Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимодействие органов власти и общественных объединений бизнеса в государственно-частном партнерстве: теоретико методологические основы анализа 20
1.1 Теоретические основы анализа взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса в системе государственно-частного партнерства 20
1.2 Формирование государственной политики государственно-частного партнерства в Российской Федерации 40
1.3 Общая характеристика и типология общественных объединений бизнеса, их политико-правовое регулирование 67
Глава 2. Механизмы и технологии взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса в сфере государственно-частного партнерства в РФ 87
2.1 Органы власти как субъекты ГЧП: механизмы взаимодействия с общественными объединениями бизнеса 87
2.2 Участие общественных объединений бизнеса в государственно-частном партнерстве в РФ: опыт, проблемы 116
2.3 Основные тенденции и перспективы развития механизмов взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса 140
Заключение 166
Библиографический список
- Формирование государственной политики государственно-частного партнерства в Российской Федерации
- Общая характеристика и типология общественных объединений бизнеса, их политико-правовое регулирование
- Участие общественных объединений бизнеса в государственно-частном партнерстве в РФ: опыт, проблемы
- Основные тенденции и перспективы развития механизмов взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса
Формирование государственной политики государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Важнейшее место в современной теории либерализма занимает концепция социальной справедливости, которая строится на принципах вознаграждения индивидов за предприимчивость, наличие факторов практичности и гибкости, и одновременно учитывает необходимость в перераспределении общественных богатств в интересах менее защищенных групп.
Таким образом, теория либерализма существенным образом привнесла корректировки в отношения между бизнесом и государством, государством и гражданским обществом.
Далее рассмотрим и другие важнейшие теории, имеющие отношение к сути взаимодействия государства и бизнеса, выделив среди них теории рационального выбора, политических сетей и социального действия.
Для понимания сути теории рационального выбора отметим, прежде всего, что в неоклассической теории рациональным признана максимизация полезности в деятельности индивидов в пределах источников ресурсов, которые есть в их распоряжении, а также знаний, которые у них имеются, и ожиданий, присутствующих в отношении действий различных партнеров. Также предполагается, что рациональный субъект не только способен соотносить выгоды и издержки собственных действий, но и понимает последствия производимой им деятельности.
В это же время система общепринятых норм, традиций, обычаев может играть в построениях неоклассиков очень небольшую роль. Также необходимо отметить, что потребность в сокращении уровня неопределенности вынудила экономических агентов опереться на систему традиций. Там, где могут преобладать признаки неопределенности, неоклассические предпосылки потеряли свою универсальность.
Максимизация становится бессмысленной, и индивид с точки зрения рациональности вынужден основывать свою деятельность не на ней, а на социально признанных результатах. К тому же то, что являлось рациональным вчера, оказывается нерациональным в настоящем времени.
Теория рационального выбора более гибко подходит к проблемам рациональности. Она формируется под влиянием: - шотландской философии нравственности, представленной трудами Ф. Хатчисона, А. Фергюссона, Д. Юма, А. Смита, и формулирует индивидуалистическую концепцию рациональности поведения в обществе; - утилитаризма, представленного И. Бентамом, который подчеркнул значение моральных и оценочных суждений в случае, когда индивид понимает, «что такое хорошо и что такое плохо»; - неоклассической теории, представленной А. Маршаллом, который выделил роль взаимного обмена между индивидами.
Аксиома рациональности не имеет целью всестороннее описание реальности, а представляет идеальный тип такой реальности, которая помогает формулированию основных гипотез в поведении индивидов вне зависимо от области их деятельности. Теория рационального выбора является универсальной. Она стремится формализовать логику в поведении индивидов в разных ситуациях. В политике она получает название теории общественного выбора1.
