Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Выборы как институт демократии
1.1. Институт выборов в ракурсе теорий либеральной и электоральной демократии 18
1.2. Принципы и критерии демократичности выборов 43
Глава II. Политико-правовые аспекты проведения избирательных кампаний
2.1. Выборная кампания как центральное звено избирательного процесса: сущность и структура 69
2.2. Публично-политическое содержание избирательных кампаний 99
Глава III. Демократические стандарты в российской электоральной практике: проблемы обеспечения
3.1. Эволюция института выборов и избирательных кампаний: тенденции демократизации и «дедемократизации» 125
3.2. Коммуникационный компонент выборных кампаний: роль СМИ и политико-консультативного сообщества 149
Заключение 188
Список использованной литературы 191
- Институт выборов в ракурсе теорий либеральной и электоральной демократии
- Выборная кампания как центральное звено избирательного процесса: сущность и структура
- Эволюция института выборов и избирательных кампаний: тенденции демократизации и «дедемократизации»
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выборы - важнейший институт современной демократии, одна из главных форм выражения воли народа и его участия в политическом процессе и одновременно способ формирования представительных органов, замещения некоторых высших государственных должностей. Статья 3 Конституции Российской Федерации декларирует, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через выборные органы государственной власти и местного самоуправления1.
Институт выборов обрел гражданство в России сравнительно недавно, и его освоение отечественной политической практикой не могло стать быстрым и безболезненным процессом. Сегодня озабоченность вызывает то, что ценность этого института в глазах российских граждан не только не растет, но, напротив, ощутимо снижается. По данным Фонда «Общественное мнение», в апреле 2003 г. 73% россиян признавали, что выборы в принципе нужны, тогда как 20% - считали их ненужными. В декабре 2005 г. первую точку зрения разделяли только 61% опрошенных, доля сторонников противоположной позиции выросла не слишком значительно (до 23%), однако более чем вдвое - с 7 до 16% - увеличилось чис-ло затрудняющихся с ответом на это вопрос . Эти и другие подобные им факты свидетельствуют о тревожной тенденции к дискредитации института выборов, о том, что скептическое отношение к ним становится все более привычным для российского общества.
Одной из серьезных причин девальвации ценности выборов является характер избирательных кампаний, в инфраструктуру которых активно вовлечены не только политические партии, отдельные политики, но и органы власти различного уровня, средства массовой информации, консалтинговые агентства, бизнес. Российские кампании последних электоральных циклов все более отмечены снижением степени свободы, соревновательности, честности и все большей подконтрольностью не избирателям, а пресловутому административному и финансовому ресурсу. Эта тенденция вступает в явной противоречие с задачей свободного, демократического развития страны. Право быть избранным на государственные должности должно быть доступным в равной степени всем гражданам страны1.
Актуальность темы обосновывается и тем, что существуют возможности легального злоупотребления избирательным правом со стороны государства, монополизирующего полномочия по наделению избирателей политическими правами и устанавливающего выгодный правящей элите порядок реализации волеизъявления гражданами нашей страны. Именно поэтому политико-правовой анализ проведения избирательных кампаний приобретает в настоящее время особую значимость.
Россия сегодня имеет все возможности, чтобы сделать выборы соревновательными и открытыми, чтобы достойно конкурировать с ведущими мировыми державами и более убедительно соответствовать самым высоким демократическим стандартам. Важную роль в решении этой задачи призваны сыграть политическая воля руководства страны, активность гражданских ассоциаций, исследовательские усилия политологического сообщества.
Степень научной разработанности проблемы. Изменение роли выборов в постсоветской России сделало их весьма значимым элементом в структуре научных исследований. Силами значительного числа специалистов написаны сотни книг и статей по различным аспектам избирательного права и электоральной политики в России.
Несомненное теоретико-методологическое значение для исследуемой проблемы имеют труды российских правоведов, посвященные содержанию, структуре, принципам и особенностям избирательного процесса и избирательных кампаний, а также их правовым основам. Развитость избирательного права характеризует правовые условия проведения избирательных кампаний, и как следствие, обеспечение демократичности выборов в период проведения избирательной кампании. Здесь следует отметить работы С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В.Иванченко, В.В. Лапаевой, В.И.Лысенко, В.Н. Лысенко, А.Е.Постникова, В.В.Смирнова, В.Е. Чиркина, и других специалистов1.
