Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Информационно-коммуникационные технологии в политике и теории государственного управления 17
1. Политический аспект ИКТ в концепциях информационного общества ... Л7
2. Административные реформы и современные концепции политико-административного управления 52
Глава П. Опыт информатизации государственной власти и управления за рубежом 79
1. Англо-американская модель информатизации системы политического управления 80
2.Континентально-европейская модель информатизации системы взаимоотношений государства и общества 95
3. Азиатская модель информатизации системы политического управления 108
Глава III. Программы информатизации государственного управления и административная реформа в современной российской практике 118
1. Основные направления подготовки к реализации концепции электронного правительства в Российской Федерации 118
2. ИКТ инициативы правительства Российской Федерации в рамках мероприятий по реформированию федеральных органов исполнительной власти 148
Заключение 176
Список литературы 184
- Политический аспект ИКТ в концепциях информационного общества
- Англо-американская модель информатизации системы политического управления
- Основные направления подготовки к реализации концепции электронного правительства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Бурное развитие
информационных технологий превращается в важнейший фактор развития современного общества и всех сфер его деятельности. Их возможности меняют наши представления о времени, пространстве и даже человеческих способностях.
Сегодня информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) создают иные условия работы и меняют привычные процессы и технологии, что позволяет утверждать о развитии информационного общества. Этот тезис подтверждается авторитетными исследованиями, отражающими революционную динамику общественной структуры. В работах таких авторов, как Марк Порат1, Дэвид Берч2 представлено, как за удивительно короткий промежуток времени изменилась структура национальной экономики США и подавляющее количество вновь создаваемых рабочих мест из производственного сектора перетекло в сектор информационный.
Технологии меняют не только экономическую структуру общества. Вектор изменений затрагивает интересы и настроения людей, формируется общество разнообразия , которое создаёт огромное количество информации. В современных условиях чрезмерно централизованные структуры государственного управления оказываются не в состоянии реагировать с соответствующей скоростью на стремительные изменения окружающего мира, отсюда возрастают потребности в большей гибкости и мобильности системы политико-административного управления.
1 См.: Porat, Marc U and Rubin, Michael R. 1977, The Information Economy (9
volumes), Office of Telecommunications Special Publication 77-12 (US Department of
Commerce, Washington D.C.).
2 См.: David L. Birch. Job creation in America : how our smallest companies put the
most people to work. London: Collier Macmillan, 1987.
3 См.: Шабров О.Ф. Социальное разнообразие как фактор эффективной политики в
современном мире // Тезисы докладов. V Всероссийский конгресс политологов
«Изменения в политике и политика изменений: Стратегии, институты, акторы». Москва,
20-22 ноября 2009 г. - М.: Российская ассоциация политической науки, 2009. - С. 462-464.
Индикатором несоответствия традиционной «властной технологии» многообразию общества стало активное проведение административных реформ в развитых странах, начиная с 60-70 гг. прошлого столетия. Процесс целенаправленного использования ИКТ как одного из инструментов реализации реформ системы политического управления начался практически параллельно с модернизацией государственных служб.
Выработка политики предполагает наличие информации, первичных данных об обществе для последующего анализа, прогнозирования и управления. Таким образом, в современных условиях возрастает роль публичных органов власти, которые осуществляют работу по обработке информации. Развитие ИКТ создаёт предпосылку для возникновения и функционирования новых каналов обмена информацией между обществом и государственными структурами. Актуальной становится проблема влияния новейших ИКТ на политический процесс, насколько их возможности способны повлиять на расширение демократической практики в современных государствах.
Опыт информатизации деятельности органов исполнительной ветви власти развитых стран продемонстрировал все отрицательные и положительные стороны ИКТ, развеял мифы о революционизирующем характере технологий в отношении политико-административного управления, поставил перед экспертным сообществом, государственными деятелями и общественностью ряд комплексных вопросов, поиск ответов на которые по-прежнему занимает лучшие умы человечества.
Политика информатизации системы государственного управления развитых стран формирует новые практики и методы внедрения электронного правительства в обновляющуюся архитектуру государственной службы. Ряд стран ограничиваются лишь традиционными возможностями ИКТ для реформирования, создавая информационно открытые системы управления, но не отзывчивые на сигналы из внешней среды и неспособные на гибкость в принятии решений, предоставлении услуг. Более глубокие
структурные реформы других стран направлены на новое государственное строительство, основанное на комплексном подходе внедрения электронного правительства, развивая сервисную модель государственной службы, ориентированную на граждан, а не на бюрократию. Реализация концепции электронного правительства в системе политического управления предполагает развитие электронной демократии, что в современной политической науке получило название «электронное управление» (electronic governance).
