Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федерализм как политико-правовой феномен (теоретико-методологический анализ) 13
1. Методологические пробелы в исследованиях федерализма 17
2. Дефиниции федерализма: процессуально-технологическая и структурно-нормативная парадигмы 35
3. Концептуальные модели федерализма: типологический анализ 58
Глава 2. Юридические противоречия в становлении российского федерализма 79
1. Федерализм как интегральный принцип либерально-правового реформирования современной российской государственности 79
2. Динамика конституционно-правового разрешения сецессионных конфликтов 96
3. Национально-государственный суверенитет в контексте федерализации 120
Заключение 143
Литература
- Методологические пробелы в исследованиях федерализма
- Концептуальные модели федерализма: типологический анализ
- Федерализм как интегральный принцип либерально-правового реформирования современной российской государственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российский федерализм во всех своих аспектах принадлежит к числу как юридико-теоретических, так и практико-политических проблем, имеющих стратегически важное значение для существования российской государственности.
В истории государства и права трудно найти аналогичный федерализму пример трансформации эксцентричной, рожденной в обстоятельствах локального колониального опыта североамериканских штатов политико-правовой идеи XVIII века, в политико-правовую и геополитическую реальность XX столетия, в широко распространенный тип государственного устройства и как факт, и как объект устремлений многих государств мира.
С реальным федерализмом оказалась связана стратегия эволюции российской государственности с 90-х годов двадцатого века. Уже первые этапы федерализации России предельно обнажили все основные проблемные аспекты федерализма как формы территориального устройства государства, как политико-правовой доктрины, как институционально-структурной и институционально-процессуальной политической практики.
Исследовательское внимание феномен федерализма привлекает прежде всего своей парадоксальностью и принципиальной теоретической неопределенностью, изначальной невозможностью собственной логически непротиворечивой доктринализации. Дэниел Бурстин, классик американской и мировой федералистики, подчеркивает, что федеративная система США с теоретической точки зрения - нонсенс и парадокс, политический гибрид,
образовавшийся путем переноса в сферу национального государства идей
і международного права .
В России, в ходе практической реализации федерализма 90-х годов
двадцатого века, воспринятого на начальном этапе федерализации в качестве
Бурстин Д. Американцы: национальный опыт. М., 1993. С. 505, 522, 524.
доктрины с деструктивно-атомизационным для конституционно-правовой материи вектором, пришло понимание того, что целый ряд проблем и сложностей федерализма обусловлен не только и не столько конкретными политико-правовыми реалиями России, сколько именно внутренней противоречивостью, внутренней нелогичностью самого принципа федерализма.
Исследование теоретико-методологических и политико-правовых аспектов российского федерализма вызвано, таким образом, необходимостью адекватного осмысления самой сути и истоков федералистского политико-правового принципа и питаемых им федералистского правового мышления и практики.
Для современного российского государства, занятого поиском адекватного собственному государственно-правовому опыту понимания федералистской идеи, существенно важно ответить на самый главный вопрос государственного строительства: как сохранить единство и целостность государства в условиях максимального внутреннего регионального и этнического многообразия? Достижима ли в принципе такая целостность в полисегментном, гетерогенном обществе посредством реальной федерализации государства?
