Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и правовое регулирование контроля качества работ и услуг в сфере огнезащиты 12
1.1 Конституционные и общеправовые основы обеспечения пожарной безопасности 12
1.2. Правовые и технические аспекты выполнения работ и оказания услуг в сфере огнезащиты 47
1.3. Правовая характеристика правонарушений, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты 75
Глава 2. Совершенствование правоприменительной деятельности, связанной с контролем качества работ и услуг в сфере огнезащиты 106
2.1. Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты 106
2.2. Особенности применения специальных знаний для оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты 151
2.3. Взаимодействие сотрудников государственного пожарного надзора и органов внутренних дел при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты 181
Заключение 192
Список использованных источников 195
- Правовые и технические аспекты выполнения работ и оказания услуг в сфере огнезащиты
- Правовая характеристика правонарушений, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты
- Особенности применения специальных знаний для оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты
- Взаимодействие сотрудников государственного пожарного надзора и органов внутренних дел при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена важностью и сложностью вопросов обеспечения пожарной безопасности как одного из направлений в обеспечении общественной безопасности России. Пожары причиняют значительный, порой невосполнимый ущерб природе и обществу, материальным и духовным ценностям. Ежегодно в России происходит около 250 тысяч пожаров, в результате которых погибает до 20 тыс. человек.
Осложнение пожароопасной обстановки в современных условиях связано с развитием научно-технического прогресса, появлением новых технологий, техники и оборудования, широким использованием легковоспламеняющихся и горючих веществ и материалов, повышением риска возникновения аварий и катастроф, сложностью политических и экономических проблем, ростом преступности, социальными конфликтами и противоречиями.
Эти и многие другие факторы неизбежно приводят к возрастанию количества пожаров и увеличению социально-экономического ущерба от них. Следует также отметить, что явно недостаточное внимание уделяется правовым проблемам, возникающим в процессе осуществления деятельности по обеспечению пожаробезопасного состояния объектов различного назначения.
Специалисты отмечают, что обострение ситуации связано с отсутствием отлаженной системы контроля пожарной безопасности, с низкой результативностью осуществления возложенных на нее задач и функций, со снижением уровня научного и технического сопровождения указанной деятельности, а также сложности и неизученности характера и особенно-стей социальных взаимосвязей, складывающихся между различными категориями участников общественных отношений в процессе создания и сохранения устойчивого противопожарного состояния объектов обеспечения пожарной безопасности.
Одним из важнейших направлений работы в области обеспечения пожарной безопасности объектов является огнезащита. Огнезащитные ра-
боты имеют большое значение в предотвращении возникновения и, в особенности, в ограничении развития и распространения пожаров. Объектами огнезащиты могут являться самые различные материалы, изделия, строительные конструкции. В настоящее время существует множество средств и способов огнезащитной обработки, различающихся эффективностью, технологичностью, стойкостью, стоимостью и др. Это позволяет потребителю выбирать такой вариант огнезащиты, который устраивает его по тем или иным условиям. Учитывая возможность прямой связи вреда от пожара (гибель и причинение вреда здоровью людей, иные тяжкие последствия) с некачественным выполнением огнезащитных работ, законодатель предусмотрел обязательность лицензирования этого вида деятельности на основании Федерального закона № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Однако для реального обеспечения пожарной безопасности объекта необходимо качественное выполнение работ в сфере огнезащиты и поддержание в дальнейшем установленного регламента по режиму эксплуатацию и текущему контролю состояния огнезащиты. Этот вопрос имеет значение не только в гражданско-правовом смысле (как возможное основание для предъявления иска за невыполнение договорных обязательств по огнезащите), но и как основание для решения вопросов административно-правовой и уголовной ответственности в случае, если некачественной огнезащитой обусловлены последствия возникшего пожара. Огнезащите подвергают сгораемые конструкции чердачных помещений, несущие и ограждающие строительные конструкции, транзитные воздуховоды, электрические кабели и проходки и некоторые другие объекты.
Анализ статистических данных свидетельствует о том, что с качеством выполнения и состояния огнезащиты далеко не все в порядке. По данным за 2003 г. общее число объектов, подвергнутых огнезащитной обработке, составило 301,5 тыс. При проведении контроля состояния огнезащитной обработки из 82 тыс. случаев в каждом четвертом выявлено несоответствие выполненных работ на объектах огнезащиты требованиям нормативно-технических документов. Наряду с этим, за 2003 г. на объектах, где были выполнены работы по огнезащите, произошло около 13 тыс.
