Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы социологического анализа государственной политики Российской Федерации в системе социального обслуживания семьи и детей 14
1.1. Основные концептуальные подходы к исследованию государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей ... 14
1.2. Теоретико-методологический анализ понятий: «социальное обеспечение», «социальная защита», «социальное обслуживание», «эффективность деятельности учреждений социального обслуживания» 40
1.3. Система социального обслуживания семьи и детей как механизм практической реализации государственной политики Российской Федерации 67
Глава II. Реализация государственной политики Российской Федерации в государственной системе социальных служб 90
2.1. Система социального обслуживания семьи и детей в Российской Федерации: динамика изменений 90
2.2. Реализация государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей на уровне субъекта Федерации: на примере Санкт-Петербурга 108
2.3. Совершенствование и эффективность деятельности системы социального обслуживания семьи и детей (по данным социологического исследования эффективности работы Центра социального обслуживания Калининского района Санкт-Петербурга) 135
Заключение 168
Список литературы 176
Приложение 192
- Основные концептуальные подходы к исследованию государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей
- Система социального обслуживания семьи и детей как механизм практической реализации государственной политики Российской Федерации
- Система социального обслуживания семьи и детей в Российской Федерации: динамика изменений
Введение к работе
Актуальность темы определяется внутренними и внешними факторами развития современного российского общества. К внутренним относятся проблемы семьи, которая подверглась масштабным политическим, экономическим и социальным преобразованиям в результате реформирования государства в конце XX века. По мнению исследователей, в первой половине 90-х годов XX века произошло резкое падение уровня жизни большинства российских семей, многие из них в это время не могли удовлетворять даже минимальные потребности в питании, одежде, медицинском обслуживании, жилье. По данным социологических исследований «Семья и общество», проведенных в рамках мониторинга Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 1994 году по всероссийской репрезентативной выборке, 94% опрошенных отметили, что в наибольшей степени жизнь их семьи осложняет плохое материальное положение, низкий уровень текущих доходов1. Мониторинг социально-экономического потенциала семей (1996 год) выявил, что особенно тяжелое положение типично для семей с несовершеннолетними детьми: доля бедных семей среди семей с одним или двумя детьми составила 51,3%, с тремя детьми 85%, с четырьмя детьми 90%.
Результаты мониторинга свидетельствовали также и о других негативных тенденциях в жизнедеятельности российских семей. По мнению экономиста Д.Львова, в 1997 г. «заработная плата квалифицированного
1 Дармодехин СВ. Государственная семейная политика в современной России: Автореф. дис. ... д-ра социол. наук. М., 1997. С.26; Климантова Г.И. Государственная семейная политика современной России: Учеб. пособ. М, 2004; Мониторинг социально-экономического потенциала семей: Второй этап. М., 1996. С. 31^46, 57^37.
работника в России была в 3-4 раза меньше по сравнению с мировым уровнем»1. «Заработная плата большинства работников, занятых в бюджетных отраслях, далеко не всегда обеспечивает их семьям прожиточный минимум; оплата труда в России по отношению к производительности почти вдвое ниже, чем в развитых странах»2.
К внешним факторам относится интеграция России в международное правовое пространство, «позволившая приобщиться к подходам мирового сообщества в области идеологии и мер государственной семейной политики и создать специальные национальные механизмы ее разработки и реализации»3.
По Европейской социальной хартии, к ратификации которой последовательно движется Российская Федерация, семья как основная ячейка общества имеет право на надлежащую социальную, правовую и экономическую защиту для обеспечения ее всестороннего развития. Гарантом этого права выступает государство.
Государство — это институт, организующий политическими, административными и иными методами совместную жизнь населения на определенной территории, обеспечивающий там должный социальный порядок, посредством создания и поддержания соответствующих норм и правил человеческого общежития4. Государство является центральным, интегри-
1 Львов Д. Экономическая наука в новой России // Вопросы экономики. 1997. № 1.
С. 147.
2 Мониторинг социально-экономического потенциала семей: Второй этап. С. 77-
79.
3 Климантова Г. И. Государственная семейная политика современной России.
С. 60; Информационные бюллетени Национального Совета по подготовке и проведе
нию Международного года семьи в Российской Федерации. М., 1994. № 1 и № 2.
4 Белов А.А., Елисеев СМ. Политические процессы и институты в современной
России. СПб., 2006.