Актуальность проблематики федерализма существенно обостряет то обстоятельство, что в последнее время, под влиянием конституционно-правовой и политико-идеологической полемики вокруг феномена Татарстана и силовой операции в Чечне значительно убавилось сторонников "атомизационного", поверхностного понимания федерализма как трамплина к сепаратизму, к неофеодализации и к конфедерализации России. Уменьшение сторонников поверхностных интерпретаций, тем не менее, вызвало распространение сомнений в целесообразности принципа федерализма как такового, имеющего деструктивный потенциал по отношению к государственности современной России.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические и политико-правовые аспекты российского федерализма затрагиваются в
необозримой исследовательской и учебной литературе. Новизна решаемых в процессе реальной федерализации России задач детерминировала ранжирование литературы по трем группам:
Первую группу образуют эмпирико-аналитические работы политологов, социологов, историков государства и права. Как правило, в них разрабатывается западный материал из-за незначительности собственного позитивного посткоммунистического федеративного опыта. Общая особенность данных публикаций заключается в том, что они появлялись "по горячим следам", отличались особой публицистической остротой. Следует особо отметить интереснейшие публикации, в которых оперативно обобщаются различные ракурсы федерализации: П. Осинского, С. Туронок, А. Вишневского, А. Савельева, А. Обыденковой и др. Находясь в самом центре фактографической пучины, исследователи данной группы вышли на все основные "болевые точки" федерализма и федерализации, демонстрируя критико-аналитическую обработку совершенно сырого эмпирического и нормативного материала. П. Осинский показал полностью методологически корректное понимание суверенитета как центральной проблемы федерализации в связи с деятельностью этноэлит; А. Вишневский предложил вариант аргументации против национально-территориального принципа федеративного строительства, включая блестящий очерк генезиса принципа национально-террирориальной автономии как синтеза областничества и национализма; А. Савельев акцентировал внимание на доминировании несамобытной трактовки федерализации как "маски" сепаратизма; С. Туронок показал пример прикладного использования возможностей компаративистской методологии.
Работы второй группы образует, как правило, учебная литература по конституционному праву, в которой федерализм рассматривается абстрактно-теоретически без тесной увязки с определенной страной или правовой культурой. Учебная литература в соответствии с жанровыми требованиями представляет из себя пример вариаций "юридико-математического" мышления, максимально приспособленного к учебным
задачам. Таким образом, федерализм трактуется не в проблемном ключе, но показывается лишь в качестве "формы государственного устройства", дефинитивно-схематически отличающейся от унитарных государств и конфедераций .
Третья группа - это собственно правоведческие как позитивно-юридические, так и метаюридические исследования. В их числе особого внимания заслуживают монографические исследования Л.М. Карапетяна, Б.С. Эбзеева, Э.В. Тадевосяна, В.Е. Чиркина, Р.Г. Абдулатипова, проблемные публикации А. Зубова, Т. Байковой, Н. Козловой, А. Подберезкина.
Центральными проблемами, вызвавшими острую полемику, продолжающуюся до сих пор, стали проблемы моделей федерации и дефинитивных парадигм. Возникли три варианта отношения к проблеме федеративного моделирования.
Российские правоведы Е.Р. Кастель, Я.Е. Борисов, В.Ф. Калина, Н.
Гончар, Ю. Любимов, Н.Ю. Козлова и др. разработали первый вариант
типологизации федеративных моделей, выделив следующие модели (типы)
федерализма: гегемонистский, американский дуалистический,
кооперативный, монархический, республиканский, бюджетный,
экономический и даже персоналистический федерализм.
В рассматриваемом варианте типологии наиболее сильным является различение дуалистического и кооперативного федерализма (и соответствующих федеративных моделей). Н.Ю. Козлова в своей работе, оперируя понятиями "дуалистический федерализм" и "кооперативный федерализм", пытается осмыслить теорию и практику американского федерализма с 1787, то есть отразить процесс конституционной эволюции американского федерализма с помощью эклектической методологии.
Более методологически корректная типология была предложена В.Е. Чиркиным. Степень соотношения элементов самоуправления и
Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. М., 1997. С. 112. Конституционное право / Под ред. Лазарева. М., 1999; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
Методологические пробелы в исследованиях федерализма
В современных условиях, когда накоплен определенный опыт реального, а не фиктивного (как в советскую эпоху) федеративного строительства в России, необходимость в серьезном теоретико методологическом анализе федерализма существенно возросла. Текущий этап в эволюции федеративной системы России и федералистского мышления характеризуется постепенным упадком политизированных и идеологизированных версий федерализма и федерализации, востребованностью серьезных научных концепций федерализма.
В современных условиях стало отчетливо ясно, что только исследование методологических аспектов позволит обрести надежную почву для ответов на вопросы, вытекающие из самой парадоксальной сути федерализма. Вопросы эти следующие:
- какая тенденция доминирует в современных конституционных федерациях: усиление центра (унитаристская тенденция) или же его ослабление (регионалистская, сепаратистская тенденция)?