пожаров, и в 56% случаев огнезащита не выполнила свою функцию — не защитила объект. Это — весьма тревожные показатели, заставляющие задуматься над тем, как избежать тяжких последствий ненадлежащего внимания к столь важному направлению работы в области обеспечения пожарной безопасности. Особую остроту данная проблема приобретает в связи с тем, что государство все больше и больше уходит из сферы экономического регулирования, ограничивая при этом права и функции надзорных органов, включая и государственный пожарный надзор. В этих условиях требуется поиск новых путей и способов решения вопросов безопасности объектов защиты, в том числе и механизм правового регулирования.
Научные исследования, проводимые в данной области, посвящены, в основном, отдельным проблемам правового регулирования деятельности подразделений пожарной охраны при выполнении возложенных на них функций. Крайне слабо исследованными остаются особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности в целом и в деятельности по осуществлению огнезащиты, в частности.
Изложенные проблемные аспекты подчеркивают актуальность рассматриваемой темы, значимость ее дальнейшей научной разработки и внесения на основе ее результатов предложений по совершенствованию
законодательства и нормативной базы административной деятельности
федеральной противопожарной службы.
Объектом исследования является деятельность должностных лиц Государственного пожарного надзора при осуществлении правового регулирования общественных отношений в области пожарной безопасности в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, содержащие элементы административно-правовой деятельности в части выявления и пресечения правонарушений, связанных с обеспечением пожарной безопасности, а также регулирующие порядок оказания услуг в области пожарной безопасности.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование
6 теоретических и практических проблем, связанных с правовым регулированием оказания услуг по огнезащите в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в данной области.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
- изучить правовые и технические проблемы оценки качества работ
и услуг в области пожарной безопасности;
- проанализировать вопросы, связанные с правовой ответственно
стью за нарушение требований качества работ и услуг в области пожарной
безопасности в целом и в сфере огнезащиты, в частности;
раскрыть характеристику правонарушений, связанных с некачест-венным выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты;
исследовать особенности применения методик оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты при осуществлении правоприменительной деятельности;
изучить порядок выявления нарушений и привлечения правонарушителей к юридической ответственности в связи с ненадлежащим выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, вопросы взаимодей-
I ствия органов государственного пожарного надзора и органов внутренних
дел.
Методология и методы исследования. В процессе работы по теме диссертации для достижения целей исследования применяются общенаучные методы познания - анализ, синтез, дедукция, индукция, абстрагирование, обобщение, аналогия, а также частнонаучные методы логического, конкретно-социологического, структурно-функционального, сравни- тельно-правового, технико-юридического и системного анализа. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном
исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, административном, гражданском и иных видах законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В число правовых актов, составляющих нормативную основу диссертации, входят также указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Исследование понятия, юридических признаков и состава правонарушений, наносящих ущерб общественным отношениям, складывающимся в области пожарной безопасности, проводится на основе отдельных правовых норм, предусмотренных уголовным и административным законодательством Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляет информация, полученная в процессе анализа и обобщения практики производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, главным образом, связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, в период 1996-2005 гг., в том числе результаты интервьюирования и анкетирования 86 сотрудников органов государственного пожарного надзора, 58 лиц, занятых в производстве огнезащитных работ, по специально разработанным автором анкетам. Обобщены материалы 245 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в том числе 56 дел, связанных с выполнением огнезащитных работ.
Теоретическая основа исследования. Анализ комплекса многочисленных общественных отношений, складывающихся в области обеспечения пожарной безопасности, определил необходимость обращения к трудам ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов в области правоведения, теории управления, философии, социологии и пожарного дела. Исследование механизма правового
регулирования указанного круга общественных отношений построено на основе работ ведущих ученых в области юриспруденции: С.С.Алексеева, А.П. Алехина, Л.И. Антоновой, Г.К. Артамоновой, В.К.Бабаева, В.М. Баранова. Д.Н. Бахраха, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, О.С. Иоффе, В.Н. Карташова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Ломтева СП., В.М. Манохина, Л.А. Николаевой, Н.Г. Салищевой, В.П. Сальникова, СМ. Скворцова, Ю.Н. Старилова, М.С Студеникиной, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Уткина, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, И.Е. Тарханова, P.O. Халфиной, Н.А. Чечиной и др.
