Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные подходы к определению содержания института местного самоуправления и основных тенденций его развития 22
1.1. Модернизаионный подход к местному самоуправлению и условия его реализации 25
1.2. Цивилизационный подход к местному самоуправлению. Основные ареалы его реализации 42
1.3. Особенности практической реализации основных концептуальных подходов к местному самоуправлению. Российский и зарубежный опыт 60
Глава 2. Институциализация местного самоуправления в России: историко-политологический анализ 77
2.1. Теоретические основы формирования института местного самоуправления в России как формы публичной власти 79
2.2. Политические предпосылки введения института местного самоуправления в России 96
2.3. Трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства 114
Глава 3. Современная концепция местного самоуправления в Российской Федерации: основные принципы и противоречия ее реализации 132
3.1. Теоретико-методологические основы формирования современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации 134
3.2. Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы 151
3.3. Анализ практики реализации современной концепции местного самоуправления 172
Глава 4. Синтез перспективной модели местного самоуправления в контексте модернизационных процессов в Российской Федерации 191
4.1. Определение политического вектора развития местного самоуправления в Российской Федерации 194
4.2. Выявление основных критериев синтеза перспективной модели организации местного самоуправления 215
4.3. Определение факторов эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления 229
Заключение 244
Библиография 252
- Цивилизационный подход к местному самоуправлению. Основные ареалы его реализации
- Политические предпосылки введения института местного самоуправления в России
- Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы
- Выявление основных критериев синтеза перспективной модели организации местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы местного самоуправления происходит в условиях, когда значительная часть общества трансформируется, социальная и политическая структура усложняется, а интересы социальных групп дифференцируются по мере развития. Понять современный политический контекст, в котором развивается реформирование местного самоуправления, означает в определенной мере выявить риски и угрозы процессам реформирования, а также выработать меры по их профилактике и нейтрализации.
Основными рисками развития местного самоуправления являются риски политические и экономические. Муниципальные чиновники давно не ощущают себя людьми, работающими за идею или на благо жителей территории. В структурах местного самоуправления система финансирования, ориентированная на результат, редко применяется на практике.
В постсовременный период становление местного самоуправления как института публичной власти в России началось в 1990 году, с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1993 году в Конституции Российской Федерации была зафиксирована автономия местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Процесс институционализации местного самоуправления был продолжен в 2003 году, когда Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 года. На практике возник дисбаланс между полномочиями местных властей и выделяемым им финансированием.
Известный отечественный политолог А.В. Понеделков констатирует: «Рассматривая детально процесс формирования муниципальных элит и становления системы местного самоуправления в России в 1993-2003 гг., особенно необходимо отметить значимость развития реальных правовых и финансово-экономических возможностей муниципальных административно-управленческих структур для осуществления эффективной социальной политики на своих территориях и достижения там социально-политической стабильности». При этом заметим, что формирование муниципальных систем управления осуществлялось на основе субъективных представлений без опоры на базовые положения науки, что негативно сказалось на эффективности функционирования структур местного самоуправления.
Недостаточная проработанность теоретических аспектов формирования института местного самоуправления в России привела к появлению пробелов в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти.
В научном осмыслении путей трансформации местного самоуправления существует проблема политической ангажированности научного знания, в рамках которой все варианты реформирования исходят только из дискурса правящей элиты. Результатом становится появление конъюнктурных теоретико-практических моделей.
Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Выяснилось, что ресурсная база местного самоуправления испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период во время кризиса не смогла обеспечить покрытие основных социальных расходов. В 400 моногородах, в которых проживает пятая часть населения страны, в докризисный период не смогли принять меры по диверсификации экономики, что во время кризиса привело к многочисленным социальным конфликтам, как это было, к примеру, в городе Пикалево Ленинградской области, для урегулирования которого приезжал премьер-министр В.В. Путин. Неустойчивый экономический рост привел к уменьшению объемов производства и, как следствие, снижению доходной части бюджетов муниципальных образований, росту аномии, безработицы.