- является ли федерализм универсальной моделью или типом государственно-правового строительства ("монизм") или же он всегда обусловлен обстоятельствами места и времени, порождающих множество моделей федерализма ("плюрализм")?
- являются ли антиподами принципы унитаризма и федерализма в рамках единого федеративного государства?
- нужно ли увязывать проблему демократии (народовластия) с формой государственного устройства (унитаризмом, конфедерализмом, федерализмом)?
- какое понимание федерализма корректнее методологически: структурно-нормативное или процессуально-инструментальное ("технологическое")? Централизаторское ("унитаристское") или регионалистское ("федералистское")? какова доминирующая тенденция эволюции правового регулирования в условиях федерализма: унификационная или дифференционная, увеличение или уменьшение роли субъектов федерации в правотворчестве?
- гармонизируются ли в принципе вертикаль (федеральный уровень) и горизонталь (субъекты федерации) в федеративной системе или же федерация - это временный баланс Центра и периферии до момента решительного возобладания одного из них?
- что делимо в федеративных системах - предметы ведения и полномочия или же суверенитет? Оправданно ли методологически, с точки зрения фундаментальных понятий конституционнного права употребление терминов типа "ограниченный суверенитет", "деление суверенитета", "двойной суверенитет", "суверенитет центра" и "суверенитет (суверенность) субъектов федерации"?
- какой принцип строительства федерации методологически и эмпирически эффективнее: территориальный или территориально-этнический?
- какие федерации более "нормативны": конституционные или договорные, симметричные или ассимметричные?
- теоретико-методологическая парадоксальность федерализма - это его сила или его слабость? Известен ли, возможен ли федерализм как целостная государствено-правовая доктрина или федерализм является примером эклектического соединения теоретически несовместимых позиций?
- способен ли федерализм быть механизмом решения конфликтов в сегментированных обществах или же он всего лишь институциональный или доктринальный плод этих конфликтов?
Сами глубинные основания федералистского мышления, противоречивость практики федерализма в сочетании с непроясненностью ряда важнейших методологических вопросов создают в государствоведении возможность любых аргументированных вариантов ответов на перечисленные вопросы. Так, например, если следовать аргументации Д.И. Элэйзера, автора фундаментального труда "Федеративные системы мира" (1994 г.), то мир усиленно федерализируется: из 160 государств треть практикует различные федеративные устройства, а унитарные Франция, Италия, Китай используют процедуры баланса "Центр - периферия", квалифицируемые опять же как "федеративные устройства". Но если принять во внимание доводы российского правоведа Н.Ю. Козловой, то государства мира унитаризированы, так как государства как таковые не могут не быть унитарными, даже те, которые квалифицируют себя как федеративные. "...Любое федеративное государство воспринимается только как унитарное. Проблемы федерализма - внутреннее дело конкретного государства, причем они настолько не единообразны, что поиск универсальных характеристик федерализма - почти бесперспективен" . Доктринальные и институциональные аспекты современного российского федерализма находятся еще в стадии формирования, как и государственно-правовой язык, адекватный отечественным реалиям. Парадоксальность федерализма как такового в российском варианте усилена чрезвычайно, так как федерализм в России - это совершенно особняком стоящее и уникальное в спектре мирового опыта государственного строительства явление. Федерализм в России не сводится ни к национально-государственному устройству (характерному для советской федеративной системы), ни к территориальному (наблюдаемому во многих странах мира). 3А субъектов РФ из 89 не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 образованы по этническому признаку. В РФ сознательно консервируются многие структурные характеристики унитарного государства, полномочия субъектам передаются сверху вниз, причем при этом самостоятельность субъектов усиливается контрастно неравномерно. Предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов разграничены Конституцией, федеративным и иными договорами.