Теория рационального выбора является продолжением и постепенно стремится развивать концепцию методологического индивидуализма, которая заложена в трудах Т. Гоббса, А. Фергюссона, К. Менгера. Это говорит о том, что структуры можно рассматривать в качестве совокупности преследующих собственные цели индивидов. Данный подход не может означать абсолютизации эгоизма. Человек, который осуществляет свой выбор, действует иногда
В контексте данной теории государственно-частное партнерство выступает в качестве некоторого рационального механизма, формирующего устойчивые взаимоотношения между органами власти, бизнесом и общественными объединениями бизнеса для целей решения социально значимой функции государства наиболее оптимальными способами, в том числе с использованием ресурсов бизнеса.
Большое значение в понимании роли общественных объединений в государственно-частном партнерстве имеет теория политических сетей. Рассмотрим её более подробно.
Сетевой подход к политике и процессу управления является основой построения своей исследовательской стратегии, исходя из характера отношений между органами государственной власти и обществом, между публичной и частной категориями общественной жизни.
В XX веке развитие политической науки идет в соответствии с общими для социальных наук трендами, состоящими в постепенном отказе от форм механистической картины мира с идеей причинно-следственных связей и функционалистских традиций, которые объясняют наличие определенных наборов элементов социальных систем, их вкладом в развитие и поддержание жизнеспособности единой системы общественного организма. К 1980-м годам XX века формируются исходные предпосылки о том, что общество больше не может управляться по принципу иерархического общественного контроля и не контролируется из единого центра. Инструменты контроля стали рассеянными между большим количеством акторов, которые активно взаимодействуют друг с другом.
Общая характеристика и типология общественных объединений бизнеса, их политико-правовое регулирование
Для обеспечения необходимого уровня предоставления услуг частными предприятиями должна быть создана определенная система регулирования и контроля.
Взаимодействие сторон в ГЧП закреплено на официальной, политико-правовой и юридической основе путем заключения соглашений, договоров, концессий, контрактов и т.д. В процессе реализации проектов ГЧП активы сторон, которые включают ресурсы и вклады, должны объединяться.
Все риски в проектах государственно-частного партнерства должны разделяться между государством и бизнесом в пропорциях, согласно договоренностям, которые зафиксированы в соответствующих соглашениях, договорах и иных формах. При этом любой участник проекта должен вносить свой вклад в его развитие. К примеру, бизнес обеспечивает финансовыми ресурсами, опытом, гибкостью, адаптацией и оперативностью в принятии решений, проявляет эффективное управление, новаторство. При этом должны внедряться так называемые «ноу-хау», новые технологии и способы управления при реализации проектов, и налаживаться связи с подрядчиками и поставщиками, что постепенно требует повышения спроса квалифицированных работников на рынке труда.
Государство контролирует правомочия собственности, призвано предоставлять всевозможные гарантии и льготы, а также финансовые ресурсы. При участии в ГЧП государство призвано развивать свои основные функции контроля, соблюдения и регулирования общественных интересов.
Далее рассмотрим заинтересованность каждого участника в проекте ГЧП. Интересы бизнеса, прежде всего, продиктованы потребностью в увеличении прибыли от реализации проектов. Это может означать, во-первых, то, что при наличии хозяйственной свободы в проектах, которые предоставляются государством, частный сектор будет стремиться к увеличению производительности труда и внедрению инноваций. Во-вторых, бизнес, при неудачной реализации проекта, получит достаточные гарантии возврата вложенных инвестиционных средств в его реализацию, поскольку государство будет нести определенные риски в соответствии с договоренностями сторон. В ряде случаев, при высококачественном обслуживании государство будет доплачивать своему партнеру. Частный сектор получит в долговременное управление государственные активы на льготных условиях оплаты.
Заинтересованность государства состоит в том, что с помощью ГЧП оно перекладывает расходы по содержанию и инвестированию в имущество и инфраструктуру на частный сектор. Также, за счет сумм концессионных и арендных платежей, государственные структуры получат дополнительный источник бюджетных доходов. Кроме этого, в таком партнерстве заинтересовано и население, которое является конечным потребителем продуктов, созданных при реализации механизма ГЧП1.