Предпосылкой создания новой модели стал характер и противоречия российского контекста политического реформирования системы местного самоуправления, обусловленные специфически напряженными отношениями и противоречиями не только внутри территориального социума, но и между представителями региональной и муниципальной элит. Связанные с реформой местного самоуправления политические процессы, разворачиваясь в историческом времени, проходят определенные периоды, этапы, фазы и циклы развития, являясь результатом возникновения и разрешения противоречий внутри политической системы, и потому существующая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования времени. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление является одной из форм демократического участия граждан в управлении делами общества. Большой интерес в этой связи представляют выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркунова, а также в исторических исследованиях современных авторов.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, О.В. Бераг, В.И. Васильева, Ю.С. Васютина, С.А. Голосовой, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермакова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, С.В. Королёва, А.Н. Костюкова, С.П. Кузнецова, Р.Ф. Сайфитдинова, О.А. Салова, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, В.А. Михайлова и др., а также зарубежных ученых – Д. Гарнера, Р. Граверта, А. Нортона и др. В частности, вопросами социальной безопасности занимались Рахлеев А.В., Панкратов С.А., Кирьянов М.В.
Особую ценность для диссертационной работы представляют политологические исследования, посвященные трансформациям института местной власти. Это работы Л. Болтенковой, В. Герасимова, А. Жабина, С. Кузнецова, Ю. Матвеева, А. Парамоновой, Л. Полуян, С. Шалимова. При изучении отдельных аспектов организации и функционирования местного самоуправления в современных условиях особую значимость имеют работы таких российских исследователей, как А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Р.Г.Абдулатипова, И.В. Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А. Баранчикова, С.В. Бондаренко, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, В. Максакова, Н.П. Медведева, Н. Лазебной, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, А.А. Мацнева, В.В. Таболина.
Местное самоуправление это один из важнейших институтов современного общества.
Изучались вопросы стратегического развития муниципальных образований, вопросы муниципального менеджмента, роль политических партий в реформировании местного самоуправления, взаимодействие структур местного самоуправления с институтами гражданского общества, влияние теневой экономики на развитие территориальных сообществ, административные преграды экономического и социального развития территориальных сообществ, особенности налогообложения структур местного самоуправления с точки зрения эффективности реализации возложенных на них социальных и политических задач.
В отечественной политологии системные исследования государственной политики и роли в их принятии и реализации элиты были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В., Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Г. Игнатовым, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным и другими авторами.
Особое место занимают сравнительные исследования российской и зарубежных моделей организации местного самоуправления, анализ исторического опыта реформирования местного самоуправления в России, формирование нового общественного договора между властью и обществом, взаимосвязь и взаимозависимость различных ветвей власти в процессе реформирования местного самоуправления.
В последние годы как отечественные, так и зарубежные исследователи большое внимание уделяют вопросам трансформации политической культуры граждан, роли обязательств граждан перед социумом в трансформирующейся политической системе, влияния концентрации масс-медиа на процессы демократизации жизни местных сообществ. М.Н. Руткевич пишет, что «структурный и стратификационный подходы не должны противопоставляться друг другу». Проблеме становления новой модели социальной стратификации современного российского общества посвящены труды А.Л. Арутюнян, Ю.В. Арутюняна, Л.А. Беляевой, З.Т.Голенковой, Н.С.Ершовой, Т.И. Заславской, Г.И. Осадчей, И.И.Подойницыной, В.В.Радаева, Н.М. Римашевской, М.Н. Руткевича, А.Г.Симакова, В.Б. Тихомирова, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядова.
Многие традиционные для политической науки подходы исчерпали свой эвристический потенциал применительно к изучению вопросов трансформации существующей модели местного самоуправления. Необходимость комплексного политико-правового анализа проблемы разработки перспективной модели местного самоуправления и заполнения существующей теоретической лакуны обусловили появление настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования - система местного самоуправления современной России.
Предмет исследования – модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и политической практике.
Цель исследования в процессе осуществления сравнительного анализа и определение путей синтеза модернизационного и цивилизационного подходов к местному самоуправлению выявить предпосылки появления новой модели местного самоуправления.
Задачи исследования:
- выявить перспективы политической модернизации системы местного самоуправления современной России;
- установить влияние цивилизационного подхода на функционирование местного самоуправления России;
- сформулировать различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления;
- доказать влияние публичности муниципальной власти на устойчивость политической системы местного самоуправления;
- выявить влияние на развитие местного самоуправления прихода во власть поколения муниципальных управленцев, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;
- выявить базовую детерминанту трансформации существующей модели местного самоуправления;
- сформулировать особенности политического влияния на функционирование системы местного самоуправления легитимированных сдержек и противовесов;
- дать оценку состоянию института местного самоуправления в процессе реализации реформы местного самоуправления;
- выявить влияние патерналистской модели развития местного самоуправления на современное состояние местного самоуправления;
- выявить основной критерий синтеза цивилизационной и модернизационной модели;
- установить роль социального контракта между населением и муниципальными властями в реформировании местного самоуправления;
- сформулировать центральные факторы массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления.
Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, М. Дюверже, Д. Норта, М. Крозье. Институциональный подход развивался в трудах таких ученых, как Т.Веблен, У. К. Митчелл, Д. М. Кларк, Д. Коммонс, У. Гамильтон. Большое значение для раскрытия темы имел системный подход, который позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, изменяющуюся в результате взаимодействия ее элементов и восприятия импульсов извне, в том числе и под влиянием государства.
Вслед за М. Вебером под властью в данной работе понимаются отношения господства-подчинения между людьми. Большой вклад в разработку основ теории демократии внес Ю. Хабермас. Процесс деполитизации соискатель рассматривает с использованием теоретических наработок немецкого политолога Карла Шмита.
Важнейшее значение в проводимом исследовании принадлежит таким общенаучным методам, как восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, политико-исторический и сравнительный методы исследования.
Концептуальные положения теории модернизации С.М. Липсета использованы для анализа модернизационных процессов местного самоуправления. В качестве основного метода эмпирического анализа для решения указанной задачи автором диссертации был избран метод исследовательского и практического синтеза.
Деятельность региональных элит рассматривалась в рамках концепции «демократического элитизма» - Р.Даль, Р.Арон, Т.Дай, Л.Зиглер и др. Базовым методологическим инструментом понимания политики как вида деятельности людей стал системный подход (по Т. Парсонсу и Г. Лассуэлу), в рамках которого политика трактуется как подсистема общества, которая в основном обеспечивает реализацию публично значимых целей.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты собственных исследований автора, результаты социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ и других исследовательских организаций. Кроме того, при осуществлении диссертационного исследования использовались материалы научных исследований, получившие отражение в монографиях и статьях, информация различных исследовательских центров, прежде всего, данные мониторинга общественного мнения. Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.
Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:
- выявлено, что с точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации;
- установлено, что в России имеются политические акторы, пытающиеся идеологически обосновать неизбежность кардинальной трансформации местного самоуправления исходя из базовых положений цивилизационного подхода;
- установлено, что различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне;
- доказано - максимальная публичность власти положительно влияет на повышение устойчивости политической системы местного сообщества к деструктивным воздействиям;
- доказано, что формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов;
- установлено, что трансформация модели местного самоуправления детерминирована объективно существующими политическими противоречиями;
- доказано: в системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий;
- установлено, что в процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям;
- установлено, что укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса негативно сказалась на функционировании местного самоуправления;
- выявлено, что основными критериями синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей;
- доказано, что перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями;
- определено, что центральными политическими факторами массовой мобилизации реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
1.С точки зрения перспектив политической модернизации системы местного самоуправления современной России речь необходимо вести не только о модернизации, но и в определенных случаях о демодернизации и дедемократизации. Необходимо признать слабость большинства функционирующих в стране институтов, а также низкую правовую защищенность граждан, что негативно сказывается на эффективности проводимых реформ местного самоуправления. Процессы демодернизации и дедемократизации приводят к снижению социальной безопасности общества и препятствуют развитию местного самоуправления по инновационному пути.
2. В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения существующая модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования. Тот факт, что реформирование местного самоуправления осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствия попыток изменить вектор политических преобразований, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационного подхода.
3. Различие российских и зарубежных концептуальных подходов к практической реализации местного самоуправления наблюдается на институциональном уровне. Высокая степень недоверия населения к муниципальной власти различает отечественный и зарубежный опыт реализации самоуправления. Механическое копирование имеющих место за рубежом элементов местного самоуправления и связанных с ними политических практик в современной России приводит к недооценке сущностных особенностей развития местного самоуправления. В стране наблюдается дефицит сведений о передовом зарубежном опыте функционирования местного самоуправления и для исправления положения необходимо расширить каналы информирования и стимулировать местные сообщества применять на практике зарубежные новации.
4. Управленческая деятельность в рамках местного самоуправления является составной частью не просто управленческой системы, а системы демократичной, что чрезвычайно важно для развития демократии на местном уровне как в теоретическом, так и в практическом отношении. Для местного самоуправления важно обеспечить максимальную публичность власти, в результате чего политическая система местного сообщества приобретает повышенную устойчивость к деструктивным воздействиям.