Концептуальные модели федерализма: типологический анализ
Теотетико-методологическая парадоксальность федерализма, отсутствие общепризнанного единого классического и универсалього опыта, образца федеративной практики, породили проблему классификации типов федерализма. В литературе 90-х гг. обозначилась ситуация, когда демонстрировалось такое количество типологий федерализма, которое соответствует количеству размышлящих об этом теоретиков и практиков-политиков. Рассмотим основные варианты таких типологий. Л.М. Карапетян аналитически и критически рассмотрел наиболее распространившиеся подходы к проблеме. Российские правоведы Е.Р. Кастель, Я.Е. Борисов, В.Ф. Калина, Н. Гончар, Ю. Любимов, Н.Ю. Козлова и др. разработали первый вариант типологизации федеративных моделей. Мировой опыт федерализма и федеративных государств адепты данного варианта справедливо видят состоящим из той или иной номенклатуры федеративных моделей. Однако трудно согласиться с теми типами федерализма, на которые указывают правоведы как на модификации федеративных реалий: гегемонистский, американский дуалистический, кооперативный, монархический, республиканский, бюджетный, экономический и даже персоналистический федерализм.
Все слабые стороны подобной типологии обстоятельно рассмотрены Л.М. Карапетяном49. Следует отметить эклектичность методологической основы как общий признак взглядов сторонников такой типологии и определеную степень их аксиологической ангажированности. В рассматриваемом варианте типологии наиболее сильным является различение дуалистического и кооперативного федерализма (и соответствующих федеративных моделей). Н:Ю. Козлова в своей блестящей работе, оперируя понятиями "дуалистический федерализм" и "кооперативный федерализм", пытается осмыслить теорию и практику американского федерализма с 1787 года50, то есть отразить процесс конституционной эволюции американского федерализма с помощью эклектической методологии.
При этом исследователь полагает, что теория дуалистического федерализма, признающая делимость суверенитета, в 1787 г. становится официальной доктриной и получает законодательное воплощение в конституции США. Ей противопоставляется конфедеративная или сепаратистская теория, в которой суверенитет, напротив, провозглашался единым и неделимым и признавалось существование лишь унитарного государства или конфедерации. На наш взгляд, увязывание "единого и неделимого" суверенитета с сепаратизмом является серьезной теоретической ошибкой исследователя. На самом деле сепаратистские настроения питались не идеей единого суверенитета, а концепцией двойного суверенитета, столкновением двух верховных властей в федеративном устройстве. Эволюция федеративной идеи в США сводится к трансформации дуалистического федерализма в кооперативный. К дуалистическому федерализму без достаточных оснований отнесена позиция, предложенная авторами "Федералиста". Она включает в себя четыре основных элемента: 1) исключительная компетенция принадлежит национальному правительству; 2) возможность конституционного расширения компетенции национального правительства незначительна; 3) в пределах предоставленных сфер полномочий оба уровня равны и независимы друг от друга; 4) жесткость и разделение сфер компетенции предполагают известное напряжение взаимоотношений между уровнями власти, в условиях которого особое значение приобретают политика и тактика судебной системы - гаранта правопорядка и нейтрального посредника между центром и местами.
Уже к концу XIX столетия в США общий принцип "управление штатов является в Америке общим правилом, а управление Союза -исключением" перестает соответствовать действительности. Правовое развитие США в течение первых 70 лет (1789-1860 гг.) существования американской государственности происходило под влиянием концепции дуалистического федерализма, то есть в течение указанного отрезка времени в США сосуществовали фактически два независимых друг от друга уровня власти, а роль национального правительства была минимальна. Практическое внедрение концепции дуалистического федерализма на данном этапе развития американского государства характеризовалось возрастанием политической силы штатов и, соответственно, их сепаратизма. Теоретические споры о характере взаимоотношений между уровнями власти вызвали конфликт, приведший к гражданской войне и закончившийся победой централистского начала.
Следующий, второй, эволюционный период истории американского федерализма, также длившийся около 70 лет (1861-1930 гг.), проходил при доминировании интерпретированной доктрины дуалистического федерализма, при явных отходах от нее. Эволюция американской федеральной системы во второй четверти XX века характеризуется утверждением начал кооперативного федерализма.
