Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Общие основы теории политического и территориального управления с.27
1.1. Политическое управление в системе макроуправления с.27
1.2. Политическое управление и территориальное управление с.43
1.3. Территориальное устройство и территориальное деление с.58
Глава вторая. Основные принципы и закономерности территориального управления с.79
2.1. Факторы формирования территориальных объединений с.79
2.2. Проблемы территориального управления в России с.96
2.3. Критерии эффективности и оптимальности территориального управления с. 115
Глава третья. Развитие территориального управления в России в 1990-х гг с.128
3.1. Становление современной системы территориального управления в 1990-х гг с.128
3.2. Роль Федеративного договора в преобразовании территориального управления с. 141
3.3. Роль Конституции в совершенствовании механизма территориального управления Российской Федерации с.154
ЗАПроекты территориального реформирования в 1990-е гг с.171
Глава четвертая. Территориальное управление Российской Федерации в на чале XXI в с.187
4.1 Роль федеральных округов в реформировании системы террито риального управления с. 187
4.2. Современные проекты реформирования территориального устройства с.200
4.3. Перспективы трансформации территориального устройства России с.213
4.4. Перспективы развития территориального управления в России с.229
Заключение с.242
- Политическое управление в системе макроуправления
- Факторы формирования территориальных объединений
- Становление современной системы территориального управления в 1990-х гг
Введение к работе
Научная актуальность проблемы.
Представленная работа посвящена проблемам территориального управления, которые достаточно подробно и с разных методологических позиций исследовались специалистами различных обществоведческих и естественных наук.
Однако, поскольку тема находится на стыке нескольких научных дисциплин (таких, как социология, менеджмент, юриспруденция и экономическая география), то специалисты каждой из перечисленных дисциплин освещали лишь отдельные аспекты интересующей нас темы; комплексных же исследований на сегодняшний день явно недостаточно.
Как указывает, в частности, один из ведущих специалистов по экономическому районированию В.В. Кистанов, проблема территориального управления «зачастую исследуется недостаточно полно. Обычно она рассматривается учеными-управленцами в отрыве от социально-экономических особенностей конкретных типов и разновидностей регионов, а эконом-географы и экономисты-регионалисты в своих работах почти не касаются управленческого аспекта. Между тем здесь особенно важен комплексный и системный подход»1.
К этому следует добавить, что специалисты теории менеджмента, конструируя общие управленческие принципы, не всегда проводят различение между управлением предприятием, общественной организацией, государственным аппаратом и, наконец, территорией. Юристы в основном исследуют нормативно-правовую базу в области управления территориями и не обязательно учитывают то, насколько реальный политический процесс
Кистанов, В.В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства / В.В. Кистанов - М., 2000, с. 3.
искажает действие принятых органами государственной власти законов и подзаконных актов. В свою очередь, если социология политики изучает, прежде всего, воздействие общества на власть, то политология в узком смысле - наоборот, воздействие власти на общество. Таким образом, каждая наука предлагает свое видение проблемы.
Между тем попытка рассмотрения проблемы с позиций только одной из вышеперечисленных научных дисциплин не дает полного ее освещения именно потому, что в этом случае не учитывается воздействие иных, прежде всего политических факторов; то, каким образом недоучет политических факторов искажает результаты здравых, казалось бы, юридических и экономических решений. В связи с этим именно политологический анализ территориального управления позволяет дать интегральный срез проблемы, синтезирующий подходы, выработанные в иных науках.
Таким образом, именно недостаточностью комплексных исследований, рассматривающих проблемы территориального управления именно с позиций политологии, во многом предопределена научная актуальность исследования.
В диссертации рассматриваются как общие проблемы политического управления и его места в системе макроуправления, среди таких видов управления, как государственное, социальное и стратегическое, так и особенности территориального управления в системе политического управления. При этом неизбежно затрагивались исторические, юридические, экономико-географические, социально-экономические и иные аспекты территориального управления. В комплексе это и должно дать политологический подход в исследовании проблемы.
Несмотря на использование данных смежных обществоведческих дисциплин, исследование остается, тем не менее, в рамках политологии. Это не юриспруденция, а взгляд на юридические проблемы с точки зрения полито-
лога; точно так же и не история, а ее политологический анализ; аналогично и сюжеты, связанные с экономической географией, рассматриваются лишь под тем углом зрения, насколько они соприкасаются и взаимодействуют с типично политическими проблемами. Такой стереоскопический взгляд позволяет глубже проследить особенности политического процесса в его территориальном разрезе.
Представляется поэтому, что предпринятое исследование становится одной из первых в российской и зарубежной науке попыток изучения проблемы территориального устройства и управления России в комплексе, с учетом данных исторической, юридической, социологической, экономико-географической наук, менеджмента, но находясь, тем не менее, в русле политической науки.
Разумеется, не все аспекты территориального управления в силу обширности проблематики могли найти отражение в данной работе. Здесь территориальное управление трактуется прежде всего сквозь призму понятий территориального размежевания, территориального деления, принципов районирования территорий. В меньшей степени затрагиваются проблемы распределения полномочий, предметов ведения между центром и регионами, поскольку это также проблемы, которые сами по себе требуют отдельного исследования.
При этом территориальное управление исследуется как взаимообразный процесс, включающий как воздействие государства на территорию, так и обратное воздействие территориальных сообществ на государственную власть.
Проблема территориального устройства и управления Российской Федерации стала сегодня одной из наиболее острых в практической политике, выйдя, в частности, на передний план во взаимоотношениях центра и регио-
нов; одновременно она является и одной из наиболее обсуждаемых и дискуссионных в научной и научно-публицистической литературе.
Комплекс вопросов, дискутируемых в науке и на практике, включает в себя следующие проблемы:
а) каковы должны быть взаимоотношения между центром и регионами
страны;
б) каковы должны быть взаимоотношения между регионами;
в) каковы должны быть взаимоотношения между регионами и местным
самоуправлением;
г) каково должно быть распределение полномочий между всеми уров
нями территориального управления;
д) и, наконец, каково должно быть территориальное устройство Рос
сийской Федерации в целом.
Поскольку эти вопросы очень велики и требуют каждый самостоятельного научного анализа, то такое обстоятельство потребовало жестко отграничить рамки исследования - «территориальное управление» - уровнем субъекта государства и анализом его взаимоотношений с центром. Исходя из этого, территориальные границы исследования определялись, прежде всего, таксономическими уровнями, так как проблема «территориальности» в политическом управлении - это именно проблема уровней. Мы не ставили своей задачей изучение мега- и макроуровней (надгосударственного и государственного). Вопросы государства ставились лишь в связи с его делением на мезоуровни (регионы, или субъекты государства). В этой, и только в этой плоскости рассматривалась и взаимосвязь макроуровня с мегауровнем: проблематика границ, отношения с другими государствами.
