Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Лоббизм как институт политической системы
1. Понятие лоббизма, основные признаки и функции 17
2. Структура лоббистской деятельности 40
Глава II. Особенности институционализации лоббизма в Российской Федерации
1. Конституционно-правовые основы регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации 70
2. «Дикий лоббизм» в процессе принятия политических решений современной России 88
Глава III. Актуальные проблемы функционального представительства региональных интересов в федеральных органах государственной власти Российской Федерации
1. Региональный лоббизм: понятие и основные характеристики 123
2. Факторы политического влияния российских региональных лидеров на федеральном уровне 152
Заключение 169
Список использованной литературы 173
Приложения
- Понятие лоббизма, основные признаки и функции
- Конституционно-правовые основы регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации
- Региональный лоббизм: понятие и основные характеристики
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проведение демократических преобразований в Российской Федерации, начавшееся с конца 80-х годов XX столетия, сопровождалось появлением множества новых институтов власти, без которых не представлялось возможным дальнейшее гармоничное и стабильное функционирование всех общественных структур и элементов (например, институт Президента, парламентаризм и др.). Параллельно на данном этапе развития российского государства началось формирование системы функционального представительства интересов, которая уже давно стала неотъемлемой частью западного демократического общества.
Представительство групповых интересов в годы Советского Союза являлось номинальным по причине отсутствия гражданских ассоциаций как таковых. Процесс принятия политических решений носил закрытый для широкой общественности характер, был практически полностью монополизирован со стороны институциональных групп давления. Современные реформы актуализировали проблему лоббизма в России, так как, во-первых, в обществе появились и активизировались многочисленные негосударственные организации, а во-вторых, произошла плюрализация центров принятия политических решений и соответственно каналов взаимодействия властных структур и отдельных элементов зарождающегося гражданского общества.
Как институт представительства интересов лоббизм открывает возможность активно воздействовать на процесс подготовки и принятия политических решений различным гражданским ассоциациям. Другими словами, делает этот процесс более публичным. Такая открытость политики позволяет избежать многих болезненных конфликтов, часто сопровождающих общества, находящиеся в состоянии демократического транзита. Однако лоббизм до сих пор неинституционализирован, так как в России не было
4 принято ни одного правового акта, регламентирующего или закрепляющего его де-юре. Многочисленные законопроекты, вносимые на рассмотрение депутатов, являлись компиляцией западного опыта регулирования данной проблемы, копировали друг друга и не учитывали национальную специфику российской правовой системы, особенности политической культуры россиян. Кроме того, первые годы демократических реформ привели к тому, что в процессе принятия политических решений стали доминировать интересы мощных экономических групп давления, клиентелы и кланы. Таким образом, функциональное представительство социальных субъектов лоббирования (врачей, учителей, инженеров и др.) оказалось минимальным.
Растущая теневизация российского политического процесса актуализировала проблему формирования системы цивилизованного лоббизма, предусматривающую учет и представительство интересов всех структур гражданского общества и укладывающуюся в рамки закона. Современный этап реформирования, охватывающий последние шесть лет, несколько изменил положение отдельных организованных групп в процессе принятия политических решений. Основным концептом политического управление стало усиление государственного контроля на всех уровнях власти. В первую очередь это может негативно отразиться на региональном лоббизме, основном способе разрешения хозяйственных проблем субъектов РФ, так как укрепление «вертикали» власти непременно влечет за собой трудности в представительстве региональных интересов на федеральном уровне.
Поэтому важно проанализировать динамику развития лоббистской деятельности в современной России, изучить основные субъектно-объектные связи и особенности данного взаимодействия на примере представительства региональных интересов, что позволит выявить основные тенденции и перспективы складывания системы цивилизованного лоббизма в РФ. Синтез российской политической и правовой практики должен повысить прикладное значение данного исследования.
5 Степень научной разработанности проблемы.
Феномен лоббизма и его роль в общественных процессах вызывает большой интерес со стороны ученых. Следует отметить, что данная проблема носит междисциплинарный характер, так как является объектом исследования со стороны политологов, социологов, экономистов, правоведов и даже психологов, каждые из которых акцентируют свое внимание на отдельных сторонах лоббистской деятельности в соответствии со своей научной спецификой.
Анализ литературы по исследуемой проблеме показывает наличие множества трудов, в которых поднимаются вопросы политического лоббирования групповых интересов. Следует отметить, что основные научные разработки по данному направлению велись в русле зарубежной политической мысли. Критическое видение проблемы участия заинтересованных групп в политике закладывается в работах таких политических мыслителей, как Платон, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо.