В центре внимания политологов находятся такие проблемы, как роль выборов в российском трансформационном процессе, содержание и итоги российских электоральных циклов, роль основных акторов избира тельных кампаний, эффекты избирательных систем, политические установки избирателей и различные аспекты электорального поведения, ход и результаты конкретных избирательных кампаний. Этим проблемам посвящены весьма содержательные исследования В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова А.В. Кынева, А.Е. Любарева, В.К.Медведевой, Е.Ю. Мелешкиной, Д. Орешкина, Н.В. Петрова, А. И. Соловьева и др. Значимое место в массиве электорально - политологических публикаций стоят работы, написанные с позиций политического менеджмента опытными политологами, консультантами, специалистами по «паблик рилейшнз» и рассматривающие вопросы организации и проведения избирательных кампаний. Речь идет о работах Т. Амблера, В.Э. Гончарова, Е.В. Егоровой, С.Ф. Лисовского, В.А. Евстафьева, С.А. Маркова, Е.Г. Морозовой, Л.В. Полякова, А.П. Ситникова, Ф.И. Шаркова и др.2
В связи с тем, что особенностью российских избирательных кампаний последних лет стал их агрессивный характер и связанное с этим распространение так называемых «грязных избирательных технологий», оп ределенный интерес представляют работы А.В.Лукашова, А.А. Максимова, Н.М.Мальцева, И.Н.Панарина, А.В.Пониделко и других авторов . В них критически анализируются конкретные примеры деструктивных технологий и показываются негативные социально-политические и психологические последствия, которые они влекут за собой.
Общие вопросы взаимосвязи выборов и демократии, условий обеспечения демократичности избирательных кампаний, их социологического и информационного сопровождения рассмотрены в публикациях Е.Г. Ан-дрющенко, М.Г. Анохина, З.М. Зотовой, О.В. Гаман-Голутвиной, B.C. Комаровского, В.А. Кулинченко, Ю.И.Матвеенко, Л.Н. Тимофеевой, В.И. Тимошенко, О.Ф. Шаброва, Ю.В. Чернявской и др.
В целом можно констатировать, что отечественная социальная наука представлена объемным массивом трудов, посвященных анализу интересующей диссертанта проблематики. Эти труды носят подлинно иссле довательский характер и с разных позиций освещают функции и роль выборов в становлении демократической политической системы, ход политико-правовой реформы в РФ, характер и особенности российских избирательных кампаний, развитие избирательных технологий, политический смысл обеспечения подлинно свободных, конкурентных и нефальсифицированных выборов органов государственной власти и управления.
В то же время остаются недостаточно изученными вопросы влияния характера современных избирательных кампаний на демократичность выборов в России. Во многом открытыми остаются вопросы принципов и критериев демократичности выборов и избирательных кампаний, сущности выборной кампании как ключевого момента избирательного процесса и др. Актуальность проблемы вместе с некоторой неполнотой ее научной разработанности явились основанием для выбора темы диссертационного исследования.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы выявить проблемы и перспективы обеспечения демократичности выборов в период избирательной кампании посредством политико-правового анализа российской электоральной практики.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- исследовать трактовки института выборов в ракурсе классических и современных теорий демократии;
- охарактеризовать принципы и критерии демократичности выборов;
- рассмотреть сущность и структуру выборной кампании как центрального звена избирательного процесса;
- выявить публично-политическое содержание избирательных кампаний, их взаимосвязь с демократизацией избирательного процесса;
- проследить эволюцию института выборов и избирательных кампаний в России в аспекте соблюдения демократических стандартов;
- проанализировать влияние СМИ и политконсалтинга на демократичность коммуникационного обеспечения избирательных кампаний.
Объектом исследования являются выборы как институт демократии и избирательная кампания как центральное звено избирательного процесса.
Предметом исследования является российская политико-правовая практика обеспечения демократичности выборов в период избирательной кампании.
Рабочая гипотеза исследования. Диссертант предполагает, что важную роль в обеспечении демократичности выборов играет центральное звено избирательного процесса - избирательная кампания. Критерии демократичности избирательной кампании во многом совпадают с демократическими стандартами самих выборов. Ведущими критериями демократичности избирательных кампаний являются свобода волеизъявления граждан в ходе голосования, реальная электоральная конкурентность, возможность общественного контроля за выборами, голосованием и подсчетом голосов, равенство возможностей кандидатов в предвыборной борьбе, использование всеми субъектами избирательного процесса конструктивных, гуманитарных технологий.
В то же время диссертант полагает, что избирательная кампания не является единственным фактором обеспечения демократичности выборов. В условиях современной России заметно повышается роль демократически ориентированного электорального законодательства, реально независимой избирательной власти, укрепления основ правового государства, активизации гражданского общества. При всей тяжести накопившихся в российской электоральной практике негативных тенденций и явлений, институт выборов и избирательных кампаний сохраняет возможность функционирования в качестве механизма, как политической конкуренции, так и ротации политической власти, коррекции политического курса страны.
Теоретическая основа исследования представлена классическими (Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и др.) и современными (Й. Шумпетер, Дж. Сартори, Р. Даль, X. Линц, М.С. Липсет и др.) теориями демократии, концепциями «bottom-up» и «top-down», охватывающими основные трактовки роли и функций выборов и избирательных кампаний в демократической политической системе.
