Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-правовое регулирование противодействия экстремизму в ряде стран Запада 21
1. Содержание политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму 21
2. Зарубежная практика противодействия проявлениям экстремизма..38
Глава 2. Основы политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму в России ..66
1. Первые действия государства по выработке политико-правового подхода противодействия экстремизму 66
2. Принятие Закона «О противодействии...» как институционализация политико-правового подхода государства к формированию политики противодействия экстремизму 94
Глава 3. Возможные модели оптимизации государственной политики противодействия экстремизму 115
1. Структурно-функциональные изменения существующей модели противодействия экстремизму 115
2. Модели усовершенствования существующего законодательства... 129
3. Модель противодействия экстремизму в Интернете 146
Заключение 158
Библиографический список используемой литературы 164
- Содержание политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму
- Первые действия государства по выработке политико-правового подхода противодействия экстремизму
- Структурно-функциональные изменения существующей модели противодействия экстремизму
Введение к работе
В последние годы все большую значимость для развития современного общества получают проблемы распространения экстремизма. Актуальность темы, таким образом, вытекает непосредственно из особенностей политической ситуации в мире в целом, и в России в частности. Нынешний этап политического развития во всем мире характеризуется разрастанием экстремизма в самых разных его формах. Можно констатировать, что даже благополучные с экономической и политической точки зрения страны, гордящиеся давними демократическими традициями, не остались в стороне от этого процесса.
Крайне тревожным с политической точки зрения выглядит выход во второй тур президентских выборов во Франции в 2002 г. лидера ультраправых Жан-Мари Ле Пэна. Его программа во многом строится на ксенофобии, национализме и борьбе с иммигрантами. В 2000 г. в Австрии в результате парламентских выборов успеха добилась Австрийская партия свободы во главе с Иоргом Хайдером. Менее ярко, но, тем не менее, достаточно символично тенденция роста радикальных настроений в общественно-политической жизни в начале 21 века наблюдается и во многих других странах Европы. Среди них Италия, Нидерланды, Швейцария и даже такие традиционно политически умеренные страны как Швеция и Дания. Несмотря на то, что во всех названных странах удается обходиться без ярко выраженных политических последствий, можно констатировать, что и в «благополучной» Западной Европе проблемы распространения экстремистских тенденций не менее актуальны, чем в странах развивающейся демократии. Российская общественно-политическая жизнь также дает немало поводов задуматься о проблемах распространения экстремистских тенденций в нашей стране. Прошедшие недавно выборы в Государственную Думу наглядно продемонстрировали рост радикальных политических настроений в российском обществе. Две политические партии ЛДПР и «Родина», отличающиеся довольно радикальными взглядами на политику, в сумме получили более двадцати процентов голосов избирателей. Несмотря на то, что и ЛДПР, и «Родина» лишь номинально символизируют радикальное крыло российского политического спектра, по существу не являясь оппозицией правящей власти, чрезвычайно важно отметить, что декларируемые ими идеи, нередко экстремистского характера, находят широкий отклик у российского населения. Данный факт свидетельствует о распространении экстремистских настроений на самом низовом уровне политики - среди простого населения. Рост экстремистский настроений именно на этом, практически бытовом уровне особенно опасен по двум причинам. Во-первых, потому что здесь на низовом уровне зарождаются большинство экстремистских инициатив, которые именно при базовой поддержке населения достигают самого высокого государственного уровня политики. Во-вторых, именно низовой уровень политики в наименьшей степени поддается контролю и регулированию.
В наиболее опасных формах экстремизм проявляется в развивающихся странах, причем, как на государственном, так и на бытовом уровнях. Один из показательных примеров событие, произошедшее в Нигерии в конце 2002 г. Статья журналистки Носимы Даниэл, призывающая мусульманское население страны примириться с проведением в Нигерии конкурса красоты «Мисс мира», спровоцировала в стране массовые беспорядки. В результате этих событий всего за четыре дня в Нигерии было убито более 200 человек. В столице штата Замфара, где происходили события, сожжено 20 церквей и 8 мечетей, более 11 тыс. человек остались без крова.
Подобного рода примеры, к сожалению, можно встретить по всему миру. На фоне общемирового роста экстремистских тенденций Россия исключением не является. Сложности переходного периода И неподготовленность общества и государства к проявлениям экстремизма привели к ситуации, когда шовинизм, ксенофобия, нетерпимость, религиозный экстремизм, социальная напряженность, проблемы национальной, расовой, религиозной и языковой дискриминации стали обычным явлением повседневной жизни. Накапливающиеся на бытовом уровне экстремистские настроения со временем выливаются в формирование разного рода общественно-политических сил экстремистского толка, которые ставят своей целью влияние на общегосударственную политику, а в ряде случаев призывают к насильственной смене существующего порядка.
