Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институциональные политические и правовые факторы незаконной миграции 13
1. Незаконная миграция: к институционально-правовому определению понятия 13
2. Государственная миграционная политика и незаконная миграция 32
3. Институциональные особенности миграционной правовой политики зарубежных стран и незаконная миграция 52
Глава II. Незаконная миграция и легализация прав мигрантов в российском институционально-правовом поле 76
1. Незаконная миграция в Российской Федерации: институционально-правовые характеристики 76
2. Институционализация прав и свобод человека в миграционном законодательстве Российской Федерации 101
3. Юридические коллизии в миграционном законодательстве субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ 127
Заключение 146
Литература 151
- Незаконная миграция: к институционально-правовому определению понятия
- Институциональные особенности миграционной правовой политики зарубежных стран и незаконная миграция
- Незаконная миграция в Российской Федерации: институционально-правовые характеристики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в связи с распадом СССР, качественно изменили характер, мотивацию миграционного поведения населения, направления, масштабы и структуру миграционных потоков. Значительную долю в общем потоке стала составлять незаконная миграция.
Особое геополитическое положение Российской Федерации, свободный въезд на территорию государства в связи с прозрачностью границ со странами СНГ - все это создало необходимые условия для формирования и проникновения на территорию России первых мощных потоков незаконной транзитной миграции. При слабо разработанном миграционном законодательстве и малоэффективном иммиграционном контроле этому в немалой степени способствовало присоединение России в 1992 г. к Женевской Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г. Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению их защиты. По целям пребывания незаконные потоки подразделялись на экономические, политические и транзитные. Оценки различных экспертов сходились на цифре в 600-700 тыс. граждан иностранных государств и лиц без гражданства, прибывших нелегально в начале 90-х годов.
Миграционные процессы 90-х гг. в России определялись влиянием двух противоречивых групп факторов. С одной стороны, распад СССР и сопровождающие его взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность и системный социально-экономический кризис обусловили резкое падение территориальной мобильности населения, связанное с соответствующим размещением производительных сил и перераспределением трудовых ресурсов, изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки вынужденных переселенцев и беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.
С другой стороны, включение России в международный рынок труда, формирование рыночной экономики привели к развитию трудовых миграций
и стали важнейшим амортизатором падения миграционной подвижности населения. Более того, учитывая сегодняшнюю сложную демографическую ситуацию в стране, для компенсации потерь населения, и в первую очередь трудоспособной его части, по оценкам специалистов, необходим ежегодный приток трудовых ресурсов до 1 млн человек. В 1992 г. естественная убыль населения России полностью была замещена официально зарегистрированной внешней миграцией, в 1998 г. внешняя миграция обеспечивала компенсацию только около 40 % убыли, в 2001-2002 гг. - всего 13 %, а в 2003 г. - 8 %. По оценкам экспертов, к 2007 г. численность населения РФ по сравнению с 2004 г. сократится приблизительно на 2-2,2 млн человек.
Сегодня Российская Федерация, находясь на экономическом подъеме, является активным и основным потребителем иностранной рабочей силы среди государств-участников СНГ. Несмотря на то, что трудовая миграция оказывает серьезное позитивное влияние на развитие российской экономики, национальный и региональный рынки труда, нужно признать, что именно она составляет основной поток незаконной миграции. К негативным последствиям незаконной миграции можно отнести: демпинг на рынке труда и сферы услуг, массовые экономические правонарушения, увеличение числа уголовных правонарушений в стране.
Актуальность научных исследований в рассматриваемой области правоотношений, возникающих вследствие незаконного правового поведения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации объясняется не только высокой латентностью этого феномена, но и необходимостью совершенствования миграционного законодательства, что, в свою очередь, возможно лишь при разработке четкой и продуманной Концепции государственной миграционной политики. Именно в этом контексте весьма актуален политико-правовой анализ состояния незаконной миграции в постсоветской России.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение проблемы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук - философы, социологи, политологи, психологи, экономисты,
этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером проблемы.