Мировой опыт развития государственно-частного партнерства говорит о том, что интерес к данному институту все более возрастает. Прежде всего, это связано с наличием несоответствия между инвестиционными потребностями стран и реальными ресурсами, которыми данные страны обладают.
Кроме того, по данным исследований Международного банка реконструкции и развития выявлено, что уровень экономического развития страны или региона напрямую зависит от состояния инфраструктуры. Последняя в свою очередь повышает занятость, увеличивает человеческий капитал и т.д.
Интерес к государственно-частному партнерству появился ещё в XVI веке во Франции. Так первым проектом ГЧП можно назвать проект строительства канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс, а также позже возведение Эйфелевой башни в Париже2.
Если анализировать современный этап развития отношений в сфере государственно-частного партнерства, то здесь отмечаются следующие тенденции: в Ирландии, Португалии, Испании и Италии приняты законодательные акты. В этих странах основный акцент в проектах ГЧП сделан на дорожную сферу. Лидером в этой группе является Португалия, которая имеет долю 19% в общем финансировании ГЧП в Европейском союзе; в Нидерландах, Германии и Австрии проекты пока ещё находятся на начальной стадии. Общая доля финансирования ГЧП в этих странах достигает на сегодняшний день всего 1-3 % от финансирования ЕС; в Венгрии, Чехии, Словакии, Хорватии и Польше есть острая необходимость в реализации проектов государственно-частного партнерства, поскольку инфраструктура находится не в самом лучшем положении, однако здесь нет ни законодательных основ, ни разработанных проектов1.
Необходимо остановиться на опыте Германии и республики Кипр, поскольку хоть они и отстают в развитии ГЧП, но, тем не менее, развитие партнерства в этих странах стремительно, имеет место прямая заинтересованность власти в реализации инфраструктурных проектов с использованием механизма ГЧП.
Так опыт Германии в данном случае говорит о том, что в стране всего за несколько лет сформирован действенный механизм, направленный на развитие ГЧП, созданы государственно-частные структуры. Так стоит отметить структуру die OPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland), с которой автор тесно сотрудничал при изучении темы диссертации. Deutschland AG (партнерство Германия) - это независимая консалтинговая компания, созданная в целях содействия развитию государственно-частного партнерства. Компания была создана в ноябре 2008 года под эгидой Федерального Министерства финансов и Федерального Министерства транспорта, строительства и градостроительства. Наибольшее количество проектов ГЧП в Германии затрагивает дорожную сферу, а также сферу ЖКХ. Одним из крупнейших проектов ГЧП является Главный железнодорожный вокзал Берлина - Berlin Hauptbahnhof2.
Участие общественных объединений бизнеса в государственно-частном партнерстве в РФ: опыт, проблемы
Зрелость политической сферы проявляется в придании некоторого особого значения на законодательном уровне созданию правовых балансов защиты интересов бизнеса и органов государственной власти в процессе реализации совместных проектов ГЧП. На сегодняшний день в государстве очевидным можно считать отсутствие необходимого уровня системы стимулирования и гарантий для частного сектора, когда могут сохраняться риски изменения в одностороннем порядке системы управленческих решений и приоритетов на региональном и федеральном уровне в отношении конкретных объектов государственной или муниципальной собственности и самого предмета соглашения. Зарубежная практика в данном случае свидетельствует об активном развитии специального законодательства, регулирующего отношения в сфере ГЧП для регламентации и защиты интересов представителей бизнеса1.
Необходимо отметить, что одной из особенностей последнего времени стала всеобщая неудовлетворенность системами государственного управления, которая свидетельствует о снижении его эффективности. К числу основных его причин относят глобализацию, кардинальный рост разнообразия общественных систем, кризис идентичности, конфликт цивилизаций, информационное отчуждение2.