Актуальность проблем экстремизма для российского общества подтверждают активные дебаты последних лет на государственном уровне с участием представителей всех ветвей власти и различных общественных организаций относительно необходимости формировании государственной политики противодействия этому опасному явлению. Многолетние дебаты вылились в принятие в июне 2002 г. специального федерального Закона «О противодействии экстремистской деятельности». Однако с принятием этого закона дискуссия относительно того, какой должна быть политика государства в области противодействия экстремизму не закончилась, а лишь изменилось ее содержание. Кроме того, как показывает мировой опыт, сам факт принятия профильного Закона еще не гарантирует начало проведения эффективной государственной политики противодействия экстремизму. Необходимо наличие еще ряда условий: соответствующей политической воли у власти, эффективной судебной правоприменительной практики, общественного согласия. В совокупности все эти элементы составляют политико-правовую модель противодействия экстремизму.
В этой ситуации особенно актуальными представляются исследования, посвященные оценке существующей ситуации в области противодействия экстремизму и выработке политических и правовых путей позитивного влияния на нее. Для адекватной оценки имеющегося на сегодняшний день, пусть и не большого, российского опыта противодействию экстремизму необходимо соотнести его с имеющейся зарубежной практикой. Прибегая к зарубежному опыту можно избежать множества вопросов, возникающих перед российскими учеными, специалистами и государственными деятелями, решения которых за рубежом уже опробованы на практике. Тем более что зарубежный опыт весьма разнообразен и содержит примеры как сверхлиберальных, так и достаточно консервативных подходов к формированию государственной политики противодействия экстремизму.
Постановка проблемы
Проявления экстремизма встречались на протяжении всей политической истории человечества. Всегда существовали политические силы, придерживающиеся крайних взглядов на государственное строительство, считающие верным только свое видение политической ситуации и готовые идти в отстаивании своих идей на любые даже самые крайние меры. На протяжении веков единственным методом борьбы с такими радикальными силами был волюнтаристский или силовой метод удаления их с политической сцены.
С ростом демократизации в наиболее развитых странах мира политическое воздействие на субъекты экстремизма стало необходимо вписывать в правовые рамки. Иначе действия государственной власти подпадали под определение нелегитимных. Так появился политико-правовой подход к формированию государственной политики противодействия экстремизму. Именно анализ процесса формирования в России и некоторых зарубежных странах государственной политики противодействия экстремизму, опирающейся на рамки закона, и практика его применения являются проблемой нашего исследования.
Предмет и объект исследования
В соответствии с постановкой проблемы предметом нашего исследования будет политико-правовое регулирование проблем противодействия экстремизму за рубежом и в России. За почти полувековую государственную практику противодействия экстремизму европейскими странами вместе и каждой из них в отдельности были выработаны различные комплексные системы борьбы с этим общественно опасным явлением. В России соответствующая работа началась только в середине 90-х гг., поэтому сегодня мы можем наблюдать и анализировать процесс формирования антиэкстремистской государственной политики в его развитии.
Объектами нашего исследования будут четыре составляющие части политико-правового подхода противодействию экстремизму: политическая воля власти, правовая база, правоприменительная практика и позиция общественного мнения. Таким образом, политическая составляющая подразумевает под собой разного рода проявления политической воли в отношении борьбы с экстремизмом со стороны власти: законодательные и исполнительные инициативы, официально опубликованные федеральные программные документы, тематические заявления и выступления государственных чиновников самого высокого уровня, международные инициативы. Так же к политической составляющей относится формирование общественного мнения по вопросам противодействия экстремизму. Без достижения соответствующего общественного согласия любые проявления политической воли власти будут носить оттенок не легитимности.
Под правовой составляющей подразумевается вся нормативно-правовая база РФ в целом и ее субъектов в частности. Хотя в данном случае нормативные документы являются тоже своего рода проявлением политической воли государства и общественного мнения, что свидетельствует об их зависимом от политической составляющей положении. Правоприменительная судебная практика номинально по своему определению должна относится к правовой составляющей. Однако в России, в отличие от большинства стран Запада, этот элемент в большей степени следует относить к политической части. Объяснением этому является довольно высокая степень зависимости правоприменительной системы, особенно в области противодействия экстремизму, от политических институтов власти и общественного мнения.
Степень научной разработанности проблемы
Рассматриваемые в предлагаемой работе проблемы находится на стыке целого ряда исследовательских направлений. Экстремизм - это чрезвычайно многогранное явление, отличающееся многочисленностью вариантов комбинаций по линии «субъект - объект». В соответствии с этим противодействие экстремизму осуществляется по целому ряду направлений. Таким образом, экстремизм и противодействие ему являются объектом изучения для самых разных областей науки и знания: политологии, правоведения, религиоведения, психологии, социологи, культурологии и др. Каждая из вышеуказанных наук нередко, так или иначе, затрагивает проблемы экстремизма и противодействия ему. Однако определение зоны компетенции той или иной науки в данном случае зависит от того, какой конкретно пласт экстремистской проблематики оказывается затронутым.
В центре нашего внимания находится не непосредственно сам феномен экстремизма как явления общественно-политической жизни, а проблемы противодействия ему и формирования соответствующей государственной политики. Поэтому для написания данной работы в первую очередь использовались политологические, правовые и социальные исследования. Ключевой проблемой как зарубежных, так и отечественных исследований в области противодействия экстремизму является вопрос о степени, а в ряде случаев и вовсе возможности, участия государства в процессе противодействия этому явлению общественно-политической жизни.
