Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, сущность и модели местного самоуправления
1.1. Взгляды мыслителей прошлого и настоящего на социально-политическое устройство общества и государства, проблему централизации, децентрализации и самоуправление.
1.2. Роль местного самоуправления в развитии современного российского общества и государства.
1.3. Типы местного самоуправления.
1.4. Модели местного самоуправления.
Глава 2. Анализ перспектив развития местного самоуправления в современной России
2.1. Состояние местного самоуправления в современной России.
2.2. Изменения в подходе к институту местного самоуправления в рамках начавшейся муниципальной реформы.
2.3. Модификация функций органов местного самоуправления.
2.4. Проблемы материально-финансового обеспечения деятельности местных властей.
2.5. Качественные изменения в структуре органов местного самоуправления.
2.6. Формы непосредственной демократии на местах и отношение граждан России в институту местного самоуправления.
Заключение
Приложения
Библиография
- Взгляды мыслителей прошлого и настоящего на социально-политическое устройство общества и государства, проблему централизации, децентрализации и самоуправление.
- Типы местного самоуправления.
- Состояние местного самоуправления в современной России.
Введение к работе
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ. Актуальность исследования.
Процесс построения демократического общества в России неразрывно связан с развитием института местного самоуправления. Местное самоуправление является неотъемлемым элементом гражданского общества, делающим возможным более полное и эффективное выражение народной воли. В его основе заложен принцип, позволяющий эффективно сочетать интересы гражданина, местного сообщества, структур гражданского общества и государства.
Местное самоуправление играет важную социально-экономическую роль в современной России. В его задачу входит своевременное и полное оказание услуг местному сообществу, развитие экономического и социального потенциала местного сообщества, налаживание горизонтальных связей в обществе и т.д.
Выступая в качестве нижнего уровня власти, местное самоуправление обладает всей полнотой власти на данной территории и несет ответственность за происходящее на ней.
Однако, несмотря на признанную значимость данного института, нельзя утверждать, что его становление в России завершилось. Этот процесс происходит тяжело и противоречиво, с периодическими отклонениями от первоначально заданного курса, сталкиваясь на своем пути с разными трудностями, как то: несовершенство законодательства, отсутствие демократических традиций в обществе, низкая правовая и политическая культура, сознательное противодействие развитию институту местного самоуправления со стороны властей, недостаточное финансирование и т.д.
С принятием нового закона о местном самоуправлении начался новый этап муниципальной реформы, призванный во многом изменить ситуацию в сфере местного самоуправления. Окончательно закон вступит в силу с
первого января 2006 года. Поэтому представляется целесообразным определить основной вектор развития института местного самоуправления после вступления закона в силу и предусмотреть возможные его последствия в тот период, когда старая система местного самоуправления уже начала трансформироваться, но до ее завершения еще далеко. .
Степень разработанности темы.
Проблема становления и развития местного самоуправления как части политической системы государства и элемента гражданского общества неоднократно поднималась в трудах мыслителей, философов и политологов прошлого и настоящего.
О правильных формах обустройства государства, оптимальных способах управления обществом, проблемах централизации и децентрализации в свое время писали Платон, Аристотель, Т.Гоббс, Дж.Локк, Т.Джефферсон, А. де Токвиль, Г.Гегель, К.Маркс и Ф.Энгельс, М.Вебер, и др.
Русская философско-политическая мысль сконцентрировалась на проблеме местного самоуправления в конце XIX - начале XX веков. Тогда в России разгорелись споры о преимуществе общественной и государственной теорий местного самоуправления. Сторонниками общественной теории самоуправления выступали Н.М.Коркунов, В.И.Лешков, А.И.Васильчиков и др. Идеи государственной теории местного самоуправления в своих работах отстаивали Н.И.Лазаревский, А.Д.Градовский, В.П.Безобразов и др1.