Изучение особенностей социальных и технических аспектов правоотношений в сфере безопасности и пожарной безопасности основано на позициях, изложенных в работах В.И. Антипова, СЮ. Антонова, В.Г.Афанасьева, С.С. Бородина, Н.Н. Брушлинского, А.И. Васильева, В.В. Гущина, СВ. Гущина, В.М. Дмитрука, А.Н Заливина, СИ. Зернова, Н.Д. Казакова, Б.Э. Касымова, В.И. Козлачкова, Ф.Е. Колонтаевского, B.C. Комиссарова, М.А. Лескова, В.В. Лысенко, Е.А. Мешалкина, И.Л.Петрухина, И.Е. Романова, О.Ю. Ручкина, А.П. Рыжакова, И.В.Слепцова, СВ. Степашина, В.Г. Татаряна, В.И. Тепечина, М.Г. Шувалова, Н.Н. Щаблова и ряда других авторов. При освещении технических вопросов современных средств и способов огнезащиты, в том числе новых форм конструкций из прогрессивных материалов автор исходил из принципиальных положений, изложенных в отечественной и зарубежной нормативно-технической литературе, а также развитых в трудах В.В. Жукова, Ю.А. Кошмарова, А.Ф. Милованова, И.С Молчадского, В.И. Мурашова, М.Я. Ройтмана, В.М. Хрулева, А.И. Яковлева и др. В работе использованы разработки по отдельным аспектам проблемы огнезащиты, выполненные Л.Е. Герке, П.Е. Жаворонковым, В.Н. Зигерн-Корном, Н.И.Кошелевой, И.Р. Ладыгиной, Т.П. Никифоровой, Ю.В. Покровским, Р.И. Рыковым, Н.П. Сав-киным, Б.Б. Серковым, В.В. Сорокиным, В.А.Трушиным, B.C. Харитоно-
вым, В.В. Федоровым и другими.
При проведении настоящего исследования использовались монографии, сборники статей и научных трудов, материалы научно-практических конференций, периодических изданий, относящиеся к теме диссертации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование административно-правовых, технических и организационных проблем обеспечения пожарной безопасности, связанных с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, правовой ответственности за нарушение требований к качеству работ и услуг в этой сфере. Автором проведен комплексный анализ организационно-правовых основ обеспечения пожарной безопасности в современной России, исследованы содержание и особенности административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в данной области деятельности с учетом существенно изменившейся за последние годы нормативно-правовой базы. При этом обеспечение пожарной безопасности рассматривается как единое многоаспектное социально-правовое явление, регулируемое не только административным, но и другими отраслями права.
Положения, выносимые на защиту:
Скорректированное понятие «пожарной безопасности» как состояния, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства от прямого и косвенного воздействия опасных факторов пожара при его возникновении и развитии.
Обоснование целесообразности отнесения органов Государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы МЧС России к правоохранительным органам, поскольку они обладают всеми признаками, характеризующими деятельность таких органов, и осуществляют охрану права путем применения юридических мер воздействия в
строгом соответствии с законом при неуклонном соблюдении установленного им порядка.
3. Для качественного и эффективного выявления нарушений требо
ваний пожарной безопасности и адекватного применения мер государст
венно-правового принуждения предложена классификация этапов, свя
занных с подготовкой и функционированием объекта:
этап разработки проекта и его утверждения или согласования;
этап строительства, изготовления, исполнения работ и приемки результатов;
этап проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т.п.;
этап эксплуатации объекта.
Предложение о внесении дополнения в часть 4 главы 34 Гражданский кодекс РФ («Аренда зданий и сооружений»), устанавливающего порядок уведомительной регистрации договора аренды в органах ГПН до начала фактической эксплуатации объекта арендатором.
Предложение о внесении в ведомственные нормативные документы (положения, инструкции и т.д.) положений об обязательном участии сотрудника ГПН в приемке объекта после проведения огнезащитных работ.