В странах Западной Европы и Америки за почти полувековую историю существования аниэкстремистской государственной политики общество уже пришло к определенному согласию по вопросу участия государства в процессе противодействия экстремизму. Юридическим оформлением этого согласия является существующая в зарубежных странах антиэкстремистская законодательная база. Поэтому последние исследования на экстремистскую тематику носят за рубежом очень узкий специализированный характер и затрагивают отдельные аспекты проблемы. Например, среди современных исследований, посвященных проблемам экстремизма, за рубежом уже не встретишь работ, в которых авторы затрагивают вопросы определения экстремизма как явления, его классификации или спорят о необходимости или недопустимости государственного вмешательства в область противодействия ему. Все эти ключевые вопросы в зарубежной историографии были решены несколько десятилетий назад, хотя и тогда они не вызывали столько споров, сколько сегодня возникает в России.
Зарубежных исследователей сегодня больше волнуют не теоретические, а практические стороны противодействия экстремизму. Например, центральными для большинства стран Западной Европы сегодня являются конкретные случаи правоприменения антиэкстремистского законодательства. Или, например, такой аспект противодействия экстремизму как борьба с распространением экстремистских идей в глобальной сети Интернет.
В России, где экстремистская тематика появилась в повестке дня около десяти лет назад, базовые вопросы определения, классификации и необходимости противостоять этому явлению еще остро стоят в повестке дня. В отличие от многих других острых проблем российской общественно-политической жизни, например, коррупции, проблема экстремизма пока не только не объединяет полюса политического спектра, но и рождает существенные разногласия даже между исследователями одной идейной группы. Не говоря о существующих многочисленных определениях понятия экстремизм и попыток его классифицировать, заметим, что в отношении противодействия экстремизму позиции специалистов варьируются от полного невмешательства государства в решение проблем противодействия экстремизму до возможности наделения государственной власти неограниченными функциями в этой области. Наибольшее число сторонников, прежде всего в научной среде, имеет промежуточная позиция, предполагающая достаточно широкий круг регулятивных функций государства, которые вместе с тем значительно ограничиваются законодательством.
В России на сегодняшний день можно назвать несколько научных и общественных центров, которые занимаются проблемами экстремизма и регулярно публикуют специализированные издания, проводят круглые столы и семинары, разрабатывают комплексные программы действий, в том числе и в рамках правительственных заказов, по данной тематике. Именно такие центры и наиболее яркие представляющие их личности на сегодняшний день находятся в центре дискуссии по проблемам экстремизма.
В числе центров, уделяющих особое внимание изучению проблем экстремизма, следует отметить общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Наиболее заметным представителем этого фонда с точки зрения изучения проблематики экстремизма является его вице-президент Михаил Краснов.3 Изучением проблем экстремизма в фонде занимаются уже более пяти лет, результатом чего стала публикация целого ряда работ по данной тематике.
Проблематика экстремизма разрабатывается еще в одном информационно-исследовательском центре - «Панорама». Наиболее заметными представителями этого центра с точки зрения изучения проблем экстремизма являются Александр Верховский , Владимир Прибыловский , Вячеслав Лихачев , Юрий Шмидт. Заметный вклад в разработку проблематики экстремизма вносит правозащитный центр «Мемориал» и лично Владимир Айламазьян, Александр Осипов и Роман Сапожников9. Заметную активность на этом направлении проявляет также общественный фонд «Антифашист». Именно представители этих общественно-научных организаций занимаются изучением проблем экстремизма в интересующем нас аспекте, политико-правового противодействия этому явлению. Именно в их недрах были разработаны многочисленные варианты законов о противодействии экстремизму и многочисленные аналитические записки для исполнительной власти о необходимости принятия такого закона.
Следует заметить, что не так давно около двух лет назад к проблемам противодействия экстремизму активно подключился Институт социологии РАН. Группу ученых, занимающихся в этом институте проблемами противодействия экстремизму в рамках специальной федеральной целевой программы, возглавляет Эмиль Паин. Также в эту группу входят Владимир Мукомель и Елена Переведенцева. То, что эта группа ученых проводит свои исследования под эгидой института социологии, обуславливает соответствующую специализацию их исследований. Группа под руководством Эмиля Паина в первую очередь занимается феноменологическим изучением проблем экстремизма и его классификации, обращая внимание на экстремизм как явление социальной жизни. Несмотря на то, что учеными в их исследованиях затрагиваются и проблемы политико-правового противодействия экстремизму, для них они являются все же второстепенными.
В целом следует отметить, что в российской научной среде достаточно широко представлены исследования, посвященные правовой составляющей политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму. В первую очередь это связано с широтой развернувшейся дискуссии относительно принятия Закона «О противодействии». Здесь следует особенно выделить таких специалистов: Валентина Лапаева11, Александр Верховский, Юрий Шмидт, Владимир Айламазьян, Лев Левинсон, Сергей Смирнов, Игорь Понкин. Также интерес представляют работы Сурена Авакьяна , Владимир Четвернина и Олег Шудры относительно трактовки конституционных и международно-правовых норм. В тоже время комплексных работ по исследованию сочетания и взаимодействия политической и правовой составляющих противодействия экстремизму в отечественной науке и публицистике практически нет.