Позднее в западной науке появляются систематизированные исследования, уделяющие значительное внимание изучению проблемы лоббирования интересов. В их большинстве дается позитивная оценка участия гражданских ассоциаций в политике. Среди научных произведений необходимо выделить труды таких ученых, как А. Бентли, Дж. Мэдисон, Г. Труман, М. Дюверже, Ж. Блондель, П. Херинг, Э. Шаттшнайдер, М. Олсон1 и др.
Современная западная политическая наука также уделяет пристальное внимание проблемам изучения политической теории заинтересованных групп и, в частности, исследования лоббизма как политического института, особенностям практической деятельности лоббистов. К числу последних
1 См.: Bentley A. The Process of Government. Cambridge, 1967; Truman D. The Governmental Process. New York: Kropf, 1986; Herring E.P. Group representation before Congress. Washington. 1929; Блондель Ж. Политическое лидерство. - М.: Политика, 1992; Schattschneider Е.Е. Politics, Pressures and the Tariff. - NY; Farrah and Rinehart, 1935; Олсон M. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп / Пер. с англ. ОкороченкоЕ.; Под ред. Парамонова Ю. - М.: Фонд экон. Инициативы, 1995.
научных разработок следует отнести труды Дж. М. Берри, А. Р. Болла, М. Минца, Д. Коэна, С. Баха, К. Кумса, О. Эриксон1 и др.
Во времена Советского Союза сформировался однозначный подход к понятию лоббизма и его месту в политической жизни. Он рассматривался только как «специфический институт политической системы США» . В анализе причин его существования акцент делался исключительно на регламентирующей роли государства в политическом и социально-экономическом процессах, а также на фактическом неравенстве результатов лоббистской деятельности при формальном равенстве прав всех и любых организаций. Таким образом, полностью отрицалось существование лоббизма в СССР, а само явление определялось, как присущее только капиталистическим странам. Поэтому публикации по проблеме лоббистской деятельности в России появляются только с начала 90-х годов прошлого столетия.
В современной России проведено множество исследований по проблемам теории лоббизма, специфики его развития. Данные публикации можно разделить на несколько блоков.
Первый блок составили работы, представляющие собой исследования общих теоретико-методологических проблем феномена лоббизма. В рамках данного блока выделяется несколько направлений. Во-первых, следует назвать работы ряда авторов, раскрывающих природу лоббизма как института политической системы на основе изучения западной практики:
1 См.: Ball A. R. Modem Politics and Government. Fifth edition. Macmillan. 1993; Berry J.M. The Interest Groop
Society - 2 nd ed. p. cm. - (Scott, Foresman I Little, Brown) series in political science. 1989; Куме К. Лоббизм и его
регулирование: советы британского эксперта// Бизнес и политика. 1994. № 1; Бах С. Взаимоотношения между
центральным правительством страны и неправительственными организациями / Библиотека Конгресса США;
Исследовательская служба Конгресса. Вашингтон, 1995; Эриксон О. Лоббирование Конгресса - основной
способ воздействия американцев на внешнюю политику // США-Канада: экономика, политика, культура, 2001,
№9.
2 Современные Соединенные Штаты Америки: Энциклопедический справочник. - М.: Политиздат, 1988. С. 83.
7 В. Белова, К. Вяткина, Н.Г. Зяблюка, Н. Иванова, И.С. Семененко1 и др. Во-вторых, важными для диссертационного исследования являются работы, анализирующие специфику политического представительства интересов гражданских ассоциаций в органах государственной власти, формы и методы развития лоббистской деятельности как феномена политической жизни. По данным вопросам есть значимые труды таких отечественных ученых, как Т.И. Аравина, Ю.Ю. Кузнецов, С. Перегудов, Н.Ю. Беляева, Л.Е. Ильичева, В.В. Коклюхин, В.П. Макаренко2 и др. В-третьих, определенное влияние на формирование аналитической базы диссертации оказали исследования, посвященные проблемам взаимодействия государственных органов и бизнес-структур. Экономические субъекты лоббирования являются основными акторами представительства интересов в виду заинтересованности самой власти в данных отношениях. Анализ деятельности финансово-промышленных лобби представлен в работах А. Блинова, С. Кашкоровой, Ф. Шамхалова, С.А. Зубкова, А. Зудина3 и др.
Второй блок исследований составили работы ученых, рассматривающие лоббизм с правовой точки зрения. Особую ценность представляют собой труды таких отечественных исследователей, как А.С. Автономов, М. Бятец, В.Г. Вешняков, А.П. Любимов, В.А. Лепехин, А.В. Малько,
1 См.: Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика, 1995, № 4; Зяблюк Н.Г.
Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 2; Иванов Н.
Лоббизм в легислатурах американских штатов // США-Канада: экономика, политика, культура, 1999, № 2;
Семененко И.С. Лоббизм и представительство интересов бизнеса в Европейском Союзе // Бизнес и политика,
1995, №2.
2 См.: Аравина Т.Н., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости //
СОЦИС: Социологические исследования. 2000. № 9; Беляева Н.Ю. Гражданские ассоциации и государство //
Социс, 1995, № 11; Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти //
Государственная служба, 2002, № 2; Коклюхин В.В. История общественных движений и политических партий. -
Брест, 2004; Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социс: Социологические исследования, 1999, № 2;
Перегудов СП. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полис:
Политические исследования, 1993, № 4.
3 См.: Блинов А., Кашкорова С. Роль общественных структур в лоббировании интересов бизнеса // Маркетинг,
2001, № 3; Зубков С.А. Лоббизм в практике менеджмента // СПЖ, 1996, № 5; Зудин А. Стратегии
взаимодействия бизнеса и государства // МЭМО, 1996, № 4; Шамхалов Ф. Лоббизм во взаимодействии
государства и бизнеса (Материалы к лекциям и семинарам) // Российский экономический журнал, 1999, № 1.
8 Н.В. Исаков, В.В. Субочев1. Произведения перечисленных авторов затрагивают проблему специфики правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации, а также влияния групповых интересов на законотворческий процесс.
Третий блок включает в себя статьи и монографии, касающиеся современной российской практики лоббистской деятельности. К их числу следует отнести труды таких авторов, как В. Губернаторов, О.Н. Яницкий, О. Крыштановская, А. Нещадин, А. Блохин, В. Верещагин, А.А. Кинякин, А. Мухин, П. Козлов, М. Афанасьев, М. Шакина, В.Ф. Исаев, Я.Ш. Паппэ, И. Бунин и др. Учеными анализируется теневая деятельность российских групп давления в процессе принятия политических решений.
Четвертый блок составляют научные труды, авторы которых рассматривают проблемы развития регионального лоббизма в России, а также отдельные аспекты представительства интересов субъектов РФ на федеральном уровне. Следует назвать труды В.Н. Лексина, А.Н. Шевцова, И. Трунина, В. Гусева, В. Моргунова, Э. Паина, Н. Лапиной, А. Чириковой, В.В. Федорова,
' См.: Автономов А.С. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1995, № 3; Бятец М.В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение, 1998, № 1; Вешняков В.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1995, № 3; Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис, 1998, № 4; Любимов А.П. Проблема правового формирования лоббизма // Государство и право. 1999. №7; Малъко А.В., Исаков Н.В., Субочев В.В. Правовая политика в урегулировании лоббизма. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.
2 См.: Афанасьев М.Н. Клиентелла в России вчера и сегодня // Полис: Политические исследования, 1994, № 1; Бунин И. Бизнес-элита и российское общество // Власть, 1996, № 9; Губернаторов В. Группы влияния российских деловых кругов // Власть, 1995, № 7; Исаев В.Ф. Бизнес и политические партии в России: аспекты взаимодействия // СГЗ, 2000, № 6; Яницкий О.Н. Эволюция экологического движения в современной России // Социс: Социологические исследования, 1995, № 8; Шакина М. Свет в конце коридора // Новое время, 1995, № 8; Паппэ Я.Ш. Отраслевые лобби в правительстве России (1992-1996) // Pro et Contra, 1996, Т. I, № 1; Нещадин А., Блохин А., Верещагин В. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социс. 1996. № 3; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М.: Захаров, 2005; Кинякин А.А. Финансово-промышленный лоббизм в России и Германии // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. / Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001; Мухин А.А., Козлов П.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. - М.: ЦПИ, 2003.
9 М.Ю. Виноградова, А. Чумикова1 и др. Данные исследования позволили понять структуру региональных интересов, механизмы их представительства в федеральных органах власти.
Научная разработка отдельных аспектов лоббистской деятельности имеется в ряде диссертационных исследований отечественных ученых2. Их изучение позволило определить собственные приоритеты и ориентиры, осмыслить уже достигнутые результаты.
В целом, анализ состояния научной разработанности темы диссертации позволяет говорить о том, что проблема лоббизма, его места и роли в политической системе современной России в частных своих аспектах уже рассматривалась рядом исследователей политических и других общественных дисциплин. Вместе с тем, не нашли целостного отражения следующие важные направления: слабо изучена проблема цивилизованного лоббизма, редки попытки анализа соотношения понятий лоббизма и коррупции, практически отсутствует анализ регионального лоббизма в его динамике, вместо этого большое значение уделяется роли бизнес-структур в системе политического представительства интересов.
