Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Лоббизм как политический институт 16
1.1. Теоретические основы изучения лоббизма 16
1.2. Сравнительный анализ особенностей развития лоббизма в США и России 29
1.3. Институциональные признаки лоббизма 41
Глава II. Политико-правовые аспекты лоббистской деятельности 54
2.1. Основы лоббистской деятельности 54
2.2. Современные технологии лоббирования 78
2.3. Проблемы законодательного регулирования лоббизма 104
Заключение 113
Библиографический список 118
Приложение 1 154
Приложение 2 155
- Теоретические основы изучения лоббизма
- Институциональные признаки лоббизма
- Основы лоббистской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы.
Современная Россия, идущая по пути демократических и рыночных преобразований, выбрала для себя ориентирами такие ценности западных демократий, как гражданское общество, правовое государство, разделение властей, всеобщие выборы, гласность, плюрализм, защита прав и свобод граждан, в том числе и социально-экономических прав как необходимого условия для становления и развития рыночных отношений в экономике.
Именно в связи с провозглашенным в начале 90-х годов "курсом на реформы" России пришлось столкнуться с рядом новых явлений как в экономической, так и в политической сфере. Широкая политическая программа направлена на преобразование экономической сферы. Прежде всего реализуется сложнейший процесс определения нового места государства в хозяйственной жизни страны. Идет поиск ответов на сложнейшие вопросы: какая часть экономики должна быть отдана негосударственным предприятиям? Что конкретно должно остаться в собственности государства? Какими методами и в каких формах государственные предприятия должны участвовать в регулировании управления общим хозяйственным процессом в стране? Становление многообразных форм собственности, развитие предпринимательской деятельности, видоизменение участия организаций и частных лиц в формировании доходной части бюджета, становление правового обеспечения экономических отношений - все эти сложнейшие задачи решаются в рамках взаимодействия экономической и политической систем современной России и в ситуации острой политической борьбы за власть, характерной тенденцией которой стало перерастание экономической власти в политическую. Именно сейчас представители экономической элиты, заинтересованные группы бизнеса заявляют свои претензии на координацию, корректирование политической линии государства в сфере экономики и общественной жизни в целом,
поскольку часто от политических решений зависит то, насколько будет реализован и эффективно работать механизм обеспечения защиты социально-экономических прав, насколько эти решения будут способствовать развитию бизнеса.
В политической, сфере демократических государств признание необходимости защиты социально-экономических прав и свобод нашло выражение в создании наряду с механизмом связи гражданского общества и государства посредством партий еще одной системы согласования интересов основных социальных групп - системы функционального представительства, или корпоративной системы. В нее индивид входит в качестве члена определенной социальной группы, представляющей и защищающей его интересы. Для защиты своих интересов группы используют, помимо переговорного процесса (например, между профсоюзами и предпринимателями) и такой способ проведения через органы законодательной и исполнительной власти нужных для себя решений, как лоббирование.
В России, как, впрочем, и в других странах, именно группы давления бизнеса обладают необходимыми финансовыми, материальными и организационными ресурсами для оказания существенного воздействия на властные органы государства. При этом лоббизм является наиболее эффективным и часто единственным в нынешних условиях способом добиться реализации групповых целей.
Таким образом, очевидно, что развитие политической системы России, протекающее в сложных и противоречивых экономических условиях, открывает множество актуальных проблем на пересечении экономики и политики, исследование которых имеет огромное теоретическое, практическое и прогностическое значение. Одной из таких актуальных и значимых проблем является лоббистская деятельность групп давления бизнеса.
С академической точки зрения актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью более глубокого изучения проблем политического участия, политических процессов и институтов, взаимодействия гражданского общества и государства в рамках отечественной политической науки. Исследование групп интересов и лоббизма позволит расширить содержание таких научных и учебных дисциплин, как теория политики, политический менеджмент, сравнительная политология и т.д.
В России использование именно лоббистских методов группами давления бизнеса в их взаимоотношениях с государственными органами вследствие многих причин стало возможным лишь в последнее десятилетие, однако, существуют страны, в которых группы давления насчитывают в своей истории многие десятилетия и уже стали интегральной частью политической системы. В Соединенных Штатах лоббизм как "давление (институционализированное и неформальное) организованных интересов на властные органы и на официальных лиц" [170. С. 118] существует в своем классическом варианте, законная роль заинтересованных групп в обществе широко признана, а их лоббистская деятельность регулируется юридически.