рующим общество, политическим институтом. Оно концентрирует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные отношения1.
В соответствии с Конституцией РФ принято несколько сотен законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств и нормативно-правовых актов субъектов РФ, обеспечивающих права семьи и детей в РФ. Это нормативно-правовые документы как общего, так и специального характера, содержащие конкретные нормы, гарантирующие соблюдение прав и интересов семьи.
Государственная политика в системе социального обслуживания семьи и детей — самостоятельная, относительно обособленная область социальной политики. Она определяет в процессе общественного развития взаимоотношения государства и семьи и включает комплекс мер, предоставляющих семьям с детьми конкретные гарантии (социальные, правовые). В сфере ее внимания — специфические проблемы семьи, связанные с реализацией ее основных социальных функций (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной и т. д.).
В настоящее время доля населения, имеющего право на получение социальных льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на уровне 70% всего населения РФ, т. е. около 100 млн человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. Только 9 видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн человек. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (на-
1 Елисеев СМ. Политическая социология. СПб., 2007.
пример, ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.). Следует отметить, что современная семья переживает сложный этап развития.
Концептуализация современной социальной политики России выполнена в работах И.А.Григорьевой, Л.В.Константиновой, И.А.Ильина, Т. Ю. Сидориной, А. И. Стребкова, О. И. Шкаратана, В.Н.Ярской и др.1 Анализ современного положения семьи в России стоит в центре внимания значительного количества исследователей, которые трактуют современную ситуацию с различных позиций и предлагают разные подходы. Они направлены в основном на поддержку того типа семьи, который полезен и функционален с точки зрения общества (среди исследователей этой проблемы следует назвать А.И.Антонова, М.Ю.Арутюняна, И.В.Бестужева-Ладу, С. И. Голод, С.В.Дармодехина, Г. И. Климантову, Е. И.Холостову) . Постепенный отход от традиционной патриархальной модели семьи заста-
1 Григорьева И. А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследова
ний социальной политики. 2003. Т. 1. № 1; Константинова Л. В. Теоретические основы
социальной политики. Саратов, 2006; Ильин И.А. Формирование механизма конститу
ционных социальных гарантий в РФ // О-во и экономика. № 1. 2000; Сидорина Т.Ю.
Два века социальной политики. М., 2005; Стребков А. И. Социальная политика и госу
дарственная эффективность // Рациональный выбор в политике и управлении. СПб.,
1998; Шкаратан О. И. Социальная политика в контексте постсоветской экономики (фе
деральный и региональный срезы) // Мир России. Т. 7. № 1-2. 1998; Ярская В.К, Яр-
ская-Смирнова Е.Р. и др. Социальная политика в изменяющейся России / Под ред.
Е.Р.Смирновой, П.Романова. М., 2002.
2 Антонов А. И. Микросоциология семьи. М., 2005; Арутюнян М.Ю. Особенности
семейного взаимодействия в городских семьях с различным распределением бытовых
ролей. М., 1984; Бестужев-Лада И. В. Ступени к семейному счастью. М., 1988; Го
лод СИ. Семья и брак: историко-социологический анализ. СПб., 1998; Дармоде-
хип СВ. Семья и государство // Мониторинг соц.-экон. потенциала семей. Вып.З, 2002;
Климантова Г. И. Государственная семейная политика современной России: Учеб. по-
соб. М., 2004; Холостова Е. И. Социальная работа с семьей. М., 2006.
вил этих исследователей и политиков говорить о кризисе семьи, идея которого восходит к работам П. Сорокина1.
К сожалению, дебаты по поводу семейной политики в современной России довольно ограничены, но даже те документы и дискуссии, которые возникают на различных уровнях принятия политических решений, фокусируются на проблемах, связанных не столько с функционированием самой семьи, распределением ролей (в том числе тендерных) в семье, сколько с постановкой внешних по отношению к семье проблем бедности, безработицы, недостаточности социальных служб (В.В.Елизаров, Н.В.Зве-рева, Г. Н. Карелова, К. И. Климантова) .
