Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности и государственное регулирование промышленной безопасности в горнорудной промышленности .
1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности 12
2. Динамика аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности за 2001 - 2003 годы. Основные причины аварий и несчастных случаев 27
3. Методы осуществления государственного надзора промышленной безопасности 36
Глава 2. Совершенствование надзорной деятельности средствами законодательства об административных правонарушениях .
1. Общая характеристика законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве 51
2. Методика осуществления государственного надзора средствами законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях 70
3. Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности в горнорудной промышленности 75
Заключение 113
Список литературы 119
Приложения.
- Динамика аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности за 2001 - 2003 годы. Основные причины аварий и несчастных случаев
- Методы осуществления государственного надзора промышленной безопасности
- Методика осуществления государственного надзора средствами законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях
- Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности в горнорудной промышленности
Введение к работе
Под национальной безопасностью понимается состояние страны, в котором отсутствуют или устранены внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям и национальному образу жизни, обеспечивается реализация ее жизненно важных интересов или, другими словами, национальная безопасность - защищенность жизненно важных интересов граждан, общества, государства, а также национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз, различных по своей природе.
С точки зрения безопасности национальная безопасность имеет три взаимосвязанных горизонтальных уровня: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства. Их взаимосвязь, место, роль динамичны и определяются характером общественных отношений, политическим и экономическим устройством, степенью развития правового государства и гражданского общества, совокупностью внешних и внутренних угроз.
Национальная безопасность формируется в русле объективных процессов и как сложная система рассматривается во взаимосвязи следующих ее функциональных элементов:
Национальные интересы;
Угрозы безопасности;
Защита (обеспечение безопасности).
В общем виде под национальной безопасностью понимается совокупность созданных, официально выраженных объективных потребностей граждан, общества и государства, вытекающая из особенностей социально-экономического и политического устройства государства, уровня его экономического развития, исторически сложившегося места в международном разделении труда, специфики географического положения, национальных и культурных традиций. Угрозы
4 безопасности имеют различный характер и вызывают неодинаковые по значимости и объему последствия. Так, угрозы могут появляться и исчезать, возрастать и уменьшаться, при этом будет изменяться их значимость для безопасности, в связи с чем, является существенным правильное определение и прогнозирование приоритетов угроз, а это позволяет оптимально распределить акценты в обеспечении безопасности государства.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации - это политический документ, излагающий систему официальных взглядов на место и роль России в современном мире, ее национальные ценности, интересы и цели, силы, средства и способы предупреждения и отражения внутренних и внешних угроз, а также на основы организации и принципы функционирования системы национальной безопасности. Положения концепции являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных интересов, разработки частных концепций и доктрин обеспечения национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, экологической сферах, а также в сфере промышленной безопасности.
Важнейшим элементом безопасности является система ее обеспечения, т.е. механизм, позволяющий свести к минимуму риск возникновения некой ситуации, которая бы угрожала личным, общественным и государственным интересам.
В экономически развитых странах вопросам безопасности промышленного комплекса уделяется особое внимание, что продиктовано их социальной значимостью и экономическими потерями от аварийности и производственного травматизма. По данным ООН ежегодный ущерб, наносимый мировой экономике техногенными катастрофами и авариями, за последние 30 лет увеличился в 3 раза и достиг 200 млрд. долл. США. В России совокупный годовой материальный ущерб от техногенных катастроф и аварий, включая затраты на их ликвидацию, превышает 40 млрд. руб. [1]
5 Проблема обеспечения безопасности промышленного комплекса особенно обострилась к концу XX века в результате децентрализации государственного управления промышленностью, ликвидации отраслевых структур управления в промышленности и развития различных форм собственности.
Состояние промышленной безопасности в российской экономике вызывает серьезную озабоченность. Аварийность в наиболее опасных отраслях промышленности остается недопустимо высокой. Причем обусловлена она не столько технологической спецификой отдельных отраслей промышленности, сколько общими тенденциями и условиями. Аварии часто происходят из-за недопустимо изношенного оборудования, некачественного или несвоевременного выполнения работ по обслуживанию и ремонту. В ряде случаев причинами аварий становятся непродуманные проектные и технические решения, крайне низкая технологическая и трудовая дисциплина. Нуждается в реформировании система подготовки и переподготовки специалистов и персонала для опасных производственных объектов. Недостаточна роль науки в разработке способов повышения и поддержания на допустимом уровне состояния промышленной безопасности. В последние годы многие отраслевые научные организации потеряли значительную часть своего потенциала из-за оттока кадров. Нависла угроза невосполнимого сокращения научно-технических исследований, что негативно отразилось на модернизации технологической базы экономики.