В последние годы в политической практике западных стран данное понятие стало становиться основополагающим, вытесняя привычное «электронное правительство». Понятие «governance» отражает изменения, которыми характеризуются и отношения гражданского общества и органов публичной власти в новых условиях сетевого общества, и отношения внутри организационной структуры государства. В условиях перехода к новой сетевой модели публичного управления происходит подвижка в концептуальном обосновании использования ИКТ в публичном управлении. В общем и целом движение идёт в направлении более широкого понимания возможностей ИКТ. Если в центре концепции электронного правительства лежат понятия открытость информации и предоставление публичных услуг он-лайн, то новое понимание включает в себя такие принципы, как сотрудничество, участие и координация, что выражается в переходе от концепции электронного правительства к концепции электронного управления .
Россия развивается в русле глобальных мировых тенденций. На сегодняшний день Правительством РФ осуществляется административная реформа, сопровождаемая рядом ИКТ-инициатив федерального правительства. Процесс внедрения концепции электронного правительства в
4 См.: Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции «e-government» к «e-governance». Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединённой конференции. СПб. 23-25 октября 2005г.- С. 161.
систему федеральных органов исполнительной власти, а также на региональном уровне связан с трудностями различного характера. Необходимо понимание, насколько ИКТ-инициативы, предпринимаемые государством, будут значимыми для развития политической системы, поскольку достижение поставленных целевых показателей в реализации проекта внедрения электронного правительства в рамках административной реформы будет достижимо тогда, когда появится определённое понимание того, какой смысл вкладывается в процесс внедрения ИКТ - либо они превращаются в самоцель, либо меняют архитектуру государственной службы и служат инструментом в достижении более глобальных целей в реформировании системы политического управления государством: развитии сетевых способностей публичных органов власти и расширении демократической практики.
Значимость процесса информатизации политико-административной сферы в современной России подчёркивается в официальных выступлениях первых лиц страны. В послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что одной из приоритетных задач технологической модернизации является развитие стратегических и информационных технологий, развитие доступности государственных услуг через электронные каналы связи, особо было подчёркнуто значение электронного правительства для решения проблем коррупции и предоставления более удобных и качественных услуг обществу.5
Таким образом, разработка эффективных мер по информатизации деятельности органов исполнительной власти в современной российской практике является актуальной проблемой. Исследование в этой области представляется значимым как с теоретической, так и с практической точки зрения.
5 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: (дата обращения 16.11.2009).
Степень разработанности научной проблемы. Проблематика, связанная с особенностями реформирования государственных институтов в условиях информационного общества, не является новой для политической науки. Изучение проблем влияния информационно-коммуникационных технологий на политическую и управленческую сферы имеет богатые традиции в рамках концепций информационного общества. Среди авторов, занимающихся этими вопросами следует назвать Д. Белла6, М. Кастельса7, Э. Тоффлера8, Д. Нейсбита9, Й. Масуду10, Г.Маршалла Маклюэна11, С. Хантингтона и др. Анализ работ позволил отметить, что значительно переоценивается роль ИКТ как инструмента преобразования традиционных общественных институтов и процессов. Авторы теорий информационного общества безоговорочно принимают позицию успешности ИКТ проектов как в коммерческом секторе, так и в государственном, не принимая во внимание ряд особенностей последнего.
Исследования проблем политической коммуникации в условиях образования новых форм политического процесса нашли своё отражение в работах Д. Кампена,13 Л. Гроссмана14, Б. Барбера,15 А. Коррадо,16
6 См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. - М., 1999.
7 См.: Кастелъс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М.,
2000.
8 См.: Тоффлер Э. Третья волна. - М. 2004., Тоффлер Э. Метаморфозы власти:
знание, богатство и сила на пороге XXI века. - М. 2003.
9 См.: НейсбитД. Мегатренды. - М. 2003.
10 См.: Масуда Й. «Информационное общество как постиндустриальное общество».
М., 1997.
11 См.: McLuhan М. Understanding Media: The Extensions of Man. Cambridge;
London: MIT Press, 1994. 355 p.
12 См.: Хантингтон С. Третья волна: Демократизация в конце XX века - М.:
РОССПЭН, 2003. - 367 с.
13 См.: Катреп J., Snilkers К. E-Democracy. A critical Evaluation of the Ultimate E-
Dream. // Social Science Computer Review. 2003. Vol. 21. №4.
14 См.: Grossman L.K. The Electronic Republic. Reshaping Democracy in the
Information Age. N.Y.: Viking Press, 1995.
15 См.: Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. San
Francisco: University of California Press, 1984.
16 См.: Corrado A., Firestone C. Elections in Cyberspace: Towards a New Era in
American Politics. Washington: The Aspen Institute, 1996.