В связи с этим целесообразным является провести сравнительное исследование лоббизма и его места в политической системе России и США, а также выявить основные направления и методы лоббистской деятельности представителей бизнес-элиты.
Объектом настоящего диссертационного исследования является лоббизм как институт политической системы и как метод, используемый группами давления бизнеса для защиты своих интересов и обеспечения благоприятных для своего развития решений в политической сфере.
Предмет исследования - формы, методы и стратегии лоббистской деятельности представителей экономической элиты.
Хронологические рамки исследования обусловлены
необходимостью сопоставления и сравнения российского и американского опыта в данной области и определены для России со времен послесталинского СССР до 2002 г.
Степень научной разработанности проблемы.
Во многих высших учебных заведениях России в программы по политологии или в спецкурсы включены темы групп интересов и их специфических характеристик, а также моделей политического и социального представительства и согласования интересов различных социетальных общностей. Соответственно, тема заинтересованных групп и лоббизма представлена практически во всех учебниках по политологии, [см., например: 52, 54, 71, 72, 77, 116, 119 и др.]. Вместе с тем конкретные материалы по данной проблематике, особенно применительно к России, либо рассеяны по множеству источников, либо отсутствуют вовсе.
В США, где лоббизм легализован, каждый лоббист должен зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и у секретаря Сената, сообщив при этом "свои интересы по поводу законодательства" [68. С. 10], а также сведения о клиенте и предполагаемую сумму расходов на лоббирование. Служба "Конгрешнл куотерли" периодически публикует списки зарегистрированных лоббистов и их нанимателей, а также другие сведения о лоббистской деятельности в Конгрессе. Таким образом, существует реальная возможность изучения лоббизма на основе официальных документов, а также собственных печатных изданий лоббистских фирм, монографий лоббистов и т.п.
В России же в связи с отсутствием законодательства о лоббизме отсутствует и источниковая база для его изучения. Можно лишь предполагать лоббистское воздействие на принятие того или иного закона, выясняя, кому это могло быть выгодно. Как раз этим и занимаются сейчас журналисты, заостряя, однако, в своих статьях внимание лишь на отрицательных моментах - отстаивании
узкогрупповых интересов бизнес-структурами, - и создавая в обществе негативное отношение к лоббистской деятельности. В современной России, как некогда в США, слово "лоббизм" стало синонимом слов "позор", "коррупция". Поэтому весьма маловероятно, что представители отечественного бизнеса в ближайшем будущем станут открыто сообщать о предпринимаемых ими лоббистских усилиях.
Определенные выводы о том, какое место занимают сами группы интересов, группы давления и лоббизм в современной политической системе страны можно сделать на основе анализа таких юридических и нормативных актов, как Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные законы РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ", "Об основах государственной службы РФ" и др.
В зарубежной политологической литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления и заинтересованных групп вообще, и, в частности, проблемам лоббизма. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в результатах деятельности органов власти оказали работы английских философов XIX века - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о том, что группа является основной единицей общества. [81, 148]. Дальнейшее развитие идеи участия групп в политике получили в работах Е. Херринга, А. Пресса и Ч. Адриана, Р. Дальтона, Р. Энтмана [428. С.4-6], Н. Орнстейна [149]. Р. Браун и Д. Эллиторп исследовали психологический аспект возникновения группы, групповой деятельности. [406].
Построение общей модели участия заинтересованных групп в политике разрабатывалось в двух направлениях: плюралистическом и корпоративном. Представители первого направления - Е. Лэтман,
Д. Силе, Л. Милбрэт [150] предполагали своими теориями независимость группы от государства, свободную конкуренцию лоббистов между собой.
Представителями корпоративного подхода, в рамках которого государство наделяет группу монопольным правом на представительство определенных интересов в политическом процессе, выступают 3. Бжезинский, К. Фредрич, С. Гордон. [428]
Проблематика диссертационного исследования такова, что в ее рамках немаловажным было изучение работы Д. Кауфманна, посвященной проблеме коррупции [407], статьи А. Моммена, затрагивающей проблемы современного российского федерализма и регионализма [408], а также компаративного исследования элит Д. Сиринга [409].