Проблемы роли и статуса детства и семейного воспитания, компетентности родительства, последствий «неправильной» семейной социализации, социального сиротства находятся в фокусе общественного внимания, поскольку актуализируют целый ряд сопряженных материальных и эмоциональных аспектов, среди которых, например, противостояние прав родителей и государства (Л. Ф. Хардинг), содержание понятий детства, родительства, материнства, отцовства в конкретный исторический момент (Е.А.Здравомыслова, Т.А.Гурко, Л.К.Кураєва, А.А.Темкина, Е.Р.Яр-ская-Смирнова) . Проблемы семьи и формирования понятий «хорошие ро-
1 Сорокин П. А. Кризис современной семьи: социологический очерк//Ежемесячный
журнал. 1916. № 2. Стб. 173-186; № 3. Стб. 159-172.
2 Елизаров В.В., Зверева КВ., Климантова Г.И. и др. Вопросы организации госу
дарственной социальной поддержки различным типам семей с детьми: Результаты ис-
след. проекта / Ред. совет: М.В.Гордеева и др.; М-во труда и социал. развития Рос. Фе
дерации, Департамент по делам детей, женщин и семьи; Рос. фонд социал. реформ. М.,
2003; Карелова Г.Н. Государственная политика в интересах детей: особенности, при
оритеты, перспективы // Семья в Росси. № 1.2003.
3 Здравомыслова Е.А. Социология тендерных отношений. М., 2004; Гурко Т.А.
Становление молодой семьи в крупном городе: условия и факторы стабильности. М,
дители», «проблемная семья», «ребенок группы риска» (Л.С.Алексеева, А.И.Антонов, А.Л.Арефьев, И.Ф.Дементьева), экономическое и политическое устройство общества и то, как трансформация социальной структуры общества позволяет гражданам вырабатывать стратегии разрешения повседневных проблем, дает возможность родителям справляться с трудностями, связанными с растущей стоимостью и защитой детства, заостряя проблемы роли новых рынков в обеспечении благополучия детей (А.С.Готлиб, Т.И.Заславская, Л.В.Карцева, Н.М.Римашевская, В.Т.Лисовский) .
1983; Кураєва Л. К. и др. Создание воспитательного пространства: концепция, программы, технологии, методики. СПб., 2005; Темкина А.А. и др. Социология гендерных отношений: Учеб. пособие для студентов вузов / Под ред. З.М.Саралиевой. М., 2004; Ярская-Смирнова Е.Р. и др. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения: Уч.-мет. пособие. Саратов, 2007.
1 Алексеева Л. С. и др. Организация деятельности центров социальной помощи се
мье и детям и центров психолого-педагогической помощи населению по предупрежде
нию детской безнадзорности: Метод, рекомендации / Под общ. ред. Ал.С. Алексеевой.
М., 2002; Антонов А. К, Сорокин С.А. Судьба семьи в России XXI века. М., 2000;
Арефьев А.Л., Шереги Ф.Э. Наркотизация в молодежной среде: структура, тенденции,
профилактика: социол. анализ. М., 2003; Дементьева И. Ф. Социальное сиротство: ге
незис и профилактика: Метод, пособие. М., 2000.
2 Готлиб А. С. Введение в социологическое исследование. Качественный и коли
чественный подходы. Методология. Исследовательские практики: Учеб. пособие /
А.С.Готлиб. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2005; Заславская Т.И. Современное российское
общество: социальный механизм трансформации / Под ред. Т.И.Заславской. М., 2004;
Карцева Л. В. Семья в трансформирующемся обществе. Казань, 2003; Римашевская
Н.М. Социальное обеспечение в процессе перехода к рынку // Народонаселение. № 3.
2000; Лисовский В. Т. Семья и воспитание детей: Метод, рекомендации родителям и
учителям сред, школы / Сост. В.Т.Лисовский и др. М., 1981.
Проблемы институализации государственной политики РФ в системе социального обслуживания семьи и детей как условие политической и социальной стабильности российского общества весьма актуальны и нашли отражение при анализе нормативно-правовой базы РФ в системе социального обслуживания семьи и детей.
Анализ специфики современных институциональных изменений в сфере социального обслуживания семьи и детей позволил представить процесс институализации государственной политики РФ в данной сфере в качестве политического процесса, обусловленного корпоративными интересами множества коллективных субъектов (акторов), среди которых доминирующие позиции занимает государство как социальный и политический институт, преследующий свои стратегические интересы и выражающий интересы всего общества.
Учреждения в системе «социального обслуживания семьи и детей являются важнейшим инструментом реализации семейной политики, поддержки и укрепления семьи как основополагающего социального института и им отводится огромная роль в решении актуальных проблем семьи, материнства и детства»1.
Цель исследования — социологический анализ государственной политики Российской Федерации в системе социального обслуживания семьи и детей.