Государственно-частное партнерство в последние три десятилетия стало наиболее популярным способом управления конкуренцией в мире, поскольку и властью и бизнесом рассматривается как некий институт, в рамках которого существует возможность генерировать новые идеи, способствовать их продвижению в новых и неограниченных условиях1.
Необходимо понимать, что ключевым вопросом будущего развития взаимоотношений власти и бизнеса в России является установление такого баланса взаимодействия политической власти и капитала, который позволит субъектам политической и экономической сферы адекватно отвечать на вызовы времени с максимальной степенью эффективности и результативности.
Особенности политического режима формируют рамки участия представителей бизнеса в функционировании партийной и избирательной системы. Выстраивание «вертикали власти», начавшее с приходом к власти президента В.В. Путина, оказало значительное влияние на следующие нормы политической активности бизнеса: лоббирование интересов в законодательных органах, продвижение «своих людей», в том числе в структуры при органах власти для оказания влияния на принимаемые властью решения.
Общественные объединения бизнеса сами по себе ещё не гарантируют социальной справедливости, развития, политической и экономической стабильности. Для этого должны быть найдены эффективные средства поддержки демократических преобразований во взаимоотношениях внутри самих организаций, с органами власти и централизации негативных явлений. В этом смысле необходима координация, согласование интересов, установление определенного равновесия во взаимодействии.
Развитие процесса взаимоотношений ООБ и органов власти требует наличия соответствующих каналов связей, которые в политической науке представлены как «обратные связи». При этом необходимо учесть, что их содержательная составляющая может быть различной и противоречивой по сущности, способной заполнить каналы обратных связей не только позитивным содержанием, но откровенным навязыванием антиобщественного, внеправового характера взаимодействия.
Обратные связи предполагают взаимодействие между органами власти и общественными объединениями бизнеса, включающее прямое участие ООБ в комитетах, комиссиях и других совещательных структурах, а также их готовность к высказыванию своих позиций, проработка основных проблем по актуальным вопросам внутри комитетов и комиссий ООБ, создание условий органами власти для такого участия, приглашение в состав совещательных структур представителей ООБ и, безусловно, учет их мнений при принятии важнейших решений.
Механизм взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса находит отражение на трех уровнях управления: государственном, региональном и местном. Применительно к отдельным проектам ГЧП характер механизмов соответственно будет меняться.
В общем виде механизмы взаимодействия между органами государственной власти и общественными объединениями бизнеса представлены следующим образом: - конкурсные механизмы, которые заключаются в формировании состязательной системы, практики привлечения бизнеса к участию в конкурсах на право предоставлять услуги населению на основе социального заказа, тендера, гранта, проекта и других форм; - организационно-структурные механизмы состоят в создании системы общественных структур (палат, комиссий), центров, институтов, учреждений, которые сформированы для решения общественно-значимых задач при условии поддержки органами власти и взаимодействии с ними, а также с некоторыми межправительственными организациями; - процедурные механизмы, которые состоят в правилах, условиях, нормах сотрудничества корпоративных и общественных организаций с органами власти в процессе законотворчества;
Основные тенденции и перспективы развития механизмов взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса
ООБ являются не только проводником бизнеса, но эволюцией социума, а соответственно инструментом совершенно определенной формы организации власти. В связи с этим объединения бизнеса оказывают воздействие на реализацию механизма государственно-частного партнерства путем продвижения своих идей и защиты интересов представителей бизнеса при их взаимодействии с органами власти, то есть являются неким связующим звеном между бизнесом и властью. Однако для продвижения их интересов пока недостаточно институционального закрепления основы для ведения диалога между общественными объединениями бизнеса и властью.
Среди механизмов взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса выделены: механизмы политического управления; GR; экспертиза, которая, в частности, реализуется путем проведения обсуждения проекта, в том числе общественных слушаний, круглых столов, аудита по проекту ГЧП с приглашением экспертов со стороны бизнеса; механизма переговоров; оценки регулирующего воздействия.