Цели и задачи исследования
В соответствии с определенной темой исследования мы ставим перед собой базовую цель - изучение процесса формирования государством политико-правового подхода противодействия экстремизму и факторов влияющих на него. Для достижения данной цели мы предполагаем решить следующие задачи:
Анализ соотношения политической и правовой составляющих в политико-правовом подходе к противодействию экстремизму
Сравнительный анализ политико-правового регулирования противодействия экстремизму в ряде стран Запада и России Построение моделей возможной оптимизации государственной политики противодействия экстремизму Структура диссертационного исследования
Исходя из характера поставленных задач, предлагаемая работа состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении формулируется содержание научной проблемы, определяются объект и предмет исследования, обосновываются выводы, имеющие научную новизну.
Первая глава - Политико-правовое регулирование противодействия экстремизму в ряде стран Запада - посвящена собственно определению политико-правового подхода формирования государственной политики и анализу его применения на практике в ряде стран Запада.
Вторая глава - Основы политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму в России -посвящена рассмотрению особенностей политической и правовой составляющих данного подхода в российской практике.
Третья глава - Возможные модели оптимизации государственной политики противодействия экстремизму - рассматривает на основе, сделанных в первых двух главах, выводов пути усовершенствования политико-правового регулирования противодействия экстремизму в России.
В Заключении формулируются основные выводы по теме диссертационного исследования.
Обоснование хронологических рамок исследования
К анализу зарубежного опыта противодействия экстремизму мы прибегали без ограничения хронологических рамок, а в своем выборе того или иного объекта для анализа руководствовались исключительно полезностью каждого конкретного примера для российской практики. Таким образом, использованная зарубежная антиэкстремистская законодательная база хронологически ограничивается непосредственно рамками существования таковой, то есть второй половиной двадцатого века.
Из всего объема зарубежной правоприменительной практики в основном были использованы преимущественно современные данные, которые более адекватны сегодняшним российским реалиям, то есть речь идет преимущественно о прецедентах последнего десятилетия прошлого века - начала нынешнего. Что касается России, то исследование соответствующих проблем начали проводиться с 90-х годов XX века, т.е. с момента непосредственного появления соответствующей проблематики в российской общественно-политической жизни, вплоть до начала 2003 г.
Методология исследования
Решение поставленных задач требует комплексной методологии исследования. В эту методологию вошли элементы сравнительного анализа, сравнительного правоведения, системного и структурно-функционального анализа.
Источниковедческая база исследования
Источниковедческая основа исследования представлена несколькими направлениями. Прежде всего, в работе активно используются нормы Конституции и международных договоров, действующих на территории Российской Федерации. Отметим имеющую в этом смысле определяющее значение Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а также Международный пакт о гражданских и политических правах и Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Указанные акты образуют основополагающую правовую базу противодействия экстремизму, признанную во всем мире.
Другую группу источников составили федеральные нормативно-правовые акты. Из них прежде всего отметим Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности», определяющий формы и методы применения соответствующих конституционных и международно-правовых норм, принципы государственной политики в области противодействия экстремизму. В соответствии с положениями данного акта были внесены существенные изменения в Уголовный Кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях, Федеральные Законы «О средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О свободе совести и религиозных объединениях». Мы сочли необходимым дать анализ основных норм законодательства, направленных на противодействие экстремистской деятельности, в их развитии, поэтому в данном исследовании рассматриваются как действующие, так и действовавшие до принятия Закона «О противодействии» нормы, затрагивающие интересующую нас проблему.
В работе также использованы Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федаральные Законы «О прокуратуре», «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О борьбе с терроризмом», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» с целью более полного анализа правовых возможностей противодействия экстремизму.
В третью группу источников вошли примеры регионального законодательства Российской Федерации, в особенности по вопросам религиозной деятельности. Отметим в этой связи Закон Республики Дагестан «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан», Закон Карачаево-Черкесской Республики «О противодействии политическому и религиозному экстремизму на территории Карачаево-Черкесской Республики», Закон Тульской области «О миссионерской (религиозной) деятельности на территории Тульской области», Закон Хабаровского края «О религиозной деятельности на территории Хабаровского края», Закон Воронежской области «О порядке осуществления миссионерской деятельности на территории Воронежской области» и др.
Кроме того, в работе были использованы ряд подзаконных актов. Отметим в первую очередь Методические рекомендации «Об использовании специальных познаний по делам и материалам о возбуждении национальной, расовой и религиозной вражды», разработанные отделом по надзору за исполнением законов о межнациональных отношениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации и отделом юридической психологии научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка.
