвязи с государством через систему
государственных предприятий. Следовательно, ведомственную пожарную охрану
нельзя включить в состав негосударственных пожарных формирований.
7. Необходима разработка самостоятельного нормативного правового акта в форме Федерального Закона, регламентирующего процедуру создания, организационно-правовые, экономические и социальные основы деятельности добровольной пожарной охраны на территории Российской Федерации.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что предложенная автором правовая концепция негосударственной пожарной охраны, а также сформулированные и обоснованные в диссертации правовые понятия и выводы, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства и права, административного права России, а также законодательства в области обеспечения пожарной безопасности.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования теоретического характера и предложения по совершенствованию действующего законодательства об обеспечении пожарной безопасности могут быть использованы представительными органами государственной власти и местного самоуправления в их правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов в сфере обеспечения пожарной безопасности. Сформулированные в исследовании положения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.
Апробация результатов работы. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Отдельные результаты исследования проблемы в целом, а также отдельных ее вопросов нашли отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на научно-практической конференции «Проблема правосубъектности: современные интерпретации» (Самара, 29 февраля 2008 года); на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года); на II Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и проблемы
безопасности общества и личности в современной России» (Волгоград, 4-5 декабря 2008 года), на Всероссийской научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации)» (Пермь, 12 декабря 2008 года).
Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права», учебного курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности», учебного курса «Защита прав юридических лиц при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора)» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.
Структура работы обусловлена целью и задачами научного исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы. Общий объем работы составляет 160 страниц в том числе 145 страниц основного текста, 158 источников законодательства и научной литературы.
Негосударственная пожарная охрана в системе обеспечения пожарной безопасности в современных условиях
Как отвечают специалисты, погода на планете становится все более экстремальной. Например, в России количество опасных природных явлений, которые наносят ущерб хозяйству страны, выросло за последние тридцать лет на 20% - с ежегодных 300 до 350 - 4001. При этом отмечается, что такие потенциальные и реальные угрозы нормальной жизнедеятельности человека, как природные и социальные катаклизмы, потрясения, революции, кризисы, войны, вооруженные конфликты всегда сопровождали развитие государства и общества . Серьезную опасность среди техногенных и природных чрезвычайных ситуаций представляют пожары в городах, населенных пунктах, на промышленных объектах, транспорте и в лесах.
Изменение конституционных основ Российского государства, переход к рыночной экономике, демократизации, учет норм международного права потребовали принятия новых законодательных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан и организаций на защиту от чрезвычайных ситуаций различного характера, адекватное реагирование на них государственной и муниципальной администрации и оказание помощи пострадавшим .
В Концепции федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» отмечается, что важнейший показатель эффективности действий пожарной охраны - это время оперативного реагирования, под которым понимается период с момента сообщения о пожаре до его локализации и ликвидации. Его сокращение непосредственно влияет на последствия пожара (сокращение числа погибших, пострадавших, а также уменьшение материального ущерба).
По Итогам деятельности МЧС России за 2007 год (01.02.2008) в 2007 году пожарные подразделения ФПС свыше 210 тысяч раз привлекались к тушению пожаров. Больше всего пожаров было зарегистрировано в жилом секторе: их доля от общего числа составила 71%. При выполнении этих мероприятий силами МЧС России было спасено почти 100 тысяч человек и сохранено материальных ценностей на сумму свыше 38 млрд. рублей .
В то же время, как показывают исследования, для снижения гибели людей при пожарах примерно на 4 тысячи человек в год необходимо сократить среднее время сообщения о пожаре и среднее время следования на пожар на 15 минут от существующего в настоящее время. Сокращение времени локализации и ликвидации пожара на 1 минуту позволяет снизить ущерб от пожара в среднем на 300 рублей в расчете на 1 квадратный метр. Поэтому одной из непосредственных целей реформирования системы пожарной охраны, на наш взгляд, должно являться приближение формирований пожарной охраны к возможным местам возникновения пожаров. Решению указанной задачи и должно способствовать образование и обеспечения эффективной деятельности подразделений негосударственной пожарной охраны.