В советской научной литературе до 70-х годов отсутствовало специальное исследование лоббизма в США. В отдельных статьях и монографиях рассматривалась лоббистская деятельность тех или иных организаций, взятая в целом или по отношению к каким-либо законопроектам. Так, например, монографии Золотухина В.П. [64] и Лапицкого М.И. [86] посвящены, соответственно, лоббизму фермерских организаций и профсоюзному лоббизму, работы Кузьмина Г.М [83] и Новикова А.В. [102] - лоббистской деятельности отдельных корпораций и правительственному лоббизму. В целом изучение проблемы лоббизма в США страдало однобокостью так называемого "классового подхода" и критикой с точки зрения принципов советской общественной науки.
Монография Н.Г. Зяблюка, выпущенная издательством "Мысль" в 1976 году под названием "США: лоббизм и политика", стала универсальным исследованием американского лоббизма. [67] Авторская концепция состоит в том, что лоббизм - это относительно самостоятельное явление в политической жизни США с присущими ему специфическими характеристиками. Автор дал терминологическое описание лоббизма, привел его классификацию, поставил вопрос о
кадровом составе лоббистских организаций, о правовом статусе лоббизма, а также рассмотрел взаимосвязь групп интересов и экономики США.
В начале 90-х годов, с момента зарождения политологии в России, исследования американского лоббизма ведутся с использованием новых, политологических методов, расширилась и тематика этих исследований. Так, например, ученые Колобов О.А. и Сергунин А.А. [77-79, 127 и др.] отдельно рассматривают такую специфическую форму проявления лоббистской активности как лоббизм президентской администрации в конгрессе США. Отдельные аспекты лоббистской деятельности в российской экономике представлены в работах российских исследователей В. Губернаторова [224-225], А. Даниленко [226-227], С. Зубкова [248], Н. Иванова [257-259], М. Афанасьева [167-170].
Актуальность темы диссертационного исследования - лоббистская деятельность групп давления бизнеса, - а также его междисциплинарность может быть подтверждена проявившимся в начале 90-х годов явным интересом к ней большого количества ученых -представителей различных наук. Среди них - А. Зудин, кандидат исторических наук, эксперт, директор политологических программ Центра политических технологий; С. Перегудов, доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН; М. Афанасьев, доктор социологических наук, член совета Российской ассоциации политических наук; И. Семененко, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН; В. Лепехин, кандидат философских наук, консультант Госдумы; С. Зубков, кандидат социологических наук и др.
Можно говорить и о более узкой сфере интересов этих ученых в рамках проблемы взаимоотношений групп давления бизнеса с государством. Так, А. Зудин, С. Перегудов и И. Семененко изучают исторические причины появления заинтересованных групп в нашем государстве, процесс их развития, формы и степень воздействия бизнеса
на властные органы. [249-252, 344-348, 369-370]. М. Афанасьев особое внимание уделяет становлению бизнес-элиты в России и ее интересам в политической жизни общества. [167-170]. В. Лепехин, член специального думского комитета по разработке законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти", подходит к проблеме лоббизма с юридической точки зрения. [87, 295-300]. С. Зубков описывает методы лоббизма, применяемые в практике менеджмента. [248]. В. Разуваева интересуют политические интересы нефтяного комплекса и лоббистская деятельность российских нефтяных компаний. [355-359].
Кроме того, процесс становления групп интересов бизнеса как части более широкого процесса рыночных реформ в России стал предметом исследований и зарубежных ученых. Интересна в этом плане статья "Группы интересов и политический срез российских экономических реформ", авторы которой Нельсон Л. и Кузес И. говорят об организованных интересах бизнеса как о реальной политической силе. [331].
Пляйс ЯЛ. в обзоре кандидатских и докторских диссертаций последних нескольких лет констатирует тот факт, что рассмотрение элиты как важнейшего субъекта политической деятельности не теряет своей актуальности. [110] Исследование экономической элиты как субъекта лоббистской деятельности, предложенное в данной диссертации, основано на работах ученых-элитологов и специалистов в этой области -Ашина Г. [39-40, 171-173], Дискина И.Е. [231], Мохова В. [101], Мухина А.А. [103], Бадовского Д.В., Шутова А.Ю [175] и др. Анализ этой части теоретической базы исследования показал, что терминами "экономическая элита", "бизнес-элита" в настоящее время оперируют многие отечественные исследователи, отмечая, например, активное участие представителей бизнес-элиты в политическом взаимодействии центра и регионов современной России [374]; подчеркивая значительную
11 роль бизнеса в формировании региональной и федеральной власти [414] и т.д.