1 Информационно-аналитическая записка департамента медико-социальных проблем семьи, материнства и детства Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации о развитии сети учреждений социального обслуживания семьи и детей в субъектах РФ. Подготовлена по данным статистической отчетности органов социальной защиты населения субъектов РФ по форме № 1-СД (территориальные учреждения социального обслуживания семьи и детей) по состоянию на 1 января 2007. Документ от 4.04.2007 № 2573-ВС за подписью зам.министра В.И.Стародубова.
Достижение поставленной цели связано с решением таких задач, как:
анализ теоретико-методологических основ исследования государственной политики РФ;
выявление существующих проблем в реализации государственной политики на различных уровнях власти и управления;
проведение контент-анализа правовой и нормативной базы, данных статистической отчетности и программ социальной поддержки семей с детьми на федеральном и региональном уровнях;
определение уровня эффективности деятельности специалистов учреждений по социальному обслуживанию семьи и детей;
выработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности в системе социальных служб.
Объект исследования — государственная политика РФ.
Предмет исследования — реализация государственной политики РФ в системе социального обслуживания семьи и детей.
Теоретико-методологической базой послужили работы отечественных исследователей, посвященные социологическому изучению проблем государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей в РФ.
В ходе исследования были рассмотрены и проанализированы материалы научно-практических конференций и семинаров, освещающих тему диссертационного исследования, публикации в периодической печати, диссертационные работы, ресурсы Российского интернета, а также опыт, накопленный в рамках реализации научно-практических российских программ.
В работе применялись следующие методы социологического исследования: экспертный опрос, анализ нормативно-правовых документов, анкетный опрос, телефонный опрос, включенное наблюдение.
Эмпирической базой послужило социологическое исследование, проведенное в январе — апреле 2007 г. в системе учреждений социального обслуживания семьи и детей Калининского района Санкт-Петербурга.
Тема: «Совершенствование и эффективность деятельности специалистов центра социального обслуживания семьи и детей Калининского района Санкт-Петербурга».
Проблемные блоки:
отношение к своей работе и уровень мотивации;
степень удовлетворенности запросов и потребностей специалистов;
возможность профессионального роста;
социально-психологический климат в коллективе Центра социального обслуживания (ЦСО);
условия работы в ЦСО;
оценка качества оказываемых услуг клиентами ЦСО.
Основной гипотезой является предположение о недостаточно высокой эффективности деятельности ЦСО Калининского района Санкт-Петербурга. Относительно низкий уровень мотивации специалистов органов и учреждений ведет к снижению эффективности их деятельности, отсутствию профессиональной подготовки специалистов.
Объем выборочной совокупности: опрос экспертов (специалисты органов учреждений системы профилактики безнадзорности правонарушений несовершеннолетних: органы опеки и попечительства, орган управления социальной защитой населения, орган внутренних дел, общеобразовательные учреждения) — 73 чел.; опрос клиентов — 59 чел.
Научная новизна исследования: прослежена эволюция государственной политики в сфере социального обслуживания семьи и детей (90-е годы XX —начало XXI в.).
Выявлены основные инновационные подходы формирования государственной политики РФ на рубеже XX-XXI вв.
Раскрыты основные тенденции институциональных изменений государственной политики в сфере социального обслуживания семьи и детей.
Обобщен опыт и выявлены проблемы при реализации государственной политики в сфере социального обслуживания (на примере ЦСО семьи и детей Калининского района Санкт-Петербурга).
Сформулированы практические рекомендации по усовершенствованию организационных принципов создания и развития подобного Центра социального обслуживания семьи и детей.
Практическая значимость исследования: предложенный автором метод определения эффективности через оценку кадрового потенциала может быть использован при анализе деятельности ЦСО и профессиональном подборе кадрового состава.
Результаты исследования могут быть полезны при чтении следующих курсов:
Социальная защита семьи и детей в РФ.
Эффективность деятельности в системе социального обслуживания семьи и детей.
Основные положения по теме диссертации обсуждались на следующих семинарах и конференциях:
Международный семинар «Comparing Children, Families and Risks» — Тампере, Финляндия, 10-11 ноября 2005 г.
Круглый стол «Социальная политика — социальная работа — благотворительность» — СПб., 26-27 февраля 2007 г.
Общероссийская научно-практическая конференция «Безопасность личности, общества, государства (проблемы, задачи, технологии)» — СПб., 17-18 мая 2007 г.