Проблемы городского самоуправления оказались в центре внимания научной мысли XX века. Особенно следует отметить труды ученых Н.Анциферова и Л.Велихова, которые творчески обобщили накопленные до них знания, но главное - выделили общину в качестве основного субъекта
Коркунов М.Н. Русское государственное право, М, 1909г., Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, М., 1869-1871гг., Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву, СПб, 1910г., Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России, Собр. Соч., т. 9, СПб., 1904 г., Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882г., Локк Дж. Два трактата о правлении/ Сочинение в 3-х томах, т.1-2, М., 1985.
самоуправления . Их идеи нашли свое воплощение в советской системе управления во времена НЭПа, но были забыты уже в период коллективизации и индустриализации. В результате проблемы местного самоуправления в нашей стране долгое время вышли из поля зрения научной общественности. Советское самоуправление рассматривалось или в общем контексте управления обществом , или как производственное социалистическое самоуправление трудящихся.
Проблемы общественного самоуправления вновь вышли на передний план науки и практики социального управления в связи с перестройкой.
Основы организации и деятельности органов местного самоуправления заложены в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, резолюциях Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований и других нормативных актах.
Исследованием правовых аспектов становления института местного самоуправления и основ муниципального права занимались А.Н.Демьяненко, Н.Б.Косарева, В.В.Куликов О.Е.Кутафин, А.А.Обушенков, В.И.Фадеев, В.Е.Чиркин, Е.С.Шугрина4.
2 Анциферов Н. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. -
Ленинград, 1925; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его
управлении, финансах и методах хозяйствования. В 2 ч. - М.-Ленинград. 1928.
3 Напр., Афанасьев А.Г. Научное управление обществом. - М., 1973; Суворов Л.Н.. Аверин А.Н.
Социальное управление: опыт философского анализа, М., 1984.
4 Чиркин В.Е., Современные модели местного самоуправления// Российский юридический журнал,
М., 1995, №3 (7), Фадеев В.И. Муниципальное право России, М., 1994г., Шугрина Е.С.
Муниципальное право, М, 2000г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации, М., 1997 г., Демьяненко А.Н., Обушенков А.А. Муниципальное управление, Хабаровск
- Н.Новгород. 1998г., Косарева Н.Б. Законопроект о местном самоуправлении представляет собой
способ решения государственных проблем на местном уровне»// .
Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реалыюсть//Государство и
право, 2000, №11
Система государственного и муниципального управления описана в работах Г.В. Барабашева, И.А.Богачека, А.Г. Воронина, В.А. Лапина, О.М. Ройя, Н.В. Постового, А.Н. Широкова5.
Проблема развития местного самоуправления в России в конце XX века — начале XXI века понималась в трудах Г.В. Атаманчука, Н.Великой, Л.В.Гильченко, М.Б.Горного, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.В. Рудого, П.А. Федосова, В.Шишкина6.
Анализ экономических основ местного самоуправления представлен в работах С.А.Авакьяна, Н.А.Бородулиной, А.Г. Гранберга, В.Н.Ивановой, Г.Старцевой, В.В.Рудого .
Развитию проблем федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации дан толчок в работах С.Митрохина, В.Гельмана, С.Рыженкова8.
5 Рой О.М Система государственного и муниципального управления, СПб., 2003г., Барабашев Г.В.
О хартиях местного самоуправления в США// Государство и право. - 1994 - №5, Постовой Н.М.
Местное самоуправление: история, теория, практика, М., 1995г., Воронин А.Г, Лапин В.А.,
Широков А.Н. Основа управления муниципальным хозяйством, М., 1998г.
6 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт, Тула, 1996 г., Игнатов В.П.,
Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ, Ростов-на-Дону,
2002г., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. перспективы российского
федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис,
2003, №1, Горный М.Б. История местного самоуправления в России/ Местное самоуправление:
проблемы и перспективы, СПб., 1997 г., Гильченко Л.В. Реформа местного самоуправления в
России: анализ состояния и исследование проблем становления местного
самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление в России, М., 1998г., Великая
Н., В.Шишкин Местное самоуправление: еще одна попытка реформы//Свободная мысль- XXI век,
2003, №6, Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления//Муниципальный мир,
1999, №1.