А. Этциони,17 P. Девиса,18 О. Ярена,19 К. Хилла,20Л. Сморгунова,21 М. Вершинина, что стало обоснованием теоретических выводов диссертационной работы. В центре внимания данных исследователей стояли преимущественно вопросы характера влияния новых ИКТ на политический процесс.
При рассмотрении проблем теории государственного управления анализировались научные труды М. Вебера23, Р. Грина24 Г. Вэмсли25, Д. Тэпскотта , О. Шаброва, В. Тамбовцева, Л. Сморгунова и др. В исследованиях вышеуказанных авторов осуществляется анализ различных
17 См.: Elzioni A. The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda. N. Y.: Touchstone, 1993.
См.: Девис P. Сеть политики: влияние Интернета на американскую политическую систему. // Актуальные проблемы Европы. Средства массовой информации и демократия в современном мире: Сб. статей и рефератов. М.: РАН ИНИОН, 2002.
19 См.: Яррен О. Интернет - новые шансы для политической коммуникации? //
Актуальные проблемы Европы. Средства массовой информации и демократия в
современном мире: Сб. статей рефератов. М.: РАН ИНИОН, 2002.
20 См.: Hill К. A., Hughes J. Е. Cyberpolitics: Citizen Activism in the Age of the
Internet. Oxford, UK: Rowman and Littlefield Publishers Inc., 1998.
21 См.: Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных
реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». // Полис.
2003. №4., Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного
правительства. Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединённой
конференции. СПб. 23-25 октября 2007г.- С.36., Сморгунов Л.В. Электронное
правительство, менеджмент знания и административные реформы [Электронный ресурс].
- Режим доступа: (дата обращения 31.01.2010).
2 См.: Вершинин М.С. Электронная демократия как компьютеро-опосредованная форма политической коммуникации. // Материалы международной научно-практической конференции «Коммуникация: теория и практика в различных социальных контекстах» -«Коммуникация-2002» («Communication Across Differences») 4.1 - Пятигорск: Изд-во ПГЛУ, 2002.
23 См.: Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1991.
24 См.: Green R., Hubbel L. 1996. On Governance and Reinventing Government. -
Wamsley G., Wolf J. (eds.). Refounding Democratic Public Administration. Modern Paradoxes,
Postmodern Challenge. Thousand Oaks, L., New Delhi.
25 См.: Wamsley G., Wolf J. (eds.). 1996. Refounding Democratic Public Administration.
Modern Paradoxes, Postmodern Challenge. Thousand Oaks, L., New Delhi.
26 См.: Tapscott D. The Digital Economy: Promise and Peril in the Age of Networked
Intelligence. New York: McGraw-Hill. 1995.
27 См.: Шабров О.Ф. Разнообразие как фактор эффективности государственного
управления [Электронный ресурс]. -Режим доступа:
28 См.: Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы
теории, международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр
экономической политики. М., 2004.
моделей политико-административного управления: иерархическая модель, новый государственный менеджмент, сетевая модель.
Для критического анализа опыта информатизации зарубежных стран, в диссертации были представлены труды следующих авторов: Л. Станкевича, Н. Новожениной29, В. Дрожжинова, Б. Кристального, Ю. Травкина30,
1Т -^л 'Зт *} л
Е. Зиндера , К. Ушакова , М. Попова , Д. Пескова и др. Исследование работ вышеуказанных авторов позволило определить особенности различных моделей информатизации административной сферы: англо-американской, континентально-европейской и азиатской. На данный момент в российской политологической литературе можно отметить нехватку работ, в которых давался бы расширенный анализ зарубежного опыта проведения реформ информатизации государственного сектора. В этой связи можно отметить только работы под редакцией В.И. Дрожжинова и монографию Н.В. Ткачёвой35.
Кроме того, значительный вклад в изучение проблематики информатизации системы органов государственной власти вносят исследования фондов и аналитических групп в рамках общественных и коммерческих организаций: Всемирный Банк, ООН, Международный союз электросвязи, J&P, ROMIR monitoring, Фонд «Общественное мнение», ОнЛайн Монитор и др.
См.: Станкевич Л.Т., Новоэюенина И.О. Электронное правительство: теоретические модели И реальная практика. Интернет и современное общество: Труды VI Всероссийской объединённой конференции. СПб. 3-6 ноября 2003 г.
30 См.: Кристальный Б.В., Травкин Ю.В. Электронное правительство. Опыт США. / Под ред. В.И. Дрожжинова. М., 2003.
См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. - М.: Эко-Трендз, 2004.
32 См.: Ушаков К. «Бананово-лимонный Сингапур» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: reform/publikac/publik09.htm (дата обращения 8.12.2008).