Механизмы участия общественных объединений бизнеса в процессе формирования политики ГЧП рассмотрены в разрезе трех этапов принятия выше обозначенных программ: подготовки, обсуждения и принятия проекта. На этапе принятия программ ГЧП общественные объединения активно используют организационные и процедурные механизмы, что, в свою очередь обеспечивает им включенность в процессы принятия решений по проектам ГЧП на этапе формирования региональных программ.
Несовершенства использования форм реализации механизма ГЧП состоят в проблеме коррупции и недостаточной проработке законодательной базы для практического применения некоторых составляющих механизма, а также в необходимости разработки направлений развития политики государственно-частного партнерства, исходя из которых должна строиться стратегия развития экономики субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, существенными проблемами являются: недостаток бюджетных средств; институциональное несовпадение интересов собственника при выполнении гарантированных обязательств государства перед населением конкретного региона или населенного пункта; высокие риски бизнеса при оказании коммунальных, жилищных, образовательных, медицинских или социальных услуг.
Все более очевидным становится необходимость переформирования системы взаимодействия органов власти, общественных объединений и бизнеса с целью наиболее полного использования заложенных возможностей механизма государственно-частного партнерства, способствующих модернизации политических и социально-экономических отношений на основе инновационного развития.
Ключевым вопросом будущего развития взаимоотношений власти и бизнеса в России является установление такого баланса взаимодействия политической власти и капитала, который позволит субъектам политической и экономической сферы адекватно ответить на вызовы времени с максимальной степенью эффективности и результативности.
Политическая ситуация в стране носит двоякий характер. С одной стороны, провозглашаются политические свободы граждан, демократический режим с вытекающими отсюда признаками рыночной экономики, свободного рынка, невмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. А, с другой стороны, имеет место признаки авторитаризма, которые проявляются в нежелании государства строить паритетные отношения с представителями гражданского общества, поскольку вмешательство последнего в сферу политики может повлечь за собой изменение существующей политической и социальной ситуации.
В связи с этим властные структуры ограничивают возможности для участия в политике представителей гражданского общества, включая общественные объединения бизнеса, используя административные ресурсы, систему нормативно-правового регулирования.
Определяющим фактором развития ГЧП выступает политическая воля центральной власти и необходимо формирование четкой позиции, прежде всего, в создании новой стратегии взаимодействия государства, бизнеса и институтов гражданского общества, которая будет заключаться в принятии и реализации «правил игры».
В связи с этим, предлагается в рамках данного исследования разработать систему мер по формированию эффективной системы взаимодействия власти и общественных объединений бизнеса при реализации механизма государственно-частного партнерства в России.
Прежде всего, необходимо правовое оформление участия общественных объединений бизнеса на всех стадиях подготовки, принятия и реализации проектов ГЧП, внесение соответствующих изменений в положения о региональных структурах и других совещательных органов, касающихся обязательного включения представителей бизнеса (общественных объединений бизнеса) в такие структуры для учета их мнения на всех стадиях разработки и принятия проекта ГЧП; создание структур по развитию ГЧП при ООБ; наличие независимой бизнес-экспертизы, которая будет являться существенным фактором для корректировки действий, определяющих судьбу конкретного ГЧП-проекта; включение бизнеса в разработку стратегий на самом начальном этапе. В данном случае остро встает вопрос о том, насколько самому бизнесу интересно и важно участвовать в разработке стратегии социально-экономического развития региона.
В целях консолидации позиции общественных объединений бизнеса и создания целостной системы взаимодействия органов власти и общественных объединений бизнеса автор считает целесообразным создание Российской общественно-государственной комиссии по регулированию взаимодействия органов власти, бизнеса и гражданского общества (при общественных объединениях бизнеса) в государственно-частном партнерстве. В данном случае необходима социальная консолидация, предполагающая ряд условий, которые заключаются в необходимости создания социального порядка.
Похожие диссертации на Взаимодействие органов власти и общественных объединений бизнеса в государственно-частном партнерстве в современной России: политологический анализ
