Содержание к диссертации
Введение
Глава I. КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ТЕОРЕТИЧЕСКИХ МОДЕЛЯХ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Концептуальные основы социального контроля в теоретических моделях развития местного самоуправления 17
2. Организационно-функциональная трансформация социального контроля в условиях становления демократии и гражданского общества в современной России 40
Глава II. СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ ВЕРИФИКАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. Эффективность институциализации социального контроля на муниципальном уровне 66
2. Социальный контроль и местное самоуправление в контексте общественного мнения 89
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 103
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 113
ПРИЛОЖЕНИЕ 128
- Концептуальные основы социального контроля в теоретических моделях развития местного самоуправления
- Организационно-функциональная трансформация социального контроля в условиях становления демократии и гражданского общества в современной России
- Эффективность институциализации социального контроля на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность исследования. В ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года подчеркивается, что главной политико-идеологической задачей страны на ближайшее десятилетие следует считать становление России как свободного, демократического государства. Важным направлением государственного строительства является развитие местного самоуправления, которое определяется в качестве важнейшей основы формирования гражданского общества, обеспечения социальной и политической стабильности России. Муниципальные органы представляют собой первичный уровень организации публичной власти, где интегрируются социально-политические процессы, проявляются противоречия между социальными группами, действует институт общественного мнения, обеспечивается в целом устойчивость всей системы власти. Посредством местного самоуправления структурируются отношения между обществом и государством, закладываются основы демократии и гражданской активности населения.
Своеобразным индикатором актуальности темы исследования и общественно-политического развития страны в целом, является процесс обсуждения реформы местного самоуправления, который в последнее время неизменно вызывает пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы науки, государственные и общественные организации. Социальная коммуникация по этой проблеме была начата серией круглых столов и публикаций, связанных с работой Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и обсуждением законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» летом-осенью 2002 г. Первые общественные
обсуждения реформы были инициированы Фондом «Институт экономики города». Одним из них стала публичная дискуссия на тему «Местное самоуправление и гражданское общество», которая состоялась 24 июля 2002 года в Нижнем Новгороде по инициативе Фонда, поддержанной Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. Тема была продолжена на форуме «Общество и местное самоуправление» 24 ноября 2003 г. в рамках «Тольяттинского диалога». Реформа местного самоуправления была главной повесткой дня многочисленных совещаний и конференций, организованных всероссийскими, межрегиональными и региональными ассоциациями муниципальных образований.
Экспертиза общественного мнения о реформе местного самоуправления подтверждает истинность теорий демократии, констатирующих, что механизм реализации власти на максимально приближенном к гражданам уровне наиболее наглядно демонстрируют степень демократичности всей системы в целом. Действительно, в вопросе о реформе местного самоуправления речь сегодня идет не только о предоставлении услуг населению и межбюджетных отношениях, но и о перспективах демократии в стране. Разграничение полномочий между центром, регионами и местным самоуправлением затрагивает интересы не только политиков, но и каждого человека. От того, насколько будут сбалансированы ресурсы и ответственность, зависят эффективность социальных услуг и повышение качества жизни всех граждан, сокращение административных барьеров на пути развития малого бизнеса, модификация социальной политики. Критический дискус обозначил основные проблемы, которые касаются как идеологии реформы, так и организационно-функциональных и финансовых основ местного самоуправления:
Идеология реформы: управляемость или демократия? Могут ли местные сообщества регулировать свою жизнь самостоятельно, без принуждения со стороны государственных институтов?
Компетенция местного самоуправления: должно ли местное самоуправление обеспечивать «социальное равенство», то есть предоставлять примерно одинаковый набор муниципальных услуг всем гражданам на территории всей страны? «Открытым» или «закрытым» должен быть список вопросов местного значения? Нужны ли местному самоуправлению государственные полномочия?
Финансовая база местного самоуправления: выравнивание или фискальная автономия? Как обеспечить «прирост ресурсов» на местном уровне?
Территориальная организация местного самоуправления и структура органов местного самоуправления: районы или поселения, сити-менеджеры или выборные власти? Контроль со стороны населения или контроль со стороны государства? Можно ли обеспечить свободу выбора различных моделей управления на местном уровне?