В работе представлены также выдержки из решений Европейского суда по правам человека в качестве примеров, иллюстрирующих некоторые принципиальные особенности применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Кроме того, в работе были использованы различные законопроекты, данные официальной статистики, экспертные заключения и официальные доклады, правительственные программы. Для получения общей картины существующего в России спектра мнений по проблемам противодействия экстремизму были использованы материалы различных научных конференций, семинаров и круглых столов.
Большое значения для определения позиций законодательной и исполнительной власти, что является принципиальным моментом для нашего исследования, по проблемам противодействия экстремизму использовались стенограммы заседаний Государственной Думы. Также для выявления спектра мнений высокопоставленных государственных чиновников использовались материалы периодической печати, преимущественно, федеральных газет и журналов, содержащие в большом количестве разного рода заявления и рассуждения первых лиц государства.
Положения, выносимые на защиту.
На основе проведенного автором анализа получены следующие результаты:
Политико-правовой подход к формированию государственной политики противодействия экстремизму предполагает наличие четырех взаимозависимых составляющих компонентов. Первый элемент политико-правового подхода - наличие политической воли у государства, второй - специальное антиэкстремистское законодательство, третий правоприменительная практика, четвертый - общественное согласие относительно методов противодействия экстремизму. Наличие, сочетание и уровень развития в общественно-политической жизни государства этих четырех элементов позволяет говорить о степени укоренения в нем политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму. Анализ применения политико-правового подхода к регулированию проблем экстремизма в ряде стран Запада позволяет сделать общий вывод: в подавляющем большинстве этих стран степень укоренения политико-правового подхода чрезвычайно высока. В мировой практике сложилось две традиции применения политико-правового подхода к противодействию экстремизму: «либеральный» и «консервативный». Первый сформировался в США, второй получил наибольшее распространение в Германии. В остальных странах запада можно наблюдать промежуточные варианты между «либеральным» и «консервативным» подходами.
Процесс формирования политико-правового подхода к регулированию проблем экстремизма в России характеризуется двумя базовыми этапами. Начало первого этапа следует отнести к началу 90-х гг. прошлого века и закончился он принятием в июле 2002 г. специального Закона «О противодействии экстремистской деятельности». Второй этап начался после вступления указанного Закона в силу и продолжается до сих пор. Процесс формирования политике- правового подхода в России еще не завершен и по целому ряду признаков находится на стадии активного развития. В России политико-правовой подход противодействия экстремизму на данный момент формируется в большей степени в рамках германской традиции, с характерной высокой степенью вовлечения государственных органов власти в систему противодействия экстремизму. В отличие от практики противодействия экстремизму в странах Запада, в России наибольшее значение в системе политико-правового подхода на данный момент получили два из четырех составных элементов: политическая воля государства и антиэкстремистская правовая база. В то время как два оставшихся элемента: правоприменительная практика и общественное согласие относительно методов противодействия экстремизму пока остаются слаборазвитыми. Наиболее перспективными и важными направлениями дальнейшего формирования и оптимизации политико-правового подхода противодействию экстремизму в России являются следующие: структурное и функциональное усовершенствование системы государственных органов власти по противодействию экстремизму, дальнейшая работа по разработке антиэкстремистского законодательства, создание и реализация на практике государственной информационно-пропагандистской политики противодействия экстремизму.
Научная новизна результатов исследования
Новизна результатов исследования определяется разработкой модели политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму. В рамках данной модели определены ее основные составляющие, показаны механизмы их функционирования и взаимозависимости.
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что созданная модель политико-правового регулирования проблем борьбы с распространением экстремизма может использоваться для оптимизации государственной политики противодействия экстремизму. Наконец, в работе проанализирован опыт зарубежных стран по применению этой модели, который во многом является полезным и для России.
Содержание политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму
Политический экстремизм представляет собой исторически меняющееся явление, сопровождающее человечество на протяжении всей его истории с момента возникновения мира политического и собственно политики как одной из форм регулирования жизнедеятельности социальных систем. Однако особенно ярко этот феномен проявился в 20 веке, когда стал постоянно присутствующим явлением политической жизни.
В философской, политологической и социологической литературе отсутствует общепринятое, строгое определение экстремизма, вообще, и политического экстремизма в частности. Сегодня в научных словарях можно найти не так много понятий, которые обозначают столь разнообразные явления и процессы. Под термином политический экстремизм нередко смешивают разнообразные явления: от разных форм классовой и освободительной борьбы, сопровождающейся применением политического насилия до преступлений, совершаемых безответственными криминальными элементами, политическими проходимцами.
Трактовки термина политический экстремизм весьма разнообразны. Политический экстремизм часто понимается и как специфическая линия в политике (или позиция), отвергающая компромиссы с противодействующей стороной и отражающая наиболее агрессивные установки субъекта, и как разновидность существующих политических течений, находящихся на крайне левых или крайне правых политических позициях, и как метод политической борьбы, отвергающий согласование и сотрудничество с политическими оппонентами или противником и как негативный социальный протест, развивающийся на самых разных уровнях общества.
