Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламентаризм в политической жизни общества: теоретико-методологические основы анализа 14
1.1 .Сущность современного парламентаризма 14
1.2. Место и роль парламента в политической жизни общества, модели парламентаризма 37
Глава 2. Особенности возникновения и развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане 59
2.1. Становление парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане 59
2.2. Институциональные преобразования, влияющие на формирование парламентаризма в изучаемых странах 82
2.3. Тенденции и перспективы развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане на современном этапе 106
Заключение 137
Список использованной литературы 146
- .Сущность современного парламентаризма
- Становление парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане
- Институциональные преобразования, влияющие на формирование парламентаризма в изучаемых странах
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В последнее время парламентаризм в Центрально-Азиатском регионе оказался в центре исследовательского внимания. Интерес к этой проблеме не случаен, после получения независимости, страны, ранее входившие в состав СССР, столкнулись с необходимостью решения новых задач, среди которых особое место занимает выбор пути политического развития.
После распада СССР Казахстан, Киргизия, Узбекистан, стали независимыми государствами, в которых начался период государственного строительства, осложненного внутренними конфликтами. Становление парламентаризма в этих странах оказалось сопряжено рядом проблем: слабостью оппозиции, лоббизмом интересов элитных групп общества (Казахстан, Узбекистан), отсутствием у действующих партий конструктивных программ и стратегий долгосрочного развития (Киргизия). В этих условиях парламент мог бы стать главным инструментом государственной стабильности, легитимной основой народного представительства.
Казахстан, Киргизия, Узбекистан во многом стали своеобразной лабораторией для апробации новых методов политического устройства и адаптации позитивного мирового политического опыта государственного строительства. Несмотря на то, что в этих странах существуют национальные парламенты и есть тенденция к построению «развитой модели» парламентаризма, все же полномочия президента являются достаточно широкими и на практике не ограничиваются нормами конституции. Исключение составляет лишь Киргизия, которая вступила в этап политического развития, провозгласив себя парламентской республикой.
В силу перечисленных причин изучение парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане, приобретает большой теоретический и практический интерес не только для самих центрально-азиатских республик, но и для России. Сравнительный анализ парламентаризма в этих трех странах позволяет сделать общие выводы, выявить сходства и различия государственного устройства верховной власти, а также выработать конкретные предложения и рекомендации по его совершенствованию. Все это и послужило основанием для обращения к исследованию заявленной проблемы.
Степень разработанности проблемы. Многоаспектность темы исследования требует научного осмысления широкого спектра политологической и научно-правовой литературы, которую мы условно поделили на несколько групп.
Разработкой проблемы парламентаризма занимаются ученые различных специальностей. Так, одни изучают вопросы представительства народа во власти и разрабатывают понятийный аппарат парламентаризма. Другие определяют место и роль парламента в политической жизни страны и рассматривают существующие модели парламентаризма. Работы этих авторов являются общетеоретическими исследованиями. Тем не менее, анализ этих трудов показывает отсутствие единого понимания парламентаризма, что затрудняет рассмотрение данного явления.
Вторую группу исследований составляют научные труды и публикации авторов, изучающих становление парламентаризма в Центрально-Азиатском регионе. Их работы позволяют рассмотреть основные исторические этапы становления парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане и объективно взглянуть на ситуацию в Центральной Азии в целом. Вместе с тем, авторы данных работ изучают правовые аспекты становления парламентаризма, а не политические.
Третью группу исследований составляют научные труды авторов, рассматривающих основополагающие принципы парламентаризма, а также условия и факторы, сдерживающие его развитие. В данных работах уделяется внимание развитию политических партий в странах Центральной Азии, изучению вопросов возникновения оппозиционных начал, способу укрепления принципа многопартийности, а также сравнительному анализу развития парламентаризма в странах Центральной Азии с государствами мирового сообщества. Тем не менее, в этих трудах лишь частично анализируются проблемные аспекты развития парламентаризма.
Четвертую группу составляют работы российских и зарубежных авторов, которые изучают перспективы развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане, рассматривают проблемные аспекты проводимых парламентских и президентских выборов в указанных странах. Научная ценность данных трудов заключается в исследовании процессов создания экономических, политических, социально-культурных предпосылок парламентаризма, его становления и укрепления, которые еще не получили достаточно систематизированного освещения. Вместе с тем, рассмотренные предложения по совершенствованию парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане не являются исчерпывающими, а некоторые из них требуют более глубокого обоснования.
