Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 14
1.1. Зарубежный опыт регулирования промышленной безопасности 14
1.2. Регулирование промышленной безопасности в России 59
1.3. Проблемы нормативного регулирования промышленной безопасности 85
ГЛАВА 2. ОСНОВЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 91
2.1. Понятия нормативного регулирования и нормативного документа 91
2.2. Основные понятия в области промышленной безопасности 108
2.2.1. Промышленная безопасность 108
2.2.2. Опасные производственные объекты 113
2.2.3. Технические устройства 124
2.2.4. Эксплуатация опасных производственных объектов 127
2.3. Отнесение отдельных объектов к категории опасных производственных объектов 129
2.4. Правовое регулирование регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре 135
2.5. Применение общероссийских классификаторов при регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов 148
2.6. Правовое регулирование деятельности в области промышленной безопасности 159
2.7. Правовое регулирование лицензирования деятельности в области промышленной безопасности .164
2.8. Правовое регулирование и полномочия органов власти в области промышленной безопасности 176
ГЛАВА 3. ОСНОВЫ НОРМАТИВНОГО ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 192
3.1. Состояние и проблемы нормативного технического регулирования 192
3.2. Основные понятия в сфере технического регулирования 195
3.3. Требования промышленной безопасности и требования технических регламентов 207
3.4. Организационные требования в сфере технического регулирования 216
3.5. Подтверждение соответствия требованиям технических регламентов 219
3.6. Использование международных документов при разработке технических регламентов 227
3.7. Использование нормативных документов при разработке технических регламентов 236
ГЛАВА 4. МЕТОДИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 251
4.1. Разработка и редактирование Комментария к Закону о промышленной безопасности 251
4.2. Составление Терминологического словаря по промышленной безопасности 254
4.3. Подготовка Краткого пособия по разработке проектов специальных технических регламентов 257
4.4. Подготовка Положения о порядке разработки (пересмотра), введения в действие нормативных документов Госгортехнадзора России и согласования нормативных документов других федеральных органов исполнительной власти 262
4.5. Формирование библиографических и полнотекстовых баз данных нормативных документов Госгортехнадзора России 264
4.6. Информирование о нормативных документах Госгортехнадзора России 268
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 278
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 282
Введение к работе
Аварии, связанные с выбросами горючих, взрывоопасных и токсичных веществ, иногда происходящие на промышленных объектах, могут приводить к негативным последствиям (гибели людей и животных, разрушениям, загрязнению окружающей среды и экономическому ущербу), сопоставимым с негативными последствиями природных явлений [1]. Особую опасность для жизни и здоровья людей представляют аварии на химически опасных объектах, под которыми понимаются [2] объекты, на которых хранят, перерабатывают, используют или транспортируют опасные химические вещества. Безопасность таких объектов, как за рубежом, так и в России регулируется, в значительной мере, государством, государственными органами. В результате происшедших и происходящих в России преобразований в экономической и административной сфере изменились условия, в которых функционируют промышленные объекты, в том числе изменились отношения, связывающие государство с субъектами хозяйственной деятельности. Техника и технологии, использовавшиеся на опасных производственных объектах в СССР, не претерпели в Российской Федерации таких кардинальных изменений, какие произошли с общественными отношениями, с формами и методами государственного регулирования безопасности в промышленности. Такое регулирование, сложившееся в условиях плановой экономики, оказалось неэффективным при переходе к рыночным отношениям, что могло послужить одной из причин увеличения числа аварий и несчастных случаев на производстве, наблюдавшегося в 1992 - 1994 годах по сравнению с 1991 г. [3].
В условиях продолжающегося реформирования экономики, изменения условий ее функционирования большое значение, наряду с техническими и технологическими аспектами обеспечения промышленной безопасности, приобрели вопросы ее правового обеспечения и реализации правовых норм, установленных в законодательстве в области промышленной безопасности.