Использовались теоретические положения современных зарубежных и отечественных исследователей проблем демократического транзита, становления демократических политических институтов, типологиза-ции поставторитарных политических режимов («электоральная демократия»), демократической консолидации, избирательной власти (С. Хантингтон, Л. Даймонд, А. Шедлер, A.M. Салмин А.С. Автономов и др.)1.
Методологической основой исследования являются позиции тех исследователей, которые не просто утверждают, что выборы есть единственный критерий демократичности, но и выделяют институциональный набор критериев демократии, оценивают уровень демократичности государств по критериям политического участия и электоральной конкуренции, определяют рейтинги демократичности регионов2.
Проблематика выборов и избирательных кампаний в их демократическом преломлении рассматривалась с учетом историко-цивилизационных особенностей России, не позволяющих механически заимствовать готовые электоральные модели и формулы. Диссертантом учитывались закономерности политико-транзиторного процесса (выраженные, в частности, в концепции «дедемократизации»1), которые непосредственным образом сказываются на выборе избирательной системы, характере избирательного законодательства и выборных кампаний .
Методы исследования. При написании диссертации использовались системный, функциональный и институциональный подходы, а также сравнительный метод исследования. Диссертант применил также общенаучные методы систематизации, классификации, восхождения от абстрактного к конкретному, выявления общего, особенного и специфического.
Эмпирическая база исследования представлена официальными политическими и правовыми документами - Федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 года), «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ (ред. от 21 июля 2005 года), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005), ежегодными Посланиями Президента Российской Федерации, выступлениями политических лидеров, государственных и общественных деятелей страны, электоральной статистикой, данными социо логических опросов, публикациями научных изданий общего профиля и специализированных журналов («Политика и право», «Журнал российского права», «Журнал о выборах», «Консультант» и др.). Использовалась также информация официальных сайтов Центральной избирательной комиссии РФ, российских политических партий и общественных организаций, аналитических служб и центров изучения общественного мнения.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке исследований проблем обеспечения демократичности выборов в период избирательной кампании, выполненных посредством политико-правового анализа российской электоральной практики. Конкретные новационные характеристики работы выразились в следующих моментах:
1. Обобщены и осмыслены теоретико-методологические подходы современной политической науки к изучению выборов и избирательных кампаний; введена в научный оборот недостаточно известная в отечественной политологии четырехзвенная классификация политических режимов, основанная на электоральном критерии - авторитаризм, электоральная демократия, либеральная демократия, передовая демократия (Даймонд, Шедлер и др.);
2. Определено, что демократичность выборов в период избирательных кампаний обеспечивается соблюдением тех демократических стандартов, действенность которых проявляется непосредственно в ходе кампании. К таковым, по мнению диссертанта, относятся, прежде всего, отсутствие различного рода ограничения избирательных прав граждан (цензов оседлости, принуждения к участию в выборах, ограничения доступа избирателей к достоверной и сбалансированной информации), а также повышение роли гражданских ассоциаций в проведении честных и справедливых выборов;
3. Обосновано, что важнейшим критерием демократичности кампаний и выборов, в целом, является электоральная соревновательность: только примерно в половине стран, использующих выборы, избиратели могут делать подлинный выбор из двух или более кандидатов или партий. Эта проблема касается не только права субъектов избирательного процесса выдвигать кандидатов и проводить в соответствии с законом избирательные кампании, но и многих факторов, влияющих на результаты кампаний, в том числе - источников финансирования, доступа к СМИ;
4. Аргументирована позиция, согласно которой преобладание негативных моментов в отечественном опыте проведения избирательных кампаний - опасливое отношение власти к выборам, стремление к выхолащиванию их демократического содержания и манипуляционным административным технологиям в целях недопущения ротации элит - детерминировано исторически укорененным отчуждением общества от государства, неразвитостью как общей, так и политической культуры толерантности и компромисса, теми недемократическими тенденциями, которые сопровождали введение института выборов, избирательного права;5. Доказано, что стабилизации системы политической демократии служат лишь конструктивные электоральные технологии, целью которых является обеспечение честных и нефальсифицированных выборов, осознанного, а не навязанного электорального выбора граждан. Сегодня велика опасность максимального сужения политического пространства выборов вплоть до полного выхолащивания демократического содержания этого института. Однако «дедемократизация» выборов упраздняет и единственный источник легитимности власти в глазах российских граж дан и мирового сообщества. В таких условиях смена элит может происходить только недемократическим, силовым путем.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей концептуализации феномена выборов как института демократии, более четкого представления об эволюции выборов и избирательных кампаний в постсоветской России, сосуществовании противоположных и противоречивых тенденций в этом процессе.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в аналитико-прогностической и организационной деятельности политических консультантов и электоральных менеджеров, равно как и государственных служащих, занятых в структурах законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровней, а также могут быть использованы для совершенствования демократичности выборов. Положения диссертации могут найти применение при чтении курса прикладной политологии в высших учебных заведениях РФ, стать основой для подготовки актуального спецкурса и научно-методического пособия.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена на кафедре политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ. Положения и выводы диссертации опубликованы в статьях общим объемом более 3 п.л. Различные аспекты проблемы изложены и обсуждены в ходе ряда научно-практических конференций и «круглых столов».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Будущее демократии как в устоявшихся, так и в формирующихся политических системах, в значительной степени зависит от событий, связанных с выборами, которые являются важнейшим политическим институтом, одновременно и продуцирующим, и отражающим многие соци альные, политические и экономические тенденции. Существование свободных, соревновательных выборов инвариантно считается одной из главнейших черт, определяющих государство как демократическое. Любая альтернатива законным выборам ведет к разложению демократии, оформлению режима господства государства над обществом в любой из его авторитарных версий. В то же время опыт целого ряда стран, в т.ч. России, показал, что и в условиях авторитаризма руководство государств вовсе не отказывается от проведения выборов. В таком случае они просто превращаются в простую формальность, ритуальное действие, результаты которого предрешены заранее.