Таким образом, коренная причина высокой производственной аварийности — ослабление управления безопасностью. Чтобы преодолеть это, необходимо придать управлению безопасностью превентивный характер, профилактическую направленность и последовательно внедрять элементы управления безопасностью на всех уровнях, начиная с государственного уровня и заканчивая уровнем опасного производственного объекта.
6 Требуется безотлагательное совершенствование государственного регулирования промышленной безопасности. Эту работу необходимо проводить с учетом всех направлений и элементов системы промышленной безопасности, которая должна рассматриваться как неотъемлемая часть, как подсистема управления производством, как основа для обеспечения его устойчивого развития и функционирования.
Актуальность темы исследования диктуется необходимостью повышения уровня промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе, объектов горнорудной промышленности. Высокий уровень аварийности и травматизма в этой области связан с неудовлетворительным состоянием технических устройств, зданий и сооружений на этих объектах, несовершенством применяемых технологий и, в значительной степени, с нарушением требований промышленной безопасности организациями, должностными лицами, а также работниками, обслуживающими опасные производственные объекты.
Одним из путей повышения уровня промышленной безопасности является повышение ответственности за нарушение требований промышленной безопасности. В этом направлении на сегодняшний день, главенствующую роль играет совершенствование законодательства об административных правонарушениях и практики его применения.
Объектами исследования являются: практика применения мер административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности, материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения в области промышленной безопасности на примере опасных производственных объектов горнорудной промышленности, а также порядок их применения должностными лицами Госгортехнадзора России .
' Здесь и далее по тексту упоминается Госгортехнадзор России, поскольку исследование проводилось до проходящей в настоящее время административной реформы. На сегодняшний день, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госгортехнадзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей и проблем регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов горнорудной промышленности и совершенствование методов осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности с использованием инструментов административного законодательства.
Для реализации поставленной цели решались следующие задачи:
Анализ причин аварийности и травматизма на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и субъектного состава административных правонарушений за нарушение требований промышленной безопасности на этих объектах.
Разработка методики осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности, а также рекомендаций по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) при рассмотрении административных правонарушений в области промышленной безопасности и назначения за них административных наказаний.
Оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности.
Подготовка предложений по совершенствованию КоАП.
Методика исследования. Методологической основой исследования
является диалектический и системный подход к анализу и оценке административно-правового регулирования промышленной безопасности на примере объектов горнорудной промышленности.
Теоретические положения, выводы и практические рекомендации сделаны на основе изучения работ по промышленной безопасности опасных производственных объектов, общей теории права, теории административного и уголовного права.
В работе были использованы труды ученых и специалистов: В.И. Сидорова, Е.В. Кловач, В.К. Шалаева, С.Н. Буйновского, К.Н.Трубецкого, Л.А.Пучкова, В.Л. Биленко, Б.С. Мастрюкова, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, В.Н. Хропанюка, Н.И. Матузова, А.В. Денисенко, Э.Э. Когана, А.И. Рарога, А.В. Наумова, Б.В. Здравомыслова, О.Л. Дубовик, М.М. Бринчука и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон Российской Федерации «О безопасности», Закон Российской Федерации «О недрах», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, Инструкция по безопасному ведению горных работ на рудных и нерудных месторождениях, объектах строительства подземных сооружений, склонных и опасных по горным ударам (РД 06-329-99), Единые правила безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом (ПБ 03-498-02) и нормативные правовые акты и нормативные технические документы.
Эмпирическую основу работы составляют официальные данные ежегодных Государственных докладов Федерального горного и промышленного надзора России о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации, а также собранная в процессе работы информация о практике применения должностными лицами Госгортехнадзора России КоАП.
Степень разработанности темы исследования. В работах отечественных ученых практически не исследуются вопросы обеспечения промышленной безопасности средствами нормативно-правового регулирования. В подавляющем большинстве ученые, занятые проблемами обеспечения промышленной безопасности, акцентируют внимание на технических аспектах регулирования. Лишь в работах В.И. Сидорова, Е.В.
9 Кловач, В.К. Шалаева отмечается, что проблема нормативного регулирования промышленной безопасности является неотъемлемой частью обеспечения промышленной безопасности наряду с техническим вопросами. Ученые правоведы также обходят рассмотрение проблемы нормативно-правового регулирования промышленной безопасности. Наиболее близкими объектами изучения являются экологические проблемы, возникающие, в том числе, при эксплуатации опасных производственных объектов и, соответственно, юридическая ответственность за нарушение требований экологического законодательства Российской Федерации. Представляется, что в рассматриваемом контексте негативные последствия экологического характера являются производными от нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.