7 Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе// Право, 1998, №2-3,
Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление, Ростов-на-Дону, 2003 г., Старцева Г. Как
реорганизовать местное самоуправление// Муниципальная политика, М., 2002, №5-6, Иванова В.Н.
Местное самоуправление: проблемы теории и практики, СПб, 1995 г., Гранберг А.Г. Основы
региональной экономики, М., 2001г.
8 Митрохин С.С. Местное самоуправление в центре федеральной политики// Муниципальная
политика, М., 2002 г., В.Гельман Федеральная политика и местное самоуправление в России:
идеология, интересы и практика в кн. Местное самоуправление в современной России, М., 1998 г.,
Рыженков С. Органы государственной власти субъектов РФ в реформ системы местного
самоуправления 1994-1997гг// Местное самоуправление: теория и практика, М., 1997г.
Социологические исследования проблем местного самоуправления и оценки россиянами местного самоуправления представлены в работах исследовательской группы ЦИРКОН, Фонда «Общественное мнение», работах Ф.М. Бородкина, И.В. Задорина, Т.В. Островской, А.С. Петраковой9.
Сравнением моделей местного самоуправления России и западных стран занимались О.Зеевальд, Г.Люхтерхандт, A.M. Осавелюк, Н.С.Тимофеев, А.И.Черкасов10.
Анализ состояния и перспектив развития территориального общественного самоуправления представлен в работах Е.Н. Заборовой, Д.А. Левчика, диссертационной работе Н.В.Шубиной11.
Проблеме становления местного самоуправления значительное внимание уделяли зарубежные авторы X. Альен, С. Авинера и А. Де-Шалит, Д. Кинг, Дж. Стокер, Дж. Стюарт, Дж. Чэндлер и др .
В ходе написания работы использованы материалы специализированных изданий по проблемам местного самоуправления: «Муниципальная политика», «Городское управление», «Муниципальная власть», «Муниципальное право», а также материалы на данную тему в периодических печатных изданиях, таких как «Российская газета», «Коммерсант», «Ведомости», «Дело», «Новая газета», «Петербургский Час
9 ЦИРКОН, (по заказу Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления»,
февраль-май 1999 г., ФОМ, «Тестирование понятия «местное самоуправление» (август 2000 г.),
Островская Т.В., Задорин И.В. «Общественное мнение о местном самоуправлении»//Полития,
1998г., №4., Бородкин Ф.М. Ценности местного самоуправления и возможности местного
самоуправления//Социс, 1997, №1.
10 Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика, М., 1998 г., Тимофеев
Н.С. Коммунальное право ФРГ, М., 1982 г., Остром Винсент. Смысл американского федерализма.
Что такое самоуправляющееся общество, М.,1993 г., Осавелюк A.M. Канада: местное управление и
местное самоуправление//Регионалыюе управление и местное самоуправление, М., 1995 г.
Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития//Социс, 2002, №2, Заборова Е.Н Участие граждан в управлении городом//Социс, 2002, №2, автореф. дис...Шубиной Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития, СПб., 2002 г.
12 Alien Н. Cultivating the Grass Roots: Why Local Government Matters. Hague, 1990, Avinera S., De-Shalit A. Individualism and Communitarism, Oxford, 1992, Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. Beckenham, 1998, King D., Stoker G. (ads.) Rethinking Local Democracy. L., 1996.
Пик», «Эксперт Северо-Запада», «Власть», «Профиль», многочисленные муниципальные газеты. Несомненный научный интерес вызывают выпуски Московского общественного научного фонда из серии «Библиотека муниципального служащего».
Ценными источниками оказались публикации на тему местного самоуправления на следующих интернет-сайтах: , , , http//w, , , , , , , , , .
Цель диссертационного исследования: исследовать теоретические подходы к местному самоуправлению и практику его применения в Российской Федерации в конце XX века - начале XXI века, сравнить концепции местного самоуправления 1995 и 2003 годов с точки зрения улучшения управляемости в стране и развития демократии в \России, определить перспективы развития данного института в России в XXI веке.