5. Формированию деполитизированного подхода в функционировании структур местного самоуправления способствует объективный факт прихода в систему управления представителей поколения, родившегося в 60-х – начале 80-х годов. Это поколение приносит свои ценностные ориентации и свой уникальный опыт социальных взаимодействий, накопленный в условиях квазирыночной экономики, прагматичный взгляд на мир. Однако это поколение отличается еще большей степенью индивидуализации и стремлением сделать карьеру любой ценой, чем это было у предыдущей генерации муниципальных управленцев.
6. Трансформация модели местного самоуправления как элемента политической системы государства детерминирована объективно существующими политическими противоречиями, которые разрешаются в процессе совершенствования существующего в стране политического механизма взаимодействия элит, а также взаимодействий граждан с муниципальной властью. Создаваемая система местного самоуправления должна иметь механизмы саморегуляции, позволяющие функционировать муниципальным структурам в условиях социальных конфликтов. При этом в случае необходимости структурные связи между политическими акторами местного самоуправления должны изменяться в соответствии с общественными потребностями, нейтрализуя насильственные составляющие конфликтных ситуаций.
7. В системе муниципальной власти отсутствие легитимированных сдержек и противовесов является одной из самых существенных проблем развития территорий. Концентрация власти в руках муниципальной бюрократии автоматически не подразумевает тотального контроля над деятельностью территориального социума, поскольку из механизма власти выпадают неформальные практики политических взаимодействий в рамках неинституциализированных социальных сетей.
8. В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям. В процессе трансформации института местного самоуправления, в условиях проводимой в стране реформы муниципальная власть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию. Созданная система местного самоуправления в рамках сформированной в России «вертикали власти» утратила стимулы к саморазвитию, поощрению инициативы населения, уменьшения уровня коррупции и расширения воспроизводящихся социальных и политических ресурсов.
9. Укрепившаяся в России в последние десятилетия патерналистская модель развития местного самоуправления, во время начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса подверглась серьезному испытанию на прочность. Формированию необходимых для эффективного развития территорий бюджетных доходов, препятствует незаинтересованность сотрудников структур местного самоуправления в экономической эффективности своей деятельности. Инерционность управленческих паттернов, состоящая в отсутствии конкурентно-рыночного подхода к проблеме предоставления гражданам муниципальных услуг является следствием ориентации на централизованные и плановые механизмы финансирования. В регионах нет понимания формирования такой кадровой системы местного самоуправления, которая позволяла бы не столько обеспечивать вертикальную мобильность талантливых управленцев по линии – муниципалитет – регион, а создать условия для горизонтальной мобильности.
10. Основным критерием синтеза цивилизационной и модернизационной модели является возможность и механизмы реализации политической и социальной активности жителей. Несмотря на все потенциальные достоинства той или иной модели местного самоуправления, решение о внедрении ее в практику определяется не населением, а правящей элитой. Тем не менее, в случае социально-политического кризиса ситуация может измениться и востребованными станут формы прямой демократии. Совершенствование механизма российских политических процессов на муниципальном уровне предполагает решение следующих проблем: создание системы «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления; создание механизма реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе и в вопросах противодействия коррупционным практикам; формирование профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит; создание условий для сознательной политической деятельности активной части населения.
11. Перспективная модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями, а также с региональными элитами. Социальный контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное управление общественными делами находящейся во власти элиты местного самоуправления. Сверхзадача социального контракта заключается в стимулировании растущих ожиданий граждан на повышение эффективности функционирования муниципальных учреждений, которые обслуживают население, а также на повышение роли самоорганизации в сфере решения общественно значимых проблем.
12. Общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления. Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными факторами массовой мобилизации населения в сфере реформирования местного самоуправления должны стать: простота требований и позитивная вера в возможные перемены жизни местного сообщества. При этом речь не должна идти о возврате к формам самоуправления, существовавшим в истории страны.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории местного самоуправления, а также могут быть использованы при принятии политических решений связанных с корректировкой реализуемой в стране реформы местного самоуправления, а также способствовать разработке малоизученных вопросов политической теории.
Рекомендации, приведенные в диссертационной работе, можно использовать в процессе осуществления модернизационных мероприятий в части совершенствования законодательства связанного с функционированием местного самоуправления. Кроме того, теоретические модели могут быть использованы при осуществлении институциональных согласований функционирования муниципальной и региональной власти.