Предложение о дополнении статьи 20.4 КоАП РФ частью З1 в следующей редакции:
«3 і. Нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности при выполнении работ (оказании услуг) по противопожарной защите здания или сооружения, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что в нем разработан комплекс научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности проведения
административного расследования по делам о правонарушениях, связан
ных с некачественным выполнением работ и оказанием услуг в сфере ог
незащиты. '
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в деятельности органов государственного пожарного надзора и органов внутренних дел, осуществляющих административно-надзорные функции в области обеспечения пожарной безопасности как составной части общественной безопасности. Изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут применяться в учебном процессе при проведении теоретических и практических занятий по дисциплине «Государственный пожарный надзор» в учебных заведениях пожарно-технического профиля, а также по дисциплинам административно-правового цикла «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» учебных заведений системы органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные понятия, выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, нашли отражение в выступлениях диссертанта с научными сообщениями на заседаниях кафедры государственного пожарного надзора Академии ГПС МЧС России, кафедры административно-правовой деятельности Московского университет МВД России, на международной научно-практической конференции «Системы безопасности» (Москва, 2003 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития пожарно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, 2005 г.). Отдельные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора нашли свое отражение в четырех опубликованных статьях.
Положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии ГПС МЧС России при преподавании дисциплины «Государственный пожарный надзор», а также в практической работе органов Государственного пожарного надзора МЧС России.
Правовые и технические аспекты выполнения работ и оказания услуг в сфере огнезащиты
Объектами противопожарной защиты и, соответственно, объектами соответствующих работ и услуг в этой области могут являться самые различные гражданские и промышленные здания и сооружения, транспортные средства, а также их отдельные части: строительные конструкции, элементы технологического и электрического оборудования и т.д. При этом, в зависимости от состояния объекта защиты (от замысла до воплощения и использования) следует различать специфику действий по обеспечению его пожарной безопасности, которые предпринимаются и потому должны учитываться и выполняться на разных этапах состояния объекта: -этап разработки проекта и его утверждения (согласования); -этап строительства (изготовления, исполнения работ) и приемки результатов; -этап проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т.п.; -этап эксплуатации объекта.
На каждом из выделенных этапов должны предприниматься соответствующие меры, направленные на обеспечение пожарной безопасности. Соответственно, работы и услуги в области пожарной безопасности должны характеризоваться таким показателем, как их качество, гарантирующее определенный уровень защищенности объекта от возникновения пожара и причинения ему в результате пожара значительного ущерба.
Говоря о выполнении работ и оказания услуг в области пожарной безопасности, следует иметь в виду некоторое различие правового статуса работ и услуг. Согласно положениям ГК РФ, выполнение работ и оказание услуг осуществляются на основании договора подряда, но при этом договор подряда в общем понимании разделен в ГК РФ на три самостоятельных договора (имеются в виду главы 37, 38 и 39 ГК РФ).
Проведение разграничения между этими договорами имеет важное правовое значение, поскольку каждая из глав ГК РФ разрешает нередко одни и те же вопросы по-разному (с учетом специфики правоотношений). По этой причине при определении содержания заключаемого договора, равно как и при решении спора, возникшего по поводу заключенного договора, ключевое значение имеет природа договора: относится ли он к типу договоров, выделенных в главах 37, 38 или 39 ГК РФ.
Законом установлено различие двух близких, но все же самостоятельных видов договоров: подряда и возмездного оказания услуг. Первый отличается тем, что имеет в виду работы, которые ведутся в соответствии с указанием заказчика, при этом предметом договора служат не работы сами по себе, а работы в сочетании с их материальным результатом. Следовательно, подряд строится по формуле: если нет материального результата — нет и исполнения договора. Иное дело - договор на оказание услуг. В нем предметом являются услуги, которые по общему правилу либо вообще не имеют прямого конкретного материального результата, либо их результат носит нематериальный характер.
Также, поскольку подряд имеет своим предметом результат труда, то риск, связанный с недостижением результата, по общему правилу несет тот, кто выполняет работу, то есть подрядчик. Для отработанных производственных технологий, сравнительно простых видов и форм труда это вполне приемлемо. Однако, например, развитие науки и техники оказывается невозможным, если будет действовать присущее подряду правило о риске. Правило отнесения риска случайного недостижения результата работ к ответственности подрядчика противоречит характеру творческой деятельности. Для устранения этого противоречия договора на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ выделены в самостоятельный тип гражданско-правовых договоров (см. главу 38 ГК РФ).