Научная новизна работы:
Методика порядка рассмотрения и назначения административных наказаний за правонарушения в области промышленной безопасности.
Результаты анализа статистических данных о практике применения норм КоАП, относящихся к сфере промышленной безопасности и охраны недр;
Оценка административно-правовых инструментов обеспечения промышленной безопасности;
Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица;
Положения, выносимые на защиту.
Реализация методики совершенствования государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности с применением механизмов административной ответственности, позволит правильно квалифицировать административные правонарушения, выявить субъектов правонарушений, что, в свою очередь приведет к повышению уровня промышленной безопасности.
В целях повышения эффективности использования механизмов административной ответственности при осуществлении государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности необходимо состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», разделить на 2 состава правонарушений: нарушение требований промышленной безопасности и нарушение условий лицензий, включив в них санкцию в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.
Практические результаты работы:
Разработана и внедрена методика рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами Госгортехнадзора России и назначения административных наказаний (Приложение 1).
Разработаны и составлены сборники методических материалов для обеспечения деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.
Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (Приложение 2).
Апробация работы и публикации. Материалы работы докладывались на семинарах:
Обеспечение качества предаттестационной подготовки руководителей и специалистов по промышленной безопасности. (Москва, 2003 г.)
Семинар с руководителями и работниками кадровой службы территориальных органов Госгортехнадзора России. (Москва, 2002 г.)
Международная научно-практическая конференция «Промышленная безопасность». (Москва, 2003 г.)
Основные положения работы опубликованы в 8 научных статьях.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, содержит 130 страниц текста, включая 9 таблиц, 11 рисунков, 2 приложения. Список литературы включает 96 наименований.
Динамика аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности за 2001 - 2003 годы. Основные причины аварий и несчастных случаев
Объективным фактором, отражающим состояние промышленной безопасности опасных производственных объектов, т.е. «состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий», является состояние показателей аварийности и травматизма в сфере производства.
Повышенное внимание к вопросам обеспечения промышленной безопасности обусловлено необходимостью поддержания в рабочем состоянии большого числа изношенного оборудования, выход из строя которого может привести к резкому падению производства и ухудшению экономической обстановки в стране.
Как отмечается в государственных докладах и информационных бюллетенях анализ причин аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности подтверждает низкий уровень организации управления производственным процессом, слабый контроль со стороны технических руководителей за соблюдением правил и норм безопасности, допуск к техническому руководству горными работами лиц, не имеющих соответствующего образования, низкий профессиональный уровень непосредственных производителей работ.
На большинстве подконтрольных предприятий производственный контроль, как таковой, или существует только в виде нескольких листов бумаги, имеющих согласование территориального органа Госгортехнадзора России, либо ведется формально. Как правило, службы безопасности труда сокращаются до предела, их функции перекладываются на другие отделы и специалистов, не имеющих специальных навыков и опыта работы в организации ведомственного надзора.
Не случайно в большинстве материалов расследования несчастных случаев и аварий отмечается систематическое невыполнение работниками организаций обязанностей по осуществлению производственного контроля [66].
Как отмечено в Информационном бюллетене Госгортехнадзора России [67], основные причины травматизма на объектах горнорудной промышленности заключаются не в состоянии технических устройств, а в недоработках организационного характера, - невыполнении технических требований промышленной безопасности руководителями организаций или их структурных подразделений. Необходимо отметить низкую производственную дисциплину, когда запрещенные правилами и инструкциями работы выполняются самим пострадавшим, без указания или контроля лиц технического надзора. Даже при формальном наличии инструкций пользоваться ими в отдельных случаях невозможно, так как в них содержатся требования и рекомендации общего характера, без конкретизации опасных факторов и методов или средств предупреждения травматизма.