Актуализируется социальный контроль в развитии местного самоуправления, как легитимная форма влияния государства на социально-политические процессы, происходящие в гражданском обществе. В области демократического строительства особо актуальными становятся проблемы эффективности и легитимности власти, централизации и децентрализации управления, свободы слова, обеспечения гарантий деятельности политических партий и общественно-политических движений, социальной защиты граждан. На муниципальном уровне следует учитывать дестабилизирующие факторы, обусловленные переходным характером развития российского общества и государства. Здесь выделяются проблемы, связанные с защитой прав и свобод граждан, а также с их безопасностью, криминализацией общественных и государственных институтов, и, как следствие этого, рост недоверия к государству со стороны граждан. Существует мнение об определенном кризисе местного самоуправления, когда муниципальные органы вынуждены, как правило, в экстренном порядке, решать проблемы, которые ставит быстроменяющаяся социально-экономическая и политическая ситуация.
Особую актуальность в связи с этим приобретает концептуализация социального контроля в теоретических моделях местного самоуправления в общем контексте демократических начал российской государственности. Наряду с теоретико-методологическим осмыслением российского исторического опыта, международной практики социального контроля и местного самоуправления, следует изучить процессы адаптации разнообразных форм, моделей и механизмов их взаимозависимости к современным отечественным условиям. Необходима социологическая верификация теоретических идей и концепций с социальными фактами институциализации социального контроля в развитии местного самоуправления, связи этих процессов с динамикой социальных ожиданий населения. Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что социальный контроль в развитии местного самоуправления должен стать объектом пристального изучения как теоретической, так и прикладной социологии.
Степень разработанности проблемы. Первые школы социальной мысли, имеющие целью не только понять, что происходит в обществе и государстве, но и использовать полученные знания в целях эффективного управления социально-политическими процессами возникли в Древнем Китае. В учениях Конфуция, Мо Цзы, Фа Цзя впервые встречаются дефиниции социальных категорий, служащих для целей анализа контрольных функций власти на самых разных уровнях. Обосновывается, что все социально-политические процессы должны быть организованы на принципах саморегуляции, а ключевой метод социального управления - это самоуправление, которое при этом необходимо построить на жестких формальных правилах и стандартах социального контроля.
Свой вдающийся вклад в социальное осмысление политики, власти, государственного устройства, способов легитимного управления и контроля, внесли Платон и Аристотель, заложившие, по сути, всю основу европоцентристского менталитета. В трудах Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо была выдвинута и широко внедрена в общественное сознание мысль о том, что глав-
ным предназначением контроля в обществе и государстве является достижение более рациональной основы для социальной жизни.
Власть как господство, управление и социальный контроль является естественной темой со времен основоположников социологической мысли. О. Конт полагал в основу социального прогресса порядок и контроль, которые образуют основу всей социальной организации, пронизывают все стороны общественной жизни, являются средством социально-политического преобразования существующего общества в справедливое социальное устройство. Г. Спенсер рассматривал эволюцию как закономерный процесс развития общества от традиционного к современному, осуществляемый посредством институциализированных воздействий и социального контроля. Э. Дюркгейм рассматривал контроль в контексте двух типов социальной солидарности: механической и органической. Теория власти М. Вебера тесно связана с категориями социального действия и контроля.