Объектом исследования является лоббизм как эффективный механизм воздействия на власть со стороны групп давления.
Предмет исследования составляет процесс формирования системы цивилизованного лоббизма в Российской Федерации, выявление тенденций и
1 См.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебник. - М.: Гардарики, 2002; Лексин В.Н., Шевцов А.Н.
Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд.
Стереотипное. - М.: Эдиториал УРСС, 2003; Гусев В., Моргунов В. Сын России. М.: Республика,2005; Лапина
Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: Аналитический доклад //
Институт комплексных социальных исследований РАН. Москва. 2004 // ; Паин Э. Федерализм и
сепаратизм в России: мифы и реальность // ; Трунин И. Межбюджетные трансферты в
Российской Федерации // ; Федоров В.В., Виноградов М.Ю. Парламентские выборы 1999 года в
России: Аналитический доклад / Москва. Центр Политической Конъюктуры России. 2000 // ;
Чумиков А. Губернаторские выборы 2000-2001: Кто и почему боролся, поддерживал и победил //
.
2 См., например: Бакун Л.А. Группы давления как латентная политическая сила. Компаративный анализ: США,
Западная Европа, Россия. Дисс.канд. полит, наук, 23.00.02, Москва, 1999; Постриганов Е.А. Лоббизм в
органах государственной власти: специфика современного политического процесса России и США.
Дисс.канд. полит, наук, 23.00.02, Владивосток, 2000, Зотов СВ. Лоббизм как институт политического
представительства интересов в современной России. Дисс.канд. полит, наук, 23.00.02, M., 1997.
10 основных направлений ее развития, а также политико-правовых факторов, которые определяют влияние на его динамику.
Актуальность рассматриваемой проблемы, состояние ее научной разработанности предопределили постановку цели диссертационного исследования. Она заключается в выявлении тенденций и перспектив становления лоббизма в Российской Федерации как полноценного института политической системы.
Для успешной реализации цели диссертации потребовалось решить ряд конкретных исследовательских задач:
представить соотношение понятий цивилизованного лоббизма, теневого лоббизма и коррупции в сравнительной перспективе;
изучить структуру лоббистской деятельности, выявить субъектно-объектные связи, возникающие в процессе политического представительства интересов организованных групп;
проанализировать российское законодательство в сфере правового регулирования основных аспектов лоббистской деятельности;
рассмотреть динамику развития лоббизма в российском политическом процессе на основе синтеза политического и правового подходов;
определить специфику регионального лоббизма, изучив базовые механизмы его реализации: формализованный и неформальный;
выделить основные факторы политического влияния руководителей субъектов РФ на федеральном уровне как ресурса регионального лоббизма.
Методология исследования тесно связана с общими целями и задачами работы. В ее основе лежат принципы объективности и системности изучения
11 предмета. Многогранность и сложность феномена лоббизма делает невозможным использование лишь одного определенного методологического направления. Поэтому изучение проблемы формирования системы цивилизованного лоббизма в Российской Федерации требует комплексного подхода, основанного на сочетании как общенаучных методов, так и частнонаучных методов исследования. Системный метод позволил рассмотреть лоббизм в статичном состоянии, с точки зрения его самоорганизации, свойств и функций, а также исследовать роль внешних политических, социально-экономических факторов в его становлении и воспроизводстве. Структурно-функциональный подход позволил представить лоббизм как систему, находящуюся в динамическом равновесии и постоянном взаимодействии с другими общественными системами. Структурный анализ дал возможность разделить понятие «лоббизм» на такие составляющие, как группа интересов, группа давления, субъект лоббизма и др. Сравнительный метод применялся в работе в первую очередь при рассмотрении особенностей процесса институционализации лоббистской деятельности различных стран и регионов. Метод историзма позволил отслеживать хронологию событий, изменение субъектов, форм и механизмов лоббистской деятельности в России на протяжении XX - начала XXI вв.
В данном исследовании также широко использовался формально-юридический подход, позволивший проанализировать нормативную составляющую правовых источников и ее роль в процессе становления системы цивилизованного лоббизма.
Междисциплинарный подход к анализу представительства организованных интересов в России позволил раскрыть проблему как сложное политико-правовое явление в его динамике.
Методология исследования и поставленные задачи предопределили привлечение широкого круга источников.