К исследованиям, имеющим методологическое значение для изучения феномена миграции в отечественной политической и юридической науках в его различных измерениях и предметных основаниях, следует отнести работы В.Б. Аверьянова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.Г. Арутюнова, М.М. Бабаева, З.А. Багишаева, П.П. Баранова, Д.Н. Бахрах, И. Валлерстайна, Г.С. Вит-ковской, В.В. Вострикова, Г.С. Денисовой, И.А. Двойменного, В.В. Денисенко, М.И. Еропкина, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, У. Изарда, Т.И. Заславской, А. Золберга, В.А. Ионцева, А.А. Кауфмана, Ю.А. Кашубы, B.C. Кра-синец, П.Н. Кобец, Ю.М. Козлова, А.А. Контарева, А.П. Коренева, Е.С. Куби-шина, Б.М. Лазарева, Э. Ли, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, В.М. Моисеенко, В.И. Мукомеля, В.М. Мишурова, Н.П. Огановского, В.И. Переведенцева, Л.Л. Попова, Р. Равенштейна, Т.М. Регент, В. Ройтера, А. Ротфельда, Л.Л. Ры-баковского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.В. Топили-на, Е.В. Тюрюкановой, Н.Н. Тонкого, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Л.Л. Хоперской, А.У. Хомра, О.С. Чудиновских, СБ. Ягодина и др.
Теоретико-методологическое и политико-правовое значение для настоящей работы имели исследования, основное содержание которых связано со структурой, видами, формами и направлениями миграции (Г.С. Витковской, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, Т.М. Регент, Л.Л. Рыба-ковского, В.И. Переведенцева).
Заслуживают внимания диссертационные исследования, которые посвящены свободе передвижения, выбору места пребывания и жительства мигрантов (Е.В. Галуза, И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцова, Ю.В. Герасименко).
Необходимо отметить работы, в которых раскрываются особенности правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, их права и обязанности, а также теоретические и практические аспекты особенностей раскрытия имущественных преступлений, совершенных с участием иностранных граждан (В.П. Сальников, Н.Н. Бу-харов, В.М. Егоршин, П.И. Борзенков).
Обращаясь к теоретической разработке и анализу основных параметров миграции, следует уделить внимание исследованиям, раскрывающим влияние этого явления на преступность (М.М. Бабаева, В.А. Берзина, Ю.И. Вью-нова, И.А. Двойменного, П.Н. Кобец, СЕ. Метелева, Е.С. Цориевой). В работах этих авторов нашли отражение концептуальные взгляды на характер миграционных процессов, условия, в которых они протекают, сопутствующие им негативные и теневые явления. Выявлено, в каких именно связях и отношениях данное явление участвует в «продуцировании» преступности.
Важную методологическую роль настоящего исследования играют работы таких юристов и политологов, как П.П. Баранов, Г.Г. Гольдин, В.Д. Дзидзоев, А.А. Контарев, В. Ройтер, посвященные миграционной проблематике, отражавшие кардинальные социальные и политические изменения, имевшие место до и после распада Советского Союза. Изучение трудов по рассматриваемой проблематике позволяет вычленить основные политические, правовые, экономические, социальные и психологические причины миграции.
Большое значение имеют исследования Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, Е.В. Тюрюкановой, М.Л. Тюркина, в которых рассматриваются вопросы, связанные с определением незаконной миграции как юридического явления, ее категориями и формами, определяются основные тенденции и характеристики этого явления в России.
Однако в прямой постановке проблема незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства ранее не исследовалась и ее институционально-правовые характеристики в постсоветской России не подвергались самостоятельному исследованию. Более того, активизирующиеся формы проявления незаконной миграции в сфере занятости иностранной рабочей силы выступают весомым аргументом, придающим научно-теоретическую и практическую значимость, где институционально-правовая неопределенность этого явления актуализирует тему диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают институты государственно-правового регулирования миграционных процессов.
Предметом диссертационного исследования является институт, регулирующий правоотношения, возникающие вследствие незаконного поведения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - политико-правовой анализ института незаконной миграции в постсоветской России.
Для достижения этой цели автором решаются следующие основные задачи:
дать институционально-правовое определение незаконной миграции;
на основе анализа современной миграционной ситуации раскрыть содержание государственной миграционной политики, обосновать основные ее стратегические направления в Российской Федерации, соответствующие современным и перспективным реалиям;
рассмотреть институциональные особенности миграционной правовой политики зарубежных стран в контексте незаконной миграции;
выработать новые подходы к осмыслению современной незаконной миграции, раскрыв ее институционально-правовые характеристики;
предложить ряд оптимальных рекомендаций, направленных на снижение латентносте незаконной миграции и незаконной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства;
раскрыть особенности институционализации прав и свобод человека в российском миграционном законодательстве;
выявить наиболее значимые юридические коллизии в нормативно-правовой базе субъектов Южного федерального округа в сфере миграции.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
определены институциональные причины возникновения и развития современной незаконной миграции с учетом политико-правовых факторов в постсоветской России;
дано определение института незаконной миграции, изучены ее составляющие и формы проявления, раскрывающие юридическое содержание этого явления;
определены приоритетные направления развития законодательства Российской Федерации в области миграции населения в соответствии с потребностями институционально-правового регулирования миграционных процессов;
установлены наиболее значимые направления в области государственного управления незаконной миграции и незаконной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства;
выявлены особенности правового несоответствия в области легитимации прав мигрантов, институционализированные общепринятыми международно-правовыми нормами;
определены юридические коллизии в законодательстве субъектов Южного федерального округа.