Целью диссертационного исследования является выявление на основе структурно-функционального анализа российского и американского опыта лоббизма специфических условий и факторов, влияющих на процесс формирования и функционирования лоббизма как института политической системы России, рассмотрение основных форм, методов и стратегий лоббистской деятельности представителей экономической элиты.
Поставленная цель предполагает решение комплекса задач.
изучить и систематизировать основные теоретические подходы к изучению лоббизма, сформировать категориальный аппарат;
на основе сравнительного анализа выявить общие тенденции и национальные особенности развития лоббизма в США и России;
рассмотреть основные признаки и функции лоббизма как института политической системы;
дать характеристику основных субъектов лоббистской деятельности;
описать стратегии взаимодействия заинтересованных групп российского бизнеса с государством;
выявить предпочтения представителей экономической элиты в выборе средств, методов и форм лоббирования;
рассмотреть проблемы законодательного регулирования лоббизма;
Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составили теоретические разработки, которые содержатся в трудах иностранных и российских ученых. Одним из базовых методологических подходов диссертационного исследования является "теория групп" А. Бентли, суть которой состоит в рассмотрении
политического процесса сквозь призму групповых интересов различных фракций элиты (в частности, бизнес-элиты).
Решение поставленных в диссертации задач потребовало комплексного использования как общенаучных методов - анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также системного подхода, - так и специальных методов политологии и смежных наук.
В ходе исследования были использованы следующие специальные методы политологии:
системный анализ - применялся при изучении взаимодействия экономики и государства, экономической элиты и властных органов;
сравнительный анализ - использовался для выявления общих закономерностей и национальных особенностей американского и российского опыта лоббистской деятельности;
структурно-функциональный анализ - способствовал глубокому изучению лоббизма как института политической системы, выявлению его признаков и функций.
Междисциплинарность исследуемой проблемы обусловила применение методов наук, смежных с политологией:
сравнительно-исторического - для сопоставления исторического прошлого и настоящего экономической элиты;
методов социологического опроса - анкетирование представителей бизнес-элиты Нижнего Новгорода и Нижегородской области и интервьюирование должностных лиц городских и районных администраций Нижегородской области;
юридического подхода - для использования в ходе исследования правовых документов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней предпринята попытка рассмотрения лоббизма как потенциального, становящегося института политической системы России и выявления особенностей его в сравнении с американским лоббизмом.
В диссертации выявлены ориентации экономической элиты в ее взаимоотношениях с властными органами, дана оценка эффективности применения лоббистских методов с точки зрения представителей крупного бизнеса.
Основные положения, выносимые на защиту.
Лоббизм и связанные с этим явлением термины и понятия должны получить более четкое определение в современной политической науке. Под лоббизмом нужно понимать деятельность отдельных лиц или групп в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов и административных решений.
Лоббизм как политический институт имеет ряд отличительных признаков, которые в силу исторических условий развития наиболее четко прослеживаются в американской политической системе.
3. В российской политической системе можно выявить лишь
отдельные элементы нелегализованного лоббизма. Механизмы
институционализации лоббизма в современном понимании заимствуются
из западного опыта.
Легализация лоббизма позволит разрешить множество проблем, связанных с лоббистской деятельностью, послужит еще одним шагом к становлению и развитию гражданского общества в России.
В современной России экономические элиты являются сильными политическими акторами. Во взаимоотношениях групп давления экономической элиты с государством проявляется ориентация на прямой лоббизм и использование таких методов как: установление неформальных контактов и связей крупных бизнесменов с должностными лицами и законодателями, оказание личных услуг, подкуп и т.п.
Наряду с явным преобладанием прямых лоббистских методов, представители экономической элиты проявляют интерес и к таким механизмам взаимодействия с властью, как консультирование, работа в
качестве экспертов, участие в "круглых столах" совместно с чиновниками и законодателями, что говорит о тенденции к институционализации лоббизма.
Практическая значимость работы
Диссертационное исследование раскрывает проблему взаимосвязи политики и экономики, механизмы взаимодействия органов власти и представителей бизнес-элиты в современной России.