Соответственно в ходе диссертационного исследования нужно решить следующие задачи:
проанализировать основные теоретические подходы к местному самоуправлению с точки зрения возможности их практического применения в России,
обобщить опыт реализации местного самоуправления в России за последнее десятилетие;
- выявить наиболее принципиальные проблемы, являющиеся ключевыми
для развития местного самоуправления и пути их решения;
- сформулировать положительные и отрицательные стороны новой
реформы местного самоуправления;
- определить перспективы развития института местного самоуправления
в России в XXI веке.
Объект исследования: местное самоуправление как демократический институт современного российского общества и государства.
Предметом исследования выступают теоретические концепции местного самоуправления, начавшаяся реформа местного самоуправления в современной России и его перспективы в России в XXI веке.
Методологической основой исследования является системный подход, позволяющий проанализировать местное самоуправление как часть общероссийской политической системы в условиях трансформации.
В ходе исследования применялись такие методы как структурно-функциональный подход, социологический, сравнительный и аксиологический анализ.
Использовались такие общенаучные методы, как анализ, синтез, дедукция, индукция.
Исследуемые источники, на основе которых была написана диссертация:
Нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также результаты судебной практики в сфере местного самоуправления.
Нормативно-правовые акты стран развитых демократий.
Аналитические материалы, проекты решений Федерального Собрания, Конгресса муниципальных образований, независимых аналитических центров, специализирующихся по вопросам местного самоуправления.
Материалы периодической печати и СМИ.
Результаты социологических исследований на тему местного самоуправления общефедерального и регионального уровней.
Новизна исследования заключается в том, что в работе исследуется состояние и перспективы развития местного самоуправления в РФ в условиях начавшейся муниципальной реформы, анализируются положительные и
отрицательные стороны новой концепции местного самоуправления в свете сравнения с западными моделями местного самоуправления. При этом:
анализируются основные теоретические модели местного самоуправления, обосновывается возможное применение некоторых из них в России исходя из учета российских традиций и менталитета;
определяются основные направления и оптимальные формы организации местного самоуправления в России с учетом российского и западного муниципального опыта;
выявляются различия двух подходов к институту местного самоуправления, исходя из двух концепций местного самоуправления, принятых за последнее десятилетие в России;
- обозначаются проблемы, пути их решения и перспективы развития
института местного самоуправления в XXI веке.
Трудности, связанные с анализом состояния и перспектив развития местного самоуправления в РФ, вызваны тем, что в настоящий момент реформа местного самоуправления уже запущена, но окончательно вступит в силу к 1 января 2006 года. В настоящий момент в различных регионах России задан старт реформе местного самоуправления. Ситуация с местным самоуправлением меняется буквально на глазах, и поэтому сейчас можно оценить только наиболее общие возможные ее последствия.
Положения, выносимые на защиту:
Исследование существующей практики местного самоуправления в России, которое является важным фактором социально-экономического развития России и условием ее демократизации, за последние десять лет показало, что местное самоуправление в настоящее время существует в нашей стране во многом формальным образом. Многие признаки местного самоуправления, такие, как самостоятельность в формировании бюджета муниципального образования, управление под свою ответственность,
представление интересов населения, учет местных традиций и исторического опыта, на практике полностью не реализуются.
Анализ существующих проблем органов местного самоуправления подтвердил необходимость проведения широкой муниципальной реформы, направленной на структурную реорганизацию органов местного самоуправления, распределение полномочий между уровнями власти и обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных властей.
В частности, необходимыми мерами улучшения состояния местного самоуправления в Россия, являются:
- переход на двухуровневую систему местного самоуправления;
- закрепление подробного перечня полномочий органов местного
самоуправления с указанием источников их финансирования;
- четко прописанная процедура передачи отдельных государственных
полномочий;
двухступенное бюджетное выравнивание;
возможность активизации межмуниципального сотрудничества; -расширение перечня форм непосредственной демократии.
На наш взгляд, начавшаяся реформа в основном касается структурных изменений органов местного самоуправления, проявившаяся в переходе на двухуровневую систему местного самоуправления (поселение и район). Вопросы перераспределения полномочий между уровнями власти и финансового обеспечения деятельности местных органов власти прописаны недостаточно точно.