Понятие «социальный контроль» впервые употребил Г. Тард.. Согласно Тарду, ключевая роль в политической социализации личности принадлежит социальному контролю, который выполняет специализированные функции в обществе по развитию общесоциальных норм, которые, в свою очередь, и создают базу власти. Значение работ Г. Тарда в социологии общепризнанно. Наибольшее развитие положения его теории получили в Чикагской социологической школе. Такие исследователи как Э. Берджесс, Г. Блумер, Дж. Винсент, Л. Вирт, Ф. Гиддингс, Ч. Кули, У. Огборн, Р. Парк, Э. Росс, У. Самнер, А. Смолл, У. Томас, Л. Уорд, Ч. Хендерсон, И. Эллвуд, разрабатывая широкий спектр областей социологического знания, неизменно подчеркивали фундаментальное значение концепции социального контроля Г. Тарда. Так, А. Смолл, формируя теорию социального конфликта, полагал, что конфликты могут быть урегулированы, а анархии можно избежать, если они протекают под авторитетным контролем го-сударства, выносящего третейские решения относительно групповых антагонизмов. Дж. Винсент, А. Смолл, У. Томас, Ч. Хендерсон утвердили либерализм
в качестве основной социально-философской доктрины социологической школы. Либерализм понимается ими как идеологическая ориентация, основанная на вере в значение свободы и благосостояния индивида, а также на вере в возможность социального процесса и улучшения качества жизни с помощью изменений, инноваций и контроля в социальной организации общества. Р. Парк понимает социальный контроль как средство, обеспечивающее определенное соотношение между социальными силами и человеческой природой. Э. Берджесс рассматривал социальный контроль в контексте социальных патологий в городской среде, социализации личности, семьи и общины. У. Огборн выводит социальный контроль на местный и общенациональный уровень в теории социальных изменений. В урбанистической концепции Л. Вирт доказывает, что городской образ жизни характерен ослаблением неформального контроля, становящегося фрагментарным и поверхностным, в нем уменьшается социальная роль семьи и соседской общины, преобладают вторичные формально-ролевые отношения, нарастает его социокультурное разнообразие, уменьшается роль традиций и ослабляется социальная солидарность, усиливается анонимность общества. Согласно Э. Россу, социальный контроль - целенаправленное влияние общества на поведение индивида в целях обеспечения эффективного социального порядка. Развернутую теорию социального контроля создал Р.А. Лапьер, рассматривающий данный феномен как средство, обеспечивающее процесс усвоения индивидом культуры и передачу ее от поколения к поколению.
В ранней российской социологии М.М. Ковалевский, П.А. Сорокин, Л.И. Петражцкий также признают инициирующее влияние работ Г. Тарда на многие ключевые положения их концепций и выводов. Так, Л.И. Петражицкий рассматривал социальный контроль как действующую систему общественных норм и предписаний. Согласно концепции М.М. Ковалевского сущность исторического прогресса заключается в смене различных механизмов социального контроля, увеличение поля действия последнего, доминирующего. Анализ механизмов социального контроля занимал центральное место в социологической
концепции П. Сорокина во времена российского периода. Согласно Сорокину механизм социального контроля осуществляется обществом в виде стандартизованных форм. Социальное поведение - это поведение «должное», «рекомендуемое», «запрещенное» и реакция общества осуществляется в виде санкций: негативных «кара» или позитивных «награда», составляющих особую регулятивную субструктуру, под влиянием которой возникает и изменяется организация групп. Заслуживают внимания работы представителей раннего марксизма С.Н. Булгакова, П.Б. Струве, К.М. Тахтарева, считавших главным способом совершенствования общественных отношений реформы местного самоуправления. Крупные исследования, посвященные управленческой роли социального контроля в развитии местного самоуправления, были проведены А.А. Чупро-вым и Ю.Э. Янсоном. Особо следует выделить работы В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, в которых концептуализируются исторические и социально-политические аспекты развития местного самоуправления.
В современной отечественной социологии проблемы социального контроля и местного самоуправления остаются достаточно актуальными. В работах Л.С. Аникина, СИ. Барзилова, А.Г. Воронина, А.З. Гильмановой, А.Н. Ершова, В.А. Лагина, Я.П. Силина, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой осуществлен комплексный анализ теории и практики развития местного самоуправления. Р.Г. Абдулатипов, Ф.З. Дзапшба, А.А. Жученко, В.Д. Нечаев, Р.Ф. Рязанов, Ю.В. Петров, П.И. Савицкий, М.В. Столяров, Ю.Ф. Яров анализируют эффективность реформ федеративных отношений и местного самоуправления. Социальный контроль как фактор организации и развития местного самоуправления рассматривается в трудах В.Г. Виноградского, В.А. Зародина, А.Е. Когута, В.Б. Самсонова, Н.С. Слепцова, И.Н. Тимофеева, Т.И. Филиной.