Как видно из перечня работ и услуг в области пожарной безопасности, при их выполнении и оказании могут заключаться все три разновидности договоров подряда, предусмотренные главами 37, 38 и 39 ГК РФ.
Этот вывод в полной мере относится и к такой деятельности, как выполнение работ и оказания услуг, а также выполнение научно-исследо-вательских и опытно-конструкторских в сфере огнезащиты . Основное смысловое значение этой деятельности заключается в предотвращении или ограничении нагрева материалов, конструкций и изделий до опасных знаний температуры, при которых указанные объекты теряют свои первоначальные свойства и могут возгореться при инициации пожара или, вовлекаясь в горение в процессе развития начавшегося пожара, привести к вторичным аварийным явлениям (например, строительная конструкция утратит несущую способность и обрушится, оплавится электроизоляция и возникнет вторичное короткое замыкание в электросети, начнется термическое разложение материалов с выделением токсичных газов и т.п.) и создавать тем самым опасные ситуации для людей, вызывать увеличением материального ущерба от пожара. С этой целью и выполняются работы (например, по нанесению на объекты защиты специальных огнезащитных средств) и оказываются услуги (например, по разработке проекта огнезащиты конкретного объекта в зависимости от его конструктивно-планировочных характеристик и назначения), а также выполняются научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (например, разрабатываются новые огнезащитные материалы или способы применения таких материалов для достижения определенного уровня защищенности объекта) в сфере огнезащиты.
Учитывая это, можно утверждать, что огнезащита имеет большое значение в предотвращении возникновения пожаров и — в особенности - в ограничении их развития и распространения, что непосредственно связано с материальными и иными потерями от пожаров. Поэтому сфера огнезащиты законодательно определена как одно из важнейших направлений работы в области обеспечения пожарной безопасности, а деятельность, связанная с выполнением работ и оказанием услуг в сфере огнезащиты, подлежит лицензированию. Кроме того, вещества, материалы и изделия, предназначенные для целей огнезащиты, подлежат сертификации с целью подтверждения их соответствия нормативным требованиям по пожарной безопасности. Огнезащите могут подвергаться самые различные объекты40. Среди них наиболее распространенные - строительные конструкции и материалы, что непосредственно обусловлено достаточно высокими требованиями к их огнестойкости - способности выдерживать термическое воздействие без появления признаков потери несущей способности, нарушения целостности или опасного прогрева по объему (толщине). Если для конструкций из негорючих материалов (сталь, каменная кладка, железобетонные конструкции) этого вполне достаточно, то для деревянных конструкций в качестве дополнительных требований предъявляются требования по снижению горючести.
Также такие широко применяемые в строительстве материалы, как облицовки стен, лаки и краски, достаточно строго лимитируются по своим пожароопасным свойствам. Например, для путей эвакуации людей из зданий в соответствии с нормами СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений» установлено, что каждый используемый в их отделке и облицовке материал по своим основным показателям должен быть не хуже:
Правовая характеристика правонарушений, связанных с качеством работ и услуг в сфере огнезащиты
При нарушении установленных государством норм, в частности, требований пожарной безопасности, предпринимаются предусмотренные законом меры правового воздействия, отнесенные к компетенции соответствующих органов государственной власти. Такие меры правового воздействия - принуждение - можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение, цель чего - защита правопорядка . Мы согласны с тем, что существует тесная взаимосвязь государственного и правового принуждения64 и нет необходимости в их дифференциации, поскольку "административное принуждение является разновидностью юридического (правового) принуждения и состоит в применении уполномоченными на то административно-юрисдикционными органами (должностными лицами), народными судами (судьями) установленных нормами административного права принудительных мер воздействия к правонарушителями в связи с неисполнением правовых предписаний." .
Известны различные технические и социальные методы воздействия, взаимосвязанные между собой и применяемых в различных сочетаниях в целях обеспечения пожарной безопасности 6. В рамках исследования правовых аспектов обеспечения пожарной безопасности (включая различные виды юридической ответственности) наибольший интерес, по нашему мнению, представляет группа социальных методов, которые направлены на регулирование общественных процессов и отношений, воздействие на сознание и волю людей и представляют сочетание тех или иных форм государственного и общественного принуждения.