Выводы и основные положения диссертации о роли экономической элиты в политическом процессе, о лоббизме как политическом институте и методе воздействия групп давления бизнеса на власть могут быть использованы в преподавании общего курса политологии и различных спецкурсов. Материалы диссертации могут найти применение у специалистов, разрабатывающих проблему лоббизма в современной России, а также у политиков и представителей экономической элиты.
Теоретические выводы диссертационного исследования могут стать предпосылкой для дальнейшего изучения отдельных элементов, принципов формирования и функционирования российской модели лоббизма, а также для изучения этой проблематики с точки зрения междисциплинарного подхода. Кроме того, целесообразными и продуктивными для изучения лоббизма в политической системе России могут стать сравнительные исследования лоббизма не только в США, но и в других зарубежных странах, где это явление также имеет ряд специфических черт.
Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Первая глава состоит из трех параграфов, в первом из которых рассматривается сущность лоббизма и приводится терминологический аппарат исследования, во втором проводится сравнительный анализ
особенностей развития лоббизма в США и России, в третьем выводятся институциональные признаки лоббизма.
Вторая глава, включающая три параграфа, посвящена исследованию политико-правовых аспектов лоббизма в современной России. В первом параграфе анализируются основы лоббистской деятельности в рамках политической системы России: приводится характеристика субъектов и объектов лоббирования, лоббизм рассматривается как одна из стратегий во взаимоотношениях экономической элиты с властными органами. Во втором параграфе исследуются современные технологии лоббистской деятельности: проводится эмпирический анализ форм и методов лоббистской деятельности представителей экономической элиты, оценивается эффективность лоббирования. В третьем параграфе представлен правовой аспект лоббистской деятельности, то есть рассматриваются проблемы законодательного регулирования лоббизма.
В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования.
Диссертация содержит 10 таблиц, 3 рисунка и 2 приложения.
Теоретические основы изучения лоббизма
Исследование лоббизма на отечественном материале является необходимым условием успешного изучения политического процесса в современной России. При этом, однако, нельзя обойти стороной и то многообразие идей и теорий, которое существует в западной политической науке. Особенный интерес в этом плане представляет теория групп, сложившаяся в американской политологии. [59, 113]
Прежде всего обратимся к рассуждениям Джеймса Мэдисона, творца американской конституции, о "крамоле" и "крамольных сообществах" - факциях, изложенным в десятом выпуске "Федералиста". [135] Такие сообщества Мэдисон понимал широко: как "некое число граждан - независимо от того, составляет ли оно большую или меньшую часть целого, - которые объединены и охвачены общим увлечением или интересом, противным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам всего общества". [135. С. 79]
Отмечая негативные моменты постоянной борьбы противоположных интересов, Мэдисон все же приходит к заключению, что причины "крамолы" - того, что сегодня мы называем плюрализмом интересов, - невозможно истребить, так как это значило бы либо "уничтожить саму свободу", либо "внушить всем гражданам один и те же мысли, одни и те же увлечения, одни и те же интересы". При этом второе средство "столь же непрактично, сколь первое неразумно". Спасение от "крамолы" следует искать в средствах, "умеряющих ее воздействие". [135. С. 79-82].
Таким образом, Мэдисон констатировал непременное наличие в обществе групп с противоположными интересами, к которым применимо умиряющее, компромиссное политико-правовое регулирование. [176. С. 163]
Идеи интереса как такового, плюрализма интересов, группового базиса политики, взаимосвязи интереса и группы, высказанные Мэдисоном, стали ключевыми для будущей теории группового участия в политике.
В конце XIX - начале XX века в американской политической науке возникла теория "заинтересованных групп", рассматривающая группы интересов в качестве влиятельного политического института.
Основы данной теории заложили английские философы XIX и начала XX в., разрабатывавшие проблему плюрализма. Они выдвинули идею о том, что именно группа является базовой единицей общества. [142. Ч. I. С. 219]
Первым концепцию групп интересов выдвинул в 1908 г. А. Бентли, который считал взаимодействие групп и институтов государства определяющим фактором государственной политики, особенно в социально-экономической сфере, а влияние самих групп предполагал прямо пропорциональным их численности. [148]
Бентли утверждал, что объектом политической науки должны быть не законодательные нормы и формальные моменты политической организации общества, а действия людей, добровольно объединившихся в группы, направленные на достижение политических целей. "Поведение, личность, убеждение индивида могут рассматриваться только в контексте его деятельности в какой-либо группе". [148. С. XVIII]
По его мнению, сущность политики заключается в борьбе людей между собой за достижение и воплощение своих интересов, причем борьба эту ведется именно в группах, объединяющих людей на основе общности интересов.