В контексте диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных и зарубежных ученых в области социологии труда - Д. Макгрегора, В.Г. Подмарева, О.И. Шкаратана; культуры - Ф. Боаса, Э.В. Соколова; молоде-
жи - Р. Кенистона, А.И. Ковалевой, В.И. Чупрова; морали - М.И. Бобневой, Р. Мастерса, А.Г. Харчева; права - Дж. Гибса, В.Н. Кудрявцева; девиантного поведения - Г. Беккера, Ю.Ю. Комлева, А. Коэна, Я.И. Глинского, Э. Сатерленда; управления - Ю.П. Аверина, П. Друкера, П.В. Романова, в которых широко изучаются природа, сущность и функциональная направленность социального контроля. Важное значение для диссертационного исследования имеют труды Э.В. Беляева, А.Б. Вебера, А.Г. Володина, П.К. Гончарова, А.И. Демидова, Н.И. Дряхлова, М.С. Ельчанинова, В.И. Жукова, Т.И. Заславской, В.П. Култы-гина, Н.И. Лапина, Г.В. Осипова, И.В. Ситковой, А.Д. Урсула, М.А. Пешкова, Я.В. Шимова, В.А. Ядова, в которых раскрываются особенности трансформации современного российского общества. Принципиально важными для исследования являются работы Ш. Айзенштада, Р. Арона, П. Бергера, И. Валлер-стайна, М. Веверки, А. Инкелса, Т. Лукмана, в которых представлены современные теории социального развития.
Таким образом, проблемы социального контроля и процесс развития местного самоуправления являются достаточно дискуссионными и многоаспектными. Вместе с тем анализ работ показывает отсутствие в социологической науке концептуального единства по данным вопросам, что затрудняет согласование базовых теоретических конструктов и осложняет приращение эмпирических данных. В свою очередь это является причиной необоснованности практических рекомендаций в сферах государственного управления и региональной политики, приводит к несопоставимости научных результатов анализа социального развития российского общества в целом.
Теоретические и методологические основы исследования включают научное наследие социально-философской мысли (Аристотель, Т. Гоббс, Конфуций, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Мо Цзы, Платон, Ж.-Ж. Руссо, Фа Цзя) и Чикагской социологической школы (Э. Берджесс, Дж. Винсент, У. Огборн, Р. Парк, Э. Россу, У. Самнер, А. Смолл, У. Томас, Л. Уорд, Ч. Хендерсон), позволяющие рассмотреть гносеологическую природу и универсальные механиз-
мы социального контроля; теоретические традиции (М. Вебер, Э. Дюркгейм, Г. Зиммель, О. Конт Г. Спенсер, Г. Тард, Ф. Теннис) и современные концепты (Ш. Айзенштад, Рю. Арон, П. Бергер, И. Валлерстайн, М. Веверка А. Инкелс, Т. Лукман, А. Турен, А. Этциони) теорий социального развития; работы раннего (В.П. Безобразов, С.Н. Булгаков, А.И. Васльчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Гра-довский, М.М. Ковалевский, Л.И. Петражицкий, П.А. Сорокин, П.Б. Струве, К.М. Тахтарев, Б.Н.Чичерин) и современного (Л.С. Аникин, СИ. Барзилов, А.Г. Воронин, А.З. Гильманова, А.Н. Ершов, В.А. Лагин, Я.П. Силин, Ж.Т. То-щенко, Г.А. Цветкова) этапов отечественной социологии, в которых рассматриваются социально-политические аспекты развития местного самоуправления; методологические традиции различных отраслей социологии в изучении проблемного поля диссертации. На эмпирическом уровне методология исследования базируется на апробированных методах сбора и анализа социальных фактов и их социологической верификации.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность институтов социального контроля и развития местного самоуправления; статистические материалы и представительные данные социологических исследований; данные авторского социологического исследования, осуществленного методом анкетирования в период с 2004 по 2005 гг. Опрошено 300 респондентов в Саратовской области. Выборка многоступенчатая, квотная, гнездовая со случайным отбором первичных единиц опроса.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется непротиворечивыми теоретическими и методологическими положениями, многообразной эмпирической базой, социологической верификацией полученных данных.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является концептуали-зация социального контроля в теоретических моделях развития местного самоуправления и социологическая верификация этого процесса в условиях станов-
ления демократии и гражданского общества в современной России. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
проанализировать основные теоретические модели развития местного самоуправления;
осуществить концептуализацию социального контроля в теоретических моделях развития местного самоуправления;
- провести социологический анализ организационно-функциональной
трансформации социального контроля в условиях становления демократии и
гражданского общества в современной России;
- верифицировать эффективность институциализации социального кон
троля в процессе развития местного самоуправления;
- обосновать теоретические выводы, разработать практические рекоменда
ции в адрес субъектов местного самоуправления и профильных специалистов
институтов социального контроля.
Объект исследования - социальный контроль в развитии местного самоуправления.
Предмет исследования - концептуализация и социологическая верификация социального контроля в процессе развития местного самоуправления.