Руководство МЧС России на протяжении последних лет уделяет самое пристальное внимание вопросам оказания содействия созданию и развитию муниципальной, частной и добровольной пожарной охраны. Так, в 2006 году Министр МЧС России С.К. Шойгу, подводя итоги деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны за год, говорил о том, что до 28 тысяч населенных пунктов потенциально подвержены угрозе лесных пожаров, но при этом в них нет пожарной охраны. До 70% населенных пунктов находились за пределами установленных радиусов выездов подразделений пожарной охраны1.
Россия не является единственной страной современности, проводящей административную реформу. В конце XX — начале XXI века в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. При этом ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата".
Вступление России в эпоху фундаментальных политических и экономических реформ ознаменовалось появлением новых вызовов безопасности страны. К середине 90-х годов XX века жизненные интересы Российской Федерации все более отчетливо начали концентрироваться вокруг вопросов «экологической устойчивости», техногенной безопасности и т.п.
На уровне общественного сознания понятие «безопасность» определяется как отсутствие опасности, сохранность, надежность и употребляется применительно к самым различным процессам как природным, так и социальным. При этом оно отражает не только специфические признаки феномена безопасности в конкретной, специфической сфере деятельности, но и включает в себя то общее, что характерно для всех областей жизнедеятельности человека и общества. Это общее состоит в том, что безопасность как цель, условие и стратегия защиты от опасности нацелена на выживание социальной системы, личности, общества и государства .
Анализ научных источников свидетельствует о том, что понятие безопасности трактуется с точки зрения различных подходов. В психологическом — как ощущение, восприятие и переживание необходимости защиты жизненных потребностей и интересов людей; в юридическом — как система установления в законодательстве того или иного государства правовых гарантий защищенности личности и общества; в философско-социологическом — как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности общества, его структур, институтов и порядков, при которых обеспечивается сохранение оптимального соотношения свободы и необходимости; в политико-правовом - как результат деятельности государства, направленный на достижение поставленных задач по обеспечению безопасности своих граждан3.
Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность негосударственной пожарной охраны
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни1.
Правовую базу обеспечения пожарной безопасности составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные" правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Правовой основой для выстраивания правового механизма обеспечения безопасности личности, общества и государства являются нормы Основного Закона нашего государства - Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, следует согласиться с высказанным в специальной литературе предположением, что «содержание безопасности составляют жизненно важные интересы личности, жизненно важные интересы общества, жизненно важные интересы государства, национальные интересы, а также факторы и условия, которые создают опасность (способны причинить вред) данным интересам» . В Конституции Российской Федерации мы видим обращение к категории «безопасность» в ряде статей. В частности, это 13 статья, пунктом 5 которой запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности (здесь и далее выделено нами) государства. Пункт 3 статьи 37 устанавливает, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности.
Принципиальное значение имеет норма, сформулированная в пункте 3 статьи 55 Конституции: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В пункте 1 статьи 56 определяется, что отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут устанавливаться в соответствии с федеральным конституционным законом в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.
При решении вопроса о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами подпунктом м) статьи 71 Конституции установлено что оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации. В то же время в соответствии с подпунктом б) статьи 72 Основного Закона - обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, и с подпунктом д) этой же статьи — обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 74 Конституции разрешается введение ограничений перемещения товаров и услуг, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Далее термин «безопасность» употребляется в Конституции- РФ в связи с функционированием высших органов государственной власти Российской Федерации (ст. ст. 82, 83, 98, 114).
Таким образом, даже формальный анализ текста Конституции Российской Федерации показывает, что вопросы обеспечения безопасности занимают в Основном Законе одно из важных мест.