Основные положения, выносимые на защиту:
Причинами возникновения и развития незаконной миграции в постсоветской России являются институциональные изменения, произошедшие в социально-экономической, политической и миграционной сферах на постсоветском пространстве: переход государства к политике открытого общества, стихийно развивающееся миграционное законодательство; рецепция российской правовой системой либерально-демократической модели регулирования правоотношений в сфере миграции; незавершенность делимитации и демаркации на всем протяжении сухопутной части Государственной границы Российской Федерации.
Институт незаконной миграции представляет собой систему норм, регулирующих правоотношения, возникающие вследствие въезда, выезда из страны, пребывания и проживания на ее территории, осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства (мигрантами) какой-либо деятельности с нарушением институционально-правового порядка - без оформления или с ненадлежащим оформлением соответствующих документов и правил, определенных российским законодательством, транзитный проезд через территорию Российской Федерации в обход пунктов пропуска на Государственной границе с использованием недействительных, поддельных, фик-
тивных и чужих либо утративших юридическую силу в связи с истечением срока их действия документов.
3. Приоритетным направлением в развитии институционально-
правового обеспечения миграционных процессов является расширенное при
менение института реадмиссии. В рамках межправительственных соглашений
необходимо совершать возврат, прием и транзит лиц, незаконно находящихся
на территории государств - участников предполагаемых соглашений. В этой
связи должно быть его законодательное закрепление, развитая инфраструкту
ра, усиленная финансовая база, сформированный исполнительный механизм.
Для эффективного регулирования миграционных процессов в условиях развивающейся незаконной миграции в сфере занятости иностранных граждан на фоне действенного комплекса мер, направленного как на сокращение латентных миграционных процессов, так и на противодействие незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы, развития криминального бизнеса и различных сфер криминальной деятельности, необходим новый политико-правовой подход. Концепция государственной миграционной политики, основанная на этом подходе, должна включать задачи по усилению пограничного и иммиграционного контроля, созданию эффективной методики выявления нелегалов и их депортации, легализации части незаконных мигрантов по совершенствованию регулирования занятости иностранной рабочей силы, соблюдению баланса между мерами экономической политики, направленными на ограничение теневых отношений в экономике и мерами регулирования миграции, направленными на противодействие незаконной миграции и занятости иностранных граждан и лиц без гражданства.
Процесс правовой институционализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в миграционном законодательстве России имеет рестрикционный характер и направлен на установление миграционных квот занятости иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, ограничение свободы передвижения мигрантов. Данные установки в российском институционально-правовом поле являются выражением ограничения основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
Законотворчество субъектов ЮФО РФ в сфере миграции, осуществ-
ляемое путем принятия локальных нормативно-правовых актов, имеет тенденцию вступать в юридические коллизии с федеральным законодательством в области соблюдения прав мигрантов. Введенный в практику институт разрешительного порядка регистрации граждан выделяет наиболее распространенные способы ограничения конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства: прямой запрет регистрации по месту пребывания или по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта Российской Федерации с территории иностранных государств или других субъектов Российской Федерации и не имеющих тесных связей с данным регионом, то есть отсутствие близких родственников, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, либо предварительного длительного проживания (от 5 до 10 лет) на территории субъекта Российской Федерации; установление преимуществ при регистрации по месту пребывания или жительства для отдельных социальных групп и жестких ограничений - для всех иных граждан; установление предельного срока регистрации по месту пребывания и по месту жительства; установление дополнительных, по сравнению с закрепленными в федеральном законодательстве, препятствий для регистрации гражданина по месту пребывания или жительства.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В реализации поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве: сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социально-правовой, юридической компаративистики и конфликтологии, контент-анализ газет, журналов и другие.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя: сравнительный анализ информационных источников, содержащих сведения о миграции населения; всесторонний анализ статистических данных о миграционной обстановке в Южном федеральном округе, подготовленных миграционной службой при ГУВД Ростовской области; аналитический отчет о миграционной обстановке в Ростовской области за 2002-2005 гг., изучение научной и публицистической литературы по данному вопросу. В ходе диссер-
тационного исследования была проанкетирована группа экспертов из 289 человек, занимающихся и/или касающихся проблем миграции.