Одновременно с этим за пределами исследования закономерно оказалась обширная проблематика микроуровня управления (муниципального), поскольку, во-первых, муниципальный уровень современным законодатель-
ством трактуется как отдельный от государственного , что выражено даже в категориальном аппарате (государственное управление, но местное самоуправление), а во-вторых, теория местного самоуправления представляет собой отдельную, своеобразную и сложную проблему для научного исследования.
Иначе говоря, весь перечисленный комплекс проблем сознательно ограничен региональным уровнем управления, вопросы же центрального либо местного уровней управления затрагиваются лишь опосредованно, в связи с проблематикой территориального устройства Российской Федерации, в той степени, в какой они связаны с управлением регионами. В работе рассматриваются не макроуровень или мезоуровень как таковые, а именно их взаимодействие, или, иначе говоря, воздействие макроуровня на мезоуровень, и наоборот.
Работа имеет немало точек соприкосновения с такой субдисциплиной, как регионоведение, однако в строгом смысле к ней не относится, поскольку предполагает несколько иной угол зрения: если регионоведение освещает главным образом внутреннюю жизнь региона, то в нашей диссертации изучается, прежде всего, воздействие центра на регион и региона на центр, их взаимовлияние и взаимодавление. Следовательно, своеобразие предпринятого исследования заключается в том, что если предметом общей политологии являются отношения в основном на макроуровне, а предметом политического регионоведения - отношения на мезоуровне, то предметом настоящего исследования являются взаимоотношения и взаимодействия между макро- и мезоуровнями.
В страноведческом аспекте работа ограничена Россией, другие государства если и рассматриваются, то лишь опосредованно, и специальной темой исследования не являются.
' Конституция Российской Федерации. Комментарий. - М.: Юридическая литература, 1994.-С. 101.
Хронологически работа охватывает современный этап развития России, от момента конституирования независимой и суверенной Российской Федерации в 1990-91 гг. и до сегодняшнего дня; исторический же аспект интересен лишь постольку, поскольку он помогает проследить корни нынешних проблем территориального устройства.
В объектно-предметной области нас, прежде всего, волновали проблемы структуры территориального управления, территориального устройства государства, его административно-территориального деления (далее везде -АТД), обустройства территории.
Таким образом, именно территориальная структура государства, административно-территориальное деление России (причем, прежде всего, на ме-зоуровне) в его взаимосвязи с проблемами политического управления является основным объектом исследования. При этом административно-территориальное деление понимается, прежде всего, как политологическая категория (несмотря на то, что достаточно подробно изучается в экономической географии и, в меньшей степени, в юриспруденции); здесь исследуются в основном принципы политического регулирования проблем территориального устройства страны.
Данное исследование посвящено территориальным аспектам политического управления. Поэтому к предмету исследования относятся, прежде всего, взаимоотношения между различными территориальными структурами, между центром и регионами, воздействие территориальных аспектов на политическое управление в целом. Таким образом, если под объектом исследования понимается территориальная структура общества, а под предметом - территориальное управление как воздействие на эту структуру, то в совокупности они образуют территориальное устройство государства.
В целом система территориального управления, как предполагается в исследовании, включает в себя не только территориальное устройство (и тем
более не только территориальное деление), но и совокупность управляющих воздействий и взаимодействий и со стороны государства, как на свои территориальные органы, так и на структуры гражданского общества, и наоборот, воздействие общества на структуры государства. Территориальное управление нельзя, таким образом, сводить исключительно к государственному, оно благодаря системе прямых и обратных связей включено в систему именно политического управления.
Не случайно, поэтому, в работе значительное место уделено различным проектам реформ территориального управления, т.к. именно они наиболее ярко показывают, что не только государство воздействовало на состояние общества, но происходил и обратный процесс - давления общества на государство. Погружение в историю проектов неосуществленных, несбывшихся позволяет познать второй пласт политики. Ведь даже в случае непринятия того или иного проекта он расходился среди современников в слухах, идеях, наконец, в рукописных извлечениях и, таким образом, становился фактом общественного сознания и развития политической мысли, оказывая неявное воздействие на проекты осуществленные, на реальную политику. Возникало сложное переплетение неосуществленных и осуществленных проектов; при этом неосуществленные проекты показывали направления мысли ученых, общества, правительства, демонстрировали поливариантность общественного развития.
Наконец, они представляли собой базу для осуществленных реформ, каждая из которых имела длинную предысторию. Реализованные реформы напоминают вершину айсберга, покоясь на множестве отвергнутых и отложенных проектов, которые, не будучи приняты, воздействовали, тем не менее, на трансформацию общественного сознания. Таким образом, неосуществленные проекты показывают, какова подоснова состоявшихся реформ территориального управления.
Проблемная ситуация заключается в том, что на протяжении всех периодов российской истории многочисленные попытки преобразования управления территориями не привели к построению эффективной системы воздействия на территории, которое обеспечивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Наоборот, типичной является ситуация, при которой государство достаточно слабо контролирует процессы, протекающие в его регионах.
В связи с этим проблема, которая исследуется в диссертации - необходимость построения максимально эффективной, оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями (и нахождения критериев такой оптимальности), взаимодействия между центром и регионами, обществом и государством.
Гипотеза, заявленная в исследовании, может быть сформулирована следующим образом: проблема достижения эффективности и оптимальности территориального управления имеет формальную и сущностную стороны. Формальная сторона состоит в том, чтобы достичь количественного оптимума субъектов и объектов управления, т.е. в том, каково должно быть количество подсубъектных образований, и каковы должны быть количественные характеристики каждого из них (численность населения, площадь территории, объем промышленного потенциала, и т.д.). Сущностная сторона проблемы - в том, какова должна быть степень ответственности и уровень полномочий на каждом из этажей территориального управления.
Теоретические и методологические основы диссертации.
Работа строится на политологическом анализе проблемы на основе системного подхода, который позволяет изучить политические процессы в их развитии, в контексте присущей им исторической обстановки, проанализировать особенности современной политической системы России как по сравнению с другими периодами ее истории, так и по сравнению с политиче-
скими системами других государств. Этим задачам служит использование
структурно-функционального, компаративистского, регионально-
управленческого и историко-логического методов исследования. Такой комплексный анализ дает возможность проследить механизм функционирования политической системы на различных этапах ее формирования.