Сравнение двух концепций местного самоуправления 1995 и 2003 гг. свидетельствует об изменении отношения руководства страны к институту местного самоуправления. Если раньше институт местного самоуправления выполнял роль декоративной ширмы нового российского государства, то сейчас на местное самоуправление возлагаются серьезные практические задачи. Этот институт рассматривается в том числе и с точки зрения
обеспечения управляемости в стране, представительства государства в тех сферах, где его присутствие ощущается слабо.
Исследование новой концепции развития местного самоуправления показало, что в законе о местном самоуправлении заложено два противоположных варианта развития данного института в России.
С одной стороны, предполагается расширение форм непосредственного участия граждан в управлении государством, что дает возможность развитию непосредственной демократии на местах и укоренению института местного самоуправления в нашей стране. С другой стороны, новая концепция усилила влияние государства в сфере местного самоуправления, и усиление государственных позиций может привести к полному огосударствлению института местного самоуправления, его замене местным управлением.
Условиями, влияющими на развитие местного самоуправления в России являются: заинтересованность руководства страны в развитии России как демократического государства с сильным местным самоуправлением, умение органов местного самоуправления отстаивать свои права, готовностью россиян к участии в управлении государством, к самоорганизации и самоуправлению.
Нам представляется возможным развитие местного самоуправления в XXI веке в России в следующих вариантах:
-полное огосударствление местного самоуправления;
-существование института местного самоуправления формальным образом;
- закрепление отдельных форм и признаков местного самоуправления на
российской почве в условиях развития демократии участия.
Чтобы реализовать третий вариант, на наш взгляд, необходимо:
- законодательно закрепить объем полномочий органов местного
самоуправления и органов государственной власти разных уровней;
обеспечить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;
- повысить эффективность управленческих решений руководителей
органов местного самоуправления;
-привлечь население к участию в делах местного сообщества;
- повысить авторитет местных властей в глазах россиян.
Практическая значимость работы связана с тем, что она позволяет
заложить основу для принятия решений по вопросам дальнейшего развития местного самоуправления в России, повышения эффективности реформы местного самоуправления. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе российских органов местного самоуправления. Полученные результаты могут применяться в преподавании соответствующих курсов, спецкурсов и спецсеминаров по указанной проблематике.
Апробация результатов исследования:
1."Геополитическая доктрина России: реалии и проблемы выбора». Материалы научной конференции, Санкт-Петербург, 5-6 марта 2004г. СПб., БГТУ, 2004.
2."Гуманизм, глобализм и будущее России». Материалы Международной научной конференции. Санкт-петербург,15 ноября 2002 года. БГТУ, СПб., 2002.
3. «Менеджмент XXI века: проблемы качества». Материалы IV
международной научно-практической конференции, 15-16 апреля 2004г.
СПб., 2004 г.
4. Управление и гуманитарное знание. Материалы междисциплинарного
научного семинара, СПб, 2004 г.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: 1. Общее и особенное в системах местного самоуправления России и зарубежных стран//Материалы международной научной конференции «Гуманизм, глобализм и будущее России», СПб., 2002 г.
О влиянии геополитических процессов на развитие местного самоуправления в России//Материалы научной конференции «Геополитическая доктрина России: реалии и проблемы выбора, СПб., 2004 г.
Кадровая проблема как угроза развития местного самоуправления в России//Материалы IV международной научно-практической конференции «Менеджмент XXI века: проблемы качества», СПб., 2004 г.
Местное самоуправление: властная и самоуправленческая основы// Материалы междисциплинарного научного семинара, СПб., 2004 г.
Взгляды мыслителей прошлого и настоящего на социально-политическое устройство общества и государства, проблему централизации, децентрализации и самоуправление.