См.: Попова М. «Электронные правительства в странах Азии» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: . (дата обращения 12.11.2008).
34 См.: Песков Д.Н. Интернет в российской политике: утопия и реальность. //
Политические исследования. 2002. № 1.
35 См.: Ткачева Н.В. Информационные стратегии стран восточной Азии в условиях
рыночных реформ (Серия: Практическая журналистика). М.: РИП-холдинг, 2003.
Российская специфика внедрения электронного правительства в систему органов государственной власти представлена большим количеством работ. Особо можно отметить следующих авторов, среди которых А. Кулик,36 А. Чугунов, А. Шадрин, А. Павроз. В целом проблемы изучения политики информатизации административной сферы в современной России анализируются в рамках работ, где доминирующими являются различные аспекты объекта исследования: коммуникативный, управленческий, технологический, юридический, но в меньшей степени политологический.
Объектом данного диссертационного исследования выступает политика информатизации административной сферы государства.
Предметом данного диссертационного исследования выступают механизмы процесса информатизации федеральных органов исполнительной власти российского государства, формы и результаты использования информационно-коммуникационных технологий в современной России в рамках реализации административной реформы.
Целью диссертационного исследования является анализ политики информатизации административной сферы в современной России.
Поставленная цель предполагала решение следующих исследовательских задач:
- рассмотреть основные теоретико-методологические подходы к влиянию информационно-коммуникационных технологий на политический процесс современных государств;
о/г
См.: Кулик А.Н. Создание «электронного правительства»: в чём ключевой фактор успеха? Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединённой конференции. СПб. 2005 г.
См.: Чугунов А.В. «Электронное государство»: международный опыт и формирование российской концепции [Электронный ресурс]. - Режим доступа: (дата обращения 26.10.2007).
38 См.: Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной
реформы // Политические исследования (Полис). 2003. № 4.
39 См.: Павроз А.В. Реализация концепции электронного правительства и новые
возможности для развития демократии // Технологии информационного общества -
Интернет и современное общество. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2002.
- проанализировать концепцию политических сетей с точки зрения её
возможностей для совершенствования демократической практики;
выявить специфику политики информатизации системы административного управления в рамках следующих моделей: англоамериканской, континентально-европейской, азиатской;
измерить уровень готовности российского общества и системы федеральных органов исполнительной власти РФ к внедрению электронного правительства в государственную управленческую практику;
исследовать мероприятия федеральных органов исполнительной власти РФ по внедрению ИКТ-инициатив в систему государственного управления в рамках проведения административной реформы.
Гипотеза исследования. В диссертации выдвигается гипотеза, согласно которой политика информатизации административной сферы в современной России осуществляется лишь в целях развития сервисных способностей управления (предоставление государственных услуг в электронном виде), пока не используя широкие возможности ИКТ для совершенствования политического процесса в российском обществе.
Теоретико-методологическая основа исследования. При написании работы автором учитывались разнообразные теоретико-методологические подходы, существующие в литературе по проблемам информатизации политико-административной сферы. Среди них: системный, сравнительный, логико-прогностический, нормативный, статистический метод, гарвардская методология.
Использование системного анализа позволило рассматривать политику информатизации административной сферы как комплексный, многоаспектный процесс, объединяющий целый ряд компонентов, способствующих модернизации политико-административного управления российского государства.
Сравнительный метод позволил автору определить различия и особенности моделей политики информатизации органов исполнительной власти современных государств.
Кроме того, в работе использовались результаты социологических опросов и статистический метод, что позволило определить степень готовности российского общества и государства к внедрению электронного правительства.
Для оценки российского общества и государства в вопросе готовности к использованию электронного правительства автором была избрана гарвардская методология, разработанная Центром международного развития Гарвардского университета, что позволило, основываясь на эмпирических данных статистических агентств, дать оценку состоянию дел развития ИКТ инфраструктуры, климата и государственного регулирования в РФ.
Помимо этого, автором использовался нормативный подход. Был проведён детальный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих процесс информатизации политико-административной сферы, как на зарубежном, так и на российском опыте.
Многоаспектность изучаемой проблемы определила выбор источников исследования, которые были дифференцированы по характеру и содержанию. Диссертационная работа базируется на широком круге источников, которые можно разделить на несколько групп.
Зарубежные и российские нормативно-правовые акты и программные документы различного уровня по реформированию государственного управления, анализ которых позволил определить существующие тенденции политики информатизации органов исполнительной власти различных стран.
Также автором были использованы аналитические материалы исследовательских центров и международных организаций по проблематике эволюции политико-административной системы современных государств в условиях развития информационного общества. Таким образом, это позволило проанализировать позицию экспертного сообщества в отношении
перспектив и характера информатизации государственного сектора в современной политической практике.