Проблемы территории, пространства, управления ими рассматривались представителями различных обществоведческих наук, поэтому теоретическое осмысление проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи развивалось по нескольким основным научным направлениям.
С одной стороны, поскольку территориальное управление допустимо рассматривать как одну из пространственных характеристик политического процесса, то в рамках политологии оно исследуется, прежде всего, как составная часть теории политического процесса, разработанной классиками американской политологии Д. Трумэном и А. Бентли. При этом в трактовке политического процесса применительно к территориям выделяют обычно три основных подхода. В рамках институционального подхода исследуются, прежде всего, отношения государственные, административные: воздействие государства на свои территориальные субъекты, изменения в территориальном устройстве и территориальном делении государства. В рамках бихевио-рального подхода лучше всего показываются обратные связи: воздействие на власть индивидуумов, «атомов» политического процесса (в частности, требования общественности, выражаемые на митингах и в обращениях к власти, проекты территориального переустройства, инициируемые представителями общественности, как отражение их политической психологии). Структурно-функциональный подход играет в этой связи интегрирующую роль, не сводя управление только к деятельности институтов (и воздействию на институты),
но и не отрывая деятельность политических акторов от институциональных подоснов.
Во-вторых, политическое управление и его территориальные аспекты рассматриваются в рамках менеджмента как разновидность стратегического управления. «Классическая школа» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) предполагает в основном изучение организационных структур, их иерархии, формальных (и безличных) структур и отношений, нормативного регулирования управления. В противоположность этому, школа «человеческих отношений» (А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) обращает внимание, прежде всего, на неформальные, личностно-окрашенные взаимотношения в рамках организационных структур, на интересы и психологические основы поведения акторов управленческого процесса.
Социология предлагает свою парадигму исследования проблемы: в рамках социального управления. Здесь можно выделить, прежде всего, концепцию классического рационализма В. Вильсона и Ф. Гудноу, которая была продолжена и развита в теории рациональной бюрократии М. Вебера, но затем подверглась ревизии в трудах Р. Даля, Т. Парсонса, М. Крозье и др.
И, наконец, в экономической географии интересующий нас аспект представлен, прежде всего, теориями экономического районирования и территориального комплексообразования, которые плодотворно разрабатывались в российской и советской науке, начиная с XVIII в. Основы теории экономического районирования можно обнаружить уже в работах исследователей ХІХ-ХІХ в. (В.Н. Татищев, К.И. Арсеньев, П.П. Семенов-Тян-Шанский, Д.И. Менделеев). Окончательное оформление теория экономического районирования получила в классических трудах экономгеографов 1920-50-х гг. (Н.Н. Баранский, И.Г. Александров, П.М. Алампиев, Н.Н. Коло-совский, A.M. Колотиевский) и их учеников в 1970-е гг. (Ю.Г. Саюшкин, И.И. Белоусов, Т.М. Калашникова). Логическим продолжением теории эко-
номического районирования стала теория комплексообразования, концептуально разработанная в 1960-80-е гг. в исследованиях Б.З. Мильнера, В.Н. Лаженцева, Н.Т. Агафонова и др.
Практическая актуальность темы определяется очевидным несовершенством и устарелостью существующей структуры управления территориями и недоучетом при проводимом районировании территорий политического фактора, который, безусловно, усложняет процессы регулирования взаимоотношений между центром, регионами и муниципиями. Осознание этого факта со стороны государства стало одним из побудительных мотивов при создании федеральных округов в 2000 г. и начавшейся в 2003 г. реформы муниципального управления; но, тем не менее, процесс совершенствования территориальной структуры государства находится только в начальной фазе своего развития.
Целью работы является политологический анализ проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи и взаимозависимости. Иначе говоря, работа показывает пространственные характеристики политического процесса, то, каким образом политическое пространство государства оказывает влияние на принимаемые политические решения.
Из этого вытекают и задачи исследования:
анализ зарождения идей, концепций, выработки механизмов административно-территориального обустройства на том или ином историческом этапе;
осмысление альтернативных (как реализованных, так и нереализованных) вариантов территориального управления, предлагавшихся в свое время властными структурами, институтами и представителями общественности;
выявление совокупности причин, обеспечивавших выбор из ряда закономерностей той, которая признавалась властью оптимальной, гаранти-
рующей целостность Российского государства, эффективность управления страной;
анализ нормативно-правовой базы территориального управления;
исследование экономических, географических, социальных, культурно-исторических закономерностей изменения территориальной структуры государства.
Авторский вклад:
1. Представлена схема, показывающая место политического управле
ния в системе макроуправления. Предложена трактовка, в соответствии с ко
торой политическое управление играет интегрирующую роль во взаимоот
ношениях с государственным, социальным и стратегическим управлением.
Отличительной особенностью политического управления является его поли
субъектный характер, поскольку его субъектами могут быть и социум, и го
сударство, и бизнес; при этом субъект управления может в определенных об
стоятельствах представать как объект; а «выход» из системы - соответствен
но, как «вход».
Предложенная схема имеет дискуссионный характер, она, очевидно, полемизирует с подходами, сложившимися в социологии и менеджменте, где предпочитают трактовать политическое и государственное управление как разновидность социального либо стратегического управления.
2. Разработаны критерии отнесения к политическому уровню управле
ния. Установлено, что необходимыми условиями для перехода управленче
ского процесса из протополитической в политическую стадию необходимы,
в частности, диверсификация групп давления, влияния, интересов, диверси
фикация элит, диверсификация средств массовой коммуникации; необходим
конфликт интересов, а, следовательно, и конфликт властных группировок;
необходим определенный интеллектуальный и промышленный потенциал;
иначе говоря, необходима развитая политическая, социальная и экономическая инфраструктура.
Все вышеперечисленные факторы начинают действовать на территориях с населением не менее 200-300 тысяч человек.
2. Предложены определения политической территории. Поскольку в исследовании речь идет в основном об управлении территориями, то необходимо отметить, что понятие территорий употребляется здесь не в географическом смысле, а в политологическом - как ареал протекания политического процесса, его пространственная характеристика. Поэтому и политическое управление в его территориальных аспектах (или территориальное управление, воспринимаемое с политических позиций) понимается как процесс управляющего воздействия на политическую территорию (и, соответственно, обратное воздействие территории на вышестоящий управленческий уровень). Кроме того, неоднократно в исследовании употребляется понятие территориального строительства, которое понимается как процесс создания, изменения, трансформации (укрупнения, разукрупнения, слияния, разделения) политических территорий.