При решении вопроса о квалификации правонарушения или невыполнения требований пожарной безопасности речь в большинстве случаев идет об административном проступке. Различие уголовно наказуемых и административных правонарушений обусловливается, главным образом, степенью общественной опасности деяния, его последствиями, а сам характер деяния может быть аналогичен что в одном, что в другом случаях. Хотя в КоАП РФ законодатель и не указал на такой юридический признак правонарушения, как общественная опасность, однако административное правонарушение, являясь противоправным деянием, уже содержит в себе признаки общественной опасности. Этот признак присущ не только преступлениям (ст. 14 УК РФ закрепляет данный признак), но и административным правонарушениям, так как объект посягательства у них часто совпадает, и лишь степень общественной опасности, как правило, является критерием разграничения правонарушений от преступлений. В особенности это положение относится к правонарушениям, в результате которых возникли пожары.
Например, нарушение противопожарных требований в виде оставления без присмотра печи, повлекшего возникновение пожара, может иметь последствие для лица, в чьи обязанности входил контроль работы этой печи, в виде административного наказания — штрафа (при отсутствии тяжких последствий) или — уголовного наказания (если причине вред здоровью людей или нанесен ущерб, превышающий сумму в 250 тыс. руб.). От имени государства наказываются не любые нарушения в этой области, а только те, которые содержат в себе все признаки состава преступления или административного проступка . В этой связи мы полагаем, что при выявлении административного правонарушения и административном расследовании могут использоваться методологические разработки криминалистики.
Обратимся к понятию административного правонарушения как отправной точке производства по таким делам. Статья 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. То, что субъекты административного правонарушения (физическое или юридическое лица) подлежат административной ответственности, определяют судья, уполномоченный орган или должностное лицо, наделенные законом соответствующими полномочиями. Заметим, что ранее однозначно отражалось в законе и постулировалось чв научных исследованиях68, что субъектом административного правонарушения в области пожарной безопасности, а следовательно, и субъектом административной ответственности может быть только физическое лицо.
Понятие административного правонарушения раскрывается через его основные юридические признаки. Одним из важнейших признаков административного правонарушения является его противоправность, означающая, что такими действиями (бездействием) нарушаются установленные нормами права и предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ специальные правила, нормы, стандарты, защищаемые нормами административного права (п.З ч.1 ст. 1.3 КоАП РФ). К правонарушениям, связанным с обеспечением противопожарных требований в сфере огнезащиты, это имеет непосредственное отношение.
Виновность — важнейший признак административного правонарушения. В соответствии с законом только виновное (умышленное или неосторожное, см. статью 2.2 КоАП РФ) нарушение субъектом установленных правил влечет административную ответственность. Наказуемость означает, что административным правонарушением может быть признано только конкретное противоправное, виновное действие (бездействие), за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административная ответственность, т.е. предусматривается применение к нарушителю закрепленных в КоАП РФ мер административных наказаний.
Особенности применения специальных знаний для оценки качества работ и услуг в сфере огнезащиты
Объектами противопожарной защиты и, соответственно, объектами выполнения работ (оказания услуг) в сфере огнезащиты могут являться самые различные гражданские и промышленные здания и сооружения, оборудование, транспортные средства и т.д. Непосредственной огнезащитной обработке могут подвергаться основные несущие и ненесущие строительные конструкции, отделочные материалы, предметы интерьера, отдельные виды оборудования и др. При этом следует различать меры обеспечения пожарной безопасности, которые должны предприниматься, учитываться и выполняться на разных этапах: -этап разработки проекта и его утверждения (согласования); -этап строительства (изготовления, исполнения работ) и приемки результатов; -этап проведения отделочных, благоустроительных работ, оснащения оборудованием, коммуникациями и т.п.; -этап эксплуатации объекта.
На каждом из этих этапов должны предприниматься соответствующие меры, направленные на обеспечение пожарной безопасности. Соответственно, работы и услуги в области пожарной безопасности должны характеризоваться таким показателем, как их качество, гарантирующее определенный уровень защищенности объекта от возникновения пожара и причинения ему в результате пожара значительного ущерба.