Особую группу источников составили данные ряда социологических исследований (опросов общественного мнения, фокус-групп), проводимых такими центрами, как ВЦИОМ, ФОМ, ROMIR Monitoring и т.д.
Для решения поставленных задач диссертационного исследования были проанализированы научные работы российских и зарубежных авторов, изучающих отдельные аспекты внедрения ИКТ для повышения качества политико-административного управления.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- проанализированы противоположные точки зрения научных
исследований по вопросам влияния ИКТ на политику и государственное
управление, вытекающие из различного отношения авторов классических
теорий информационного общества и современных исследователей к
возможностям новых ИКТ. Крайняя критичность современных теорий
объясняется уже накопившейся практикой, на основе которой возможно
сделать выводы о возможностях ИКТ для реформирования политического
процесса в отличие от теорий футурологов;
- выявлен ряд новых характеристик современного общества, существование которых стало возможно в условиях развития новейших ИКТ, а именно большой масштаб неопределённости и риска, информатизация общества, падение доверия населения к органам управления. Указанные тенденции можно объединить одним общим знаменателем, таким как рост разнообразия интересов и потребностей общества;
была определена наиболее приемлемая с точки зрения развития принципов демократии модель государственного управления, основанная на сетевых принципах взаимодействия, её суть заключается в налаживании коммуникации между государством и общественными группами по горизонтальным каналам в обход иерархических и рыночных принципов взаимодействия;
- в рамках анализа готовности российского общества к внедрению
электронного правительства в систему федеральных органов
государственной власти применялась скорректированная автором
гарвардская методология;
- были разработаны предложения, реализация которых позволит
федеральным органам исполнительной власти РФ достичь значимых
результатов во внедрении электронного правительства в рамках политики
информатизации административной сферы. Главная из них заключается в
реализации межведомственного подхода при внедрении ИКТ-инициатив в
административную систему. Для развития электронного правительства в
системе федеральных органов исполнительной власти, были предложены
следующие меры:
обеспечение перехода структур электронного правительства ко второй стадии развития — развитие сервисных способностей государственного управления;
реформирование бюджетной системы правительственных организаций для возможности реализации межведомственных проектов;
формирование государственной образовательной политики, направленной на популяризацию и разъяснение возможностей новых ИКТ; Положения, выносимые на защиту:
Системный анализ классических концепций информационного общества и более поздних работ по данной тематике позволяет сделать вывод о том, что взгляды на роль и место ИКТ в регулировании общественных процессов значительно эволюционировали, пройдя путь, от доминирования позиции, что общественно-политические модели коммуникации модернизируемы с использованием современных ИКТ, до крайне пессимистичных, указывающих на абсолютную их элементарность в вопросах реформирования политического процесса.
Изменения в структуре современного общества позволяют утверждать, что наиболее адекватной моделью системы государственного
управления является сетевая модель, предполагающая принципиальное преобразование формы взаимодействия публичных органов власти, общественности и бизнес структур.
3. Создание таких систем, как электронное правительство требует
комплексного подхода, планирования, реализации и оценки систем в
государственных органах. Возникло и нашло отражение в программных
документах развитых стран осознание того, что электронное правительство
не только применение ИКТ для реализации функций правительства, это
новый уровень развития самого правительства, его реформирование для
принципиальной ориентации на выработку полезных результатов
деятельности.
Анализ готовности России к внедрению электронного правительства в систему федеральных органов исполнительной власти продемонстрировал различный уровень развития базовых принципов для внедрения электронного правительства: информационно-коммуникационная инфраструктура, развитие Интернета, навыки и опыт использования ИКТ, практика использования Интернета, стратегии и программы развития информационного общества, степень готовности России в реализации проекта «электронного правительства». Российская практика демонстрирует стабильную тенденцию динамичного развития инфраструктурных показателей, когда показатели государственного регулирования процесса информатизации системы государственного управления и создания соответствующей организационно-правовой среды значительно уступают развитию инфраструктуры, что приводит к перекосам в административной реформе и отсутствию значимых результатов в процессе реформирования деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Ситуация, связанная с формированием электронного правительства в России на уровне федеральных ведомств, может быть охарактеризована как критическая. Можно констатировать увеличивающийся за последнее время разрыв между тем значением, которое придает высшее руководство страны
задачам формирования в Российской Федерации электронного правительства, и достигнутыми практическими результатами. Проблемой, препятствующей росту производительности федеральных органов исполнительной власти, является ошибочное предположение инициаторов административной реформы о служебной роли новых ИКТ. В рамках ФЦП «Электронная Россия» и отдельных ведомственных направлений информатизации осуществлялся преимущественно инфраструктурный подход в реформировании, что выражается в элементарном наполнении ведомств современной техникой и программным обеспечением.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Решение в данном исследовании круга теоретических задач, связанных с анализом и осмыслением политики информатизации административной сферы в современной России, позволит глубже рассмотреть комплекс проблем, связанных с совершенствованием политико-административного процесса на основе внедрения ИКТ. Полученные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации могут быть использованы для более эффективной работы органов государственной власти в области внедрения электронного правительства в российскую управленческую практику.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в семи научных публикациях. Отдельные аспекты изучаемой проблемы обсуждались на международной конференции «Интернет и современное общество» (г. Санкт-Петербург, 23-25 октября 2007г.), на межвузовских конференциях по политическим проблемам современного общества (г. Саратов, апрель 2008, апрель 2009 г.). Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политических наук Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии.