4. В связи с этим в диссертации предложены критерии определения границ политического региона (или политического пространства, политической территории - все эти понятия воспринимаются здесь, в целях настоящего исследования, как синонимичные).
Показано, что политический регион отличается от государственного, или административного региона, который требует в основном наличия органов власти (прежде всего исполнительной) и, таким образом, ограничен рамками административно-территориального деления. Отличается он также и от экономического региона, который характеризуется, прежде всего, наличием производственных и транспортных связей, которые, в идеале, ведут к образованию территориальных комплексов.
Поскольку политический процесс является полем взаимодействия общества и власти, а группирование структур гражданского общества, таких, как партии, общественные объединения, некоммерческие организации, и, в особенности, неинституционализированные элементы - группы давления, влияния, интересов, - далеко не обязательно совпадает с административными границами, то и политический регион оказывается нередко значительно большим по площади и численности населения, чем базовый для его формирования государственный регион.
Это, в свою очередь, властно требует оптимизации количества субъектов государства, приведения их в соответствие с реально сложившимися политико-экономическими отношениями. Именно этим вызваны многочисленные в последнее время проекты укрупнения регионов.
5. В связи с этим в диссертации высказана гипотеза о количественном
оптимуме объектов управления.
Вопреки сложившимся в менеджменте подходам, утверждающим, что оптимальное количество управляемых объектов должно насчитывать 7+2, в диссертации подчеркивается, что всякий раз, когда система территориального управления в России достигала указанных пределов, она стремилась к увеличению количества объектов и, следовательно, к уменьшению их базовых демографических, экономических и прочих характеристик.
Это позволяет предполагать, в свою очередь, и дальнейшую трансформацию созданных в 2000 г. федеральных округов либо в сторону их разукрупнения, либо в направлении создания новых подсубъектных образований внутри федеральных округов.
6. На основе всего вышесказанного предложены принципы реформи
рования системы территориального управления, позволяющие сочетать
принципы выборности и назначаемости органов власти в регионах Россий
ской Федерации. Такая двухуровневая структура управления, на взгляд авто-
pa, позволяет наилучшим образом использовать преимущества и сгладить недостатки каждого из двух типов управления (на основе выборности либо назначаемости).
Степень научной разработанности проблемы.
Поскольку проблемы территориального управления рассматривались с разной степенью разработанности в рамках нескольких наук, то, соответственно, и анализ историографии проблемы позволительно будет разбить на несколько направлений.
Общие проблемы макроуправления. Существует значительный массив литературы по государственному и социальному управлению1. Однако в ней, как правило, не вычленяется понятие политического управления, а значит, и не говорится о специфических особенностях именно политического воздействия на управляемые объекты, его отличиях от государственного, социального и стратегического (макроэкономического) управления.
Общие проблемы политического управления. Количество литературы по политическому управлению явно недостаточно2, кроме того, авторы сосредоточились на попытках разграничения понятий политического и об-
'Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко - М., 2000; Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова - Р/н/Д, 1998; Государственное управление в России: учебник для вузов / Под ред. А.Н. Марковой - М., 2002; Основы современного социального управления / Под ред. В.Н. Иванова - М., 2000; Чиркин, B.E. Государственное управление / В.Е. Чиркин - М., 2001; Зеркин, Д.П. Основы теории государственного управления / Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов - Р/н/Д., 2000; Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А.И. Радченко - Р/н/Д., 1997; Глущенко, В.В. Теория государства и права: системно-управленческий подход / В.В. Глущенко - Железнодорожный, 2000; Атаманчук, Г.А. Теория государственного управления / Атаманчук Г.А. - М., 1997; Пикулькин, А.В. Система государственного управления / A.B. Пикулькин - М., 1997; Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И.А. Васильенко - М., 2000; Пронкин, СВ. Государственное управление зарубежных стран/СВ. Пронкин, О.Е. Петрунина-М., 2001; Шамхалов, Ф. В. Теория государственного управления / Ф.В. Шамхалов - M.., 2002.
2 Политическое управление / Под ред. З.М. Зотовой. - М., 1997; Политическое управление: сборник научных трудов кафедры политологии и политического управления. - М., 1998; Шабров, О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития / О.Ф. Шабров - М., 1997; Зотов, В.Б. Территориальное управление. Методология, теория, практика / В.Б. Зотов. - М., 1998; Лобанов, В.В. Государственное управление и общественная политика / В.В. Лобанов. - СПб., 2004; Комаровский, B.C. Политико-административное управление / B.C. Комаровский. - М., 2005; Взаимодействие экономики, политики и управления. - М., 1985; Кожурин, Ф.Д. Совершенствование регионального управления / Ф.Д. Кожурин. - М., 1990.
щего макроуправления, поэтому очередь до исследования проблем территориального управления в этих монографиях, как правило, не доходит.
3. История управления. Проблемы территориального управления затрагиваются в монографиях и пособиях, посвященных общим проблемам истории государственного управления1. В них, как правило, раскрываются основные принципы управления территориями на различных этапах истории России; показаны и основные реформы, произведенные в этой сфере. Вместе с тем нельзя не отметить, что проблематика территорий не является магистральной и для этого типа исследований. Работы по истории государственного управления исследуют проблемы регионального управления наряду с управлением центральным, по истории муниципального управления - наряду с местным самоуправлением, но вместе с тем нет работ, посвященных собственно истории среднего звена управления.
Общим недостатком многих работ, касающихся территориального управления, является смешение уровней, когда авторы начинают трактовать проблемы управления либо общегосударственного, либо муниципального; а региональный уровень зачастую при этом выпадает. Так, недавно выпущенная в свет коллективная монография «Административно-территориальное устройство России. История и современность»1, невзирая на название, в основном освещает, однако, вопросы не территориального устройства страны, а системы ее центральных органов власти. Как представляется, авторы чрезмерно расширительно толкуют понятие административно-территориального
' Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин - 3-е изд., М., 1983; История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов - Р/н/Д., 1999; История государственного управления России. Учебник / Под общей редакцией Р.Г. Пихоя - 2-е изд., исправленное - M., 2002; Коржихина, Т.П. История Российской государственности / Т.П. Коржихина, А.С. Сенин - М., 1995; Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления / Отв.редакторы С.Г. Агаджанов, В.В. Трепавлов - М., 1998; Сукиасян, М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства / М.А. Сукиасян
М., 1996; Макаров, В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в.
1917 г.) / В.Б. Макаров - Нижний Новгород, 2000; Макаров, В.Б. История советского государственного управления (октябрь 1917 - июнь 1941 гг.) / В.Б. Макаров - Нижний Новгород, 2001; Еремян, В.В. Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.) / В.В. Еремян, M.B. Федоров - М., 1998; Лаптева, Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) /Л.Е. Лаптева -М., 1998.