Нормативную базу исследования составляют общепринятые принципы и нормы международного права, международные соглашения в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного суда РФ, конституции и уставы субъектов ЮФО, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические сборники МВД России.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке институционально-правовой характеристики незаконной миграции. Одновременно материалы диссертации могут быть основой для более углубленного и детализированного научного исследования по вопросам регулирования правоотношений государства и мигранта в условиях глобализации миграционных процессов и международного рынка труда.
Материалы исследования и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке комплексных федеральных программ для планомерного обеспечения развития миграционных процессов и трудовой миграции в России, которая проявляется в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан с целью урегулирования ситуации на рынке труда и недопущения неконтролируемых потоков незаконных трудовых мигрантов, в разработке и проведении новой и более качественной миграционной политики государства в целях совершенствования миграционного законодательства.
Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе при преподавании курсов по юридической конфликтологии и этно-
логии, при проведении занятий со специалистами служб органов внутренних дел, работающими с категорией иностранных граждан и лиц без гражданства.
Апробация результатов исследования. Теоретические и практические положения диссертационного исследования отражены в статьях, опубликованных в межвузовских сборниках и научных трудах адъюнктов и соискателей.
Полученные результаты исследования сообщались автором в научных докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях и совещаниях, проводимых в Ростовском юридическом институте МВД России, Таганрогском институте управления экономики и права, а именно: «Охрана правопорядка силами полиции в полиэтническом обществе» (Ростов-на-Дону, 2003), «Миграционная политика в XXI веке» (Ростов-на-Дону, 2004), «Особенности работы сотрудников органов внутренних дел с уязвимыми слоями населения» (Ростов-на-Дону, 2004), «Организованная преступность и криминологические проблемы миграции» (Таганрог, 2004), «Геополитика террора и терроризма» (Москва - Ростов-на-Дону, 2004), «Особенности международной миграции на Юге России и Украины» (Ростов-на-Дону: Администрация Ростовской области, 2004), «Взаимодействие правоохранительных органов и неправительственных организаций - эффективная стратегия противодействия торговле людьми» (Ростов-на-Дону - Москва, 2005), «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005), «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005). А также нашли отражение в 8 авторских публикациях общим объемом 3,3 печатных листа.
Работа обсуждена на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации состоит из двух глав, включающих шесть параграфов, введения, заключения и списка литературы.
Незаконная миграция: к институционально-правовому определению понятия
Термин «миграция» происходит от латинского слова migratio, английского - migration (перемещение, переселение). Под «миграцией» понимают «переселение людей, связанное с изменением места жительства»: 1) переселение, перемещение населения1; 2) перемещения людей, связанные, как пра-вило, со сменой места жительства ; 3) переезд людей из одной страны в дру-гую с намерением обосноваться ; 4) массовое перемещение, переезд населения из одного места жительства в другое в силу экономических причин, национальных притеснений, природных бедствий и катастроф; перемещение групп людей из одного места в другое (в места отдыха, из отдаленных районов и т.п.)4. Термин «мигрант» также происходит от латинского слова migrans /migrantis/ - переселяющийся; английского migrant, т.е. лицо, совершающее миграцию5.
В социально-демографической науке термин «миграция» используется для обозначения движения населения, то есть в самом общем смысле определяется как перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время . На более высоком уровне обобщения термин «миграция населения» может подразумевать не только акт перемещения отдельного человека или относительно многочисленных групп людей, но и территориальное движение этнических совокупностей народов и национальных общностей2.
Таким образом, вне зависимости от области употребления общее значение данного термина не изменяется, что указывает на общенаучность его содержания как территориального перемещения людей.
Однако Л.Л. Рыбаковский отметил четкую позицию, где «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» и именует миграцию в узком и широком смысле слова. В узком смысле слова «миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства»; в широком смысле слова миграция - это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»3.