Принятый в 1997 г. Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" [4] (далее - Закон о промышленной безопасности) законодательно закрепил основные формы и методы государственного регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе, в значительной мере, химически опасных производственных объектов. Это привело к необходимости пересмотра и развития существующей правовой и нормативной базы регулирования промышленной безопасности, состоящей из подзаконных правовых актов и нормативных технических документов. Это потребовало также создания соответствующей методической базы, поскольку реализация норм законодательства по промышленной безопасности эффективна лишь при наличии методических основ управления этой безопасностью [5].
Некоторые вопросы, связанные с обеспечением промышленной безопасности, регулируются другими федеральными законами. К числу таких основных законов можно отнести Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" [6] (далее - Закон о лицензировании) (вопросы лицензирования видов деятельности в области промышленной безопасности, в том числе лицензирования деятельности по эксплуатации химически опасных производственных объектов), Федеральный закон "О техническом регулировании" [7] (далее - Закон о техническом регулировании) (вопросы установления требований, обеспечивающих промышленную и химическую безопасность), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [8] (вопросы административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности).
Отдельные положения как Закона о промышленной безопасности, так и других указанных законов не являются нормами прямого действия, а предусматривают принятие подзаконных актов. Каждый из этих законов устанавливает определенные правовые нормы в сфере их действия. Содержание понятий и правовых норм, установленных в каком-то из этих законов, и их взаимосвязь с понятиями и правовыми нормами других законов не всегда очевидны и, зачастую, нуждаются в анализе и осмыслении, что необходимо как для выполнения самих законов, так и для разработки, принятия, применения и выполнения подзаконных актов, необходимых для реализации этих законов. Особый интерес представляют проблемы, связанные с реализацией Закона о техническом регулировании, который внес много нового и пока непривычного в сферу нормативного регулирования безопасности, в том числе, промышленной безопасности и химической безопасности.
Практическая реализация норм законодательства в области промышленной безопасности иногда вызывает затруднения и может быть связана со спорными ситуациями. Несоответствующая реализация законодательства может приводить либо к излишне жесткому, либо к недостаточному регламентированию деятельности в области промышленной безопасности. В первом случае будут создаваться неоправданные препятствия этой деятельности, во втором - она может стать неприемлемо опасной для общества. В связи с этим является актуальным решение проблем, связанных с нормативным регулированием промышленной безопасности, и разработка нормативно-методических основ обеспечения этой реализации.
Настоящая работа направлена на решение проблем, связанных с нормативным регулированием промышленной безопасности, и разработку методического обеспечения этого регулирования. Она посвящена анализу законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, выявлению содержания понятий и правовых норм в этой области, их взаимосвязи, разработке на этой основе нормативных правовых актов, предназначенных для реализации указанного законодательства, разъяснений по его применению и выполнению в форме справочных пособий, а также подготовке материалов, необходимых для информирования органов власти и организаций - хозяйствующих субъектов о состоянии нормативного правового регулирования в области промышленной безопасности. Она является частью работ, проводившихся в ФГУП "НТЦ "Промышленная безопасность" по правовому обеспечению в области промышленной безопасности. При анализе законодательства использовался метод "от общего - к частному", когда анализ общих норм конкретизировался для химически опасных производственных объектов.
В значительной степени работа направлена на правовую и информационную поддержку деятельности Госгортехнадзора России -федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности. Она проводилась в основном до происшедшего в 2004 г. преобразования Госгортехнадзора России в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, однако полученные результаты могут представлять общий интерес, независимо от названия органа власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности.
Целью работы является научное обоснование методов нормативного регулирования в области промышленной безопасности и создание условий для реализации правовых норм, установленных законодательством в области промышленной безопасности, в том числе, в отношении химически опасных производственных объектов.