Основной пласт источников данного исследования составили правовые документы: Конституция РФ, Федеральные Конституционные законы, Указы Президента РФ, Федеральные законы РФ, проекты Федеральных законов РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ, законодательство зарубежных государств. Их всесторонний анализ позволил оценить уровень институционализации лоббизма в Российской Федерации и за рубежом.
Следует выделить теоретические концепции представительства интересов организованных групп в органах государственной власти, разработанные в общественных науках. К этой группе можно отнести труды классиков политической мысли.
В диссертации использовались статистические данные, материалы,
отчеты о работе федеральных органов государственной власти с обращениями
граждан, а также выработке законодательных инициатив региональными
парламентами. Это позволило оценить уровень и качество учета
представительства групповых интересов со стороны властных структур.
' Самостоятельную группу источников представляют Интернет-ресурсы,
сделавшие возможным доступ к информационным материалам пресс-служб государственных структур федерального и регионального уровней.
Научная новизна диссертации обусловлена постановкой цели исследования, намеченными задачами и заключается в следующем:
выделены основные элементы цивилизованного лоббизма;
определены новые тенденции развития лоббистской деятельности в условиях современных российских реформ, выявлено доминирование отдельных субъектов лоббизма в процессе политического представительства интересов;
исследовано действующее законодательство в сфере правового закрепления политического представительства интересов организованных групп в органах государственной власти (на примере, федеральных законов о профсоюзных организациях и
13 общественных объединениях); проведен сравнительный анализ законопроектов, направленных на регулирование лоббистской деятельности; рассмотрена практика работы приемных Государственной Думы и Правительства РФ с обращениями граждан;
в работе впервые представлен комплексный анализ тенденций развития регионального лоббизма в Российской Федерации;
изучены основные факторы политического влияния региональных лидеров в контексте последних правительственных шагов по реформированию системы «вертикали» власти.
Теоретическая значимость определяется тем, что полученные результаты дают возможность проанализировать состояние процесса институционализации лоббизма в современной России как в политическом плане, так и в сфере его правового закрепления. Основные выводы, полученные в ходе исследования, являются определенным теоретическим знанием в процессе дальнейших научных разработок концепций представительства организованных интересов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных курсов и программ по проблемам политической теории и практики.
Результаты диссертационного исследования имеют и практическое значение для политико-правовой деятельности. Выводы и предложения работы могут быть учтены и использованы субъектами политического управления при разработке и принятии законодательных актов, направленных на правовое регулирование лоббистской деятельности в РФ.
Положения, выносимые на защиту:
1. Лоббизм в целом представляет собой механизм эффективного политического влияния на органы государственной власти, предполагающий непосредственную вовлеченность группы давления в процесс принятия
14 І
политических решений. Цивилизованный лоббизм определяется как легальная
деятельность организованных групп в соответствии с существующими в
обществе политико-правовыми нормами. Для теневого лоббизма характерно
отсутствие регуляционных механизмов, монополизация коммуникативных
каналов между государством и гражданскими ассоциациями со стороны
отдельных групп давления, концентрирующих в своих руках значительный
ресурсный потенциал (структуры крупного бизнеса), а также доминирование в
^ процессе принятия политических решений интересов «институциональных»
групп давления, в том числе кланов, клиентел.
2. «Верхушечная» коррупция, связанная с распределением благ и
стратегических решений, представляет собой один из механизмов теневой
лоббистской деятельности. Его эффективность особенно высока, когда
интересы группы давления затрагивают основные правительственные проекты
и программы (государственные тендеры, предоставление квот и др.). Основным
механизмом цивилизованного лоббирования является предоставления или
обмен информацией.
Анализ последних лет российских реформ показал, что в структуре активных лоббистских организаций заметно возросла роль институциональных групп давления, представляющих собой руководство администрации Президента, функциональные министерства и др. Данное предположение подтверждается усилившимся влиянием персоны президента, который становится основным реальным властным центром ввиду фактической подчиненности ему всех ветвей власти, использования практики землячества, укрепление роли силовых структур.
На сегодняшний день специфическим признаком российских регионов является диспропорция их территориального развития, вызванная как исторически сложившимися предпосылками, так и проводимой государственной политикой, что определяет усиление лоббистских тенденций, разворачивающихся на федеральном уровне власти, основу которых составляет
15 борьба за справедливое распределение бюджетных средств, реальный бюджетный федерализм. Низкая степень хозяйственного развития, недостаток средств в местном бюджете территории заставляет ее руководство использовать лоббизм в качестве инструмента реализации региональных интересов.