В.И. Переведенцев понимает миграцию населения также неоднозначно: первое, рассматривая ее как совокупность любых перемещений людей в пространстве, и второе - как совокупность переселений людей, связанных со сменой места жительства на относительно продолжительный срок . Такой подход зафиксирован как нормативный в демографическом энциклопедическом словаре , который определяет значение этого понятия в широком и узком смысле. В широком смысле слова миграция предполагает любое перемещение населения через определенные территориальные границы государства, области, населенного пункта, причем не имеет значения, на какой сроки с какой целью перемещается человек. В более узком смысле под миграцией понимается такое переселение, которое связано с изменением постоянного места проживания.
Ю.И. Вьюнов рассматривает миграцию населения как совокупность переселений, которые являются результатом стремления переселенцев улучшить условия своей жизни1.
Говоря об определении миграции, российский исследователь Б.Б. Ро-доман предложил использовать какой-либо статистически учитываемый рубеж (границу государства, области и поселения), то есть, если человек пере-секает его, значит он совершает миграцию . Подобный подход в зарубежной науке отражает определение Д. Хейзела, который под миграцией понимал географическую мобильность, влекущую за собой изменение обычного места жительства между определенными политическими и статистическими пунктами или же между районами проживания различного типа3.
Наиболее точной и полной представляется точка зрения, аргументированная Е.А. Назаровым. Он предложил назвать «миграцией как любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного местожительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности и т.д. независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит»4.
Полагаем, что данные определения имеют свои недостатки. В одних случаях изменение постоянного места жительства сопровождается переселением из одного населенного пункта в другой, и факт переселения фиксируется миграционной статистикой в качестве миграции из-за небольшого расстояния. В других случаях в пределах большого города переселение осуществляется на расстояние в несколько раз большее, чем вышеуказанное, и также сопровождается изменением места жительства, но не относится к миграции.
В настоящем исследовании под миграцией подразумевается территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории под воздействием различных причин и факторов - экономических, политических, демографических, национальных, религиозных и т.д.
Сегодня внимание экономистов, социологов, демографов, юристов и других ученых к миграции связано с ее активизацией и значительным влиянием на все стороны жизни общества как в России, так и во всем мире, что обусловлено социальными, экономическими и политическими изменениями в последние десятилетия.
Социально-экономическая трансформация российского общества в 90-е годы привела к существенному изменению миграционных процессов в Российской Федерации, ибо в связи с распадом СССР качественно изменились характер, мотивация миграционного поведения населения, направления, масштабы и структура миграционных потоков.
В советский период организацией и управлением миграционными процессами занимались государственные органы и структуры, обеспечивавшие перераспределение населения в пользу малообжитых районов, а также районов нового промышленного освоения или восстановления хозяйства, разрушенного в годы войны, это были: организованные наборы, государственное распределение после вуза, комсомольские и партийные призывы, что объяснялось политическими интересами страны. Механизмы регулирования
Институциональные особенности миграционной правовой политики зарубежных стран и незаконная миграция
На рубеже XX и XXI веков международное сообщество пришло к единому мнению, что процесс регулирования миграционными процессами относится к категории глобальных проблем, оказывающих воздействие на направления и интенсивность всех наиболее значимых политических, экономических и социальных процессов в мире и тесно взаимосвязанных с проблемами устойчивого развития государств. Миграционная политика стала одним из приоритетных направлений мирового сообщества.
В этой связи, на наш взгляд, будет целесообразным и практически-необходимым рассмотреть некоторые методологические подходы, которыми руководствуется международное сообщество при разработке национальной миграционной политики. Главный из этих подходов вырабатывается и проявляется через деятельность международных организаций, в первую очередь ООН и МОТ. В документах, материалах и рекомендациях, которые ими принимаются на различных заседаниях и конференциях, содержатся концептуальные подходы миграционной политики, основные направления и механизмы ее реализации. Главная роль принадлежит Всемирным конференциям ООН по народонаселению, имеющим межправительственный статус. Документы, принимаемые на них, носят только рекомендательный характер.
За последние тридцать лет были проведены 3 такие конференции: в 1974 г. в Бухаресте, в 1984 г. в Мехико и в 1994 г. в Каире. На этих конференциях были приняты документы, которыми в той или иной мере руководствуются многие государства при проведении национальной миграционной политики.
Несомненным достижением конференции 1974 года для международного сообщества было принятие Плана Всемирного действия в области народонаселения, где утверждалось, что политика в области международной миграции должна основываться на экономических и социальных потребностях, как направляющих, так и принимающих стран. На ней впервые международная миграция рассматривалась в широком контексте социально-экономического развития.