Группу Бентли понимал как общность интересов и целей, которая возникает на основе взаимодействия сознания отдельных индивидов. И хотя сам Бентли признавал определенное несовпадение целей отдельного индивида и группы, в его представлении индивидуальные политические убеждения и интересы имеют практическое значение лишь в той мере, в какой они слиты с политическими убеждениями и интересами всей группы. [176. С. 164]
По Бентли, "группа - это объединение граждан, рассматриваемых не как абстрактная физическая единица общества, а как массовая деятельность, которая не связывает индивида участием только в одной группе, но допускает его деятельность и во многих других... Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса. Групп без интереса не существует. Общество - это не что иное, как совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем - интересами, ради которых они созданы и действуют". [148. С. 221-222]
Институциональные признаки лоббизма
Политическая система - это совокупность институтов (государственных учреждений, политических партий, общественных организаций), в рамках которой протекает политическая жизнь общества и организовывается государственная власть.
В структуре политической системы общества обычно выделяют несколько подсистем: институциональную, идеологическую, нормативную, коммуникативную, культурную.
Институциональная система складывается прежде всего из совокупности структур, центральных и региональных органов власти и управления, силовых структур, правоохранения, органов прокуратуры, суда. Систему органов власти "окружает" политическая инфраструктура, система организаций воздействия на органы власти: партии, группы давления, а также организации, возникающие не только или даже не столько для воздействия на власть, но способные воздействовать на властные структуры. Таковы профсоюзы, ассоциации, средства массовой информации. Среди них организации, которые возникли для борьбы за те или иные места в государственных структурах (партии), а также такие, которые возникли и функционируют для прямого или опосредствованного воздействия на органы власти (лоббистские структуры. [41]
Н.Г. Зяблюк называет следующие признаки институциона-зизированного лоббизма [253. С. 54]: во-первых, лоббизм в США имеет определенным образом сформированную материальную структуру; огромное количество групп по интересам активно участвуют в политическом процессе, используя при этом сложную систему лоббистских организаций.
Например, политическое влияние нефтепромышленников в США осуществляется по разным каналам при помощи сложной системы мероприятий, проводимых разного рода индивидуальными и групповыми субъектами. Сама структура нефтяных лоббистских групп очень разветвлена. Это стало результатом долгой истории напряженных отношений различных групп по интересам в США. По мере развития страны и усложнения демократической системы стало очевидно, что концентрация лоббистских усилий исключительно на одном направлении приводит нефтяную промышленность в положение защищающегося, что гарантирует утрату политической инициативы и влечет за собой крупные политические и финансовые потери. Вероятно, именно в этом основная причина разнообразия лоббистских групп, отстаивающих интересы нефтяных компаний. Среди них официально зарегистрированные лоббисты; лица, формально лоббистами не являющиеся, но фактически исполняющие роль таковых (некоторые губернаторы, сенаторы, бюрократический персонал администраций и т.п.); консультативные комитеты нефтяного бизнеса при правительственных структурах; исследовательские организации и университеты, прямо связанные с нефтепромышленностью; организации и ассоциации нефтяных предпринимателей; юридические фирмы, специализирующиеся в юридической и консультативной деятельности в нефтепромышленности; открыто ангажированные структуры в СМИ; разного рода общественные организации и объединения; партийные структуры. Кроме данных организаций, имеющих постоянный характер, на время для решения вполне определенных и конкретных проблем специально создаются общественные группы поддержки или противодействия тем или иным политическим решениям.
Во всех крупных корпорациях имеются структуры, координирующие деятельность всех вышеперечисленных субъектов. Существует специальная должность вице-президента, курирующего лоббистскую работу и штат из 15-20 ведущих сотрудников и значительного технического персонала. В их функции входит постоянный мониторинг текущего законодательства, подготовка проектов законов, сбор и обработка различного рода информации, работа с "низовыми" общественными организациями, работа с официальными лоббистами в конгрессе, работа в комиссиях, комитетах и подкомитетах конгресса, а также все, что входит в функции так называемых public relations.