Теоретические наработки исследования можно применять в совершенствовании учебных курсов по политическим наукам.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались и были апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Результаты исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научных конференциях, в том числе: на Международной научно-практической конференции «Муниципальная реформа: попытка осуществления политической модернизации. /Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (27-28 мая 2005 г., Ростов н/Д); Международной научно-практической конференции «Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт» (30 сентября – 2 октября 2005 г., Ростов н/Д);
Международной научно-практической конференции «Государственный аппарат и политические реформы в Росси и Германии» (26 - 27 мая 2006 г. Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Сто лет российскому парламентаризму. Взгляд из прошлого в настоящее» (11 апреля 2006 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Политическая наука на Юге России: становление, современное состояние и основные направления развития» (11 – 12 марта 2009 г., Ростов н/Д); Региональной научно-практической конференции «Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития» (15-16 октября 2009 г., Ставрополь); Международной научно-практической конференции «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (26-27 ноября 2009 г., Екатеринбург); III Международной научно-практической конференции «Современные проблемы социально-экономического развития России, Казахстана, Украины и Белоруссии» (8 февраля 2010 г., Саратов); Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (3 апреля 2010 г., Ростов н/Д).
Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в 3 монографиях, 10 статьях в журналах из списка ВАК РФ, статьях и тезисах научных докладов общим объемом около 50 п.л.
Структура работы. Диссертация общим объемом 298 страниц состоит из введения, четырех глав по три параграфа в каждой главе, заключения. Библиография содержит 487 названий.
Цивилизационный подход к местному самоуправлению. Основные ареалы его реализации
Суть цивилизационного подхода к анализу политических систем заключается в том, что вместо «общественно-экономической формации как критерия типологии государства, права, а также других критериев предпринимаются попытки использования в качестве основного аналитического, инструмента понятие «цивилизация». В политологии термин «цивилизация» выглядит весьма аморфно и неопределенно. Эта дефиниция, по справедливому замечанию некоторых исследователей, принадлежит к числу тех явлений и понятий, которые не поддаются сколько-нибудь строгому и однозначному определению. Если попытаться как-то объединить различные значения ее определения, то, очевидно, получим скорее «некий интуитивный образ, чем логически выверенную, категорию»1.
Цивилизация, по мнению американского политолога С. Хантингтона, представляет собой «некую культурную сущность». Этот известный американский политолог делит мир на восемь главных цивилизаций: японскую, латиноамериканскую, западную, африканскую, буддистскую, ортодоксальную, конфуцианскую и исламскую. Деревни, регионы, этнические группы, народы, религиозные общины, замечает указанный автор, все они обладают особой культурой; отражающей различные уровни культурной, неоднородности. Исходя.из этого, цивилизацию можно определить как культурную общность наивысшего ранга, как самый широкий уровень, культурной идентичности людей.
Цивилизацию необходимо также определить, исходя-из наличия общих черт индивидуального порядка, таких, как язык, история, религия, обычаи, институты и др. Цивилизация, делает вывод Хантингтон, это самыйширокий уровень общности, с которой каждый человек сам себя-соотносит. «Культурная самоидентификация людей- может меняться; и в результате меняются со-став и границы; той или иной цивилизации» . С точки-зрения Хантингтона; западный мир, арабский регион и Китай не являются частями более широкой культурной, общности. Они представляют собой цивилизации, соответственно, ведя речь об основных ареалах реализации цивилизационного подхода, мы,должны-ориентироваться.на арабский мир и Китай (в данном-случае Китай рассматривается нами не как страна, а как.название цивилизации, в которой в настоящее время политическая жизнь, в том числе и в вопросах организации местного самоуправления, определяется не самими гражданами, а указаниями правящей партии).
Китайская Коммунистическая партия осуществляет контроль над структурами местного- самоуправления,- через местные партийные ячейки. При этом в политической линии прослеживается как наследие негативных проявлений маоизма, а также искривлений «культурной революции». На Тайване функционирует государство с конфуцианским наследием, которое хотя и ориентировано на модели политической модернизации, тем не менее, глубоко связано с национальными традициями организации жизни местных сообществ.
В современной России представлено несколько цивилизационных групп, объединяющих население. Поэтому становление новой модели местного самоуправления происходит неоднородно по субъектам федерации, хотя с юридической точки зрения модель не предусматривает учета социокультурных различий функционирования территориального социума, что неизбежно сказывается на провалах реформирования.