Одновременно главной проблемой в период принятия Плана Всемирного действия 1974 года была проблема трудящихся-мигрантов, проблема легального использования иностранной рабочей силы странами-импортерами, защита прав рабочих мигрантов и их семей, борьба с дискриминацией на рынках труда и в обществе.
Проблема незаконной миграции в указанный период не представляла собой угрозы национальной безопасности стран, следовательно, отношение к ней ограничивалось одной лишь рекомендацией - призывом к правительству уважать основные права неофициальных мигрантов, препятствовать их эксплуатации и предупреждать те действия, которые могут вызвать нелегальную миграцию или ей способствовать.
На Конференции 1984 г. сформулирован новый подход, который рассматривал разнообразную природу существующих международных передвижений населения (официальная миграция, трудовая, неофициальная, незаконная трудовая и беженцы). Новый подход характеризовался повышенным вниманием к государственной миграционной политике. Ей отводилась роль одной из важнейших составных частей всего комплекса взаимосвязанных причин, которые вызывают те или иные виды и типы миграционных потоков, и, что особенно важно, государственной миграционной политике отводилась роль главного фактора, влияющего на последствия миграционных процессов и формирующего их.
Позитивным явилось то, что в рекомендациях 1984 года уже содержалась ссылка на Конвенцию МОТ 1975 года1, где осуждалась миграция в унизительных условиях, провозглашалось равенство между постоянным населением и рабочими-мигрантами в возможностях и обращении с ними работодателей. Документ 1975 г. представлял собой первую попытку защиты определенных прав незаконных (или как их еще называют неофициальных) рабочих и борьбы с нелегальной миграцией и нелегальной занятостью на международном уровне.
В отношении другого официально призванного типа мигрантов - беженцев или лиц, ищущих политическое убежище, в документах, принятых в 1984 году, содержалась рекомендация правительствам присоединиться к Конвенции ООН 1951 года относительно статуса беженцев и Протоколу 1967 года, который раздвигал рамки Конвенции.
Говоря об итогах конференции 1984 г., полагаем, что важнейшим ее достижением явилось углубленное внимание международного сообщества к проведению государственной миграционной политики, рассмотрев ее через призму соблюдения основных прав человека трудящихся-мигрантов, беженцев или лиц, ищущих политического убежища; борьбы с незаконной миграцией и ее составляющей - незаконной занятостью.
Во второй половине 80-х и начале 90-х годов произошло новое качественное изменение социально-экономической и миграционной ситуации в мире. Это проявилось в изменении следующих основных процессов:
- нарастал дисбаланс между демографическим развитием и ситуацией на рынке труда;
- увеличился разрыв в темпах экономического роста между отдельными странами и регионами, что закономерно совпало со стремительными переменами в глобальных политических и экономических системах. Все это повлекло за собой усиление миграционного давления. Главное глобальное изменение - распад бывшего СССР и возникновение на его месте самостоятельных государств. Распад всей политической системы в Восточной Европе и наступившие вслед за этим важные социальные изменения: начало множе- ственных конфликтов на этнической почве; распад бывшей Югославии и затянувшийся конфликт между соперничающими этническими группами; кризис в Персидском заливе в 1990 году; гражданские войны в Африке и Азии. Все эти и другие события привели в движение огромные, непрогнозируемые волны международных миграционных перемещений и выдвинули международную миграцию в ряд важнейших международных проблем.
На Международной конференции по проблемам народонаселения и развития в 1994 году была принята 20-летняя Программа действий в области народонаселения и развития, которая учитывала главное новое требование мировой политики - обеспечение устойчивого развития.
Незаконная миграция в Российской Федерации: институционально-правовые характеристики
Россия, интегрируясь в мировую экономику, с помощью формирования рыночных отношений обусловила развитие трудовой миграции, которая, являясь важной составляющей рыночных отношений, оказывает серьезное позитивное влияние на экономическое развитие страны. В то же время это стало предпосылкой развития незаконной миграции в сфере занятости иностранных граждан и лиц без гражданства - главной составляющей незаконной миграции в Российской Федерации. Поэтому при анализе незаконной миграции считаем целесообразным основной акцент сделать именно на незаконной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства как по России в целом, так и в отдельных ее регионах, что позволит выработать новые подходы к осмыслению данного явления.