К элементам научной новизны диссертации можно отнести:
- эвристический анализ и новую систематизацию основных теоретических
моделей развития местного самоуправления, их методологических оснований и
понятийного тезауруса, существующих ограничений;
- авторскую концептуализацию социального контроля в теоретических
моделях развития местного самоуправления;
- впервые проведенный социологический анализ организационно-
функциональной трансформации социального контроля в условиях становления
демократии и гражданского общества в современной России;
- управленческие перспективы верификации эффективности институциа
лизации социального контроля в процессе развития местного самоуправления;
- инновационно обоснованные теоретические выводы, разработанные практические рекомендации в адрес субъектов местного самоуправления и профильных специалистов институтов социального контроля.
Положения, выносимые на защиту:
В социологии «развитие» - интегративный термин, в котором сочетаются: развитие как всеобщий принцип интерпретации истории общества; развитие общества как системы, с ее внутренним структурным, организационным и функциональным преобразованием; развитие человеческой личности. Такая методология позволяет рассматривать развитие в широком теоретическо-методо-логическом контексте как определенный методологических инструмент познания социальных явлений, способ конструирования и верификации теоретических моделей.
Теоретические модели развития местного самоуправления позволяют дать комплексное представление о методологических основаниях, понятийном тезаурусе, существующих ограничениях локализованного объекта исследования; российской и международной практике местного самоуправления; принципах разграничения полномочий между государством, местным самоуправлением и обществом; сущностных чертах и концептуальных основах социального контроля в различных муниципальных системах, развивающихся в условиях демократии.
Концептуализация, понимаемая как определенная совокупность взглядов на те или иные явления, позволяет трактовать социальный контроль как систему механизмов и способов, посредством которых общество, его социальные институты и организации, влияют на жизнь населения, стремятся способствовать социальному равновесию, порядку и стабильности, поступательному развитию гражданского общества, важным элементом которого является местное самоуправление. Концептуализация социального контроля в развитии местного самоуправления зависит от комплекса причин исторического, экономи-
ческого, социокультурного характера, от общей демократической направленности политической системы.
В условиях становления демократии и гражданского общества в современной России происходит организационно-функциональная трансформация социального контроля. В контексте развития местного самоуправления и демократических практик в решении вопросов местного значения, выборов в местные органы власти, административно-территориальной реформы на местном уровне создаются предпосылки для эффективных механизмов демократического контроля, обоснованность которых требует обстоятельной социологической верификации.
Социологическая верификация заключается в эмпирическом подтверждении теоретической модели, на основании которого гипотетически подтверждается обоснованность последней и проектируется комплекс необходимых управленческих воздействий и прогнозируется их эффективность. С точки зрения социологии эффективность - это показатель того, как в процессе управленческой деятельности заданные параметры объекта преобразуются в конкретные результаты, имеющие социальную значимость.
Результаты социологической верификации весьма противоречивы. Основное противоречие заключается в том, что практика социального контроля отклоняется от теоретического представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Наибольшее распространение получили следующие практики: организация режима власти, обеспечивающего корпоративные интересы; несоответствие между нормами законов, определяющими направления реформы местного самоуправления, и актов, принятых в их развитие в центре и регионах; передача муниципальным образованиям некоторых функций государственного контроля без компенсации расходов на их исполнение; пассивность населения в реализации своих демократических прав на местном уровне.
' 15
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется объективной потребностью общества в развитии местного самоуправления, обеспечении социальной стабильности и порядка и может быть представлена в нескольких направлениях:
Проведенное исследование способствует накоплению социальных знаний о теоретических основах социального контроля и местного самоуправления, современном состоянии демократического развития государства и становлении гражданского общества в России, степени доверия граждан к общественным и государственным институтам.
Полученные результаты могут быть использованы в разработке программ по повышению эффективности организации и функционирования системы органов и должностных лиц местного самоуправления, оптимизации структуры социального контроля в муниципальных образованиях региона.
Теоретическое содержание работы и эмпирические данные могут быть использованы в учебных курсах по общей социологи и специальным социологическим теориям.
Апробация диссертации. Основные выводы и положения диссертации, теоретические и практические результаты апробированы на методологических семинарах и заседаниях кафедры социологии, социальной политики и регионо-ведения Поволжской академии государственной службы, докладывались на всероссийских научно-практических конференциях: I Конференции муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (Калининград, 13-14 мая 2002 года); II Конференции муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (Сочи, 11-12 ноября 2002 года); III Конференции муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (Омск, 20-21 мая 2003 года); IV Конференции муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (г. Волгоград, 2-3 июня 2004 года).