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие основные задачи:
анализ законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области промышленной безопасности, лицензирования отдельных видов деятельности и технического регулирования;
выявление взаимосвязи правовых норм, установленных в области промышленной безопасности, лицензирования отдельных видов деятельности и технического регулирования, в том числе в отношении химически опасных производственных объектов;
разработка и совершенствование нормативной правовой и методической базы регулирования промышленной безопасности. Научные положения, выдвигаемые на защиту:
научно-методические основы нормативного регулирования в области промышленной безопасности при реализации Закона о промышленной безопасности;
научно-методические основы нормативного регулирования в области промышленной безопасности при реализации Закона о лицензировании;
научно-методические основы нормативного технического регулирования в области промышленной безопасности при реализации законодательства о техническом регулировании;
принципы и методология идентификации опасных производственных объектов и их регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов;
методология разработки технических регламентов с использованием требований действующих нормативных документов;
методическое и информационное обеспечение нормативного регулирования промышленной безопасности.
Научная новизна работы заключается в следующем:
исследовано и раскрыто содержание ряда понятий законодательства в области промышленной безопасности и в сфере технического регулирования;
исследованы и выявлены взаимосвязи требований промышленной безопасности с правовыми нормами в сферах лицензирования и технического регулирования;
впервые обоснованы и разработаны общие требования к идентификации и регистрации опасных производственных объектов;
обоснованы и разработаны общие требования к деятельности в области промышленной безопасности;
впервые обоснована и разработана схема анализа требований действующих нормативных документов для их использования при разработке технических регламентов, примененная для анализа требований к производству, хранению, транспортированию и применению хлора;
создано методическое и информационное обеспечение нормативного регулирования промышленной безопасности, включая информационную базу нормативных документов федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности.
Личный вклад автора заключается в:
постановке задач, выборе методов и направлений исследования;
анализе и раскрытии ряда понятий, используемых при нормативном регулировании в области промышленной безопасности и в сфере технического регулирования;
разработке основных положений, связанных с нормативным регулированием в области промышленной безопасности и в сфере технического регулирования;
разработке принципов и основных положений идентификации опасных производственных объектов, включая химически опасные производственные объекты, и их регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов;
выявлении и обобщении основных положений, регулирующих деятельность в области промышленной безопасности;
обосновании и конкретизации полномочий органов власти в области промышленной безопасности;
обосновании и разработке схемы анализа требований действующих нормативных документов для их использования при разработке технических регламентов, ее применении для анализа требований к производству, хранению, транспортированию и применению хлора;
разработке методического и информационного обеспечения нормативного регулирования промышленной безопасности, включая составление Терминологического словаря по промышленной безопасности, создание и ведение информационной базы нормативных документов федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности.
Практическое значение результатов исследований:
1. При участии автора разработаны проекты нормативных правовых актов и нормативных документов, устанавливающих требования промышленной безопасности и принятых в установленном порядке:
а) Федеральный закон от 10.01.03 № 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Российская газета, 2003 № 5;
б) Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.98 № 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 48, ст. 5938;
в) Положение о регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведении государственного реестра (РД 03-294-99), утвержденное постановлением Госгортехнадзора России от 03.06.99 № 39 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1999, № 30;
г) Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ПБ 03-517-02), утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 18.10.02 № 61-А // Российская газета, 2002, №231;
д) Положение о порядке разработки (пересмотра), введения в действие нормативных документов Госгортехнадзора России и согласования нормативных документов других федеральных органов исполнительной власти (РД 04-424-01), утвержденное приказом Госгортехнадзора России от 06.11.01 №147;
е) Методические рекомендации по идентификации опасных производственных объектов (РД 03-260-99), утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 25.01.99 № 10.
2. Результаты работы использованы также при подготовке информационно-справочных изданий:
а) Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно- технические аспекты. Безопасность промышленного комплекса / Колл. авт. - М.: МГФ "Знание", ГУП "НТЦ "Промышленная безопасность", 2002. - 464 с.