5. Субъектами регионального лоббирования следует считать не только
административно-политические структуры, но и финансово-экономические, а
точнее их симбиоз. Заинтересованность корпораций в сотрудничестве с
] региональными властями объясняется не только стремлением стать активным
участником процесса формирования региональной и местной социально-экономической политики, но и необходимостью использования лоббистского потенциала глав субъектов Федерации в органах государственной власти.
6. Основным формализованным механизмом представительства
интересов субъектов РФ является региональная законодательная инициатива -
конституционно закрепленное право политического представительства
территорий. Согласно статистическим данным, эффективность данного
института очень низка. Анализ политико-правовой практики показал, что
основной причиной этому является наличие административных барьеров, а
также отсутствие формально-закрепленных юридических процедур реализации
права законодательной инициативы.
7. Укрепление «вертикали» власти, введение пропорциональной
избирательной системы, появление пропрезидентской партии значительно
снизило потенциал влияния региональных руководителей в российском
парламенте. В структуре ресурсов регионального лоббизма глав администраций
остались личные связи в Правительстве и администрации Президента, практика
землячества, поддержка крупных отраслевых и бизнес-структур, социально-
экономические успехи региона, его внутриполитическая стабильность. Однако
определяющее значение имеет лояльность Президенту, которая по своей
эффективности перевешивает все остальные факторы.
Апробация исследования проводилась на научном семинаре «Мифология политической власти» (ноябрь 2002 года, город Саратов), на Всероссийской научной конференции «Психология власти» (март 2003 года, город Саратов), на научно-методологическом семинаре «Проблемы изучения политических режимов посткоммунистических государств» (сентябрь 2004, город Саратов); на Всероссийской научной конференции «Системные характеристики политического режима современной России и стран Центрально-Восточной Европы» (март 2005, город Саратов). Основные положения диссертации отражены в шести научных публикациях. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политических наук социологического факультета Саратовского госуниверситета им Н.Г. Чернышевского.
Структура работы соответствует поставленным задачам и отражает особенности методологии исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка источников и литературы. В работе также содержатся схемы по отдельным направлениям исследуемой проблемы и три приложения, представляющие практический материал по рассматриваемой теме.
Понятие лоббизма, основные признаки и функции
Изучение этимологии понятия «лоббизм» не вызывает особых трудностей. В английском языке лобби (lobby) - кулуар, коридор, вестибюль в здании. Согласно Оксфордскому словарю данное понятие появилось в 1553 году. Англичане обозначали им проходы и крытые галереи, расположенные в основном в монастырях. В многочисленных кельях и отдельных комнатах происходили конфиденциальные встречи монахов, обладавших в то время серьезным влиянием и властью, с заинтересованными гражданами. Позднее данное понятие распространилось на театры, а затем в 17 веке и на представительные органы власти. В политическом смысле термин «лоббизм» начинает использоваться уже в 1640 году для указания на помещения вокруг залов заседаний в английском парламенте, где происходили встречи законодателей с простыми гражданами1. Если говорить о Соединенных Штатах, то согласно Американской энциклопедии социальных наук попытки давления со стороны внешних заинтересованных сил на процесс законотворчества были зафиксированы еще в период работы первого Конгресса. В 1786 никому не известный Катлер добился государственной финансовой помощи для своего земельного проекта, разделив затем прибыль с влиятельными конгрессменами . Однако в публичной сфере термин «лоббирование» стал употребляться не ранее середины 19 века. Во многом это было связано со скандалами, привлекшими пристальное общественное внимание, вокруг Тихоокеанского Почтового Пароходства. Исследование его счетов открыло огромные денежные суммы, тратившиеся на подкуп министерских чиновников и законодателей . Таким образом, первоначальная трактовка лоббизма носила специфически выраженный негативный подтекст, так как взаимодействие заинтересованных граждан и представителей власти по большей части было обличено в форму сделки. Это привело к тому, что в массовом сознании лоббизм стал устойчиво ассоциироваться с взяточничеством и коррупцией.
Анализируя многочисленные определения лоббизма в научной литературе, можно прийти к заключению, что универсального подхода к объяснению данного феномена не существует. Это связано, в первую очередь, с тем, что лоббирование — достаточно емкое понятие, оно включает в себя разнообразие форм, субъектов, методов, нередко противоречивых. Данный факт делает сложным проведение комплексного анализа с целью вывести единый подход к определению лоббистской деятельности. В «Британской энциклопедии» дается следующая характеристика «лобби»: «любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей; однако лобби группируется вне законодательных палат. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе»1. Таким образом, в основе лоббистской деятельности лежит интерес. Его носителем может быть как отдельный гражданин, так и группа лиц, объединившаяся вокруг определенной проблемы. Лоббизм - явление динамическое, так как характеризует действие, направленное на удовлетворение каких-либо требований. Целью лоббирования является стремление повлиять, используя широкий арсенал разнообразных методов и технологий, на процесс принятия политических решений в любой политической системе.