2. Демократичность выборов - понятие характеризующие степень соответствия практики избирательных кампаний принципам избирательного права, демократическим стандартам выборов. К таковым относятся принципы свободы, справедливости, всеобщности, состязательности, альтернативности. Критерии демократичности выборов - это правила (запреты или дозволения), закрепленные в законодательстве о выборах конкретной страны и служащие основой для анализа и оценки демократичности выборов. Важно отметить, что выборы могут быть признаны состоявшимися по закону, но если намечается тенденция к снижению электоральной активности у избирателей, растет недоверие к институту выборов, то впоследствии это может привести к потере избирательными кампаниями статуса действенного легитимного средства достижения в обществе согласия и дискредитации института выборов.
3. Избирательная кампания определяется как регламентированная законом совокупность мероприятий по организации свободного волеизъявления граждан, а также действий кандидата (партии) и его команды, направленных на обеспечение позитивного результата выборов. Избирательная кампания является частью избирательного процесса, занимая в нем центральное место. Структура избирательной кампании включает правовую основу (избирательное законодательство), организационную основу (систему избирательных комиссий, институт наблюдателей), информационно-коммуникационную основу (деятельность СМИ, консалтинговых и исследовательских организаций, тактико-технологическую основу (совокупность способов проведения выборов).
4. Основным политическим содержанием избирательной кампании является то, что она выступает конкретным проявлением борьбы и соперничества групп и индивидов за статусы и ресурсы власти. Публично-политической задачей избирательной кампании является активизация политического участия граждан, мобилизация их на принятие электорального решения. В ходе избирательных кампаний кандидаты приобретают качества публичных политиков, а избиратели - рычаги контроля за выполнением предвыборных обещаний кандидатов. Именно в ходе избирательной кампаний происходит воспитание гражданственности, ибо избиратели получают большой объем информации о партиях, кандидатах, политическом курсе и достижениях правительства, политической системе. При этом воспитательную функцию кампании выполняют только тогда, когда поставляемая информация и способ ее подачи вызывают интерес общественности, порождают публичную дискуссию, противоположностью которой являются апатия и отчуждение общества от власти.
5. Эволюция института выборов в постсоветской России демонстрирует наличие в ней противоречивых тенденций. В центре политического дискурса постоянно находятся вопросы использования административного и финансового ресурса в ходе избирательных кампаний, систематического принятия поправок в электоральное законодательство накануне каждого нового электорального цикла, манипуляций со списками избирателей, подсчетом голосов. В организации и проведении выборов увеличивается число моментов, скрытых от наблюдателей и общественности. Избирательная реформа последних двух лет (переход к пропорциональной системе избрания депутатов Государственной Думы РФ, отказ от прямых выборов губернаторов, повышение заградительного барьера и др.) оценивается многими специалистами как отход от демократических идей. Многочисленные отрицательные явления в электоральной практике последних лет свидетельствуют об опасности деградации избирательного процесса, направленного не на сменяемость власти в результате выборов, а на сохранение и консервацию существующей власти.
6. Средства массовой информации и политический консалтинг обеспечивают коммуникативные функции в избирательных кампаниях. С точки зрения коммуникативного подхода демократичность проводимой избирательной кампании зависит от объема, качества и характера циркулирующей в этот период в обществе как «прямой», так и «обратной» информации, от места и роли СМИ в избирательном процессе, от соотношения применяемых «чистых» и «грязных» избирательных технологий, от роли структур власти и общественных институтов в информационном сопровождении избирательных кампаний. Выявившиеся в указанной сфере негативные тенденции требуют усиления политического и общественного контроля, совершенствования законодательного регулирования «политического рынка» и применения судебных санкций с целью обеспечения демократичности выборов в период избирательных кампаний, предотвращения проникновения криминалитета в избирательный процесс, использования деструктивных технологий, нейтрализации попыток лишить граждан их права на свободный политический выбор.