Научно-практические положения данного исследования были отражены в публикациях автора.
В рамках чтения курса «Социальная защита семьи и детства» были введены инновационные подходы к обучению студентов. В частности, реализован следующий алгоритм: самостоятельная подготовка студентами научных статей по тематике социальной защиты семьи и детства в Санкт-Петербурге с последующей публикацией в сборнике.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.
В главе I рассматриваются теоретико-методологические основы социологического анализа государственной политики РФ по социальному обслуживанию семьи и детей в РФ.
В первом параграфе рассмотрены научные подходы к исследованию государственной политики РФ в системе социального обслуживания семьи и детей.
Во втором дан теоретико-методологический анализ понятий «социальное обеспечение», «социальная защита», «социальное обслуживание», «эффективность деятельности учреждений социального обслуживания».
В третьем рассмотрена система социального обслуживания семьи и детей как механизм практической реализации государственной политики РФ.
В первом параграфе главы II речь идет о социальном обслуживании семьи и детей в РФ (о динамике изменений на федеральном уровне).
Во втором параграфе осуществлен социологический анализ процессов реализации государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей Санкт-Петербурга.
В третьем параграфе представлены результаты социологического исследования, посвященного проблемам совершенствования и методам оценки эффективности деятельности системы социального обслуживания семьи и детей. Данное исследование было проведено в 2007 г. на базе Центра социального обслуживания Калининского района Санкт-Петербурга.
Основные концептуальные подходы к исследованию государственной политики в системе социального обслуживания семьи и детей
Важнейшим институтом политической системы, от нормального функционирования которого в решающей степени зависит ее самосохранение и адаптация, является государство. Государство — институт, организующий политическими, административными и иными методами совместную жизнь населения на определенной территории, обеспечивающий там должный социальный порядок, посредством создания и поддержания соответствующих норм и правил человеческого общежития1. Оно концентрирует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные отношения2. Современное государство имеет определенные функции. Одна из важнейших — социальная функция. В самом общем виде она состоит в установлении и поддержании социальной справедливости в сфере удовлетворения потребностей населения в работе, жилье, поддержании здоровья, предоставлении социальных гарантий социально незащищенным группам населения (молодежи, пенсионерам, безработным, сиротам, инвалидам, многодетным семьям и др.). На современном этапе государство, выполняя эту функцию, корректирует негативные социальные последствия действия рыночных механизмов, а также реформ, связанных с переходом России к рынку. Ключевым вопросом государственной политики России является повышение качества жизни ее граждан. Поэтому принципиально важными направлениями социальной политики в современной России становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, в частности поддержка институтов семьи, материнства и детства, во-вторых, вложение инвестиций в повышение жизненного уровня населения. Современными доминантами общественного сознания населения России в политической жизни становятся консервативные ценности: стабильность, традиции (независимо от их содержания), органичность, самобытность, семья и государственничество. Такого рода приоритеты постепенно обретают устойчивость, причем отнюдь не по директиве правительства или президента, которая завтра может смениться иной директивой. Есть основания полагать, что консервативная перспектива сформировалась надолго. В русле происходящих изменений трансформируется и социальная политика российского государства, которая обретает четкие приоритеты. Среди них важнейшее место занимают проблемы семьи, детства, повышения рождаемости, социальной защиты уязвимых групп населения. Процессы институциализации социальной политики в последние два десятилетия носили сложный и противоречивый характер. В условиях ускоренного перехода к рыночной экономике, роста дефицита материальных и административных ресурсов государство во многом утратило свою главенствующую роль в урегулировании социальных процессов, что привело к резкому нарушению не только принципа социальной справедливости, но и принципа равных возможностей. В этом плане важно проследить характер и направленность институциональных изменений, произошедших в сфере социальной политики вообще и социальной защиты семьи и детей в частности. Прежде чем перейти к дальнейшему рассмотрению заявленной темы, необходимо кратко остановиться на теоретических вопросах исследования. Начнем с определения «институт», оно является одним из ключевых в социологии. На основании анализа сложившихся научных подходов можно заключить, что в настоящее время в социологии сложился относительный консенсус в отношении содержания этого понятия1. При анализе социальных институтов и социума представители структурного функционализма акцентируют внимание на его структурах. Принципиально иное понимание механизмов формирования и изменения институтов предлагают представители неоинституционализма (Р. Кроуз, Д. Норт, М.Арчер, Т.Берне, Е.Флэм и др.), которые выдвигают на первый план не структуры, а субъектов, поддерживающих или изменяющих институционализированные практики. Представители данного подхода считают нормой бытия социальных институтов изменения, реагирующие на динамику политических и социально-экономических процессов. По мнению Д.