В крупных корпорациях обязательно существуют отделы по взаимосвязям с конгрессом, по иностранным делам, по связям с общественностью, по налогам и др. В тесном контакте с соответствующими подразделениями работают специальные юридические фирмы, часто организующие неформальные контакты с конгрессменами и чиновниками и передающие им средства за "услуги".
Основы лоббистской деятельности
В американской политологии структурно-функциональный подход является одним из подходов к системному анализу как методу исследования политических явлений. В рамках данного подхода внимание исследователя концентрируется на описании структуры и функций объекта. В нашем исследовании структурно-функциональному анализу подвергнут лоббизм как элемент политической системы современной России.
В связи с рассмотрением вопроса о лоббистской деятельности в России необходимо определить субъектов лоббизма, то есть группы давления, которые конкретно этой деятельностью занимаются.
СП. Перегудов выделяет следующие основные группы лоббистов: социальные, региональные, "политизированные" и экономические. [348. С. 32] Две последние являются группами давления бизнеса.
"Политизированные" группы - это группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу. В западном обществе предприниматели не стремятся к непосредственному представительству своих интересов на политической арене, предпочитая действовать через близкие к ним партии и движения или, наоборот, использовать их непосредственно от своего имени. В России же, как отмечалось выше, заинтересованные группы создают на своей базе "предпринимательские" партии и движения. Например, на проходившем 17-18 мая 1996 года в Екатеринбурге Первом российском экономическом форуме, планировалось принять решение о создании нового общественного объединения "Движение за социально-экономический прогресс России". Оно должно быть создано для того, "чтобы в полный голос заявить о возможностях и ответственности нового класса - класса собственников, руководителей регионов, менеджеров, высококвалифицированных специалистов, которые руководят предприятиями, экономикой, дают рабочие места стране, - заявил тогда президент Инкомбанка В. Виноградов. - Наше мнение должно быть учтено при выработке государственной политики". [343] Поскольку наиболее действенными рычагами давления на процесс принятия решений являются экономические, то и наибольшим лоббистским потенциалом обладает экономическая группа, в которую входят финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые комплексы.
Финансово-промышленные группы - форма самоорганизации отечественного капитала - осуществляют интеграцию банков с промышленностью, торговлей, страхованием и уже превратились в несущую конструкцию экономического механизма. И официальные, и неофициальные ФПГ имеют многочисленные связи с государственными органами, в том числе через Ассоциацию финансово-промышленных групп России.
Для корпораций - наследников советских министерств: "Рослеспрома", "Ростекстиля", "Росметаллургии" и др. - типично сращивание с государством. Этим корпорациям удается поддерживать подконтрольные им отрасли за счет как использования связей в коридорах власти, так и обретения функций государственного контроля.
В то же время отраслям, где степень монополизации низка, а внутренняя конфликтность между интересами различных группировок в них высока, - таким отраслям, как машиностроение, не удается пока укрепить свой лоббистский потенциал и развить целенаправленную деятельность по защите своих интересов. Наиболее эффективным инструментом лоббирования для них остаются ФПГ, причем, чаще всего, неформальные. Наряду с ФПГ и корпорациями действуют, по некоторым оценкам, более десяти крупных экономических лоббистских группировок, защищающих интересы отраслевых комплексов - наследников институциональных лоббистов постсталинского периода. Среди них -банковский, автомобильный, аграрный, военно-промышленный и др. Внутри них также не существует единства подходов относительно приоритетов лоббирования. Это подрывает позиции таких главных в прошлом лоббистов, как ВПК, где прослеживаются противоречия между научно-техническим сектором и армейским командованием.
Нынешний лоббистский потенциал старых комплексов (строительный, угольный, химический и др.) во многом объясняется, как ни парадоксально, слабостью их экономического положения. Развал производства в этих отраслях грозит усилением дестабилизации всей экономики, социальным взрывом. Поэтому государство заинтересованно в поддержке этих комплексов, а их лоббисты, используя такую ситуацию, направляют свою активность на "выбивание" государственных субсидий и принятие мер протекционизма против зарубежных конкурентов.
Крупнейшие корпорации во взаимодействии с властью используют "наследие прошлого": сохранившуюся систему личных связей, распоряжение недвижимостью и инфраструктурой, наличие квалифицированного персонала - весь этот арсенал не позволяет государству пренебрегать интересами промышленных гигантов.