устройства. Это еще раз говорит о том, что вычленить из комплекса проблем политического управления именно его региональный уровень - задача трудно разрешимая; трудно отделить (особенно применительно к ранним этапам русской истории) уровень региона от центрального управления.
Юридические аспекты управления территориями как таковыми в литературе вообще практически не раскрываются. В юридической литературе зачастую рассматривается либо отдельно субъект федерации , либо отдельно государство в целом, но не взаимоотношения между ними, тогда как территориальное управление подразумевает именно воздействие и взаимодействие. Существует также ряд исследований в области истории и теории государства и права, которые трактуют проблемы территориального управления только в длинном ряду прочих проблем управления государством . Кроме того, проблемы территориального управления рассматриваются в работах (не только, впрочем, юридических), посвященных теоретическим основам современного федерализма, как формы территориального устройства4.
Экономические аспекты территориального управления исследуются с разных позиций в различных субдисциплинах менеджмента. Так, стратеги-
'Административно-территориальное устройство России. История и современность - М, 2003. 2Лебедев, А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика / А.Н. Лебедев - М., 1999; Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации - Уфа, 1998; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б.С. Крылов - М., 1998; Субъекты Российской Федерации: законодательство, организация власти и управление. - М., 2000.
3 Спорные вопросы развития государства и права. - Нижний Новгород, 1998; Сравнительное конституцион
ное право. - М., 1996; Теоретические проблемы российского конституционализма- М., 2000; Пробелы в
российской конституции и возможности ее совершенствования. - М., 1998; Краснов, Ю.К. Российская госу
дарственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации / Ю.К. Краснов. - М., 2001; Хаб-
риева, Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика / Т.Я. Хабриева. - М., 1998.
4 Колобов, О.А. Современный российский федерализм / О.А. Колобов, И.А. Скляров. - Н. Новгород, 2001;
Умнова, И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / И.А. Умнова. - М., 1998;
Становление российского федерализма- М., 2000; Россия федеративная: проблемы и перспективы. - М.,
2002; Смирнягин, Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки /Л. В. Смирнягин. -
М., 1998; Федоров, В.П. Интеграционные и дезинтеграционные процессы в России / В.П. Федоров. - М.,
2002; Карапетян, Л.М. Федеративное устройство российского государства / Л.М. Карапетян. - М., 2001; Рос
сийский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. - М., 2000; Становление
российского федерализма. - М., 2000; Современный федерализм: состояние и тенденции развития. - М.,
1999; Аринин, А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество: идейно-
теоретические, политические и правовые аспекты / А.Н. Аринин. - М., 2000; Аринин, А.Н. Российский фе-
ческий менеджмент интересует, прежде всего, место предприятия в территориальном разделении труда и его взаимоотношения с территориальными структурами государства. Логистика, в свою очередь, рассматривает территориальные параметры экономики, говоря об оптимизации транспортных потоков, рациональном размещении товаров в пространстве. В этом случае вырисовываются геометрически правильные сферы влияния, близкие по начертаниям к шестиугольным сотам, конструируемым в экономической географии.
6. Географические исследования.
В рамках экономической географии изучался комплекс проблем, связанный с теорией экономического районирования, особенно плодотворно разрабатывавшийся, начиная с 1920-х гг. , а в течение 1960-70-х гг. значительный массив научной литературы был посвящен примыкающей к проблематике экономического районирования концепции территориально-производственных комплексов3.
дерализм и гражданское общество: к парламентским слушаниям / А.Н. Аринин. - М., 1999; Аринин, А.Н. Уроки и проблемы российского федерализма / А.Н. Аринин, Г.В. Марченко. - М., 1999; и др.
1 Виханский, О.С. Стратегическое управление / О.С. Виханский. - М.: Гардарика, 2001; Гурков, И.Б.
Стратегический менеджмент организации / И.Б. Гурков. - М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез»,
2001; Забелин, П.В. Основы стратегического управления / П.В. Забелин, И.К. Моисеева. - М.: ИВЦ
«Маркетинг», 1997; Зайцев, Л.Г. Стратегический менеджмент / Л.Г Зайцев, М.И. Соколова. - М.:
Экономисту 2002; Зуб, А.Т. Стратегический менеджмент / А.Т. Зуб. - М.: Аспект Пресс, 2002; Люк-
шинов, А.Н. Стратегический менеджмент / А.Н. Лювшинов. - М., 2000; Маркова, В.Д. Стратегиче
ский менеджмент / В.Д. Маркова, С.А. Кузнецова. - М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Сибирское согла
шение, 2000; Соловьев, B.C. Стратегический менеджмент / B.C. Соловьев. - Ростов-на-Дону: Фе
никс; Новосибирск: Сибирское соглашение, 2002; Фатхутдинов, Р.А. Стратегический менеджмент /
Р.А. Фатхутдинов. - М.: Дело, 2002.
2 Экономико-географическое районирование. - М., 1973; Вопросы экономического районирования СССР. -
М., 1957; Белоусов, И.И. Основы учения об экономическом районировании / И.И. Белоусов. - М., 1976; Ка
лашникова, Т.М. Экономическое районирование / Т.М. Калашникова. - М., 1982; Колосовский, Н.Н. Теория
экономического районирования / Н.Н. Колосовский. - М., 1969; Колотиевский A.M. Вопросы теории и ме
тодики экономического районирования / A.M. Колотиевский. - Рига, 1967; Колтун, М.И. Экономическое
районирование Советского Союза и дореволюционной России / М.И. Колтун. - M., 1959; Куракин, А.Ф.
Экономическое районирование СССР / А.Ф. Куракин. - Краснодар, 1977; Экономико-географическое рай
онирование. - М., 1973; и др.
3 Агафонов, H.T. Территориально-производственное комплексообразование в условиях развитого социализ
ма / H.T. Агафонов. - Л., 1983; Территориально-производственные комплексы: прогнозирование процесса
формирования с использованием сетей Петри / М.К. Бакдман и др. - Новосибирск, 1990; Шарыгин, М.Д.