Институт выборов в ракурсе теорий либеральной и электоральной демократии
Рубеж XX-XXI вв. войдет в политическую историю России временем радикального изменения социально-политических основ и форм российской государственности, драматичного прорыва к демократии, вместившего в себя сложное чередование взаимосвязанных и взаимообусловленных этапов становления, слома и возрождения конституционного строя, парламентаризма, института демократических выборов. Будущее демократии как в формирующихся, так и в устоявшихся политических системах, в значительной степени зависит от событий, связанных с избирательным процессом, потому что выборы являются единственным политическим институтом, который одновременно и продуцирует, и отражает многие социальные, политические и экономические тенденции. Существование свободных, соревновательных выборов инвариантно считается одной из главнейших черт, определяющих государство как демократическое.
Известный американский теоретик модернизации С. Хантингтон трактует эти изменения как «третью волну» демократизации, следующую за более ранними периодами распространения демократии с конца XIX -начала XX вв. и в период после второй мировой войны1. Самые значительные изменения произошли, конечно, в республиках бывшего СССР и в государствах Центральной и Восточной Европы, где имела место тройная трансформация их партийно-политических систем, экономических систем и государственного устройства. Не следует упускать из вида, что этим процессам предшествовали падение авторитарных режимов в Греции, Испании, Португалии, крах апартеида в Южной Африке и проведениє там первых полностью демократических выборов в 1994 г. Восстановление демократии произошло в странах Латинской Америки - Бразилии, Аргентине; азиатских странах - Филиппинах, Южной Корее.
Первые свободные выборы в ранее несвободных странах привлекали огромный интерес. Создавались новые конституции, обретало свободу действий гражданское общество, объявлялось о начале реформы государственного управления. Спустя три десятилетия после начала «третьей волны демократизации» связанный с ней оптимизм значительно поубавился. Сегодня кризисом демократии отмечены многие страны, осуществлявшие еще совсем недавно смелые демократические эксперименты. Это касается Южной Америки, Африки, Азии, многих постсоветских республик, где много говорят о необходимости возврата к «сильной руке», проявляют большой интерес к «китайской модели», показывающей высокие темпы экономического развития в условиях авторитарного политического режима. По-прежнему, «зоной, свободной от демократии» остается арабский мир, несмотря на американскую оккупацию Ирака и проведение президентских выборов в Афганистане в 2004 г. Серьезные проблемы с демократией переживает и сама Америка, традиционно считавшаяся эталоном демократического развития.
Причин начавшегося процесса «дедемократизации» достаточно много. Известный американский исследователь Томас Карозерс называет следующие: 1) поверхностный характер «третьей волны демократизации», не реформировавшей многие авторитарные институты (вооруженные силы, структуры безопасности и др.), доставшиеся молодым демократиям от прошлого; 2) низкая эффективность новых демократических государств, коррумпированность политических элит, неподотчетность власти народу; 3) борьба с терроризмом, отодвинувшая проблему демократической консолидации на задний план национальной и международной политики; 4) усиливающаяся приверженность к деспотическим моделям правления в силу того, что демократические преобразования и, прежде всего, всеобщие выборы могут действительно приводить к дестабилизации, гражданским конфликтам, приходу к власти экстремистских политических сил, как это только что произошло в Палестинской автономии1.
Хотя нынешнее состояние демократии действительно заставляет более трезво смотреть на вещи, повсюду в мире демократия по-прежнему играет важнейшую роль - и как политическая идеология, и как политическая система. И по-прежнему будущее демократии как в формирующихся, так и в устоявшихся политических системах, в значительной степени зависит от событий, связанных с избирательным процессом, потому что выборы являются единственным политическим институтом, который одновременно и продуцирует, и отражает многие социальные, политические и экономические тенденции. В современных демократически организованных странах выборы - фундаментальный принцип политического воспроизводства государства, ротации или перераспределения законодательных и исполнительных функций внутри политически оформившихся сил и групп интересов. Любая альтернатива законным выборам как механизму трансформации политической власти в государственную ведет к разложению демократии, оформлению режима господства государства над обществом в любой из его авторитарных версий.
В то же время опыт целого ряда стран, особенно в XX в., показал, что и в условиях недемократических режимов руководство государств вовсе не отказывается от проведения выборов вообще. Просто в большинстве государств с недемократическими политическими режимами выборы превращаются в простую формальность, некое ритуальное действо, а результаты таких выборов заранее полностью или в значительной степени предрешены. Сохранение хотя бы имитации выборов в условиях отсутствия демократии показывает, что институт выборов находится до вольно высоко в иерархии ценностей политической культуры в современном мире, и видимость выборов оказывается важным фактором поддержания власти тех, кто является приверженцами такой организации государственного управления, которая в принципе отрицает выборность руководителей.