Для дальнейшего рассмотрения данных об аварийности и травматизма приведем таблицу, в которой указаны основные опасности аварий при эксплуатации опасных производственных объектов горнорудной промышленности: Для полноты картины можно привести данные по аварийности и травматизму (таблицы 1.3 и 1.4 соответственно) на горных предприятиях по видам работ за 6 месяцев 2001 и 2002 годов. Как видно из приведенных данных, основными причинами аварий и несчастных случаев на производстве со смертельным исходом являются организационные причины, связанные с неэффективностью производственного контроля, неправильной организацией производства работ, низким уровнем знаний требований промышленной безопасности, т.е. аварии, происшедшие по вине эксплуатирующих организаций. Сопоставляя данные о причинах аварий и травматизма на объектах горнорудной промышленности и данные о практике применения должностными лицами норм КоАП (рис. 1.7.), а также правовые нормы, содержащиеся в законодательстве по промышленной безопасности вырисовывается следующая картина. Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях, совершенных на объектах горнорудной промышленности и рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России были возбуждены в отношении должностных лиц организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты. Хотя если подвергнуть анализу законодательство Российской Федерации в области промышленной безопасности - можно сделать вывод, что оно распространяется на альтернативно-определенный круг лиц, т.е. только на организации (юридические лица), эксплуатирующих опасные производственные и, соответственно, на работников таких организаций. Примером такого вывода может служить хотя бы содержание статьи 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ, в которой, в частности установлено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: - соблюдать положения упомянутого закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; - иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подлежащих лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; - обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; - допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющим медицинских противопоказаний к указанной работе; - организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; - предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; - обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ; - принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварий и инцидентов на опасном производственном объекте и т.д. Кроме того, в этой же статье устанавливаются требования к работникам опасных производственных объектов. Таким образом, видно, что подавляющее большинство требований промышленной безопасности относится к организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, но на практике ситуация выглядит наоборот - основную ответственность несут должностные лица организаций, граждане, хотя на них и распространяются далеко не все требования промышленной безопасности и только на последнем месте оказываются организации.
Методы осуществления государственного надзора промышленной безопасности
Государственное управление промышленной безопасностью в России берет свое начало в 18 веке. В 1719 году было учреждено центральное управление горного дела - Берг коллегия, основным направлением деятельности которой было соблюдение права собственности на недра.
В 1804 году Российская империя была разделена на 5 горных округов. В соответствии с законом от 7 января 1818 года на горных начальников горного округа Уральский хребет был возложен надзор за работами, производимыми в частных рудниках и заводах. После реформы 1861 года начала организационно оформляться система специального надзора за обеспечением безопасности работ. С 1899 года под эгидой Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия контроль за выполнением ряда законов стала осуществлять объединенная Фабричная инспекция.
В 1918 году Совет Народных Комиссаров принял Декрет об учреждении инспекции труда и технической инспекции, начался советский период истории горнотехнического надзора. В связи с многочисленными изменениями системы управления экономикой в стране и структуры государственных органов власти, надзор разделился на профсоюзный (основное направление деятельности - вопросы регулирования труда) и ведомственный (основное направление деятельности — предотвращение аварийности и травматизма на производствах и контроль за охраной недр). В 1954 году надзор за безопасностью и охраной недр получил статус государственного, что вызвало объединение ведомственных инспекций в составе Комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР -Госгортехнадзора СССР.
В 1958 году Госгортехнадзор СССР был ликвидирован и его функции переданы республиканским комитетам и инспекциям. В 1968 году
Госгортехнадзор СССР был восстановлен как союзно-республиканский Государственный комитет за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР, а в 1989 году произошло объединение с Госатомнадзором СССР. Однако, существование Госпроматомнадзора СССР не было продолжительным, он просуществовал немногим более года, поскольку практика его работы показала несостоятельность такого объединения и в 1990 году Госгортехнадзор СССР вновь обрел самостоятельность. [68]
В настоящее время государственное управление промышленной безопасностью осуществляется Федеральной службой по технологическому надзору, созданной Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 [69], однако следует сказать, что все исследования проводились на основании данных территориальных органов Госгортехнадзора России, поскольку до создания Федеральной службы по технологическому надзору, последний осуществлялся Госгортехнадзором России, на основании постановления Правительства Российской Федерации от 3.12.2001 № 841. [70].
В соответствии с названным постановлением Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) осуществлял контроль и надзор за состоянием промышленной безопасности в химической, нефтехимической, угольной, горнорудной, металлургической, нефте- и газодобывающей, нефте- и газоперерабатывающей, за изготовлением и безопасной эксплуатацией подъемных сооружений, котельных установок и сосудов работающих под давлением, подъемных сооружений; проектированием, строительством и эксплуатацией магистральных нефте-, газо-, и продуктопроводов; безопасностью перевозок опасных грузов железнодорожным транспортом; разработкой и изготовлением оборудования для опасных производств на химических производствах, на производствах, где применяются взрывчатые материалы; на предприятиях по хранению и переработки зерна; при геолого-разведочных и горных работах; на объектах, использующих природный газ, а также в области охраны недр, включая переработку минерального сырья.