Трудности, связанные с выработкой четкого общепринятого теоретического определения политического экстремизма можно объяснить следующими моментами. Во-первых, сложностью самого феномена: исторической изменчивостью и многочисленностью вариантов комбинаций по линии субъект - объект. Во-вторых, релятивностью, возможностью инверсии понятия политический экстремизм. В-третьих, идеологической насыщенностью, идейно-политическими и социально-философскими установками и предпочтениями исследователя, идейно-политической ангажированностью в трактовке этого понятия.
В данной работе понятие политический экстремизм будет использоваться в самом широком смысле этого термина. Определение политического экстремизма выводится из его этимологии. Слово «экстремизм» образовано от латинского extremus - крайний. В общем смысле экстремизм - это приверженность к крайним мерам, действиям, взглядам, решениям.
Расширенная трактовка политического экстремизма означает его характеристику как всеохватывающего, исторически изменяющегося социально-политического явления, представляющего собой систему организаций, идеологических положений и установок, а также практических действий, для которых характерным является использование насилия или угрозы его применения. Экстремистские действия, сопряженные с насилием, либо совершением иных общественно опасных деяний производятся в целях незаконного изменения конституционного строя, нарушения суверенитета и территориальной целостности государства, подавления либо, наоборот, наделение незаконными преимуществами отдельных лиц (групп) по признаку расы, национальности, языка, отношения к религии или убеждений.
К экстремистским действиям также относятся пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенных организаций, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности, а равно подготовка либо публичные призывы к совершению указанных выше действий и их финансирование.
Вкладывая в термин политический экстремизм предельно широкий смысл, следует понимать под ним такую активность политических субъектов, которая выражается в стремлении определенных политически активных индивидов, общественных групп, властвующих элит и контр-элит воплотить в жизнь свои политические идеалы и реализовать поставленные задачи всеми доступными средствами. Последние могут включать в себя различные формы насильственного воздействия, направленные на государственную власть, общество в целом или на какие-либо его элементы, а также международные организации. Ключевым моментом в определение политического экстремизма является то, что все применяемые методы, в том числе насильственные, обосновываются и оправдываются идеологически. Активно осуществляемый в сфере политических отношений, экстремизм проникает во все области общественной жизни человека: межэтническую, религиозную, экономическую, культурную и духовную.
В соответствии с данным определением политического экстремизма, можно выделить его характерные устойчивые признаки, к которым относятся: политическая направленность экстремистской деятельности, осуществление ее в целях борьбы за власть. Политический характер целей указывает, что, не отличаясь от других подсистем политической борьбы постановкой основной цели - приходу к власти, политический экстремизм расходится с ними по способам ее достижения. Если его политические противники стремятся прийти к власти легитимным путем, то политический экстремизм пытается ее захватить, используя свой основной метод - насилие;
- использование насилия или угрозы его применения по отношению к объектам своих политических интересов путем агрессивного физического и морально-психологического воздействия, стремление добиться поставленных целей любыми средствами, что усиливает антагонизм политического экстремизма с противостоящими ему подсистемами политической борьбы;
- организованный характер деятельности, наличие системы различных по своей структуре, идейно-политической направленности и материально-технической обеспеченности политических образований, составляющих субъект политического экстремизма, что способствует широкомасштабности и целенаправленности экстремистской деятельности;
- отказ субъектов политического экстремизма от компромиссов, принятия договоренностей с политическими противниками. Это объясняется,
во-первых, решительностью в достижении поставленных целей, во-вторых, использованием насилия в качестве основного метода в своей стратегии и, в третьих, отсутствием веры в возможность достижения политических целей иными путями.
Данные признаки, отражающие основные свойства политического экстремизма, указывают на его отличие от других явлений, входящих в систему политической борьбы и для которых характерным является стремление к достижению поставленных целей конституционным путем.
Первые действия государства по выработке политико-правового подхода противодействия экстремизму
Основная задача данной главы состоит в описании процесса выработки механизмов политико-правового подхода к формированию государственной политики противодействия экстремизму в России. Особое внимание будет уделено правовой составляющей этого подхода. Будет проведен анализ действующей на сегодняшний момент в России законодательной базы противодействия экстремизму, выделены ключевые моменты существующих конституционно-правовых механизмов противодействия экстремизму. Кроме того, ввиду развернувшейся в последнее время дискуссии относительно принятия Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» мы сочли необходимым дать комментарии нормам законодательства, действовавшим до вступления данного закона в силу, и, таким образом, представить процесс формирования политико-правового подхода в его развитии.
Первые элементы политико-правового подхода к формированию политики противодействия экстремизму начала проявляться в нашей стране задолго до принятия специального Закона «О противодействии экстремистской деятельности». Забегая вперед, отметим, что в законодательное определение «экстремистской деятельности», данное в данном Законе, вошли ряд формулировок из Конституции и действовавшего на момент принятия Федерального Закона «О противодействии...» отраслевого законодательства. Поэтому, строго говоря, появление первых элементов формирования политико-правового подхода можно отнести к началу 90-х гг., а именно к появлению первого законодательного документа, затрагивающего экстремистскую тематику, Федерального закона от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации».