Таким образом, анализ научной литературы показал отсутствие фундаментальных трудов политологического характера, посвященных сравнительному анализу становления и развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане. Изучение парламентаризма в Центральной Азии страдает фрагментарностью, целостного системного политологического анализа проблематики до сих пор не было. Все это требует осуществления комплексной разработки проблем становления и развития парламентаризма в упомянутых странах.
Целью данного исследования является сравнительный анализ процесса становления и формирования парламентаризма в Казахстане, Киргизии и Узбекистане в современных условиях, определение тенденций и перспектив развития парламентаризма в этих странах.
Исходя из обозначенной цели, автор видит необходимым решить следующие задачи:
Опираясь на взгляды зарубежных, российских и центрально-азиатских ученых уточнить понятие «парламентаризм»;
Установить место и роль парламента в политической жизни общества и на этой основе выделить модели парламентаризма;
Используя системно-исторический и сравнительный подход, провести анализ особенностей становления парламентаризма в Казахстане, Киргизии и Узбекистане;
Выявить факторы и условия, сдерживающие развитие парламентаризма в Казахстане, Киргизии и Узбекистане;
Определить перспективы развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане и выработать практические рекомендации по его совершенствованию.
Объектом исследования является парламентаризм как система организации и функционирования государственной власти.
Предметом исследования является сравнительный анализ процесса становления и развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии и Узбекистане на современном этапе.
Методологической основой диссертации послужили труды представителей политологической, философской, правовой мысли, посвященные изучению института парламента и феномена парламентаризма.
Автор опирается на общенаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительный метод, институциональный подход и др. В исследовании применялись также метод контент-анализа центрально-азиатских средств массовой информации и анализ статистических данных. Использование данного научного инструментария позволило изучить различные аспекты проблемы и наиболее полно реализовать поставленные в исследовании задачи.
Эмпирическую базу исследования составили, прежде всего, Конституции, законы, другие нормативно-правовые акты Казахстана, Киргизии, Узбекистана, а также статистические данные и аналитические отчеты информационных агентств.
Структура диссертации обусловлена ее объектом, предметом, целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения и списка использованной литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень разработанности проблемы в научной литературе, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования.
Первая глава диссертации – «Парламентаризм в политической жизни общества: теоретико-методологические основы анализа» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе исследуется сущность современного парламентаризма, проводится анализ имеющихся в науке трактовок парламентаризма и уточняется его понятие. Во втором параграфе определяется место и роль парламента в политической жизни общества и рассматриваются различные модели парламентаризма.
Вторая глава – «Особенности возникновения и развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане» состоит из трех параграфов. В первом параграфе изучается процесс становления парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане. Во втором параграфе исследуются институциональные преобразования, влияющие на формирование парламентаризма в изучаемых странах, выявляются факторы и условия, которые препятствуют развитию парламентаризма. В третьем параграфе рассматриваются перспективы развития парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане.
В заключении делаются основные выводы по диссертации и предлагаются практические рекомендации по совершенствованию парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане. Также обращается внимание на ряд слабо изученных вопросов, требующих дальнейшего теоретического исследования.
Сущность современного парламентаризма
Развитие в мире демократических институтов обусловило возникновение такого сложного политико-правового явления как парламентаризм. В настоящее время ученые-политологи часто используют это понятие, тем не менее, в политической науке пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, определения и содержательной характеристики данного явления.
При изучении парламентаризма как предмета диссертационного исследования возникает ряд вопросов содержательного характера. В связи с этим необходимо остановиться на базовых элементах рассматриваемого явления и прежде всего, определиться в понимании того, что такое парламентаризм. Важно также выявить сущность парламента, принципа разделения властей, демократии и установить их соотношение с парламентаризмом, что позволит глубже понять суть анализируемого явления.
Парламентаризм как категория политической науки является сложной, многоплановой структурой. Поэтому неудивительно, что существуют различные толкования относительно его сущности. Так, российская политическая энциклопедия рассматривает парламентаризм следующим образом. В широком смысле слова - это система государственной власти, при которой существенная роль принадлежит народному представительству (парламенту). В более узком смысле слова под парламентаризмом понимается политическая система, основанная на принципе разделения властей, в которой главенствующая роль по отношению к другим государственным институтам принадлежит парламенту - высшему представительному, законодательному и контрольному органу11.
Среди российских политологов и правоведов, необходимо выделить P.M. Романова, который полагает, что «парламентаризм необходимо рассматривать как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества»... Он существует при таких условиях, когда парламент наделен полномочиями издавать законы, избирать правительство и осуществлять контроль над его деятельностью12.
В свою очередь, А.И. Горылев считает, что «парламентаризм - это система властеотношений, реализуемая в условиях демократического общества с высокой степенью политико-правовой культуры, в основе которой народное представительство как выразитель государственного суверенитета занимает одно из ведущих мест в механизме государственного управления, имеет решающее влияние на ряду с другими государственными институтами в системе разделения властей при определении качества политики государства»13.