Выборная кампания как центральное звено избирательного процесса: сущность и структура
Приступая к анализу избирательных кампаний как политического института и проблемы обеспечения демократичности выборов в период избирательной кампании в современной России необходимо определиться с содержанием кажущихся тождественными, но, тем не менее, различающихся понятий «избирательный процесс» и «избирательная кампания».
В силу многоаспектности содержания института выборов, при описании механизм его реализации используют ряд понятий. Основными из них являются понятия «избирательный процесс» и «избирательная кампания». Сопоставив их смысловые значения, автор попыталась определить место и роль избирательной кампании в избирательном процессе.
Немало политологических работ, посвящено проблемам региональных и федеральных выборов, проведения избирательных кампаний1.
В научной литературе неоднократно предпринимались попытки сформулировать понятие «избирательный процесс». Но четкое и однозначное определение этого политико-правового явления до сих пор не выработано. Это нередко приводит исследователей к самым разнообразным оценкам образующих избирательный процесс признаков2.
Актуальные проблемы политики и политологии в России. М., 2001.; Шабров О.Ф. Выборы и технологии избирательных кампаний// Политология: Учебник/ Отв. редактор В.С.Комаровский Так, например, Д.Б.Катков и Е.В.Корчиго определяют избирательный процесс как «направленную на избрание депутатов и выборных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий».1
С.Д. Князев же характеризует избирательный процесс как «упорядоченную систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных законодательством о выборах» .
Некоторыми авторами избирательный процесс определяется и как «развернутая во времени и пространстве упорядоченная совокупность политических, административных, финансовых, информационных правоотношений, в юридических рамках которых и через которые реализуется политическая правосубъектность граждан, и шире -конституционная преемственность и легитимность выборных институтов государственной власти и местного самоуправления»3.
Ю.А.Веденеев отмечает, что избирательный процесс как политико-правовая категория и категория избирательного законодательства и практики его применения используется либо в узком, либо широком смысле.
1. В широком смысле термин избирательный процесс поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода
со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного органа, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов. 2. В узком смысле избирательный процесс как формализованное понятие включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.1 Из вышесказанного можно сделать вывод, что основное содержание избирательного процесса состоит в процессуальном обслуживании организации и проведения выборов.
Диссертант согласен с мнением Ю.А.Веденеева и С.Д.Князева, что «не все общественные отношения, складывающиеся во время выборов, нуждаются в институализации и юридизации. Некоторые из них -исключительно внутреннее дело действующих на избирательной арене политических сил»2. Например, отношения, возникающие в процессе выдвижения кандидатов (списков кандидатов) «внутри партий» урегулированы нормами уставов политических партий. Но с другой стороны, нужно признать, что в рамках правового поля политических партий, при их регистрации утверждается устав, который является правовым локальным нормативным актом на уровне партийного образования. Именно он, как нормативный правовой акт регламентирует деятельность партии, ее членов.
Как правило, исследователями сущность избирательного процесса раскрывается через упорядоченную правом деятельность участников избирательной кампании, наделенных определенными процессуальными правами и обязанностями.
Избирательный процесс - урегулированная нормативными правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участников избирательного процесса, состоящая из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающаяся на демократические принципы российского избирательного права и направленная на придание выборам легитимного характера1. Избирательный процесс как форма реализации норм избирательного права выражает динамику и структуру частного участия граждан в формировании органов власти. Основу избирательного процесса составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на то участниками (субъектами). Мнение специалистов, относительно круга субъектов, участвующих в процессе, неоднозначно. Вопрос этот архиважный. Ответ на него раскрывает сущность, содержание структур органов власти, формируемых под влиянием избирательного процесса. Например, Ю.А.Веденеев к таковым относит: избирателей, организаторов выборов, кандидатов в депутаты, их доверенных лиц, наблюдателей, представителей политических партий и избирательных объединений . Круг участников избирательного процесса более широк и включает в себя: граждан, избирателей, избирательные комиссии и их членов, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, избирательные объединения (блоки), суды, администрации и трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей, включая международных, СМИ1. Причем последние не являются ни зеркалом, отражающим реальные процессы в обществе и природе, ни, тем более, четвертой властью, как то они же сами и пытаются трактовать. Они всего лишь инструмент, порою достаточно эффективный в распоряжении различных сил в обществе, начиная с криминальных и заканчивая теми, кто пытается защищать интересы наиболее угнетаемой части населения.
Единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования в научной литературе отсутствует. Деление стадий носит сугубо условный характер, поскольку они тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Стадии избирательного процесса могут быть выявлены с помощью анализа избирательных законов России, практической деятельности избирательных комиссий, а также зарубежного опыта организации и проведения выборов. Анализируя федеральное и региональное избирательное законодательство, а также практику его применения С.Д. Князев выделяет о следующие основные стадии избирательного процесса: назначение даты выборов; формирование организационно -технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (составление списков кандидатов); агитация в период предвыборной кампании; голосование; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация .
Эти стадии являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов. Отсутствие хотя бы одного из них способно парализовать ход всей избирательной кампании.
Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании1. Так, Н.В.Кешикова говорит о двух основных этапах: первый - порядок организации выборов (подготовительный); второй - порядок проведения выборов (основной, на котором обеспечивается основное социальное назначение и выражается сущность института). Первый этап включает в себя следующие составляющие выборов: социально-правовой опыт; планирование, включающее в себя создание и реализацию различных долговременных программ научных исследований в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти; концептуальная разработка всех элементов избирательной системы как общественно-правового явления; совершенствование действующего законодательства выборах путем создания модельного законодательства для регионов; разработка и принятие новых выборных законов и внесения дополнений в законодательство иной отраслевой принадлежности, обеспечивающие нормы избирательного права; программы повышения правовой культуры электората.
Эволюция института выборов и избирательных кампаний: тенденции демократизации и «дедемократизации»
Как уже неоднократно отмечалось в ходе диссертационного исследования, выборы являются стержневым институтом проявления политической роли народа как источника власти. Для большинства граждан они являются единственной формой реального участия в политике. Эволюция института выборов и избирательных кампаний в постсоветской России свидетельствует о том, что реализация этого демократического императива проходит сложным и неоднозначным путем.
Выборы стали в России реальностью за несколько лет до принятия Конституции 1993 г., провозгласившей страну демократической. Однако все постсоветские годы вопрос о необходимости избрания тех или иных органов власти оставался неотъемлемой частью политического дискурса. Элита активно обсуждала вопрос об отмене выборов в 1995-96 гг., когда сначала часть депутатов Государственной Думы выступала за пролонгирование своих полномочий еще на два года, затем был принят закон «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ», упразднивший возможность прямого и всеобщего выбора членов верхней палаты. С началом 1996 г. часть приближенных к Ельцину чиновников принялась за разработку проектов по отмене президентских выборов. Ситуация выправилась после победы Б. Ельцина, более того, началась длительная серия выборов региональных руководителей, парламентов и органов местной власти1.
Вновь идея существенно пересмотреть принципы формирования исполнительной и законодательной власти начала активно обсуждаться после завершения парламентской и президентской кампаний 2003-2004 гг. И здесь обращает на себя внимание, что 1 сентября 2004 г. ЦИК обнародовал Постановление , где на основе анализа электоральных процессов в 2002-2004 гг. обосновывал идею перехода к пропорциональной системе избрания депутатов, а спустя 12 дней эту инициативу озвучил президент, предложив также отказаться от избрания губернаторов. Данные инициативы были достаточно быстро оформлены законодательно.
Примечательно, что российское общество особого интереса к институту выборов не проявляет. Так, по ежегодно проводимым опросам Левада-Центра, лишь каждый десятый считает «право избирать своих представителей в органы власти» наиболее важным правом человека (респондент мог выбрать несколько вариантов, отвечая на вопрос «Какие из прав человека наиболее важны?») . В этой связи совершенно логично, что легитимность данного института в глазах общественности достаточно низкая. Этим и объясняется, что около 40% россиян отнеслись положительно к избирательной реформе, а 27%) и вовсе усмотрели в ней способ развития демократии и народовластия3. Свою роль сыграла и частота выборных кампаний. К примеру, Приморский край «по количеству и регулярности актов народного волеизъявления» в конце 1990-х гг. являлся лидером не только в РФ, но и в мире, поскольку в среднем избиратели здесь ходили голосовать каждые 43 дня, «не считая выборов, которые были назначены, а затем отменены»4.
Приложение к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от Подобная практика привела к общенациональной девальвации ценности выборов, в результате чего на избирательные участки стало приходить все меньшее количество избирателей, особенно, если выборы носили местный характер. Действительно, если в федеральных выборах участие принимало в среднем от 55 до 70%, то в выборах губернаторов и местных законодательных органов - около 50%, а порой и около 30%» избирателей (как на выборах главы Санкт-Петербурга в 2003 г.).
Не менее существенным фактором девальвации значимости института выборов является степень их честности. Справедливость проведения предвыборных кампаний и честность подведения итогов постоянно являются в российском обществе и истеблишменте предметом непрерывных дискуссий, хотя большинство политических деятелей и групп рассматривают выборы как единственный способ получения власти.
Сегодня более чем десятилетняя практика проведения выборов в постсоветской России исследователями оценивается по-разному: от в целом позитивной оценки1 до крайне негативной2. В частности, негативная позиция по поводу современного состояния и перспектив развития института выборов России заключается в следующем: результаты выборов определяются во многом не самой процедурой голосования как таковой, а в результате неформальных договоренностей политических элит, либо силовым давлением правящей элиты.