Политический аспект ИКТ в концепциях информационного общества
Современный этап развития общества характеризуется кардинальными изменениями в сфере взаимодействия человека и информации. Причиной таких изменений послужил бурный рост технологий и объёма знаний человечества об окружающем мире. В научной и публицистической литературе, начиная с 70-80-х гг. прошлого века, актуальным для исследования стало явление трансформации общества в качественно новое состояние, название которому «информационное общество».
В новом обществе информация и технологии её передачи стали одним из базовых ресурсов для развития абсолютно во всех сферах человеческой деятельности. Информационно-коммуникационные технологии представляют собой набор технологических средств и решений, позволяющих значительно ускорить процесс обмена информацией, что в результате приводит к динамичному приросту новых знаний. Знания и инновации становятся ключевыми катализаторами технологического прогресса, который становится определяющей детерминантой для эффективного функционирования любого государства на политической карте мира XXI века.
Необходимо в первую очередь определить смысл понятия «информационно-коммуникационные технологии», поскольку оно будет базовым на протяжении всей научной работы. Данное понятие пришло в российскую теорию и практику из западной науки и сферы публичной политики, оно звучит на английском языке как «Information and Communications Technology» (ICT)40. Для примера приведём цитату из
Окинавской хартии глобального информационного общества, принятой 22 июля 2000 года лидерами стран «G8» в Окинаве: «Информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИКТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики»41. «Информационное общество - отмечается далее, позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления... ИКТ должны служить достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности, что потребует разработки эффективных национальных и международных стратегий»42.
Применение понятия «информационно-коммуникационные технологии» в нормативно-правовом акте международного уровня указывает на то, что данная терминология является общепринятой.
Многими учёными установлено, что понятие ИКТ включает в себя три составляющие: информация, коммуникации и технология. Поэтому самый простой и рациональный путь изучения ИКТ - это анализ всех имеющихся цифровых технологий, которые помогают индивидам, бизнесу и государству работать с информацией. ИКТ включают в себя любой продукт, который хранит, управляет, передаёт или принимает информацию в цифровом виде. К
примеру, это ПК, цифровое кабельное телевидение, электронная почта. Таким образом, задача ИКТ - это хранение, управление, передача или получение цифровых данных. Что особенно важно, главной их задачей является то, каким образом соединить в единую сеть все имеющиеся виды цифровых технологий.
В бизнес-среде ИКТ часто делят на две распространённые категории продуктов:
1. Традиционные технологии, базирующиеся на платформе компьютера (те операции, которые обычно выполняются на ПК).
2. Последние и быстро развивающиеся цифровые коммуникационные технологии, которые позволяют сообществам и организациям взаимодействовать и обмениваться информацией в электронном виде (Интернет и цифровые сети).
В свою очередь две вышеобозначенные категории, по мнению многих исследователей, дают возможность показать типы продуктов и идей, которые можно отнести к ИКТ:
1. Традиционные компьютерные технологии:
Этот тип ИКТ включает в себя все основные функции компьютера необходимые в офисе. Их можно разделить на следующие группы: обработка текстов (Microsoft Word), таблицы (Microsoft Excel), программы для создания баз данных (Oracle, Microsoft SQL Server, Access), создание презентационных материалов (Microsoft PowerPoint), обработка графических материалов и т.д.
2. Коммуникационная составляющая:
Этот тип означает процесс передачи данных в электронной форме обычно " на определённые расстояния. Как правило, данный процесс осуществляется через сети: отсылающее и принимающее оборудование, провода и спутниковые сети.
Следует отметить, что технологии, участвующие в процессе передачи информации, являются единым завершённым комплексом, поэтому две обозначенные выше категории продуктов не могут выполнять функции в отдельности.
При этом необходимо обратить особое внимание на понятие и природу информации в рамках ИКТ, поскольку данный вопрос поднимает такую тему, как значение и цена информации, контроль информации, границы информации и т.д.