Небезынтересное мнение также высказывает И.М. Степанов, который рассматривает парламентаризм как особую систему организации государственной власти, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенстве закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Степанов справедливо замечает, что парламентаризм отражает исторические особенности каждой страны, ее национальные традиции, правовую культуру и политическую волю народа.14.
Противоположное мнение, в соответствии с которым, парламентаризм не предполагает ведущей роли парламента, имеет профессор О.Е. Кутафин. По его мнению, «парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента15».
С точки зрения российского политолога А.А. Керимова, парламентаризм - это система организации и функционирования государственной власти, основанная на принципе разделения властей и верховенстве закона, при формально привилегированном положении парламента, избираемого на свободных выборах с участием политических партий16.
В российской научной литературе можно найти еще множество других определений парламентаризма:
Это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной ветвями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент17;
Становление парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане
Существование парламентаризма невозможно без реально действующего парламента. Первые попытки придать законодательному органу черты современного парламента в Казахстане, Киргизии, Узбекистане, были предприняты с момента получения независимости этих стран.
Процесс становления современных парламентов Казахстана, Киргизии, Узбекистана, происходивший в условиях складывания их государственной независимости, для каждой из этих стран протекал по-своему, в зависимости от их национальных традиций, политической культуры, общественного правосознания; хотя для этих республик и характерен ряд общих черт.
Предшественником современного парламента Казахстана являлся однопалатный Верховный Совет - высший представительный орган, функционировавший на основе Конституций Казахской ССР 1937 и 1978 годов, а также согласно Конституции республики Казахстан 1993 года. Выборы в него проводились путем всеобщего, равного, прямого, тайного голосования; хотя и на безальтернативной основе64.
На основе Конституции 1978 года Верховный Совет был признан высшим органом государственной власти Казахской ССР, уполномоченным рассматривать и решать любые вопросы, относящиеся к ведению республики65.
В марте 1990 года был избран Верховный Совет двенадцатого созыва . Примечательным является тот факт, что впервые в истории Казахской ССР он был сформирован на основе демократических выборов. Во время своей работы данный Верховный Совет принял ряд важнейших правовых актов, законодательно обеспечив тем самым проведение реформ 1990-х годов.
В частности на основании Закона от 24 апреля 1990 года был учрежден пост Президента Казахской ССР ; а на основании Декларации от 25 октября 1990 года был провозглашен государственный суверенитет республики, а также неделимость и неприкосновенность ее территории. 16 декабря 1991 года был принят Закон, закрепивший государственную независимость республики Казахстан; а 28 января 1993 года- первая Конституция .
Верховный Совет, признававшийся единственным законодательным и высшим представительным органом, наделялся весьма широкими полномочиями; что, по мнению академика Салыка Зиманова, «сводило почти на нет принцип разделения государственной власти». Все эти факторы привели к досрочному прекращению деятельности и самороспуску 13 декабря 1993 года Верховного Совета двенадцатого созыва69.
7 марта 1994 года был сформирован Верховный Совет последнего тринадцатого созыва, насчитывавший 177 профессиональных депутатов, работавших на постоянной основе. Функционировал он, правда, недолго; 11 марта 1995 года на основании Указа Н. Назарбаева «О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда» он был распущен, ввиду его нелегитимности70.
Продемонстрировавшая свою полную несостоятельность, первая Конституция по результатам референдума 30 августа 1995 года была заменена новой, провозгласившей Казахстан президентской республикой71. В ней впервые был официально закреплен термин «парламент», в значении высшего представительного органа, наделенного законодательными полномочиями и состоящего из двух палат: Сената и Мажилиса, функционирующих на постоянной основе.
В соответствии с новой Конституцией в декабре 1995 года на основе мажоритарной системы прошли выборы в Мажилис Парламента республики Казахстан первого созыва. Осенью же 1999 года в связи с внесенными конституционными поправками депутаты Мажилиса второго созыва, так же как и третьего в сентябре 2004 года, уже были избраны по смешенной схеме .
Что касается Мажилиса четвертого состава, то в соответствии с внесенными в мае 2007 года в Конституцию изменениями и дополнениями, кардинально изменившими избирательную систему республики, он был образован уже на основе пропорциональной системы73.
Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, подписал указ от 16 ноября 2011 года о роспуске Мажилиса, нижней палаты парламента республики четвертого созыва, где заседали сто семь депутатов. Внеочередные выборы в Мажилис назначены на 15 января 2012 года, которые планируют провести по партийным спискам. Необходимость роспуска нижней палаты была обоснована тем, что надвигается экономический кризис и выборы, которые должны были состояться в августе 2012 года, лучше провести до предстоящих финансовых проблем. Еще один аргумент в пользу роспуска Мажилиса депутаты называют необходимость наличия в парламенте не менее двух политических партий, в связи с внесенными в конституцию изменениями74.
Институциональные преобразования, влияющие на формирование парламентаризма в изучаемых странах
В странах Центральной Азии парламентаризм развивается постепенно, за исключением Киргизии. Причинами этому являются факторы и условия, сдерживающие его развитие. Центрально-Азиатские государства, такие как Казахстан, Киргизия и Узбекистан являются различными по своей природе, внутренним и внешним особенностям. Но у них есть ряд общих черт, которые характеризуют наличие у государств общих проблем.
Факторами и условиями, сдерживающими развитие парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане являются слабость гражданского общества в решении вопросов государственного значения, отсутствие в политической жизни стран межпартийной конкуренции, отсутствие оппозиционных партий в парламенте.
Слабость гражданского общества в решении вопросов государственного значения. Участие народа в государственных вопросах, выборах и референдумах во многом зависит от условий и качества их проведения, то есть гласность, открытость, законность должны быть фундаментом любых выборов, как на местном, так и на государственном уровне. В Казахстане роль гражданского общества в решении государственных вопросов зависит от того в какой степени нынешняя власть заинтересована в участии представителей гражданского общества в политической жизни страны.
Одним из важных субъектов гражданского общества является неправительственный сектор в лице НПО. Анализируя деятельность казахстанских властей, следует отметить их слабую заинтересованность в сотрудничестве с неправительственными организациями, так как НПО представляют для них потенциальную угрозу. Несмотря на большое количество неправительственных организаций в Казахстане (Научно-исследовательская Ассоциация «Институт Демократии», ОФ «Развитие гражданской инициативы», АФ «Союз журналистов Казахстана», ОЮЛ «Конфедерация Неправительственных Организаций Казахстана» и др.) и их институциональное закрепление, роль НПО в решении вопросов государственного значения незначительна.
Помимо нежелания властей оказывать поддержку «третьему сектору», существуют и финансовые проблемы. Многие НПО в Казахстане осуществляют свою деятельность только благодаря грантам, которые они могут получить от международных организаций и фондов. Попадая в финансовую зависимость, НПО вынуждены реализовывать программы своих спонсоров, нежели свои собственные. Таким образом, создается впечатление об искусственности образования данных организаций.
Несмотря на существующие проблемы в неправительственном секторе, казахстанские власти видят в НПО серьезного противника. С целью не допустить их к участию в политической жизни страны, правительство Казахстана ведет жесткий учет и постоянный контроль над общественными организациями посредством принятия соответствующих законов.
Средства массовой информации являются еще одним составляющим элементом гражданского общества. Сильные и независимые СМИ способствуют укреплению гражданского сектора. В Казахстане сегодня наблюдается тенденция монополизации СМИ. Они выражают интересы тех или иных заинтересованных групп.
Деятельность независимых средств массовой информации, которые неподконтрольны казахстанским властям, сопряжена рядом проблем. А именно, им сложно получить информацию от официальных лиц и структур государства. Такое ограничение приводит к тому, что народ не может получить достоверную информацию о деятельности государства.
Кроме того, в Казахстане типографии находятся под полным или частичным контролем государства. Таким образом, казахстанские власти могут запретить печать неугодных им продукций, ссылаясь на нехватку производственных мощностей или путем установления высоких цен на типографические услуги. Жесткую политику власти проводили в отношении газеты «Республика», не давая ей возможность издаваться на территории Казахстана116.
Еще одним способом воздействия на казахстанские СМИ является экономическое и юридическое давление со стороны государства. Власти прибегают к различным методам, в том числе повышают налоги, тарифы; проводят налоговые проверки, создают законы, ограничивающие деятельность СМИ.
Значение профсоюзов, как элемента развития гражданского общества в Казахстане, незначительно. Причиной этому является отсутствие механизмов адаптации к рыночным условиям. В настоящее время в Казахстане действуют три национальных профсоюзных центра: Федерация профсоюзов Казахстана, Конфедерация свободных профсоюзов Казахстана и Казахстанский профсоюзный центр117.
Тем не менее, их неспособность защищать трудящихся очевидна. Примерами могут служить забастовки нефтяников предприятий «Каражанбасмунай», «Озеньмунайгаз», «Ерсай Каспиан Контрактор» постоянные конфликты горняков Караганды и Джезказгана. Такая ситуация дестабилизирует обстановку в Казахстане118.