В последующем антиэкстремистское законодательство, составляющее правовую базу политико-правового подхода, развивалось хоть и с невысокой степенью интенсивности, но достаточно поступательно. В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая основные положения противодействия экстремистским тенденциям. В 1995-1997 гг. были приняты Федеральный закон «Об общественных объединениях», Уголовный Кодекс РФ и Федеральный закон «О свободе совести и религиозных организациях». Наконец, в 2001-2002 гг. были приняты Федеральный закон «О политических партиях» и новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
В настоящее время нормы антиэкстремистского характера содержатся в целом комплексе нормативно-правовых актов. Однако главным законодательным документом, определяющем политику государства в области противодействия экстремизму, бесспорно, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности». Закон дает развернутое определение понятию «экстремистская деятельность» и упорядочивает основы системы политико-правового подхода противодействия экстремизму в России. Кроме того, в ряде других законов действуют нормы, устанавливающие запрет на экстремистскую деятельность и ответственность за нее физических лиц, СМИ и общественных объединений. Эти нормы были введены в действие Федеральным Законом «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»». Поэтому с формальной точки зрения говорить об окончательном выборе российского государства в пользу политико-правового подхода следует именно с момента появления специального антиэкстремистского законодательства, то есть с момента принятия двух вышеназванных ключевых законов. В данной главе рассмотрены несколько крайне важных моментов с точки зрения выявления основных опорных точек государственной политики российских властей в области развития правовой составляющей политико-правового подхода к противодействию экстремизму. Во-первых, проанализированы некоторые положения Конституции России, затрагивающие область противодействия экстремистской деятельности. Данные положения носят основополагающий характер: Конституция, как основной закон, устанавливает базовые принципы российского законодательства. Во-вторых, рассмотрены основные законодательные акты, действовавшие до вступления в силу ФЗ «О противодействии...» и частично продолжающие действовать до сих пор. В-третьих, рассмотрены положения Федерального закона «О противодействии...» и поправок в законодательство, предусмотренных Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений...», как ключевые нормы действующей законодательной системы противодействия экстремизму.
Нормы Конституции РФ
Принципиально важно, что в Конституции Российской Федерации постулируются основы построения общества, которые по определению несовместимы с экстремистской идеологией. Так, исходя уже из преамбулы Конституции, можно заключить, что базовыми ценностями государства и общества признаются права и свободы человека, принципы равноправия и самоопределения народов, незыблемость демократической основы государственности. Далее в Конституции определяется, что Россия -светское, «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1), в котором «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2), «признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, ... признаются политическое многообразие, многопартийность» (ч. 1 и 3 ст. 13). Ст. 28 Конституции гарантирует каждому свободу совести и вероисповедания.
Вместе с тем, в Конституции устанавливаются пределы обозначенного выше идеологического и политического плюрализма. Необходимость в таких пределах обусловливается закрепленным в ч. 3 ст. 17 принципом: «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Ст. 19 Конституции устанавливает общее равенство всех перед законом и судом, но, кроме того, она содержит запрет на «любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» (ч. 2) и обязанность государства гарантировать равенство по данным признакам.
Эти положения имеют принципиальное значение с точки зрения развития и применения на практике политико-правового подхода противодействия экстремизму. И при разработке законодательных актов, и в правоприменительной практике, и в работе с общественным мнением необходимо четко понимать и власть должна это всячески подчеркивать, что борьба с экстремизмом не является борьбой с инакомыслием. Это базовый момент для успеха реализации политико-правового подхода.
На государственном и общественном уровнях должно присутствовать согласие относительно того, что ограничения конституционных прав и свобод отдельных лиц необходимы для защиты прав и свобод общества и государства в целом. Нередко приходится сталкиваться с ситуацией, когда, к примеру, декларируемое Конституцией право на свободу слова и печати, на первый взгляд, вступает в противоречие с принципами, изложенными в ч.З ст. 17 и ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. Между тем,
Структурно-функциональные изменения существующей модели противодействия экстремизму
Основной целью данной главы является рассмотрение комплекса проблем, связанных с необходимыми первостепенными мерами для оптимизации государственной политики противодействия экстремизму в России. Все возможные и потенциально полезные на сегодняшний день меры будут представлены в виде отдельных моделей, оптимизирующих разные аспекты политики противодействия экстремизму.
Сегодня аксиома противодействия экстремизму в России такова: если российские власти не начнут последовательно активизировать противодействие экстремизму, если это противодействие не станет эффективным, то их авторитет неизбежно пострадает во всех сегментах общества. Собственно говоря, это отчасти уже происходит: российская общественность обращает внимание, что спустя более чем год после принятия ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» примеров эффективного использования его на практике практически не наблюдается .