Англо-американская модель информатизации системы политического управления
Англо-американская модель представлена на основе анализа политики информатизации органов государственной власти в США.
Тенденции развития общества стали причиной для реформирования политико-административной системы США, поэтому Конгрессом и Президентом были пересмотрены нормы основных законов, регулирующих участие властных структур в информационном обслуживании граждан. В 1996 г. существенной переработке подвергся основополагающий информационный Закон «О свободе информации»106, в новой редакции которого подробно расписаны обязанности государственных учреждений по предоставлению гражданам информации с использованием Интернета. В результате к настоящему моменту в Интернете создано более 20 000 правительственных сайтов, содержащих более 30 млн. вэб-страниц. Органы государственного управления США открывают для граждан новые пути ориентирования в лабиринтах власти на веб-сайте FirstGov Chttp://firstgov.goУЛ Когда 20 сентября 2000 года Президент Клинтон представлял стране этот сайт, он обрисовал его функцию как предоставление гражданам доступа к официальной информации и услугам 24 часа в сутки, семь дней в неделю, 365 дней в году. Это единый он-лайновый информационный портал, позволяющий американцам получить доступ к ресурсам одного из крупнейших в мире собрания веб-страниц. Президент приветствовал посетителей сайта FirstGov такими словами: «Сайт FirstGov позволяет пользователям просматривать огромный объем информации, охватывающий все темы и аспекты, начиная от поиска публикаций в Библиотеке Конгресса США и заканчивая наблюдением за очередной космической экспедицией НАСА. Он также позволяет пользователям решать в Интернете важные вопросы, например, подавать заявки на получение студенческих ссуд, узнавать о льготах по социальному обеспечению, сравнивать различные варианты участия в программе «Медикэр» и даже получать информацию о правительственных грантах и контрактах. Этот эпохальный прорыв в создании центра государственных услуг поможет жителям всей нашей страны и всего мира находить нужную им информацию и ресурсы одним щелчком мыши - быстро и легко»107.
Для достижения эффективности работы правительства в целом и его отдельных ведомств: департаментов правительства, независимых агентств, государственных корпораций и т.д. необходимо было выработать и реализовать общегосударственную политику в области информации и информационных технологий. Соответственно, в рамках американских конституционных требований эта работа должна была быть законодательно оформлена.
В августе 2001 г. Президент Дж. Буш обратился к Конгрессу с посланием, содержащим программу реформ управления, в котором ключевое место заняла проблема электронного правительства. Во исполнение положений послания в конце февраля 2002 г. специальная рабочая группа представила президенту конкретный план действий под названием «Стратегия создания электронного правительства» (E-Government Strategy) , который должен был реализовать на практике три стратегических принципа:
1. Ориентирование на граждан, а не на бюрократию;
2. Ориентирование на результат;
3. Рыночный подход, активное продвижение новаций.
В «Стратегии» обозначены условия деятельности государства в современном обществе и то новое, что может дать электронное правительство для облегчения взаимодействия граждан, бизнеса и государства. Определяются цели, задачи, проблемы, приоритеты и источники финансирования программы.
Разработчики документа указывают на то, что население Америки живёт во все более и более связанном обществе, где Интернет сделал возможным предоставление эффективных услуг обслуживания клиентов. Люди используют телефон и для получения услуг 24 часа в день, семь дней в неделю. Более чем 60 % всех Интернет пользователей взаимодействуют с правительственными вебсайтами. Электронное правительство позволит экономить налогоплательщикам существенные средства из их бюджетов, предоставляя существенную ценность гражданам в опыте взаимодействия с правительством и лучше удовлетворяя их потребности.
На основе «Стратегии» затраты службы Федеральных информационных технологий (Federal information technology) составили 48 миллиардов долларов в 2002 г. и 52 миллиарда долларов в 2003 г. Такой уровень расходов обеспечивает огромные возможности для перестройки традиционного правительства в ориентированное на нужды граждан электронное правительство.
В рамках реализации «Стратегии» была создана межведомственная рабочая группа, в которую вошли около 80 федеральных служащих из различных федеральных органов.
Межведомственная рабочая группа, проанализировав финансовые возможности правительства США и рассмотрев весь набор реализуемых функций и услуг, пришла к выводу, что федеральное правительство имеет возможность значительно улучшить себя в предоставлении услуг населению, обслуживая граждан. С этой целью на перестройку системы отводилось ориентировочно от 18 до 24 месяцев. Данные инициативы позволили сэкономить несколько миллиардов долларов за счёт уменьшения операционной неэффективности, избыточных расходов и чрезмерной траты на бумажный документооборот. Инициативы обеспечили предоставление услуг гражданам в минутах и часах, по сравнению с существовавшими стандартами дней и недель. Кроме того, реализация предложенных инициатив позволила сократить расходы федеральных агентств более чем в 1 миллиард долларов бюджетных инвестиций в год.