Для выявления и правильной квалификации правонарушений в области пожарной безопасности необходимо провести анализ с точки зрения пересечения технического и правового смысла огнезащитных работ. При этом большое значение имеет применение специальных знаний. С их использованием устанавливаются фактические данные о том, совершены ли определенные деяния с нарушением противопожарных требований, каков пожароопасный характер конкретных деяний, установленных в ходе выяснения обстоятельств дела, какие противопожарные требования при этом были нарушены и как это повлияло на наступление последствий пожара (при расследовании дела об административном правонарушении, предусмотренном п. 3 ст. 20.4 КоАП РФ). В современных социально-экономических условиях, когда успешность правовой реформы неразрывно связана с объективизацией судопроизводства, роль специальных познаний существенно возрастает не только в уголовном и гражданском судопроизводстве, но и в производстве по делам об административных правонарушениях1 .
Для обоснования принимаемых в рамках административного расследования решений, доказывания обстоятельств дела, связанного с нарушением требований к огнезащите, возникает, как правило, необходимость в применении специальных знаний в порядке гл. 26 КоАП РФ. Понятие специальных знаний используется, как правило, в уголовном и гражданском процессах, применительно к делам об административных правонарушениях всерьез начали говорить лишь с введением в 2002 г. КоАП РФ.
Контроль качества в данной области деятельности невозможен без применения специальных знаний. Все зависит от того, как обстоит дело с объемом специальных знаний у лиц, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении, осуществлять меры обеспечения производства, а также рассматривать дела об административных правонарушениях. Специфика административных правонарушений состоит в том, что признаки этих правонарушений выявляются в большинстве случаев должностным лицом, обладающим специальными познаниями, в ходе выполнения им своих функциональных обязанностей.
Действительно, если, например, сотрудники органов Государственного пожарного надзора, как и любых других надзорных органов, не обладают достаточными специальными знаниями, то они будут не в состоянии выявить все обстоятельства правонарушения, грамотно составить протокол, квалифицированно осуществить меры обеспечения производства по делу и полно, объективно и всесторонне рассмотреть дело.
Вместе с тем, по нашему мнению, ошибочно мнение, что закон должен предусматривать возможность получения помощи специалиста только субъектами правоприменения, не обязанными по своему статусу обладать специальными познаниями (судьями, административными комиссиями и другими коллегиальными органами) , к которым, естественно, не относятся сотрудники надзорных органов как субъекты административной юрисдикции. Напротив, по нашему мнению, любые ограничения в использовании помощи лиц, обладающих специальными знаниями, будут лишь препятствовать результативной деятельности должностных лиц, осуществляющих надзор (контроль), главная задача которых - выявить, зафиксировать правонарушение и доказать вину совершившего его лица.
Как известно, судебная экспертиза назначается независимо от того, обладают ли следователь, судья, лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, специальными познаниями, поскольку фактические данные, полученные путем экспертного исследования, не могут быть отражены ни в каком процессуальном документе, кроме заключения эксперта .
Специальные знания - понятие неоднозначное, оно не предполагает четких, конкретных границ таких знаний. Как известно, закон не дает определения понятия "специальные знания". Применительно к эксперту и специалисту в ст.ст. 25.8, 25.9 КоАП РФ указано, что это -лица, обладающие специальными знаниями, при этом смысл и содержание данного термина не раскрываются. Лишь в статье 9 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» определено: «Судебная экспертиза - процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла...». Формулировки же, встречающиеся в литературе, характеризуются различиями, порой весьма существенными, в подходах авторов к определению сущности специальных знаний. Длительная дискуссия по этому вопросу, отраженная в литературе, так и не привела к полной ясности о критериях отнесения некоторых из общей массы знаний к специальным.
Более того, можно полагать, что одновременно происходит расширение областей и специальных (по мере развития науки и техники), и общеизвестных знаний (по мере совершенствования образования в обществе, развития информационных технологий и т.п.). В этой связи следует, по нашему мнению, признать правомерным достаточно обоснованный вывод Б.М. Бишманова, считающего, что общедоступными и общеизвестными знаниями являются знания, полученные в процессе среднего общего образования, то есть соответствующие Государственному образовательному стандарту среднего (полного) общего образования, и, следовательно, иные знания могут быть отнесены к специальным.