Люди во все времена стремились найти универсальную форму справедливого общественного устройства, сопутствующую расцвету личности, удовлетворению максимально широкого круга ее потребностей и прочности общественного строя. Организация власти, способы регулирования взаимоотношения власти и общества, проблемы экономического развития — все эти вопросы дали пищу многовековым спорам об эффективных методах управления государством и обществом. Сложившиеся в ходе этих дискуссий научные школы сконцентрировали свое внимание главным образом на таких проблемах, как:
оптимальная форма государственного устройства;
отношение к демократии;
отношение к централизации и децентрализации;
отношение главы государства и его свиты (аппарата);
обобщение и оценка методов государственного регулирования, социально-экономических и политических процессов;
регулирование управления собственностью на различных территориальных уровнях;
создание оптимальной модели организации местного самоуправления и др.13
Античный философ и политический мыслитель Платон («Государство») считал, что высшим смыслом осуществления всякой политической деятельности является достижение социальной справедливости. Необходимость в создании государства, по его мнению, вызывается многообразием общественных интересов и невозможностью их удовлетворения в одиночку. Платон предостерегал от опасности превращения политического устройства в несправедливые - тимократию (власть военных), олигархию (власть богатых), демократию (власть бедняков) и тиранию (власть одного над всеми).
Древнегреческий философ и политический мыслитель считал, что тип политического устройства государства во многом определяется характером его граждан, и потому большое внимание уделял формированию личных качеств населяющих государство граждан. Справедливое государство должно составлять три класса: правители, стражи, земледельцы и ремесленники. Главная роль в конструировании справедливого общества отводилась образованию, цель которого состояла в воспитании трех нравственных добродетелей: мудрости, мужества и сдержанности.
Платон выступал за полисную организацию жизни в обществе, при которой все свободные граждане имели право участвовать в управлении городом-полисом. Полис предполагал наличие самоуправленческого начала в Древней Греции. Основным органом власти в них по традиции являлось народное собрание, которое самостоятельно принимало важнейшие решения, избирало городских служащих и городские советы ("булы"), отвечавшие за ведение текущих дел города. Полис представлял собой как бы единство в трех лицах: государство, город, община.
Сравнительно небольшие размеры первоначальных античных городов определяли ценность для общества каждого его члена. Поэтому существовала целая система взаимных прав и обязанностей между обществом и личностью. Важнейшими из этих взаимосвязанных прав-обязанностей были а) право на земельную собственность, б) участие в защите родных рубежей и в) участие в политической жизни, то есть в управлении обществом. Человек, обладавший этими правами, считался гражданином. Как и полис, античный гражданин был един в трех лицах: собственник, воин и обладатель политических прав.
Права гражданина были и его обязанностями, пренебрежение ими могло повлечь за собой лишение гражданства или другое наказание, связанное с поражением в правах.
Ученик Платона Аристотель («Политика») обобщил опыт существования 158 самоуправляемых единиц - греческих полисов. Аристотель отрицал возможность существования идеального государства, утверждая, что государство является результатом естественного развития, а не божественного промысла. В его представлении город-государство - это высшая форма общения людей, отражение сущности человека как «политического животного». Согласно этой сущности в человеке заложено инстинктивное стремление к совместному проживанию, результатом чего является семья, община и государство. Главная цель государства -достижение общего блага для всех граждан. «Наилучшее государственное общение - то, которое достигается посредством средних» - писал древнегреческий мыслитель.
Свое воплощение идея Аристотеля о высшем благе достигает в полисе, где превалируют интересы среднего класса. Именно этот класс обеспечивает прочное равновесие в обществе.
Полития, по Аристотелю, была конкретной формой выражения идеи о смешанном режиме правления, который воплощает все лучшие черты аристократии (добродетель правителей), олигархии (богатство) и демократии (свобода).
Завоевание Греции Македонией положило конец широко распространенному в античности мнению о том, что древнегреческий полис является вершиной политической самоорганизации общества. Полисы не выдержали конкуренции с крупными централизованными державами, их военной обезличенной государственной машиной. Вместе с падением полиса личность теряет свой самозначимый статус, превращаясь в мельчайший кристаллик в теле государственного организма.
В Средние века в связи с господством теократических представлений о мире, понятиями строгой иерархии и определении места и роли человека как образа и подобия бога, идеи самоуправления не находят должного теоретического осмысления. Мыслители и церковные деятели того времени обосновывают идею святости абсолютной власти.