Определить место лоббизма в политической системе можно, используя кибернетическую модель Д. Истона. Ученый рассматривал политическую систему (черный ящик) как механизм формирования и функционирования власти для распределения ресурсов и ценностей общества . Он акцентировал свое внимание на отношениях ее с окружением (общество). Данное взаимодействие выражается в получении черным ящиком внешних импульсов (требования, поддержка) на «входе» и выработке на «выходе» политических ответов (решения, действия). В требованиях заключены конкретно выраженные социальные интересы, касающиеся широкого круга вопросов (от выплаты заработной платы до изменения законодательства). Нужно отметить, что все требования на «входе» подвергаются структурной регулировке (обработка для дальнейшего принятия политических решений) и культурной регулировке (препятствует превращению потребностей в требования)1. Лоббистская деятельность начинает проявляться на стадии структурной регулировки в виде формулирования политически выраженных требований. В данном процессе участвуют наряду с политическими деятелями и представители общественно-политических организаций (политические партии, профсоюзы, ассоциации). Таким образом, согласно Д. Истону в стадию обработки требований и принятия политических решений включены заинтересованные группы, которые являются непосредственными участниками лоббистской деятельности. Однако и сами власти стремятся выдвигать и осуществлять политические требования, что ограничивает вмешательство социальных сил в процесс государственного управления. Это имеет и свои положительные стороны, так как позволяет отсеять те требования, которые направлены против данной системы. В качестве фильтров требований могут выступать профсоюзы, политические партии, различные группы давления и др. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что лоббизм является неотъемлемым элементом политической системы, служит эффективным регулятором социально-политических взаимодействий.
Конституционно-правовые основы регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации
Институционализация лоббизма, как уже было выше сказано, может стать одним из основных шагов к налаживанию и укреплению связей между государством и гражданским обществом, но отнюдь не является панацеей от всех проблем, связанных с повышением стабильности той или иной политической системы. На сегодняшний день можно с полной уверенностью констатировать, что процесс лоббирования интересов в Российской Федерации де-факто имеет очень высокую степень интенсивности на всех уровнях и направлениях государственной власти. Однако признание лоббизма де-юре до сих пор остается под большим вопросом. Несмотря на то, что в России не существует ни одного правового акта, в названии которого фигурировало бы слово «лоббизм», в завуалированной форме некоторые аспекты регулирования данной проблемы мы можем встретить в содержании действующей Конституции РФ. Так в пункте 1 статьи 30 Конституции РФ говорится о том, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональный союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Это значит, что государство признает, во-первых, наличие групп интересов как одного из основных субъектов гражданского общества; во-вторых, декларирует право на граждан на представительство и защиту интересов в форме ассоциированных субъектов лоббистской деятельности. Создание и деятельность общественных объединений в Российской Федерации регулируется Федеральным законом «Об общественных объединениях».1 Согласно ему, под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). В законе четко регламентируются основные моменты взаимодействия государства и общественных объединений. Так в статье 17 изложен принцип разграничения деятельности государственных органов и общественных объединений, нормативно обеспечивающий правовое обособление общественных объединений от государства, с одной стороны, закрепляющий самостоятельность их создания и функционирования, а с другой, регламентирующий принцип невмешательства в сферу управления государством. Таким образом, государство ограждает внутренний механизм принятия политических решений от стихийного давления со стороны организованных групп. Однако, законодатель ни в коей мере не стремится ограничить свободу деятельности общественных объединений, а пытается предотвратить негативные последствия незаконного воздействия на управленческий процесс. Это в некоторой степени подтверждается содержанием статьи 27 Федерального закона, в которой закрепляются следующие права общественных объединений: участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти1. Таким образом, на основании федерального законодательства, ассоциированные субъекты лоббистской деятельности получили достаточно широкий спектр прав относительно участия в политической жизни общества. Подтверждение этому можно найти и в других законодательных актах Российской Федерации. Согласно ст. 94 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законопроекты, исходящие от общественных объединений, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы1. Пункт 2 Положения о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в правотворческом процессе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г.2, предусматривает, что предложения общественных объединений о разработке законопроектов для последующего внесения в Государственную Думу направляются на рассмотрение Руководителя Администрации Президента РФ3. Согласно Положению о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г.4, проекты решений Правительства РФ подлежат обязательному согласованию с заинтересованными общественными объединениями. Согласно Временному положению о законопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г.5, программы и планы законопроектной деятельности Правительства формируются на основании предложений как государственных органов, так и общественных объединений. В соответствии с ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»6 «молодежные и детские общественные объединения имеют право участвовать в обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по мерам государственной поддержки», а также «имеют право участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в области государственной поддержки молодежной политики».