Государство и общество «бьют тревогу» в решении этой проблемы. Безусловно, с одной стороны, для такой обеспокоенности есть все объективные на то основания. Возникновение и рост незаконной миграции повлекли за собой ряд серьезных и нежелательных последствий, выразившихся в криминализации общества, увеличении уголовных правонарушений, угрозе национальной безопасности, территориальной целостности и сохранении суверенитета государства.
От стремительного развития незаконной миграции в сфере занятости иностранных граждан и лиц без гражданства возникает демпинг на рынке труда, товаров и сферы услуг, неуплата налогов незаконными мигрантами и их работодателями. При этом Россия несет огромные экономические потери. Возникают угрозы здоровью принимающего населения, поскольку в ряде стран происхождения мигрантов наблюдается плохая санитарно-эпидемиологическая обстановка, а сами мигранты не попадают в сферу санитарного контроля и не имеют доступа к медицинским услугам, в силу их незаконного пребывания в России.
Негативные формы проявления незаконной миграции представляют собой и серьезную уголовно-правовую опасность, так как они все сильнее попадают под влияние организованных преступных группировок и в то же время ей сопутствуют другие виды преступной деятельности.
Вместе с тем в условиях динамично меняющейся геоэкономической и геополитической обстановки интенсивные трудовые потоки обеспечивают максимальную экономическую эффективность развивающегося государства в системе рыночной конкуренции. Этот максимум эффекта достигается за счет сокращения издержек (минимизации трудовых, налоговых и социальных выплат) путем использования дешевого неквалифицированного труда незаконных мигрантов, а также привлечения извне интеллектуального высокотехнологичного труда, часто по демпинговым расценкам1, что особенно актуально сегодня для России. Поэтому для эффективного и целесообразного перемещения иностранной рабочей силы в пределах Российской Федерации в соответствии с изменяющимися потребностями развития и размещения производительных сил страны представляется весьма актуальным выявить современные институционально-правовые характеристики этого процесса.
Поскольку ведущую роль в развитии незаконной миграции играет эко-номический фактор , объектом особого интереса все чаще становится незаконная занятость иностранцев. В связи с этим сложилось достаточно устойчивое мнение о том что, именно приток относительно дешевой рабочей силы, согласной выполнять практически любую и в любых условиях работу, является причиной значительного роста в последние годы «теневой» занятости и черного рынка труда в большинстве развитых стран1. Более того, если рассматривать незаконную миграцию с позиции прав человека, то выбор между правами человека и экономической эффективностью однозначно делает в пользу экономической эффективности рыночная система. Результат - распространение сверхэксплуатации и маргинализация трудовых мигрантов, возрождение рабства, торговли людьми, феодальной практики принудительного труда, содержания людей в подневольном состоянии2.
Важным аспектом экономического фактора являются различия в уровне жизни и экономических возможностях разных стран, растущей поляризации мира, что выступает еще одним из условий движущей силы современной миграции. В Германии почасовая оплата труда составляет 25 евро; в Италии -26 евро3, а в Японии - 31,88 долларов4. Разница между богатейшими и беднейшими странами состоит почти в 130 раз, а между Россией и индустриально развитыми государствами - 30-50 раз. Велика и дифференциация на пространстве бывшего СССР. Средняя месячная плата составляет 119 долларов в России, 61 - в Украине, 31 - в Киргизии и 13 - в Таджикистане .
В настоящее время проблемы незаконной миграции в сфере незаконной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства во всех ее формах приобрели в стране весьма острый характер вследствие роста масштабов этого вида явления. Содержание этих проблем определяется противоречием: с одной стороны - обеспечение экономики страны трудовыми ресурсами в лице иностранных граждан и лиц без гражданства и последовательное вхождение Российской Федерации в международный рынок труда, а с другой стороны - несовершенство миграционной законодательной базы по урегулирова-нию этих весьма важных процессов для сегодняшней России.
В энциклопедическом словаре под редакцией А.Я. Кваша1 в разделе «Миграция» сказано, что при изучении миграции населения нередко выделяют миграцию различных социальных групп. Наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она охватывает перемещения населения в трудоспособном возрасте и иногда называется трудовой миграцией.
Кто же такие «трудящиеся-мигранты»? До настоящего времени не существует юридически устоявшегося понятия «трудящийся-мигрант».
В различных международных документах, как на универсальном, так и на региональном уровнях, приводится несколько определений трудящегося-мигранта.