Взаимодействие сотрудников государственного пожарного надзора и органов внутренних дел при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты
Проблема организации и совершенствования взаимодействия правоохранительных органов в профилактики и расследовании правонарушений неоднократно затрагивалась в научных исследованиях и специальной литературе. Повышенное внимание уделялось и продолжает уделяться налаживанию эффективного взаимодействия специалистов различных служб и ведомств при расследовании пожаров151.
С учетом высокой общественной опасности пожаров уголовным законодательством Российской Федерации предусмотрены достаточно суровые меры наказания за серьезные последствия умышленных и неосторожных деяний, связанных с пожарами (часть 2 ст. 167; ст. 168; части 1, 2 и 3 ст. 219; части 1 и 2 статьи 261 УК РФ).
В соответствии с законом органы государственного пожарного надзора (ГПН) являются органами дознания, и на них возложены обязанности проведения проверки заявлений и сообщений о преступлениях, связанных с пожарами, и предварительное расследование в форме дознания по неко-торым составам (статья 168; часть 1 статьи 219; часть 1 статьи 261 УК РФ, другие из вышеупомянутых статей УК РФ отнесены к компетенции следователей органов внутренних дел).
При менее значительных последствиях пожаров, а также в случаях, когда допускаются нарушения противопожарных требований, правил, норм и стандартов, создающих опасность возникновения пожаров, нарушители могут подвергаться мерам административного воздействия, что требует очевидного взаимодействия между должностными лицами ГПН и органов внутренних дел для правильной, основанной на законе квалификации правонарушений и уточнения их подведомственности.
Диспозиция ч.З ст. 20.4 КоАП РФ формулирует основания для привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности в случаях возникновения пожаров в результате нарушения требований пожарной безопасности, если в результате этого не причинен тяжкий или средней тяжести вред здоровью либо не наступили иные тяжкие последствия . Важной особенностью диспозиции данной статьи КоАП РФ (нарушение требований стандартов, норм и правил пожарной безопасности) является более правильное по сравнению с наименованием и диспозицией ст. 219 УК РФ (нарушение правил пожарной безопасности) отражение сути деяния. К тому же в соответствии с нормами КоАП РФ к правовой ответственности могут быть привлечены юридические лица, которые не фигурируют в качестве субъектов правонарушений, предусмотренных нормами УК РФ.
Основную долю протоколов об административных правонарушениях в области пожарной безопасности составляют должностные лица органов ГПН, однако и сотрудники органов внутренних дел не остаются в стороне от работы в данном направлении: 20 411 постановление о привлечении к административной ответственности при рассмотрении протоколов о нарушениях требований пожарной безопасности составлено в 2004 г. именно сотрудниками органов внутренних дел. Это свидетельствует о большой работе, проводимой совместно органами внутренних дел и государственного пожарного надзора по контролю пожарной безопасности. Это - объективное подтверждение того, что органы внутренних дел представляют собой универсальные правоохранительные органы, способные выполнять функции в смежных направлениях, оказывать необходимую помощь должностным лицам тех специализированных органов, для которых эта деятельность является основной.
В этой связи представляется важным рассмотреть основные направления, по которым реально необходимо и возможно взаимодействие органов внутренних дел и государственного пожарного надзора при привлечении к ответственности правонарушителей в сфере огнезащиты, позволяющее повысить результативность профилактической работы и эффективность производства по делам об административных правонарушениях в этой сфере.
Прежде всего, представляется важным обратиться к практике проверки заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, связанных с пожарами154. Такую проверку могут проводит должностные лица как органов ГПН, так и органов внутренних дел, в зависимости от сложившейся обстановки и занятости сотрудников, масштабов происшествия и их последствий и других факторов. В рамках проверки в соответствии с нормами УПК РФ выясняются основные обстоятельства происшедшего пожара, причина его возникновения и причина наступления последствий пожара (гибель людей и причинение вреда их здоровью, обрушение строительных конструкций, причинение материального ущерба и т.д.), сведения о причастных к пожару лицах. Итогом проверки является обнаружение (либо - необнаружение) признаков преступления, в зависимости от чего выносится процессуальный документ о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела.