Региональный лоббизм: понятие и основные характеристики
Российская Федерация в соответствии с действующей Конституцией является федеративным государством. Многосубъектность и многонациональность, с одной стороны, определяют специфику функционирования политической системы в целом, с другой стороны, закладывают ряд трудностей в процесс взаимодействия государства и его составных частей (центра и периферии). В систему российской вертикали государственной власти включены два уровня: федеральный и региональный, каждый из которых имеет как исключительные полномочия (Ст.ст. 71, 73 Конституции РФ), так и совместные предметы ведения (Ст. 72)1. Согласно Указу Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» регион представляет собой часть территории Российской Федерации, обладающий общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. При этом регион может либо совпадать с границами территории субъекта РФ, либо объединять территории нескольких субъектов (например, федеральный округ, экономический регион и др.). В данном исследовании наше внимание будет обращено именно на субъекты федерации. На сегодняшний день специфическим признаком российских регионов является диспропорция их территориального развития, вызванная как исторически сложившимися предпосылками, так и проводимой государственной политикой. Отсутствие равноправия субъектов РФ, по мнению исследователей, было заложено еще в момент подписания Федеративного договора по разграничению полномочий на консенсусной основе между центром и регионами 31 марта 1992 г. Сам по себе данный документ явился важным стабилизирующим политико-правовым актом, направленным на консолидацию общества в то нестабильное время. Однако текст договора был составлен в трех отдельных вариантах: для руководителей республик в составе РСФСР, для руководителей краев, областей и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и для руководителей автономной области и автономных округов1. От подписания отказались лидеры Чечено-Ингушетии и Татарстана. Текст договора ограничивал края, области, автономную область, автономные округа и города федерального значения в праве принимать свои собственные законы, одновременно предоставляя это право республикам2. Таким образом, в региональной политике России государством изначально было заложено неравенство по линии «республика - край — область». В первую очередь, острота проблемы проявляется в асимметрии статусов высшего должностного лица субъектов РФ в лице президентов республик и губернаторов областей, а также законодательных парламентов. Все это логично привело к усилению лоббистских тенденций, разворачивающихся на федеральном уровне власти, основу которых составляет борьба за справедливое распределение бюджетных средств, реальный бюджетный федерализм. Диспропорциональное развитие российских регионов заставляет государство при подготовке законодательных актов и различных программ развития условно дифференцировать их на группы, применяя, например, такие понятия, как «доноры» и «реципиенты». Минэкономразвития РФ в своих программно-прогнозных материалах, исходя из социально-экономических показателей, выделяет регионы с «относительно высоким уровнем развития», «выше среднего», «со средним уровнем», «ниже среднего», «с низким уровнем» или с «крайне низким уровнем развития»3. По некоторым данным, только 10-12 субъектов РФ отчисляют в федеральный бюджет больше, чем из него получают, а 26 российских регионов относятся к категории особо нуждающихся в государственном финансировании1 (так называемые, депрессивные территории, в которых наблюдается спад производства, низкий душевой доход и высокий уровень безработицы). Такое положение вещей неизбежно приводит к необходимости проведения активных лоббистских кампаний в органах государственной власти. В основе лоббистской деятельности субъектов РФ на федеральном уровне лежат конкретные региональные интересы, представляющие собой совокупность политических, экономических, культурных, экологических и других вопросов жизни людей и развития данной территории, возникающих в ходе хозяйственной деятельности властей, в поисках лучшего решения насущных проблем различными социальными группами, общественно-политическими структурами. Их оформление в виде социальных и экологических программ, проектов, планов осуществляется профсоюзными и партийными структурами, органами законодательной и исполнительной власти2. Подавляющая часть региональных интересов лежит в экономической плоскости. Во многом это объясняется характером государственного регулирования территориального развития в Российской Федерации, которое осуществляется в виде селективной поддержки отдельных регионов. Основу успешного функционирования отдельного субъекта федерации составляет именно его экономический потенциал, финансово-имущественные, природоресурсные и экспортные возможности. Низкая степень хозяйственного развития, недостаток средств в местном бюджете территории заставляет ее руководство обращаться за государственной поддержкой.