Тот факт, что реформирование местного самоуправления, осуществляется в основном по модернизационной модели, не означает отсутствия попыток, изменить вектор1 политических преобразований-, идеологически обосновав неизбежность кардинальной трансформации приматом цивилизационно-го подхода. В программной статье «Пять постулатов православной цивилизации» протоиерей Всеволод Чаплин применяя идеи традиционного русского утопизма (строительства «царства Божия») утверждал: «Общество и государство должны иметь духовную миссию; общественный строй и экономика. должны,быть подчинены «надмирным целям»; православный социум должен помогать человеку спасаться, а все не спасительное должно быть «ограничено, остановлено, лишено общественной поддержки»1. В свою очередь В.М. Межуев замечает: «В отличие от Запада, русские предложили свою религиозную утопию. У нас сейчас почему-то считают, что русская идея - это оправдание старой России. Под видом русской идеи сегодня хотят восстановить прошлое. Но это ложный путь!»1.
Политолог Алла Рлинчикова отмечает, что на протяжении большей части своей истории Россия представляла собой «колониальное государство». Только колониальная политика осуществлялась по отношению к народу не внешними завоевателями, а собственной элитой. В отличие от Британской или французской империи Россия являлась «сращенной империей», воплощавшей в едином политическом образовании и метрополию и колонию «И в этом смысле Россию следует сопоставлять не с Англией или Францией, а с Англией плюс ее колонии, с Францией плюс ее колонии». Это особый тип колониального развития, «при котором колонии и метрополии не только не были разделены географически, но оказались сращены на всех уровнях, включая политический»2.
В дореволюционной России широкое распространение получила теория местного самоуправления ориентированная на примат государства: «Русское самодержавие, - отмечал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в-« стране; никакого государства в государстве... Самое главное — устроить на твердых началах и поставить в-правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление»3.
Впоследствии некоторые авторы все неудачи реформирования различных сфер жизни социума объясняют неким «особым путем» становления и развития российской государственности. К примеру, как утверждает С.Л. Франк, Россия никогда не видела ни ренессанса, ни реформации, — ни-даже рационализма и просветительства в том глубоком смысле, какой носили эти движения на Западе; в России не было господства и либерально-буржуазной демократии.
Политические предпосылки введения института местного самоуправления в России
Конституция Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основной Закон Российской Федерации закрепляет, таким образом, следующие каналы осуществления народовластия: непосредственную (прямую) демократию, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Особую роль в осуществлении народом власти выполняют выборные представительные органы, воплощающие представительную демократию. «У государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования. По смыслу российской Конституции, местное самоуправление действует на всей территории Российской Федерации: Но государство «не уходит» с этой территории. Здесь действует Конституция и федеральные законы, а также конституции, уставы и другие законы субъектов Федерации»1. Таким образом, обеспечивается территориальное единство государственной и муниципальной власти.
Как уже отмечалось, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06 октября 2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные-акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев, не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной-передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти.
Вместе с тем следует отметить, что иногда нелегко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно. Совершенно очевидно, что «многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.)» . Решение указанных вопросов в значительной мере отнесено к сфере представительной ветви власти муниципальных сообществ.
Большая советская энциклопедия, дает народному представительству такое определение «Народное представительство осуществление законодательной власти, а также других верховных прав и представительными органами, то есть такими органами, члены которых избираются населением в качестве его представителей»1. Народным представительством называются также и сами представительные учреждения. В общественных науках депутат определяется как выборный представитель населения в органах власти, лицо, избранное членом представительного органа власти .
Большое внимание В.Э. Бойков, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов, Н. Комарова, Ю.В: Новоселов уделили характеристике муниципальной службы как социального института, как социально-профессионального слоя и его роли в управлении различными аспектами общественной жизни, анализу трудовой деятельности государственных служащих, влиянию различных объективных условий и субъективных факторов на эффективность их управленческой деятельности, проблемам, мотивации и стимулирования труда, профессиональной культуре и ценностным ориентациям3. Б.А.Страпгун указывает, что в советской литературе лишь немногие авторы обращаются к понятию «народное представительство» и, в основном, определяет этот термин просто как осуществление власти через представителей (например, система власти народа, осуществляемая через выборных представителей), не давая" характеристики его как сложного компонента общественных отношений. Он определяет на 99
родное представительство как форму осуществления государственной власти и самоуправления определенной системой политических общественных отношений, которые в значительной своей части (но не полностью) урегулирована нормами конституционного права1. А.И.Ким определяет народное представительство как государственно-правовой институт, выражающий представительное народовластие как одну из форм государственной деятельности народа, системы организации государственной власти «в которой поголовное и притом решающее участие граждан в государственных делах обеспечивается через выборные органы государства, именуемые представительными»2. Народное представительство воплощается, в организации и деятельности органов власти, обладающих, по словам С.В.Масленниковой, представительной природой, качеством представительности - органов, является формой народного представительства, представительных органов3.