б) Комментарий к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.97 № 116-ФЗ (4 издания 2001 - 2004 годов);
в) Терминологический словарь по промышленной безопасности / В.К.Шалаев. - М.: Федеральное государственное унитарное предприятие "Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России", - 2004. - 376 с;
г) Шалаев В.К. Краткое пособие по разработке проектов специальных технических регламентов. - М.: Федеральное государственное унитарное предприятие "Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России", 2004. - 40 с;
д) Перечни действующих нормативных документов Госгортехнадзора России (4 издания 2001 - 2004 годов)
е) Полнотекстовая база данных "Требования промышленной безопасности и охраны недр" на компакт-диске (19 выпусков 1999 - 2004 годов).
3. Результаты работы практически реализованы в 1999 -2004 годах при проведении идентификации опасных производственных объектов и их регистрации федеральными органами исполнительной власти в государственном реестре опасных производственных объектов, а также при разработке и принятии нормативных правовых актов федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.
Методы исследования. Для решения поставленных задач были использованы современные методы сбора и обработки информации - ее анализ и синтез, выявление закономерностей и противоречий, описание, обобщение; для реализации полученных результатов применялись принципы и правила создания нормативных правовых актов и информационных систем.
Апробация работы. Основные результаты работы докладывались на 13 конференциях, совещаниях, семинарах:
Общероссийском совещании по охране и безопасности труда (Москва, 3 - 5 июня 1996 г.);
Четвертой Международной конференции "Промышленная безопасность" (Москва, 9-11 сентября 1998 г.);
Семинаре "Формирование и функционирование системы управления промышленной безопасностью в промышленной структуре" (Москва, 22 - 25 ноября 1999 г.);
Втором научно-техническом семинаре "Обеспечение промышленной безопасности производственных объектов топливно-энергетического комплекса Республики Башкортостан" (Уфа, 30 ноября 1999 г.);
Семинаре-совещании технических руководителей и специалистов газораспределительных организаций России (пос. Голицыно, 27-31 марта 2000 г.);
Тематическом семинаре "Регистрация опасных производственных объектов. Страхование гражданской ответственности при эксплуатации опасных производственных объектов" (Москва, 28 - 29 ноября 2000 г.);
Втором Всероссийском семинаре "Проблемы управления промышленной безопасностью" (Москва, 6 февраля 2001 г.);
Тематическом семинаре "Проблемы подготовки и аттестации по промышленной безопасности работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты" (Москва, 26 - 28 марта 2001 г.);
Всероссийской научно-практической конференции "Промышленная безопасность" (Москва, 10 декабря 2001 г.);
Тематическом семинаре "Проблемы разработки, внедрения и функционирования систем управления промышленной безопасностью в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты" (Москва, 26 ноября 2002 г.);
Московской научно-практическая конференции "Взрывоустойчивость и взрывобезопасность промышленных, транспортных и гражданских объектов" (Москва, 16-18 декабря 2002 г.);
Международной научно-практической конференции "Промышленная безопасность" (Москва, 9 июня 2003 г.);
Тематическом семинаре "Техническое регулирование и промышленная безопасность" (Москва, 16 июня 2004 г.).
Результаты исследований докладывались также при проведении предаттестационной подготовки по промышленной безопасности работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, подконтрольные Госгортехнадзору России, проводившейся в ФГУП "НТЦ "Промышленная безопасность" в 1999 - 2004 годах.
Публикации. Общее количество научных публикаций - 77. Основные положения диссертации опубликованы в 36 печатных работах, включающих 18 статей, 1 монографию, 1 брошюру, 4 издания справочника (комментария). Кроме того, результаты работы нашли отражение в 1 федеральном законе, 1 постановлении Правительства Российской Федерации, 4 нормативных документах Госгортехнадзора России и в более 40 отчетах о научно-исследовательских работах, касающихся вопросов нормативного регулирования в области промышленной безопасности.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, 4 глав, заключения, списка литературы из 263 наименований. Содержит 314 с, 11 таблиц, 7 рисунков.