Вместе с тем, борьба за независимость городов от синьоров, создания самоуправляющихся коммун просматривается на всем протяжении средневековья. Под коммунами понимались самоуправляющиеся общины, в которых горожане избирали своих консулов. Например, в Италии в XII веке войны коммун привели к выделению сильнейших, "знатных", городов, подчинивших себе мелкие коммуны и обширные сельские районы. На севере такими городами были Милан, Парма, Генуя, в Средней Италии - Флоренция, Болонья, Пиза. В коммунах вся власть принадлежала городскому совету, который ведал судом, казной, городской стражей и войском, издавал обязательные для горожан законы и устанавливал налоги. В Англии и Франции глава совета назывался мэр, в Германии — бургомистр. Во многих коммунах места в городском совете занимали выходцы из одних и тех же семей богатых купцов и банкиров. Но в ряде городов (например, во Флоренции) удалось изменить управление: в совете стали заседать выборные представители цехов.
Именно в средние века появился Ганзейский Союз, образованный купечеством для обеспечения защиты своих интересов и для борьбы с разбоем. Экономическая, политическая и военная мощь Ганзы зиждилась на жестких уставных законах, которым должны были подчиняться все члены союза. На тех, кто не выполнял предписанных требований, налагались суровые взыскания. На съездах ганзейских городов принимались решения по вопросам, затрагивающим интересы всех членов Ганзы, и эти постановления были обязательны для всех ее членов.
Типы местного самоуправления.
Существующие системы местного самоуправления складывались на протяжении длительного времени. И сегодня они находятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения. По мнению французского исследователя Р.Драго, «органы государственного и местного управления в Западной Европе пребывают в состоянии перманентной реформы»44. Особенности сложившихся систем самоуправления зависят от традиций и обычаев, национальной психологии, форм административно-территориального деления страны и т.д.
При исследовании систем местного самоуправления, мы обращали внимание на объем полномочий органов местного самоуправления, финансовую самостоятельность, организационную структуру, обеспечивающую доступность и открытость органов местной власти населению, степень участия граждан в делах местного сообщества, ответственность органов местного самоуправления.
Несмотря на общую приверженность принципам демократии, интерпретация и реализация систем местного самоуправления в разных странах различны. Так, Чиркин В.Е. выделяет на Западе англо-саксонскую, европейскую, либерийскую модели45. А. Гессер различает местное самоуправление в группе «исконно-свободных стран» и «либерализованных государств верховной власти». Лимонов A.M. выделяет англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов46. Старцев Я.Ю. говорит об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях.
Одним из признаков классификации муниципальных систем может стать степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. Принимая это за основу, все многообразие муниципальных систем можно свести к двум основным моделям - «модели автономного местного самоуправления» и «модели наблюдаемого местного самоуправления».
В нашей настоящей работе примем за основу разделение на четыре основные группы: англо-саксонскую, континентальную, смешанную и систему советов.
Козлова Н.Ю., «англосаксонская модель муниципального управления вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «вставилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя49, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций»5 .
Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны (парламентом). Только с 1689 по 1832 год парламентом Великобритании было принято более 200 актов, регулирующих взаимоотношения центра с муниципальными органами.
Ныне существующая система местного управления в Великобритании была сформирована после реформ 1970-80-х. В соответствии с Законом «О местном управлении» 1972 года территории Англии и Уэльса непосредственно подразделялись на 52 графства (44 в Англии и 8 - в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских. Территория графств делится на округа. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 округа в прочих графствах, из них 37-в Уэльсе. Население округа составляет в среднем 335 тысяч человек в округах метрополитенских графств и около 100 тысяч в прочих округах. Те округа, которые по Закону 1936г. считались сельскими, разделены на приходы, пользующиеся правом иметь приходские советы. В Уэльсе и Шотландии приходы называются общинами и конурбации отсутствуют. Законодательные изменения 1998 года привели к тому, что в Уэльсе сформирована одноуровневая система, состоящая из 20 административно-территориальных единиц, носящих название графства или города-графства.