Дробное районирование и локальные территориально-производственные комплексы / М.Д. Шарыгин. -
Пермь, 1975; Управление территориально-проиводственными комплексами и программами их создания /
Б.3. Мильнер и др. - М., 1985; Территориальная структура производственных комплексов. - Киев, 1981;
Территориально-производственные комплексы: планирование и управление. - Новосибирск, 1984; Плановое
В 1990-2000-е гг. в рамках классической школы экономгеографии продолжались исследования в области территориальной организации общества Б.С. Хорева, А.А. Адамеску, А.Г. Гранберга, В.Л. Каганского, В.В. Кис-танова, Г.М. Лаппо, Б.Б. Родомана и др.1 Тем не менее, в целом можно отметить, что плодотворное исследование теории экономического районирования в советский период сменилось явным угасанием исследований в этой сфере на современном этапе. Это, очевидно, связано с невостребованностью исследований со стороны государства, которое сегодня во многом отказалось от своей планирующей, координирующей и прогнозирующей роли, от комплексности развития народного хозяйства. По этой причине интерес географов сместился в сторону нового научного направления - политической географии.
Исследования по политической географии в силу сложившихся традиций (в частности, тесной взаимосвязи политической географии с геополитикой) в большей степени касаются мировых процессов либо проблем межгосударственных (надгосударственных) отношений. Кроме того, политическая география изучает не столько воздействие географических факторов на политику, сколько воздействие политических факторов на географию. Это не совсем тот аспект, который нас интересует в данном исследовании.
К политической географии примыкают работы последователей так называемого «хорологического подхода» в географии , так как за основу рай-
формирование территориально-производственных комплексов. - Сыктывкар, 1988; Новые территориальные комплексы СССР. - М., 1977; и др.
1 Хорев, Б.С. Региональная политика в СССР (экономико-географический подход) / Б.С. Хорев. - М.: Мысль,
1989; Лаппо, Г.М. География городов / Г.М. Лаппо. - М.: Владос, 1997; Родоман, Б.Б. Территориальные
ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999; Кистанов, В.В.
Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства / В.В. Кистанов. - М.: Экономика, 2000;
и др.
2 Политическая география: современное состояние и пути развития. - M.: Изд-во Моск. ун-та, 1989; Поли
тическая география и современность: тенденции становления научного направления. -Л.: ЛГУ, 1989; Коло
сов, В.А. Геополитика и политическая география / В.А. Колосов, Н.С. Мироненко. - М., 2002; Каледин, Н.В.
Политическая география/Н.В.Каледин.-СПб., 1996; Туровский, Р.Ф. Политическая география/ Р.Ф.Ту
ровский.— М.-Смоленск, 1999.
См., напр.: Замятин, Д.Н. Гуманитарная география. Пространство и язык географических образов / Д.Н. Замятин. - СПб.: Алетейя, 2003. - 331 с.
онирования пространства они берут большей частью не экономико-географические, а политико-географические и даже геополитические географические признаки. Исследователи «хорологического» направления претендуют на некую «научную революцию» в географии, «смену парадигм» на том основании, что взамен размещения объектов в пространстве предлагают изучать заполнение пространства объектами .
Смущают, однако, претензии «хорологистов» на монополию в исследовании пространств, которые выглядят не вполне основательно, поскольку в строгом смысле география всегда пространственна. Эти исследователи настаивают на том, что идея районирования является прямым следствием использования хорологического подхода в географии. Однако большинство экономгеографов, создававших теорию районирования, очевидно, даже не подозревали, что руководствуются хорологическими принципами.
6. В рамках политологии вопросы территориального управления затрагиваются в рамках теории политического процесса, исследование которой продолжено такими современными авторами, как Е.Ю. Мелешкина, А.Ю. Шутов, М.В. Жеребкин и др. Кроме того, проблематика территориального устройства затрагивается в некоторых исследованиях, посвященных проблемам политического пространства, политической территории3. Авторы приходят к нескольким плодотворным выводам по возможным вариантам разрешения проблем территориального устройства России, которые были использованы в соответствующих главах нашего исследования. Нужно отметить вместе с тем, что и для них проблемы административно-территориального деления - лишь один из многочисленных сюжетов иссле-
1 Там же.-С. 10,12.
2 Мелешкина, Е.Ю. Политический процесс / Е.Ю. Мелешкина // Политический процесс: основные аспекты и
способы анализа. - М.: Инфра-М, Весь Мир, 2001; Жеребкин, М.В. Политический процесс: типология и ре
жимы функционирования / М.В. Жеребкин. - М.: ЗАО «Человек & Карьера», 1999; и др.
3 Королев, С.А. Бесконечное пространство: гео- и социографические образы власти в России / С.А. Королев.
- М., 1997; Пространство власти: исторический опыт России и вызовы современности. - М., 2001; Про
странство как фактор политических трансформаций. - М., 2003; Мохов, В.П. Топология политического про
странства / В.П. Мохов. - Пермь, 2002.
дования. Само пространство понимается здесь скорее как некая философская категория; рассматриваются проблемы общей теории пространства, но не применительно к политическим реалиям современной России.
Таким образом, можно прийти к выводу, что исследований, посвященный политической территории как таковой и управлению ею, относительно немного. Ближе всего, на наш взгляд, к этой проблематике могут быть отнесены монографии В.Б. Зотова, Д.В. Доленко, С.Н. Бабурина, В.Н. Лысенко1.2
Источниковой базой исследования являются в основном действующие нормативно-правовые акты. Прежде всего, это Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, Конституции республик и уставы областей Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда, трактующие соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, которые вызывают споры, и призывающие привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, а также иные юридические документы (законы и подзаконные акты), как федерального, так и регионального происхождения. Привлечены по мере надобности документы советского периода: съездов Советов, ВЦИК, а также съездов Коммунистической партии Советского Союза (РКП(б) - ВКП(б)), поскольку именно партия была в советский период ядром политической системы и выполняла государственные функции. Исследуются многочисленные в последнее время проекты по реформированию системы административно-территориального деления. Привлечены также в качестве источника материалы Всероссийской переписи населения 2002 г., иные статистические материалы как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным ее субъектам. Использованы как источник
1 Зотов, В.Б. Территориальное управление. Методология, теория, практика / В.Б. Зотов. - М, 1998; .Бабурин, С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы / С.Н. Бабурин. - М.: Изд-во Московского университета, 1997; Доленко, Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. -Саранск, 2000.
выступления руководителей страны советского и постсоветского периодов, а также руководителей регионального уровня.
Практическая значимость исследования и использование полученных результатов.
Предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть использованы в практике государственного управления в процессе совершенствования территориального деления, территориального устройства и территориального управления Российской Федерации. Критерии районирования территорий, предложенные автором диссертации, могут быть положены в основу создания новых и реформирования существующих регионов.
В учебном процессе материалы диссертации могут быть применены в преподавании курсов политологии, регионоведения, теории государственного управления, при проведении спецкурсов, в процессе специализации магистров и аспирантов.