Органами народного представительства являются специально образуемые в качестве таковых коллегиальные органы публичной власти, а народными представители - члены, депутаты этих органов. Качество такого органа публичной! власти, в силу которого он способен, формулировать волю граждан, выражать их интересы, в своей деятельности Є.В.Масленникова определяет как представительность4. В этом проявляются демократические начала местного самоуправления.
По-мнению Э. Дюрана, начиная с последней трети Средневековья носители государственной власти, являлись единственными регуляторами общественной. деятельности и самоуправления муниципалитетов. Соответственно-государство было единственным проводником и выразителем общественных интересов5. С появлением представительной власти местного уровня произошло сближение элиты и населения.
Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы
Ведя речь о политических процессах связанных с трансформацией института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы, исследователи должны учитывать: - институциональный аспект; - психологический аспект, связанный с ориентацией значительной части населения на идеологию патернализма; - низкий уровень интериоризации изменений в политико-правовом устройстве функционирования территориального социума; - утрату объединяющей территориальный социум позитивной идеологической основы; - отсутствие в большинстве муниципальных образований рыночной стратегии развития. Под институционализацией политических процессов Л.Г. Титова понимает их структуризацию и становление организационно-правовых основ, которая осуществляется в ходе общественного договора между властью и обществом с целью агрегации и артикуляции интересов, поддержания порядка цивилизованными методами с применением правовых способов легитимизации и достижения власти.
Институционализация и структурирование российских политических процессов по вертикали и горизонтали представляют собой в настоящее время формирование системы государственного управления, партийного «дизайна», новой политической элиты, образование структур гражданского общества, прежде всего - третьего сектора негосударственных некоммерческих организаций, выстраивание отношений между государством и партиями, общественно-политическими движениями. Колебательный характер политических процессов выражается в том, что действия политической элиты, приводившие к неупорядоченности и элементам анархии, свойственным началу реформ, сменились стремлением властвующих структур к стабилизации и упорядоченности общественных отношений. Вместе с тем политические процессы продолжают сохранять неустойчивый характер.
Это определяется особенностями демократической институционализа-ции государства, политических партий, общественно-политических движений, развитием местного самоуправления1. Правовой основой институциали-зации стали законы и подзаконные акты регулирующую новую для современной России модель организации местного самоуправления. Тот факт, что все важнейшие для местного самоуправления нормативные акты были приняты федеральной властью, а не самими муниципалитетами, представляется нам вполне обоснованным.
На практике реализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления привела бы к негативному состоянию, которое было охарактеризовано А.А. Сергеевым как «абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности» . В числе указанных основополагающих актов составляющих основу института местного самоуправления современной России: Нормативные акты Российской Федерации: - «Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года» (Ратифицирована Федеральным Собранием, Федеральный закон от 11 апреля 1998 года№ 55-ФЗ); - Конституция РФ 12 декабря 1993 года; - «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ); - «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ в ред. Федеральных законов от 22.06.1998 № 85-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ); - «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ в ред. Федеральных законов от 05.03.2001 № 20-ФЗ, от 12.04.2001 № 36-ФЗ, от 11.04.2002 № 36-ФЗ, от 09.06.2003 № 69-ФЗ, от 11.05.2004 № 39-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 29.12.2004 № 189-ФЗ, от 29.12.2004 № 196-ФЗ, от 30.12.2004 № 214-ФЗ, от 30.12.2004 № 217-ФЗ, от 05.12.2005 № 153-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ); - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ в ред. Федеральных законов от 09.07.1999 № 159-ФЗ, от 29;06.2004 № 58-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 06.10.2003 № 131-ФЗ); - «Бюджетный кодекс» (Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ); - «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации» (Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ, от 08.02.2001 № 3-ФЗ, от 07.05.2002 № 47-ФЗ, от 24.07.2002 № 107-ФЗ, от 11.12.2002 № 169-ФЗ, от 04.07.2003 № 95-ФЗ, от 19.06.2004 № 53-ФЗ, от 11.12.2004 № 159-ФЗ, от 29.12.2003 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 31.12.2003 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 202-ФЗ, от 31.12.2005 № 203-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Єуда РФ от 07.06.2000 № 10-П, от 12.04.2002 № 9-П); - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 № 53-ФЗ, от 12.08.2004 № 99-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, от 28.12.2004 № 186-ФЗ, от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 30.12.2004 № 211-ФЗ (ред. 26:12.2005), от 18.04.2005 №-34-ФЗ, от 29.06.2005 № 69-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 21.07.2005 № 97-ФЗ; от 12.10.2005 № 129-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ); - «Жилищный кодекс» (Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ); - «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ); - «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и признании утратив
Трансформация института местного самоуправления в условиях муниципальной реформы
Под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует понимать обособленные: и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить.признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов; государственной власти с - субъектами местного; самоуправления. Каждой? моделш взаимоотношений; присущ особый; отличающий,ее от других явлений того же рода, комплекс: сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик..