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что сегодня мы наблюдаем стремление, с одной стороны, президентских структур управлять не только федеральными и региональными выборами из Кремля, но и региональных руководителей, контролировать выборы в своих регионах. Не случайно, в политическом лексиконе появился термин «управляемая демократия».
Особо следует остановиться на роли административного ресурса в российских избирательных кампаниях. Анализ последних федеральных и региональных избирательных кампаний позволяет сделать вывод о том, что вырос фактор влияния власти на электоральное поведение. Это характерно, прежде всего, для федеральной власти, опирающейся на авторитет В.В. Путина. Выборы продемонстрировали также сохранение влияния сильных региональных лидеров на ход избирательной кампании.
Состоявшиеся 4 декабря 2005 года выборы Московской городской думы четвертого созыва стали своеобразной «высшей точкой» наступления на избирательные права граждан и минимизацию политической конкуренции, происходивших в России в последние годы. Именно московские выборы стали воплощением наиболее антидемократических новаций последнего периода. Главной причиной специфического характера московских выборов 2005 года наряду с беспрецедентным административным давлением, стал новый Избирательный кодекс, принятый в действующей редакции Московской Городской Думой 6 июля 2005 года. Кодекс способствовал минимизации политической конкуренции, фактически ввел имущественные цензы на обладание граждан пассивным избирательным правом, усилил неравные условия для кандидатов от партии власти и оппозиционных и независимых кандидатов. Самые одиозные его положения: отмена графы «против всех», установление 10% заградительного барьера и снижение минимальной явки для признания выборов состоявшимися до 20% от списочного числа избирателей.
Уже перед самым началом кампании и в ее ходе неоднократно предпринимались попытки смягчить нормы Кодекса, но большинство депутатов МГД, контролируемое партией «Единая Россия», их настойчиво отвергало. Большой резонанс имело письмо зампреда Центризбиркома РФ О.Вельяшева с предложением восстановить графу «против всех» и понизить заградительный барьер до 7%. Однако депутаты МГД заявили, что избирательный кодекс Москвы полностью соответствует общероссийскому законодательству, а рекомендации, в частности, от лица Центризбиркома, тем более, сделанные по запросу оппозиционных депутатов из самой Мосгордумы, «можно считать безответственной провокацией, нацеленной на срыв выборов в столице»1.
Жесточайшее административное давление сопровождало все стадии избирательной кампании. Все возможности административного ресурса были мобилизованы на поддержку одной единственной партии («Единой России») уже в ходе самой избирательной кампании. В подъездах жилых домов в обязательном порядке были разложены агитматериа-лы партии, за постоянным наличием которых следили консьержки и старшие по домам, агитплакатами кандидатов партии были заняты все рекламные щиты в городе, «по просьбам из управ» их агитматериалы размещались не только на специально отведенных для агитации рекламных щитах, но и внутри магазинов, торговых павильонов, учреждений общественного питания, аптек и т.д. (не было зафиксировано ни одного случая, чтобы в данных местах было разрешено разместить агитматериал кого-то из иных партий и кандидатов). Работники предприятий и учреждений регулярно отказывались предоставлять кандидатам, конкурирующим с кандидатами «Единой России», помещения для встреч с избирателями. Коммунальные служащие повсеместно не только в нарушение за Московский комсомолец. 2005.3 августа. кона размещали агитматериалы «Единой России», но и системно уничтожали появляющиеся агитматериалы иных партий и кандидатов1.
Об отношении «Единой России» к процессу выборов свидетельствовало сделанное председателем Государственной думы РФ и лидером фракции «Единая Россия» Б. Грызловым заявление о намерении партии занять все 35 мест в МГД, что прямо противоречит законодательству о выборах, согласно которому независимо от числа полученных голосов к распределению мест по спискам допускается не менее 2 партий. Невзирая на попытки ряда представителей партии в дальнейшем смягчить это заяв-ление, сам Б. Грызлов его так и не дезавуировал .
Баллотировавшиеся по списку партии чиновники активно использовали свое должностное положение в предвыборных целях. Продолжая исполнять обязанности мэра города, Ю. Лужков не только активно присутствовал в телевизионных программах, но и принимал решения, имеющие явный предвыборный характер. Одновременно лидер списка «Единая Россия» отказался от участия в предвыборных дебатах. 6 октября Мосгорсуд отказал в иске кандидату в депутаты МГД А. Третьякову, который требовал, чтобы кандидаты декларировали не только личное, и имущество супругов, которое согласно Семейному Кодексу, в случае отсутствия брачного договора, находится в их совместной собственности. Таким образом, Мосгорсуд избавил Ю. Лужкова от обязанности сооб-щить избирателям о состоянии его жены Е. Батуриной .