Теория кооперативного федерализма, исследующая проблему разделения компетенции и конкретных методов кооперации между региональными и федеральными органами власти, в отличие от дуалистической концепции фактически оставляет в стороне проблему суверенитета. Согласно этой теории, главной тенденцией развития американского федерализма первой половины XIX в. служит все возрастающая роль гармоничной кооперации между органами федеральной и региональной власти.
Федерализм как интегральный принцип либерально-правового реформирования современной российской государственности
В качестве позитивно-правовой конкретизации метаюридической либерально-правовой парадигмы статья 1 Конституции РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Помимо Конституции, статус Российской Федерации определяется, Декларацией о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
В настоящее время юридически Российской Федерации присущи все черты федеративного государства как такового. Федерализм в течение последнего времени рассматривается не только как политико-правовая характеристика, пусть даже и важнейшая, современной российской государственности, но и как основное начало конституционного строя России. Это в значительной степени, объясняется серьезным интегративным потенциалом федерализма или, во всяком случае, надеждами теоретиков права, политиков, политологов, конфдиктологов на центростремительные резервы исследуемого принципа.
Принцип федерализма и федеративная практика вызывают не просто академичекий, а острый государственно-прагматический интерес. Речь идет о том, могут ли конституционно-правовые установления играть роль гарантий против потенциально сецессионных конфликтов. И практика (мировая и отечественная), и теория свидетельствуют, что эффективность конституционно-правового регулирования федеративных отношений определяется характером и объектом нормативной институционализации. Например, если институционализируется государственно-правовой опыт национально-территориального федерализм - то тем самым парализуется интегративный потенциал федерализма.
Федерации, основанные на территориальном принципе, являются примером богатства центростремительного потенциала (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальном стали практически или хрестоматийным примером торжества центробежности и дезинтеграции (СССР, Чехословакия, Югославия), или демонстрируют явные тенденции к этому.
В отечественном государствоведении уже не вызывает сомнений, что общеизвестные - при всей их дискуссионности в условиях модифицированности российскими реалиями - отличительные признаки федерализма имеют интегративное значение. Это такие признаки, как составленность территории федерации из территорий ее субъектов; обладание субъектами федерации учредительной властью (как правило), т.е. возможность для них иметь конституцию; разграничение компетенции федеральной конституцией; наличие в каждом субъекте своей правовой и судебной систем; наличие в большинстве федераций единого гражданства.
Интегративное значение раскрывается во всех конституционных принципах федерализма, но особенно в таких, как государственная целостность, принцип единства системы государственной власти, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, принцип единства гражданства РФ.
Следует отметить, что номенклатура и формулировки конституционных принципов федерализма остаются открытой проблемой.
Л.М. Карапетян различает в ряду конституционных принципов (гл.1 Конституции РФ) принципы основ общественного и политического строя и собственно принципы федерализма. Установления Конституции Российской Федерации по вопросам суверенитета; территориального устройства; гражданства; разделения властей; определения порядка создания и деятельности общественных объединений; установления юридической силы Конституции и законов в своей основе относятся к принципам федерализма.
Понятие "конституционные принципы" федерализма включает в себя определения типа федерации, ее структуры, особенностей территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Как уже отмечалось выше, определение системы конституционных принципов российского федерализма - вопрос, образовавший целый спектр разнообразных подходов в отечественной юридической литературе. Если строго следовать правилам юридической формализации данных принципов в основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Однако трудно ограничить номенклатуру принципов только перечнем ч. 3 ст. 5. Анализ норм Конституции Российской Федерации со всей определенностью позволяет отнести к числу конституционных принципов федеративного устройства государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15) и разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73).
Встречающиеся в правоведческой литературе более пространные перечни основных конституционных принципов Российской Федерации можно свести в обобщающий ряд следующим образом: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации и определение их конституционного правового статуса; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Принципы взаимосвязаны, и это требует их комплексной реализации в деле обеспечения эффективной федерализации современной государственности России.
Важным конституционным принципом федерализма является определяемая в основном законе государственная система разделения власти между федерацией и ее субъектами. При этом необходимым условием создания системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами является его конституционно-правовое оформление.