Нор-та, «социальные институты — это "правила игры" в обществе или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»1. Согласно «теории структурации» английского социолога Э. Гидденса, социальные институты — это практики, обладающие наибольшей пространственно-временной протяженностью в рамках различных общностей. Они (практики) обладают глубоко укоренившимися структурными свойствами (структурными принципами), «участвующими в воспроизводстве со-циетальных общностей». Такие социальные практики Э.Гидденс называет и институционализированными практиками, в которые включены наиболее значимые типы правил. Институционализированные практики являются социальными институтами . Э. Гидденс выделяет такие признаки социальных институтов, как стабильность и устойчивость, но социальные институты не являются для него просто структурами, поскольку они представляют целенаправленную институционализированную деятельность по изменению социального мира и личности в отдельности. В социологии выделяются следующие предпосылки процесса инсти-туционализации: 1) возникновение общественных потребностей в новых типах социальной деятельности; 2) развитие необходимых организационных структур и связанных с ними социальных норм; 3) интернализация индивидами новых норм и ценностей3. Поэтому в центре нашего исследования находится институциональная сфера социальной политики и ее изменчивый характер. Рассматривая специфику современных институциональных изменений, необходимо интегрировать подходы к ним. При анализе российских институционализированных практик следует обращать внимание не только на объективные факторы, на возможности социальной структуры самостоятельно меняться при определенных условиях, но и учитывать тот факт, что решающую роль в современном обществе играют деятельные социальные субъекты. В контексте нашего исследования процессы институциализации государственной политики в системе социального обслуживания населения возможно трактовать как процесс образования, закрепления и признания основными политическими акторами политических норм, процедур, ценностей и эталонов политического поведения, а также способов контроля со стороны государства за их соблюдением. Институциализация государственной политики в сфере социального обслуживания, по нашему мнению, есть одно из важнейших условий политической и социальной стабильности российского общества. В результате институциолизации снимается неопределенность в деятельности государственных институтов и политических акторов, снижаются издержки по принятию управленческих решений на всех уровнях государственной власти. Социальные действия в сфере политики становятся упорядоченными. Мера институциализации в политике зависит от степени автономности политических структур, их адаптации и интеграции к процессам социальных изменений. Она находит проявление в системе распределения полномочий и уровней ответственности между различными уровнями государственного управления: федеральным, региональным и местным.
Система социального обслуживания семьи и детей как механизм практической реализации государственной политики Российской Федерации
Практическая реализация государственной социальной политики РФ осуществляется через систему государственных служб и состоит в разработке законодательства и иных нормативно-правовых документов по вопросам организации и предоставления качественных социальных услуг семьям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Она подразумевает под собой оперативное реагирование органов власти всех уровней, сложившихся в российской практике, на возникающие потребности семьи и детей, нуждающихся в защите, поддержке и помощи, путем открытия новых служб и видов услуг и обеспечения доступности этих услуг и их качества.
Становление современной системы социального обслуживания прошло длительный путь. Основополагающим можно назвать период с 1995 г. по 1 января 2005 г., когда были приняты законы1, определившие позицию российского государства по отношению к системе социального обслуживания населения. Эти законы привели в соответствие со сложившейся практикой терминологию, уточнили и согласно приоритетам и возможностям государства определили виды (типы) учреждений социального обслуживания. Социальные термины получили новую нагрузку.
Например, по Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ социальное обслуживание — это деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; социальные службы — предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица; клиент социальной службы — гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги; трудная жизненная ситуация — ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.
В дальнейшем законодатель конкретизировал положения и внес изменения в эти формулировки, которые получили следующую редакцию:
— социальные услуги — действия по оказанию услуг отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом;
— государственная система социальных служб — система, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации . Было установлено, что социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.
Институциональные изменения после 1 января 2005 г. носили следующий характер. Система социальных служб до 1 января 2005 г. имела трехуровневую систему и включала в себя государственную систему социальных служб и муниципальную систему социальных служб (табл. 1). Государственная система социальных служб состояла как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К муниципальной системе социальных служб относились муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. С 1 января 2005 г. федеральные органы власти сняли с себя ответственность за исполнение нормы закона по социальному обслуживанию, переложив ее на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, оставив за собой функцию контроля за соблюдением данной нормы на территории субъекта Федерации.