Апробация исследования.
Промежуточные результаты исследования были доложены в форме научных сообщений на II и III Всероссийских конгрессах политологов (Москва, апрель 2000 г. и апрель 2003 г.), II Международном симпозиуме ЮНЕСКО «Фундаментальное университетское образование» (Нижний Новгород, сентябрь 2000 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Власть и общество: история и современность» (Нижний Новгород, май 2000 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, июнь 2001 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Управление и самоуправление в обществе» цикла «Проблемы социального управления» (Нижний Новгород, декабрь 2001 г.), III Всероссийской научно-практической конференции «Государственное управление в России: тради-
ции и современность» (Нижний Новгород, май 2002 г.), конференции по российской политической регионалистике (Нижний Новгород, октябрь 2004 г.), конференции «Россия в мировом политическом процессе» (Санкт-Петербург, февраль 2005 г.), II Всероссийской научно-практической конференции «Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика» (Москва, май 2005 г.), Всероссийской конференции «Социальное управление, коммуникация и социально-проектные технологии» (Москва, октябрь 2005 г.), конференции «Актуальные проблемы правоведения и политологии в России на современном этапе» (Красноярск, октябрь 2005 г.), VI Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, декабрь 2005 г.), конференции «Реформы в России и Россия в реформирующемся мире» (Санкт-Петербург, февраль 2006 г.) и др.
Большинство этих сообщений были опубликованы в форме статей в сборниках по итогам проведенных мероприятий.
Материалы работы были использованы при разработке программ, учебных планов и учебных пособий по курсам «Политология», «Система и технологии государственного управления», «Государственная политика и управление», спецкурсам «Политическая система Российской империи и проекты ее реформирования», «Территориальные основы политического управления», «Федеральный округ - особенности и проблемы развития на современном этапе».
Структура диссертации.
В целом диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Первая глава рассматривает общие проблемы теории управления и, в частности, политического управления. В ней дается общее понятие политического управления; определяется место политического управления в системе макроуправления, среди таких видов управления, как государственное,
социальное, стратегическое. Здесь же рассмотрены территориальные основы политического управления, изучены основные формы территориального устройства применительно к российскому опыту.
Вторая глава посвящена исследованию основных закономерностей и проблем территориального управления в России. На основе произведенного анализа в главе указано место территориальных факторов в сфере политического управления. Здесь же рассматриваются и проблемы, обуславливающие структуру территориального управления в России. Отмечены основные закономерности территориального управления, связанные с сочетанием форм территориального устройства (унитаризм, федерация и конфедерация), чередования волн выборности и назначаемости, ведомственности и местничества, централизации и децентрализации в управлении территориями.
В третьей главе проанализированы преобразования в сфере территориального управления, произведенные в постсоветский период, то, какие общие закономерности (отмеченные выше) и новые явления (такие, как принципы сочетания административного и экономического, а также административного и этнического районирования) прослеживаются в нем в описываемый период. В связи с этим дается анализ воздействия на управление территориями таких юридических документов, как Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и их проекты, подзаконные акты.
Наконец, четвертая глава исследует современное состояние проблемы территориального устройства и перспективы дальнейшего совершенствования системы территориального управления России. Здесь же рассмотрено влияние, оказываемое фактором существования федеральных округов, на разрешение проблем территориального развития.
Политическое управление в системе макроуправления
Прежде чем переходить к собственно теме нашего исследования - территориальному управлению, необходимо разобраться в общей теории политического управления. Словосочетание «политическое управление» стало настолько общеупотребительным, что чаще всего упоминается безо всякой расшифровки - считается само собой разумеющимся, что его определение ясно для читающих и единообразно ими воспринимается. Между тем его употребление без попыток дефиниции грозит возникновением неясностей и разночтений.
Проблемы управления на государственном уровне занимают особое место в курсе политологии в силу своего междисциплинарного характера: на их освещение в равной степени претендуют и политология, и социология, и менеджмент, и юриспруденция. Именно это обстоятельство требует строго отграничить особенности восприятия этих проблем в политологии в отличие от иных общественных дисциплин.
Появление дисциплины менеджмента вызвало естественные попытки монополизировать именно в ней изучение всех проблем управления. Однако у политологии свои резоны заниматься управленческими сюжетами: сама политика возникла изначально именно как управление (искусство управления городом, или «полисом» - в Древней Греции). И если впоследствии исследование собственно управленческих аспектов стало перетекать к менеджменту, то это не означает, разумеется, полного разведения понятий политики и управления и отказа в праве на существование понятия политического управления. Важно при этом лишь разграничить сферы деятельности различных видов управления. Для того, чтобы определить специфику политического управления, необходимо разобрать его отношения с иными видами управления на макроуровне (или макроуправления). Как правило, говоря о макроуправлении, т.е. об управлении большими общностями людей либо других производительных сил общества, упоминают такие его разновидности, как государственное управление, социальное управление, стратегическое управление. Возникает вопрос: каково место среди этих видов макроуправления политического управления?
Если условно представить себе эти три вида управления как три частично накладывающихся друг на друга круга, то окажется, что политическое управление будет возникать на стыках всех трех видов. Следовательно, если субъектом государственного управления является государство; субъектом социального управления - социум, а субъектом стратегического управления
- бизнес (либо другие хозяйствующие субъекты, структуры производства), то на стыках будут возникать отношения «государство - общество», «общество
- бизнес», «государство - бизнес», и, наконец, сложные отношения «государство - общество - бизнес».
Отсюда следует, что отличительной чертой политического управления является многосубъектность его природы. Роль политического управления заключается в урегулировании отношений, возникающих между различными видами макроуправления.
При этом субъектные отношения в политическом управлении взаимны: субъект политического управления может являться и его объектом. Так, государство (субъект) воздействует на институты гражданского общества (объект), а институты гражданского общества (субъект), в свою очередь, воздействуют на государство (объект). «Политическое управление предстает как непрерывный процесс взаимоучета и согласования интересов всех значимых субъектов политико-управленческого процесса на всех стадиях выработки и реализации властно-управленческих решений» . В силу столь сложной субъектной природы здесь «выход» из политической системы (по Д. Истону2) зачастую предстает как «вход»: институты гражданского общества не просто воспринимают веления и действия государственной власти, но и оказывают на нее давление с целью добиться желаемых велений и действий. Эти два парадокса (объект как субъект и выход как вход) иллюстрируют различие между политическим и иными видами управления.