Адаптация теоретических и практических выводов диссертации нашла отражение в федеральной Программе государственной поддержки развития му-
ниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (на 1999-2014 гг.).
Публикации. По теме диссертации опубликованы три научных статьи общим объемом 3,5 п.л.
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие четыре параграфа, заключение, список использованной литературы, приложение.
Концептуальные основы социального контроля в теоретических моделях развития местного самоуправления
Прежде чем приступить к концептуальному анализу моделей развития местного самоуправления, считаем целесообразным в предварительном порядке рассмотреть сущность и содержание понятия «развитие». Кроме того, такой подход продиктован и тем, что данная категория будет использоваться в диссертации в самостоятельном значении. В первом приближении следует констатировать, что осмысление процессов общественного развития является естественным со времен основоположников социологической мысли.
Важное значение для современных теорий социального развития сыграли труды К.А. Сен-Симона, который одним из первых сформулировал революционные последствия индустриализации для традиционных социальных институтов нравственности и вообще для выделения индустриальной системы в самостоятельный социально-исторический тип общества. Сен-Симон объединил идею естественного социального равновесия с идеей национального развития. Переход от одной социальной системы к другой, более высокой, происходит очень медленно, поскольку органические цивилизации формируются на протяжении столетий и, раз возникнув, являются очень стойкими по отношению к различным изменениям. Вклад Сен-Симона также заключался в уточнении понятия эволюции как частит программы социальной реконструкции1.
По Конту социология — это единственная наука, изучающая как разум им ум человека совершенствуются под воздействием социальной жизни. При этом понятие общества - в качестве реальности, управляемой естественными законами. Социальные явления в отличие от биологических находятся в постоянном изменении и трансформации, развиваются во времени. Их главная сущность - и историзм и в этом Конт продолжает традицию Кондорсе .
М. Вебер внес значительный вклад в методологию анализа содержания, форм и механизмов социального развития. Именно благодаря ему социология обогатилась таким методологическим и категориальным аппаратом социального познания, который органично включал в себя все новейшие достижения философских и общественных наук2.
В теориях К. Маркса и Э. Дюркгейма сделан упор на то, что общество прогрессивно развивается: по версии К. Маркса - к коммунизму, по версии Э. Дюркгейма - к сложному обществу, основанному на органической солидарности. Они полагали, что используя методы научного анализа, открывают более широкие перспективы для общественного развития, определяют будущие социальные изменения3.
Важное значение для теории социального развития в методологическом плане сыграл социологический эволюционизм Г. Спенсера. По Спенсеру, социальная эволюция - противоречивый, но в основном гладкий процесс, который не оставляет возможности для сознательного «ускорения» внешних воздействий. Свобода действий индивида, соревнование и выживание самого приспособленного - это все, что необходимо для развития общества. Идеи классического эволюционизма XIX века получили дальнейшее развитие в трудах неоэволюционистов - Э. Сервиса, М. Солинса, Л. Уайта, М. Харриса, Г. Чайлда4.
Наряду с эволюционистской трактовкой социального развития широкое применение получили методы диффузионизма и структурного функционализма. Сторонники диффузионизма (Ф. Гренберг, С. Вулгар, Б. Латур) признавали основой общественного развития процессы заимствования и распространения культуры из одних центров в другие. Сторонники структурного функционализма (Р. Мертон, Т. Парсонс) считали, что всякое развитие влечет за собой цепочку системных изменений1.
Технократические идеи национального развития нашли отражение в теориях индустриального (Р. Арон, Р. Дарендорф, У. Ростоу) и постиндустриального (Д. Белл, Дж. Гелбрейт, А. Турен) обществ [14, 23, 30, 58].
В последней четверти XX века почти одновременно вошли в научный оборот и стали популярными концепции «модерного общества» (Ш. Айзен-штадт), «конвергенции» (А. Инкелс), «открытого общества» (А. Этциони), «глобализации» (И. Валлерстайн), «продолжающейся мутации» (М. Веверка), в которых анализируются социально-политические реалии современного мира и обосновываются модели его развития [35, 63, 69, 99, 143].