Впервые был конкретизирован круг лиц, на которых распространяются положения действующего законодательства в области социального обслуживания. Исходя из приведенных выше определений, социальное обслуживание предоставляется гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации. В число клиентов служб вошли семьи и дети группы риска.
Были сформулированы принципы, которые положили в основу системы социального обслуживания семей и детей в соответствии с настоящим законом. Они определены ст. 5 Закона: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность. Здесь уместно отметить, что деятельность по социальному обслуживанию всех категорий граждан, являющихся объектом социального обслуживания, строится на соблюдении всей совокупности принципов социального обслуживания, закрепленных в действующем законодательстве РФ и с учетом норм международного права.
Система социального обслуживания семьи и детей в Российской Федерации: динамика изменений
2006 год стал годом дальнейшего закрепления и реализации на практике комплекса законодательно установленных мер по социальному обслуживанию семьи и детей. В результате социальное обслуживание семьи и детей стало выделяться как самостоятельное направление государственной социальной политики. Это, в свою очередь, актуализировало потребность в обосновании разграничения функций и ответственности между различными субъектами — участниками системы социального обслуживания (федеральными органами власти, органами исполнительной власти субъектов России, органами местного самоуправления, а также социальными службами) и согласования совместных действий в рамках общей стратегии социальной защиты детей.
Анализ нормативных документов и практики социального обслуживания показывает, что сегодня федеральные и региональные органы власти в большей степени уделяют внимание обустройству социальной инфраструктуры территории в плане обеспечения доступности социальных услуг для разных категорий семей и детей и в меньшей степени — состоянию учреждений, уровню профессионализма социальных работников, качеству оказываемых социальных услуг и удовлетворенности ими получателей.
Специфика муниципального уровня управления — заинтересованность властных органов местной администрации не только в хороших показателях социального обслуживания на своих территориях, но и в том, чтобы оказать по возможности более эффективную помощь незащищенным категориям семей и детей, предоставив им социальные услуги различного вида и надлежащего качества, тем самым не допустить роста социальной напряженности на подконтрольной территории.
В соответствии с законодательством действующая система социального обслуживания населения РФ состоит из двух составляющих: государственного и негосударственного секторов.
Напомним, что управление государственной системой социальных служб до 1 января 2005 г. осуществлялось федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями, асі января 2005 г. стало осуществляться только органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями. Федеральный центр оставил за собой лишь функцию контроля за соблюдением законодательно установленных норм.
Государственная система социального обслуживания стала включать в себя только государственную систему социальных служб, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов.
В этой связи в 2005-2006 гг. шла большая работа по сохранению системы государственных социальных служб в условиях нового распределения полномочий и в то же время оптимизация сети и совершенствование деятельности этих служб. Таким образом сложилась ситуация, когда в данной системе одновременно шли два процесса: трансформации и формирования. Они, в свою очередь, активизировали процесс стандартизации системы социального обслуживания как на федеральном, так и на региональном уровне. Стандартизация только началась, но часть стандартов на федеральном уровне уже разработана и к настоящему времени даже утверждена. Так, в частности введен в действие Национальный стандарт РФ «Социальное обслуживание населения. Классификация учреждений социального обслуживания»1.
Кроме того, утвержден административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания2.
Исполнительные органы субъектов Федерации на основе Национальных стандартов приступили к разработке региональных государственных стандартов социального обслуживания. Итак, на современном этапе государственным стандартом определены 7 основных видов социальных услуг (материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, включающая социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание, консультативная помощь, реабилитационные услуги). Кроме того, указаны «субъекты, осуществляющие социальное обслуживание», в том числе виды учреждений и предприятий социального обслуживания семьи и детей. Назовем их:
— комплексные центры социального обслуживания населения (отделения);
— территориальные центры социальной помощи семье и детям;
— центры социального обслуживания населения;
— социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
— центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
— социальные приюты для детей и подростков;
— центры психолого-педагогической помощи населению;
— центры экстренной психологической помощи по телефону;
— иные учреждения социального обслуживания семьи и детей.
Похожие диссертации на Государственная политика Российской Федерации в системе социального обслуживания семьи и детей