Факторы формирования территориальных объединений
Территориальное устройство любой страны, с одной стороны, носит искусственный характер, в том смысле, что оно проведено людьми (властными элитами) и неизбежно имеет отпечаток субъективной воли. Но, с другой стороны, оно всегда имеет и какие-то объективные основания, которые можно объединить в несколько групп.
Прежде всего, сюда относятся природно-географические факторы, которые, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов.
Во-первых, это ландшафт. Для России характерен равнинный характер основного массива ее территории, и, прежде всего, в европейской ее части. Это приводит к тому, что зачастую отсутствуют естественные, внятно различимые рубежи для размежевания территорий. Русские территории традиционно не были защищены естественными преградами: их не ограждали ни моря, ни горные цепи.
Следующей характерной особенностью России является обилие полноводных рек. Ее обширному пространству соответствуют, по выражению СМ. Соловьева, «исполинские системы рек, которые почти переплетаются между собою и составляют, таким образом, по всей стране водную сеть, из которой народонаселению трудно было высвободиться для особной жизни; как везде, так и у нас реки служили проводниками первому народонаселению, по ним сели племена, по ним явились первые города; так как самые большие из них текут на восток или юго-восток, то этим условилось и преимущественное распространение Русской государственной области в означенную сторону»1.
Таким образом, традиционно по рекам происходило и расселение русских, и основание новых поселений, и освоение новых территорий; «бассейны рек служили, да еще и служат теперь в известной степени, главным формирующим моментом не только в образовании земной поверхности, но и в ходе культурного и этнического процессов человеческой истории» .
В то же время нельзя воспринимать реки только как естественный рубеж между территориями (хотя зачастую границы между губерниями либо областями были проведены именно по руслам рек). Значительно более важно то, что реки выступают и средством транспортной коммуникации, объединяющим территории. По мнению Р. Пайпса, «если бы не водные пути, до появления железной дороги в России можно было бы влачить лишь самое жалкое существование. Расстояния так велики, а стоимость починки дорог при резком перепаде температур столь высока, что путешествовать по суше имело смысл лишь зимой, когда снег даст достаточно гладкую поверхность для саней. Этим объясняется, почему россияне так зависели от водного транспорта. До второй половины XIX в. подавляющая часть товаров перевозилась на судах и на баржах» .
Не случайно, поэтому, многие регионы России исторически создавались в бассейнах рек. Так, при проведении екатерининской губернской реформы «многие губернии оказались вытянутыми вдоль Волги, игравшей в то время роль незаменимой транспортной магистрали» . В современной России очевидными центрами, стягивающими территории, являются реки Обь для Тюменской области, Енисей для Красноярского края, Лена для Якутской республики. Таким образом, речная сеть в процессе территориального расширения государства обеспечивала единство огромной страны, сплачивала ее и политически, и экономически.
Исторической проблемой России была и остается оторванность от морей. За исключением абсолютно незаселенного Северного Ледовитого океана России принадлежат лишь заливы (Финский залив) либо части внутренних морей (Черного и Азовского). Все это приводит к тому, что лишь считанное количество административных центров Российской Федерации (Санкт-Петербург, Мурманск, Архангельск, Магадан, Владивосток) расположено на морских берегах.
Становление современной системы территориального управления в 1990-х гг
Становление современной системы территориального управления в России относится ко времени 1990-91 гг., когда на базе декларации о суверенитете России и на фоне распада СССР создавалась современная Российская Федерация. Важными вехами в формировании новой политической системы стали также роспуск Верховного Совета РСФСР 21.09-3.10. 1993 г. и принятие новой Конституции 12.12.1993 г.
Система управления территориями изменилась за этот период кардинально. Уже в течение 1989-91 гг. происходил прогрессирующий процесс передачи реальной, фактической власти в регионах от партийных комитетов к Советам, смягченный персональным совмещением должностей первого секретаря обкома (крайкома, рескома) КПСС и председателя соответствующего Совета. При этом реализовывались принципы всевластия Советов (легализованные в лозунге «Вся власть - Советам!»), то есть смешения их законодательных и исполнительных функций, и вертикального соподчинения всей системы Советов сверху донизу, от сельских Советов до Верховного Совета Союза.
В результате выборов в Советы союзного и республиканского уровней в 1989-90 гг., наиболее свободных за всю российскую историю, и преобразования квазизаконодательных органов власти в действительно законодательные, заметно усилился контроль представительной ветви власти над исполнительной, вплоть до обязательного участия союзного, республиканского и региональных парламентов в утверждении членов соответствующих правительств. Фактически в позднесоветской политической системе реализовывалась модель парламентской республики. Такая структура территориального управления сохранялась вплоть до распада СССР.
Однако в Российской Федерации уже с самого начала ее самостоятельного существования стала реализовываться иная модель управления, с явным перекосом в пользу исполнительных структур. На смену избираемому Советом председателю в качестве руководителя территории пришел назначаемый Президентом России губернатор. Подотчетность Советам чиновников соответствующих администраций с течением времени все более сводилась к нулю; была отменена, в частности, выборность глав отделов (департаментов) региональных администраций сессиями Советов.
Сама система Советов была окончательно ликвидирована в результате событий октября-декабря 1993 г. (от принудительного роспуска Верховного Совета до принятия новой Конституции). На место Советов пришли областные (краевые) Законодательные собрания либо думы со значительно меньшим количественным составом и изрядно сузившимся объемом полномочий. Добавим, что представительные органы власти вообще исчезли на уровне внутригородских районов, что, естественно, заметно сократило возможности для общественного контроля за деятельностью соответствующих администраций. Сами эти администрации стали формироваться исключительно на основе назначаемости, что сделало их полностью подконтрольными более высоким этажам управления.
В этих условиях произведенный в 1995-96 гг. переход от назначаемости к выборности губернаторов (как подарок федеральной власти за их поддержку в период противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти в 1992-93 гг.) означал окончательное формирование системы «региональных баронете». В еще большей степени этот вывод может быть отнесен к национальным образованиям, где к этому времени были сформированы президентские режимы с преобладанием президентских администраций над слабыми парламентами.
Переход от назначаемости к выборности региональных руководителей происходил в два этапа. Вопреки бытующим в нашем регионе представлениям, первые выборы губернаторов прошли не в 1995-м, а в 1993 г., и не в Нижегородской, а в Орловской и Смоленской областях. Поскольку при создании в 1991 г. механизма «назначенчества» было оговорено, что Президент получает такое право только один раз, а в случае ухода назначенного главы администрации (в отставку по каким-либо причинам) назначаются выборы главы администрации1, то первое же показательное снятие с должности областных руководителей за хозяйственные провалы обернулось выборами глав регионов.