Кроме осуществления контрольной и надзорной деятельности за соблюдением требований безопасности, на Госгортехнадзор России возложены и разрешительные функции, такие как выдача лицензий на отдельные виды деятельности, установленные соответствующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, и выдача разрешений на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и проведение взрывных работ; на применение технических устройств на опасных производственных объектах по хранению, переработке сырья в агропромышленном комплексе; на применение нового бурового, нефтегазопромышленного, геологоразведочного оборудования, оборудования для магистрального трубопроводного транспорта; на застройку площадей залегания полезных ископаемых; на применение оборудования для газового хозяйства; на выпуск и применение горно-шахтного оборудования, взрывозащищенных и в рудничном нормальном исполнении электротехнических изделий.
Как отмечает Е.В. Кловач [71] до начала 90-х годов деятельность Госгортехнадзора России регулировалась, в основном, на уровне подзаконных нормативно-правовых актов. Законодательно была лишь установлена ответственность физических лиц за нарушение требований безопасного ведения работ в промышленности. В принятых в период с 1992 по 1997 г.г. законах «О безопасности» [72], «О пожарной безопасности» [73], «О недрах» [74], «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [75] и других законах стали появляться отдельные элементы правового регулирования промышленной безопасности. Принципиально же новые подходы к государственному управлению промышленной безопасностью установлены Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Данный закон предусматривает усиление государственной политики в области предупреждения аварий на опасных производственных объектах и определяет функции федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности. Таким органом, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1998 г. № 779 [76] определен Госгортехнадзор России. На него возлагается координирующая роль по реализации Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Методика осуществления государственного надзора средствами законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях
После принятия КоАП органам исполнительной власти было предоставлено 6 месяцев для подготовки к вступлению его в силу. За это время, практически на пустом месте, необходимо было разработать методическую базу для правоприменителей КоАП, указать им алгоритм их действий, разъяснить новеллы закона и «подводные камни» этого документа. В рамках настоящего диссертационного исследования и была проведена эта работа. Методические рекомендации в целом повторяют структуру КоАП. В первой их части рассматриваются основные понятия, применяемые в КоАП: Административное правонарушение (дается его законодательное определение) Состав административного правонарушения (разработанное общей теорией права, наукой административного и уголовного права) Событие административного правонарушения (также разработанное общей теорией права, наукой административного и уголовного права) Административное наказание (законодательное определение) Административный штраф (законодательное определение) Даются характеристики субъектов административного правонарушения - граждан, должностных и юридических лиц. Во второй части работы рассматриваются составы административных правонарушений, подведомственных Госгортехнадзору России, приводятся их краткие комментарии. В третьей части рассматривается порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, порядок составления протокола об административном правонарушении, рассматривается административное расследование.
В четвертой части рассматривается непосредственно порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. В части пятой рассматривается порядок назначения административного штрафа без составления протокола об административном правонарушении. В шестой части рассматриваются действия должностных лиц Госгортехнадзора России по применению статьей КоАП, по которым они имеют право лишь составлять протоколы об административных правонарушениях. В части седьмой рассматривается порядок рассмотрения жалоб и протестов по делам об административных правонарушениях. В части восьмой рассматривается порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении. Несмотря на все перечисленные в предыдущем параграфе нововведения остается множество вопросов по применению положений Общей части КоАП РФ. Подавляющее большинство таких вопросов относятся к следующим положениям: 1. административная ответственность юридических лиц. 2. административная ответственность должностных лиц. 3. разграничение случаев, когда административной ответственности подлежит должностное лицо юридического лица либо непосредственно само юридическое лицо. Необходимо принять во внимание тот факт, что админстративно-юрисдикционную деятельность, в соответствии с разделом III КоАП осуществляют не только органы (должностные лица) основное направление деятельности которых обеспечение правопорядка, таких как органы внутренних дел, суды, т.е. органы в которых работают специалисты с юридическим образованием и имеющих хотя бы базовые знания юриспруденции, но такие органы, основное направление деятельности которых отличается от вышеизложенных и которые обязаны исполнять требования КоАП только в случае их упоминания в кодексе. Типичным примером такого органа является Госгортехнадзор России. Подавляющее большинство должностных лиц Госгортехнадзора России имеют высшее техническое образование, которое никоим образом не способствует глубокому знанию тонкостей юриспруденции. Результатом отсутствия квалифицированных юристов в территориальных органах Госгортехнадзора России явилась следующая картина. За период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003 года в области горнорудной промышленности было возбуждено и рассмотрено порядка 700 административных правонарушений, в 122 случаях административный штраф был назначен ниже низшего предела, предусмотренного санкцией статьи; в 15 случаях произошла ошибка в определении субъекта административной ответственности, что привело к неправильно назначенному административному наказанию. Кроме того, хотя штраф был наложен в пределах, предусмотренных конкретной статьей КоАП, но тем не менее, ошибка при определении субъекта (к административной ответственности было привлечено лицо в качестве гражданина, хотя административное правонарушение было совершено должностным лицом). В отношении юридических же лиц было возбуждено и рассмотрено всего 12 административных правонарушений, хотя множество административных правонарушений было совершено руководящими должностными лицами организаций и, стало быть, за эти административные правонарушения могли, а в ряде случаев должны были быть привлечены к ответственности юридические лица.
Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности в горнорудной промышленности
Как показала практика применения норм КоАП должностными лицами Госгортехнадзора России, за период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003, большое количество вопросов возникало при квалификации административных правонарушениях. Подавляющее большинство ошибок при квалификации административных правонарушений связаны с определением субъекта административной ответственности. Поэтому в настоящем параграфе будет подробно рассмотрена процедура квалификации административных правонарушений по всем элементам состава правонарушения, но особое внимание будет уделено проблеме квалификации по субъекту. Кроме того, будет рассмотрена квалификация, как единичного административного правонарушения, так и квалификация множественности, длящихся административных правонарушений.
Анализ состояния применения должностными лицами территориальных органов Госгортехнадзора России положений КоАП определил необходимость сбора данных в форме анкетирования о результатах применения положений КоАП, в связи с чем с участием авторабыли разработаны формы анкет, которые были разосланы в территориальные органы Госгортехнадзора России
По окончании сбора анкетных данных был проведен анализ представленной информации. Как уже отмечалось, в общей сложности проанализировано 4503 анкеты.
В статье 23.31 КоАП перечислено 15 статей, по которым должностные лица Госгортехнадзора России уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. В процессе анализа поступивших анкет, было выявлено, что реально применяется лишь 9 из них. Так за период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003 года не было возбуждено и рассмотрено ни одного дела об административном правонарушении по статьям 7.2 (Уничтожение специальных знаков); 7.4 (Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых); 8.7 (Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние пригодное для использования по целевому назначению); 8.17 (Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации); 8.39 (Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых территориях). Количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России в период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003 года показано на рисунке 2.2.
Кроме статей, по которым должностные лица Госгортехнадзора Россииуполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, КоАП в статье 28.3 перечисляет статьи, по которым должностные лица Госгортехнадзора России уполномочены лишь составлять протоколы об административных правонарушениях, иными словами документально фиксировать факт совершения административного правонарушения, которое может быть предусмотрено статьями 7.5 (Самовольная добыча янтаря); 7.7 (Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки); 7.10 (Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом); 7.19 (Самовольное подключение или использование электрической, тепловой энергии, нефти, газа); частью 2 статьи 9.5 (Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию); статьями 9.7 (Повреждение электрических сетей); 9.8 (Нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 10000 вольт); 9.10 (Повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности); 9.11 (Нарушение правил пользования топливом и энергией правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых энергоносителей, топлива и продуктов его переработки); частями 2 и 3 статьи 14.1 (Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); статьей 19.4 (Неповиновение законному распоряжению должностного лица, органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); частью 1 статьи 19.5 (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); статьями 19.6 (Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения); 19.7 (Непредставление сведений (информации); частями 1 и 2 статьи 19.19 (Нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений); частями 1 - 3 статьи 20.4 (Нарушение требований пожарной безопасности) КоАП. Некоторые авторы, в частности Найденова Л.В. [92], утверждает, что разделение статей Особенной части
КоАП на статьи, по которым должностные лица Госгортехнадзора России уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях и на статьи, по которым должностные лица Госгортехнадзора России уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях противоречит статье 28.2 КоАП. Хотя в ч. 1 ст. 28.3 установлено, что «протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа».
Таким образом, текст ч. 1 ст. 28.3 уполномочивает должностных лиц, указанных в главе 23, в частности, должностных лиц Госгортехнадзора России, указанных в ст. 23.31 не только рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных этой статьей, но и составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям, указанным в ст. 23.31, тем самым, возбуждая дела об административных правонарушениях.
Часть 2 статьи 28.3 устанавливает, что «помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти..., в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации...».