Конституционные нормы об основных положениях, определяющих вопросы обеспечения безопасности, получили дальнейшее их развитие в рамках федерального законодательства. В наиболее общем виде круг проблем, очерчивающих обеспечение пожарной безопасности, в самом полном виде изложен в Федеральной целевой программе «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 972 (ред. от 08.12.2008)1 (далее - Федеральная целевая программа).
Как отмечается в Федеральной целевой программе, обеспечение необходимого уровня пожарной безопасности и минимизация потерь вследствие пожаров является важным фактором устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.
Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны
В общей теории права государств, которые входят в континентальную (романо-германскую) правовую семью, традиционным является деление права на сферы частно- и публично правового регулирования. При этом отмечается, что «деление права на частное и публичное — «опорная ось» всей правовой системы». Публичное право регулирует отношения субординационные, базирующиеся на власти и подчинении, на механизме принуждения обязанных лиц. В нем доминируют императивные нормы, которые не могут быть изменены, дополнены участниками правоотношений. К сфере публичного права относятся конституционное, административное, уголовное, финансовое, международное право, процессуальные отрасли и т.д. Частное право опосредствует отношения между равноправными, независимыми субъектами. Здесь преобладают диспозитивные нормы, действующие лишь в той части, в которой они не изменены, не отменены их участниками: В сферу частного права входят: гражданское, семейное, торговое, международное частное право, институты трудового права и некоторые другие1. Критерии разграничения частного и публичного права до сих пор являются предметом оживленной дискуссии, как теоретиков права, так и представителей других областей юридического знания: цивилистов, административистов, государствоведов и других.
Анализ деятельности МЧС России и подведомственных ему подразделений по основным ее направлениям позволяет утверждать, что сфера обеспечения пожарной безопасности, в том числе негосударственными пожарными формированиями, преимущественно лежит в плоскости публично правовых интересов и, соответственно, государственно-правового регулирования.
Категория «государственное управление» является базовой, при помощи которой до недавнего времени определялся предмет административного права как отрасли права. При этом в научной литературе советского периода под государственным управлением в узком смысле, как правило, понималась исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления. Ц.А. Ямпольская в 1954 году впервые дала развернутое "- определение советского государственного управления, подразумевая под ним следующее: «Советское государственное управление или исполнительная и распорядительная деятельность государства - это такая форма подзаконной, организующей деятельности Советского социалистического государства, осуществляемой под руководством Коммунистической партии и направленной на построение коммунизма в СССР, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах)»1.
Специалист в области административного права Г.В. Атаманчук, обобщая существовавшие в советской административно-правовой науке подходы к пониманию государственного управления, указывает на следующие характерные черты рассматриваемого понятия: 1) государственное управление — это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера; 2) государственное управление — это деятельность подзаконная и государственно-властная; 3) по своему содержанию государственное управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов; 4) государственное управление — это деятельность специально выделенных органов государства — органов государственного управления". Таким образом, в советский период государственное управление рассматривалось, во-первых, в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор. Во-вторых, в условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах. В-третьих, в содержание государственного управления включались организационно распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности . Подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России несколько изменились в начале 90-х годов XX века, что было связано со становлением и развитием рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства. Кроме того, и в Конституции Российской Федерации, закрепившей принцип разделения властей, появляется новое понятие «исполнительная власть» с одновременным исключением из официального оборота в политико-правовой сфере понятия «государственное управление». В рамках проводимого исследования, на наш взгляд, является актуальным проведение сравнительного анализа понятий «государственное управление» и «исполнительная власть». Исполнительная власть в современной литературе по административному праву, как правило, рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление — как организационно-правовая категория2.
Правовая регламентация создания и функционирования добровольной пожарной охраны
В частности, министр уточнил, что с принятием такого закона добровольные пожарные смогут, например, получить льготный выход на пенсию, налоговые послабления и страхование. По словам Шойгу, такая практика применяется во многих странах мира.