Основные направления подготовки к реализации концепции электронного правительства в Российской Федерации
Публичные органы власти отличаются недостаточно развитой способностью отвечать на новые вызовы современной политической системе, декларируемые публичные цели и новые общественные ценности. Вовлечение населения и общественных структур в процесс участия обсуждения и разработки политических решений относительно публичных благ, общественных интересов и потребностей реализуется органами власти не в полной мере. В Концепции административной реформы РФ подчеркивается, что по качеству предоставляемых публичных услуг Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству государств Восточной Европы147.
Система власти в России остается пока еще весьма закрытой для граждан и их общественных организаций. Согласно данным международных исследований, по индексу непрозрачности исполнительных органов власти среди 43 крупных государств Россия занимает 40-е место. По существу, закрытость органов власти превратилась в сдерживающий фактор политического и социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелируется с увеличением ВВП на душу населения на 986 долларов США, сокращением инфляции на 0,46%148.
Стремление к пониманию того, что происходит во власти, в политике, экономике, социальной и духовной сферах, в стране в целом имеет не только традиционные, вполне привычные основания, но и веские причины. Современному Российскому государству необходимо в ближайшие годы решить основополагающую задачу управляемости внешней среды и создать функциональную систему федеральных органов исполнительной власти. Деятельности федеральных органов исполнительной власти в данных условиях становится явно недостаточно. Новые политические реалии, общая эволюция политической системы требуют все большей самоотдачи всех акторов политического процесса, в том числе многообразных общественных организаций.
Важность данной проблемы обусловлена также кризисом понимания эффективности взаимодействия органов власти и общественных организаций в современной России. Деятельность властных структур по-прежнему загоняется в стандарты рационального бюрократического подхода, жестко расписывающего полномочия, но слабо приспособленного для развития и учета состояния внешней среды.
Взаимодействие органов власти и общества, оптимизация их сотрудничества на новом качественном уровне является одним из важнейших ресурсов совершенствования публичной политики, что в конечном итоге способствует демократизации общества, повышению качества государственного управления и уровня жизни населения страны.
Качество публичной политики напрямую зависит от характера системы государственного управления, функций и задач, которые в современных условиях значительно усложнились по ряду объективных причин.
В практике информатизации органов исполнительной власти Россия старается не отставать от общемировых тенденций и в свою очередь разработала и утвердила ряд документов программного характера, целью которых является развитие различных аспектов информационного общества, в том числе и идеологии электронного правительства в управленческой сфере.
Внедрение идеологии электронного правительства в административную систему развитых государств свидетельствует о том, что данная тенденция имеет под собой позитивные причины. Каждое общество пытается перестроить модель общественно-государственных отношений, сделать её более прозрачной, открытой, удобной и эффективной за счёт внедрения новой архитектуры взаимодействия, онлайн сервисов и т.д. Какое место в этом мировом процессе занимает Россия, какие проблемы встают на пути российской власти и общества в развитии принципов, необходимых для становления российской модели электронного правительства? Ответы на эти вопросы представлены автором исследования в рамках данного параграфа диссертационной работы. Для анализа избрана методология, разработанная Центром международного развития Гарвардского университета, которая позволяет измерить уровень готовности России к внедрению идеологии электронного г-» г правительства . За основу исследования был взят аналитический доклад, подготовленный Институтом развития информационного общества150. Также «в диссертационном исследовании использовались данные ряда социологических агенств (ФОМ, ВЦИОМ, ROMIR Monitoring и др.).
Автор взял на себя ответственность в переработке концепции, предложенной авторским коллективом в аналитическом докладе. Причина в том, что цель авторского исследования - определение уровня готовности России к внедрению идеологии электронного правительства на основе ряда принципов, которые являются базовыми для ее становления. На основе полученных результатов можно оценить степень готовности Российского общества и государства к инициативам государственной власти в области информатизации.
В ходе исследования автор внёс ряд новых уточняющих положений в исследование Института развития информационного общества:
1. Данные доклада ИРИО относятся к 2003-2004гг.; в авторском исследовании используются данные 2006-2007 гг.
2. Вводится дополнительный принцип для оценки (практика использования Интернета). Данный принцип является важным для анализа готовности Российского общества к применению ИКТ на практике.
3. Исследование ИРИО даёт анализ готовности электронного развития России в целом. Авторское исследование заимствует четыре области оценки (доступ к ИКТ, государственное регулирование, электронное правительство и человеческий капитал). Они берутся в урезанном варианте и используются автором в соответствии с целями настоящего исследования.