Административная? модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти; (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти; и: является: ее продолжением. Последовательная; реализация данной модели приводит к фактической отмене- местного самоуправления- и? замене его системой местного государственного управления.
Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления; полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно; вопросы местного значения. Местная власть в;этом; варианте является- самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.
Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой - общественным институтом1.
Предлагаемая автором настоящей диссертации перспективная модель организации местного самоуправления сочетает качества децентрализованной, а также дуалистической моделей местного самоуправленияі Ведя речь об основных критериях синтеза, мы должны понимать, что существующие политологические концепты функционирования местного самоуправления ориентированы, в большей мере, на объяснение роли элит и муниципальных структур, нежели на объяснение политических процессов внутри социума, а также восприятия населением управленческих воздействий. На практике повседневная жизнь людей далека от макрополитических процессов и основана на участии граждан в неформальных социальных сетях. Функционирование этих сетей латентно и потому редко попадает в поле зрения исследователей.
Тем не менее, такие сети существуют, о чем свидетельствует зарубежные политические практики. К примеру, «для американской- либеральной мысли естественно представление о «республиках в миниатюре» - самоуправляющихся небольших поселениях с институтами прямой демократии, императивным мандатом и выборностью муниципальных должностных лиц» . Именно на возрождение институтов прямой демократии нацелена предлагаемая нами модель.
Взаимодействие государства и гражданского общества является наиболее серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном, так и на местном уровнях. Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, и каждое со своими интересами. К сожалению, современные исследования гражданского общества и особенностей функционирования структур местных сообществ, все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции.
Поэтому перед представителями общественных наук стоит задача разработать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия: Выявить же элементы оптимизации государственного4участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики,.политики безопасности. В. такой структуре целепола-гания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правовых норм государственного контроля и регулирования2.
Применяя системный и синергетический методологические подходы к анализу политических процессов Безвиконная Е.В. разработала системно-синергетическую модель политической системы, в качестве ключевых акторов которой выступают: общественное мнение, политические (общественные институты), политические организации, политические коммуникации, политическая культура и политическая власть1. Ориентируясь на структурные компоненты указанной модели, разработаем свою модель, учитывающую особенности функционирования местного самоуправления. Предлагаемый нами теоретический концепт основан на пяти базовых теориях:
Теории открытых систем2, что на практике означает открытость структур местного самоуправления для новых идей, политических и социальных технологий, а также существования эффективных механизмов разрешения конфликтов, неизбежных в процессе развития территориального сообщества. В современных условиях повышается значимость «нешаблонных действий в пределах сложных систем»3 и необходимых для этого навыков у муниципальных служащих.
Применительно к теме настоящего диссертационного исследования-представляет интерес теоретический вывод В.А. Светлова: «При определенных условиях конфликты могут способствовать стабильному развитию системы (стабилизирующие конфликты) и, наоборот, также при определенных условиях отсутствие конфликтов (синергизм и антагонизм системы, достигшие определенного критического уровня) также приводит к разрушению системы»4. Всеобъемлющий и при этом эффективный механизм политических процессов в территориальных сообществах может сформироваться в настоящее время только при условии участия в нем различных социальных групп, прозрачности принимаемых решений для всех жителей.