В российской социологии проблемы социального развития нашли отражение в исследованиях различного характера. Так, согласно конвенциальной концепции, социальное развитие трактуется как любое изменение или нарушение социального договора или социальной конвенции в пользу какой-либо группы индивидов. Согласно В.В. Козловскому, А.И. Уткину, В.Г. Федотовой, В.Н. Ярской, комплексная картина социального развития включает анализ изменений социальных институтов, норм, ценностей, а также внутренних механизмов общественных изменений, в качестве которых выступает взаимоотношение конфликта и консенсуса, контракта.
Организационно-функциональная трансформация социального контроля в условиях становления демократии и гражданского общества в современной России
Термин «контроль» [фр. controle] в буквальном смысле означает - надсмотр с целью проверки, проверка чего-либо1. Само понятие контроля предполагает идентичность целей контроля и целей работы органов местного самоуправления, которые трансформировались на протяжении всей истории становления демократии и гражданского общества в России.
Большое распространение сегодня получило представление о том, что местное самоуправление в России было создано государством в ходе земной реформы 1860-х годов. Ряд авторов считает, что земская система - это наиболее развитый институт местного самоуправления в России, Ее становление способствовало децентрализации власти и изменению баланса сил между центром и регионами. Как отмечают авторы фундаментального историко-правового исследования российских институтов самоуправления, провозглашенная самостоятельность земств носила сугубо декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго контролировать выполнение в уезде и губернии принятых постановлений. Фактически земства представляли собой учреждения системы министерства внутренних дел. Председателей губернских земских управ утверждал в должности министр, а уездных - губернаторы. Министр внутренних дел и губернаторы могли приостановить любое постановление земских собраний, а многие из таких постановлений вообще не могли вступать в силу без их санкции. Высший контроль за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Земские издания были подчинены губернаторской цензуре2.
Аналогично строилось и городское самоуправление. Его компетенция также была ограничена сугубо хозяйственными вопросами: благоустройство города, содержание городских коммуникаций, попечение о местной торговле и промышленности, здравоохранение, народное образование. Как и земства, городские думы не имели контрольных органов власти. Постановления городских дум должны были получить санкцию губернатора или центрального правительства. Избираемый думой городской голова утверждался министром внутренних дел либо губернаторами, а в Москве и Санкт-Петербурге - непосредственно императором1.
Таким образом, в дореволюционной России сложилась вполне определенная традиция развития местного самоуправления - реформы проводились по инициативе властей, а государство строго контролировало местное самоуправление. Тем не менее в начале XX века в стране сложилась система местного самуоправления, вносившая немалый вклад в экономическое и социокультурное развитие общества. После Октябрьской революции земские учреждения были заменены Советами, которые стали низовыми органам государственной власти. Советская система местных органов самоуправления отличается от других существующих ныне форм управления отсутствием разделения исполнительной и представительной власти. Совет, являясь представительной формой власти, поручает контроль за исполнением своих решений исполнительному комитету, который полностью подотчетен Совету и может быть переизбран на любом из заседаний Совета. Совет обладает почти неограниченными полномочиями и подчиняется вышестоящему Совету только в той мере, в которой считает необходимым на благо своих избирателей. Ввиду такого не закрепленного принципа управления и подчинения Советы, являясь по своему существу наиболее демократичной формой народовластия, в реальности часто попадают под влияние какой-либо политической партии или партийного блока сумевшего, пусть даже на короткий срок, получить влияние среди большинства избирателей. Данная политическая сила, беря на себя функции «проводника народных интересов» в Советах, начинает выстраивать под себя систему Советов, превращая партийную структуру в исполнительную ветвь власти .