Министр сообщил, что в настоящее время в России насчитывается около 19 тысяч пожарных-добровольцев. «Исходя из количества населенных пунктов, которые не прикрыты пожарными частями, я думаю, это число в скором времени составит 200 тысяч добровольцев», - сказал Сергей Шойгу. При этом он отметил, что многие добровольные пожарные дружины служат не за деньги и не за льготы. «Но они должны иметь преимущества. Надеюсь, что и правительство, и Государственная Дума пойдут нам на встречу и поддержат такой законопроект», — заключил Шойгу1.
Закон, устанавливающий правовой статус добровольных пожарных формирований, регламентирующий порядок их создания, функционирования и прекращения, определяющий обязанности, социальные права и льготы добровольных пожарных, действительно насущно необходим в современных условиях актуализации проблем обеспечения пожарной безопасности и привлечения к их решению не только государственных структур, но и институтов всего общества.
Объявленный в условиях постсоветской российской государственности курс на построение правового государства неизбежно сталкивается с весьма непростой проблемой формирования гражданского общества, являющего его необходимой социальной основой.
Идея гражданского общества относится к одной из наиболее важных политических идей Нового времени. С середины XVII века понятие гражданского общества претерпело значительную эволюцию, породив несколько концепций и интерпретаций. Однако оно неизменно рассматривается в противопоставлении понятию «государство» .
Гражданское общество появилось в результате процессов дифференциации и эмансипации различных сфер общественной жизни, в рамках которых происходит удовлетворение повседневных потребностей индивида. Отношения между государством и гражданским обществом строились на договорной основе. По своей сущности эти отношения были цивилизованными, поскольку государство и гражданское общество вместе создавали условия для удовлетворения базовых человеческих потребностей и обеспечения жизнедеятельности индивидов. Государство охраняет неотчуждаемые права граждан и с помощью власти ограничивает природную вражду, снимает страх и тревогу за родных и близких, за свое богатство; а гражданское - общество сдерживает стремление власти к господству". Государство защищало человека от случайностей, обеспечивало справедливость и реализовывало всеобщность интересов. Гражданское общество и индивид были подчинены государству, ибо именно государство интегрирует отдельные группы и индивидов в органическую целостность, задавая смысл их жизнедеятельности.
Г. Гегель рассматривал гражданское общество как совокупность индивидов, удовлетворяющих с помощью труда свои повседневные потребности. Основой гражданского общества выступает частная собственность. Однако не гражданское общество являлось, по Г. Гегелю, движущей силой прогресса, а государство. Примат государства по отношению к гражданскому обществу, по мнению философа, связан с тем, что основой развития всего является «Мировой Дух» или «Абсолютная Идея». Гражданское общество было «инобытием» духа-идеи, а государство олицетворяло все добродетели и было наиболее совершенным воплощением мировой саморазвивающейся идеи, самого могучего проявления человеческой4 личности, всеобщности политического, материального и духовного начал1. Напротив, К. Маркс, отвергая тезис Г. Гегеля о первичности государства по отношению к гражданскому обществу, рассматривал последнее фундаментом глобального общества, а жизнедеятельность индивидов — решающим фактором исторического развития. Это вытекало из материалистического понимания истории, согласно которому эволюция общества является результатом эволюции материальных условий жизни. Гражданское общество представляет собой совокупность материальных отношений индивидов. К. Маркс рассматривал гражданское общество как общечеловеческую организацию, развивающуюся непосредственно из производства и обращения".
Анализируя последствия реализации марксистской доктрины в России, приведшей к установлению тоталитарного режима и уничтожения ростков гражданского общества, А. Грамши отстаивал идею гегемонии гражданского общества. Под последним он понимал все, что не является государством. В условиях зрелого гражданского общества, каковым оно было на Западе, процесс социального переустройства следует начинать не с политической революции, а с достижения гегемонии передовыми силами внутри гражданского общества. Это утверждение А. Грамши вытекает из его определения самостоятельной роли надстройки как существенного фактора исторического развития. Особое значение в надстройке, по А. Грамши,
Похожие диссертации на Правовое регулирование деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации в современных условиях