По закону о местном управлении Шотландии ее территория делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тысяч жителей. Внутри регионов создано 55 округов и 1343 общины. Реформа 1998 года привела к тому, что в Шотландии остался один уровень управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами.
С 1970-х годов в Северной Ирландии имелось 6 графств и 2 города с правом графств. По реформе 1998 года Северная Ирландия делится на 6 административных районов, которые в свою очередь делятся на 26 округов. На уровне районов местное управление отсутствует.
Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и в Шотландии - общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях. Всем округам предоставлен одинаковый статус.
Состояние местного самоуправления в современной России.
Местное самоуправление в России прошло длительный путь развития. С одной стороны, оно опиралось на наработки западной традиции, с другой -учитывало местные особенности. В современный период местное самоуправление трансформировалось из советской системы местных советов, которые в свою очередь строились не только на марксистско - ленинской теории, но и на традиции российского земства.
Отметим, что на протяжении 1990-х становление местного самоуправления в России происходило в неблагоприятных условиях. Общество переживало тяжелейший кризис, важнейшими чертами которого являлись нестабильность политической системы, развал отечественного промышленного производства и сельского хозяйства, обнищание большинства граждан, кризис социального обеспечения. В 1999г. расходная часть госбюджета была равной $ 20 млрд., что в два раза меньше бюджета г.Ныо-Йорк. Вместе со становлением основных демократических институтов параллельно шло и становление института местного самоуправления.
По мнению современного политолога Владимира Гельмана, «критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления в России, стал 1993 г., когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы две прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходные по механизму принятия решения: в октябре 1993 г. роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным главам администраций, а в декабре 1993 г.- принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства»71. Таким образом, с принятием Конституции местное самоуправление в России было провозглашено «сверху» спустя два месяца после того, как для него были разрушены условия развития «снизу».
Октябрьская десоветизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности , отчасти платой российского президента за лояльность ему нижних этажей «исполнительной вертикали»73. Дальнейшее противоречивое развитие института местного самоуправления в РФ связано с усилением позиции различных «группировок», имеющих противоположные взгляды на вопрос развития местного самоуправления. Так, «управленцы» рассматривали данный институт как нижнее звено административной властной корпорации, «политик» - как средство перераспределения властных полномочий. «Ресоветизаторы» выступали за восстановление системы советов, а «самоуправленцы» пытались реализовать идее самоуправления как института гражданского общества.
В августе 1995 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивший основы функционирования местного самоуправления в России. Однако с его принятием становление данного института в нашей стране не завершилось.
По данным Комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти при Президенте России, к началу 2001 года в нашей стране сложилось 12 215 муниципальных образований. Из них 625 городов, 516 поселков, 153 городского района и округа, 1404 района, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта75. Установление территории различных муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффектного исполнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправления.
Так, в шести регионах РФ местное самоуправление функционировало на уровне административных районов (Курская, Пензенская, Новосибирская области, республика Калмыкия, Еврейская АО); в тридцати семи - на уровне административных районов и городов (Карелия, Архангельская, Саратовская, Калужская, Самарская, Омская, Томская области); в двадцати трех - на уровне административных районов, городов и сельских округов, в пяти регионах - на уровне сельских округов и поселков (Татарстан, Адыгея, Башкортостан); в пяти субъектах Российской Федерации территории муниципальных образований не были определены, либо были определены частично .
По мнению ряда исследователей, существуют серьезные расхождения в численности населения муниципальных образований. В одних из них численность населения превышает 5 тысяч человек, в других (и таких 20%) менее 500 человек. Около 6,5 тысяч муниципальных образований 32 субъектов РФ являются частью других муниципальных образований. Это, как правило, бывшие сельсоветы, входившие в состав административного района. Более чем в половине регионов количество муниципальных образований колеблется от 20 до 100, в 10% - от 100 до 300, в 13% - от 300 до 500, а в республиках Башкортостан и Татарстан их свыше 90077.
Похожие диссертации на Перспективы развития местного самоуправления в России в начале XXI века