В этом контексте произошел концептуальный пересмотр взглядов на социальный контроль, который стал отождествляться с системой государственного управления. Государственный контроль рассматривается здесь как одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. В СССР в осуществлении государственного контроля участвуют все органы государства в пределах обязанностей и прав, установленных законами СССР, союзных и автономных республик и другими правовыми актами. В основе всей организации и деятельности органов государственного контроля лежат, теоретические положения, сформулированные В.И. Лениным, в которых обращалось внимание на то, что государственный контроль должен обеспечивать осуществление решений партии, предписаний, содержащихся в законах и правительственных постановлениях. Он должен охватывать все отрасли и сферы государственной жизни, содействовать совершенствованию государственного механизма, устранять из этого механизма излишества, бесхозяйственность и бюрократизм. Ведущая роль в государственном контроле принадлежит советам народных депутатов. Им подконтрольны все другие государственные органы и должностные лица этих органов. Объем контрольных прав каждого звена Советов народных депутатов определяется законом. Конституция СССР (ст.ст. 93, 94) обязывает
Эффективность институциализации социального контроля на муниципальном уровне
Термин верификация [фр. verisme лат. verus истинный + facere сделать] -свидетельство, удостоверение в подлинности1. В социологии верификация-процедура оценки социологических гипотез, состоящая в сопоставлении их с факторами, положением дел в действительности. Результатом верификации может быть либо подтверждение, либо опровержение гипотезы. Подтверждение гипотезы укрепляет степень доверия к ней, повышает вероятность ее истинности, а опровержение доказывает ее ложность при условии обоснованности других составных частей исследований. Эмпирический метод обоснования гипотез в социальных науках имеет свою специфику. Наиболее эффективен он при изучении текущих общественных процессов, так как исследователь сам может определять, собирать или организовывать сбор необходимой информации для верификации интересующих его утверждений. В отношении прошлого приходится основываться на доступных историко-географических источниках, возникающих, как правило, из других целей, и на косвенных данных. Это ограничивает возможности подтверждения гипотез. В отношении будущего задача верификации социологических прогнозов осложняется и тем, что само социальное познание (прогноз) является фактором общественного развития. Это расширяет объективные возможности управления и изменения хода социальных процессов. Особый характер повторяемости в истории, отличающейся от природных процессов, а также роль субъективного фактора в развитии общества обусловливают специфику взаимосвязи между социальной историей, социологией и социальной прогностикой, методы исследования в которых частично не совпадают, а процедура верификации имеет разную эффективность. В социологии осуществляется с помощью разнообразных статистических и других методов и критериев. Таким образом верификация, проверка, эмпирическое подтверждение теоретических положений науки путем сопоставления их с наблюдаемыми объектами, чувственными данными, экспериментом1.
Согласно принятой методологии в исследовании верифицированы два вида социального контроля - формальный и неформальный. Первый на предмет деятельности государственных контрольных органов, как одной из форм осуществления государственной власти, обеспечивающий соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. Второй - как механизм обратной связи, различные формы реакции общественного мнения на деятельность социальных институтов, осуществляющих функции социального контроля.
В данном параграфе представлены результаты верификации формального контроля, которые позволяют сделать ряд выводов. Первый из них свидетельствует о том, что за прошедшие с момента вступления в силу нового законодательства о местном самоуправлении в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты законы об его организации и порядке образования, объединения и упразднения муниципальных образований. Принято считать, что в настоящее врем формирование в стране системы местного самоуправления в основном завершено. К 1 сентября 2002 г. в России насчитывалось 11482 муниципалитета. 11175 из них имели утвержденные границы, 11446 - выборные органы, 11001 - местные бюджеты, 10634 — муниципальную собственность. Численность занятых в муниципальном секторе в 2000 г. составила 10541 тыс. чел. Это третий по величине сектор экономики после частного и государственного2.
Приведенные цифры, однако, слабо отражают реальное положение дел. Так, в конце 2003 г. из 11,5 тыс. муниципалитетов реально функционировали лишь 4 тыс. По оценке некоторых экспертов, на 70% территорий Российской Федерации местное самоуправление вообще не действует. Как подчеркивается в аналитической записке Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления1.
Гарантии независимости местного самоуправления в определенной степени существуют лишь формально. Как показывают представительные данные, широкое распространение получили такие практики, как:
- нарушение норм Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;
- узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;
- введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;
- навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка утверждения;
- произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;
- вмешательство в процесс выборов органов местного самоуправления, на значение должностных лиц муниципальных образований;
- передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.
Поспешность, а также желание учесть интересы самых разных социальных и политических сил породили противоречия между нормами законов, определявших направления реформы местного самоуправления, и актов, принятых в их развитие в центре и регионах. Положения Конституции о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»1, рассматривались и до сих пор порой рассматриваются как важнейшие демократические завоевания. Однако предлагаемое отделение местного самоуправления от государства создает возможность системного конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти. Другим следствием данного подхода стал фактический запрет на создание в России института профессионального надзора за деятельностью местных органов. Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма создал благоприятную среду для коррупции и других правонарушений.