Следует признать, что глобальных, общегосударственных проявлений экстремизма за время прошедшее после принятия Закона не наблюдалось. Однако, не было случаев и привентивных действий по применению антиэкстремистского законодательство. В тоже время закон предоставил массу возможностей государственной власти для противодействия экстремизму в российском обществе. В этой связи не следует забывать, что законопроект «О противодействии...» был внесен в парламент от имени Президента. Очевидно, что в случае резкого роста экстремистских действий косвенным образом общественность может возложить ответственность на главу государства и подконтрольных ему чиновников. Что касается политического сообщества, то оно неизбежно будет связывать низкую эффективность субъектов противодействия экстремизму главным образом с работой Администрации Президента. Также часть ответственности будет возлагаться на всех субъектов противодействия экстремизму.
На уровне высших должностных лиц в определенной степени присутствует осознание своей ответственности за реализованную инициативу принятия Закона «О противодействии». Так, Президент Владимир Путин в конце 2002 г. дал поручение Генеральному Прокурору Владимиру Устинову разобраться с причинами низкого уровня применения Федерального Закона «О противодействии...», обобщить судебную и прокурорскую практику и сделать соответствующие выводы. Генеральный Прокурор распоряжение главы государства выполнил, однако многие СМИ отметили неудовлетворение общественности оглашенными результатами проделанной прокуратурой работы. Не останавливаясь подробно на анализе этой ситуации, подчеркнем, что обобщение судебной и прокурорской практики может быть только первым шагом на пути выстраивания эффективной государственной политики в области противодействия экстремистской деятельности.
С политической точки зрения вопрос противодействия экстремизму стоит достаточно остро. Ситуация такова, что российским властям необходимо, не переходя принятых в демократических странах рамок взаимоотношений с гражданским обществом, препятствовать негативным экстремистским тенденциям в обществе. Здесь следует помнить о периодических всплесках активности некоторых организаций, которые в своей деятельности и пропаганде действуют на грани рамок закона (РНЕ), о развивающемся в некоторых регионах религиозном фанатизме (ваххабизм и другие крайние религиозные течения). Необходимо найти линию, которая позволяла бы государству реально влиять на некоторые негативные общественные процессы, но ни в коем случае не переходить грань, за которой - пусть и в далекой перспективе и из лучших побуждений - могла бы проявить себя тенденция к тоталитаризму.
Власти следует быть готовой к тому, что, если она перейдет к активному противодействию экстремизму, это может вызвать неоднозначную реакцию среди части гражданского общества. Причем серьезнейшей политической ошибкой было бы пренебрегать этой реакцией и, тем более, прибегать к жесткой реакции на нее. Власти также следует быть готовой и к тому, что даже заведомо негативные отклики со стороны представителей гражданского общества и соответствующее противодействие избранному ею политическому курсу должны восприниматься как часть демократического процесса. В этой связи, на наш взгляд, принципиальным является налаживание взаимодействия с теми сегментами гражданского общества, которые ориентированы на отстаивание своих прав во взаимоотношениях с государством. Так или иначе, в текущей ситуации главным моментом является наличие у государства политической воли для эффективной борьбы с экстремизмом.
С нашей точки зрения, основные функции по оптимизации работы существующей системы государственной политики противодействия экстремизму должны быть закреплены за исполнительной властью во главе с Президентов и подконтрольными ему чиновниками. Законодательная власть, приняв Закон «О противодействии» наделила их всеми необходимыми для этого функциями. Кроме того, именно исполнительная власть обладает наибольшими политическими и организационными возможностями для координации деятельности субъектов противодействия экстремизму. Следует, вместе с тем, иметь в виду, что политические решения в области противодействия экстремизму должны приниматься с полной ответственностью и должной информированностью.
При выстраивании антиэкстремистской политики государства чрезвычайно важно правильно расставлять приоритеты. В обозримый период на федеральном уровне масштабные проявления политического и религиозного экстремизма маловероятны. Крайне маловероятны они и на региональном уровне. Сегодня с точки зрения роста экстремистских тенденций в России самое уязвимое звено - местный уровень. Именно здесь, зачастую при попустительстве местных властей, наблюдаются проявления национального, религиозного, политического и даже расового экстремизма. Более того, представители местных органов власти в ряде случаев принимают определенное участие в деятельности организаций экстремистского толка. Именно местная печать чаще всего публикует экстремистские материалы. Поэтому основное внимание, на наш взгляд, следует уделить противодействию экстремизму на местном уровне. И здесь особую роль играют местные СМИ, в особенности печатным.
Теперь остановимся на причинах сегодняшней недостаточной эффективности государственного противодействия экстремизму в нашей стране. Они могут быть структурированы следующим образом.
Во-первых, налицо определенная проблема взаимоотношений различных органов власти, проявляющаяся двояко. Одно из проявлений этой проблемы - отношения различных контролирующих органов и судебной системы. У представителей различных правоприменительных институтов (это относится, прежде всего, к органам предварительного следствия прокуратуры, МВД и ФСБ, а также Минюсту и Минпечати) нет уверенности в том, что процесс государственного воздействия на субъекты экстремизма приведет к реальным результатам. Данная ситуация обусловлена прежде всего позицией судей, которые часто отказываются поддерживать обвинение и выносят оправдательные приговоры. Судьи, в свою очередь, традиционно утверждают, что подготовка дел к судебным слушаниям уполномоченными органами остается довольно низкой.
