Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания изучения взаимодействия государства и бизнеса в современных условиях
1. Теории и модели взаимодействия государства и бизнеса 31
2. Теоретические подходы к феномену лоббизма 44
ГЛАВА II. Федеральные органы исполнительной власти и нефтегазовые компании как акторы публичной политики
1. Административные преобразования в федеральных органах исполнительной власти 55
2. Развитие российского нефтегазового бизнеса как актора публичной политики 75
ГЛАВА III. Процесс взаимодействия государственных и негосударственных акторов в сфере нефтегазового бизнеса
1. Каналы политического взаимодействия 105
2. Выработка нормативно-правовой базы и государственное администрирование нефтегазовой отрасли 125
Заключение 149
Список использованных источников и литературы
- Теории и модели взаимодействия государства и бизнеса
- Теоретические подходы к феномену лоббизма
- Развитие российского нефтегазового бизнеса как актора публичной политики
- Выработка нормативно-правовой базы и государственное администрирование нефтегазовой отрасли
Теории и модели взаимодействия государства и бизнеса
Исследовательская гипотеза состоит в предположении, что в процессе административных преобразований в федеральных органах исполнительной власти, а также централизации полномочий на федеральном уровне в 2004-2012 гг. происходят изменения политического взаимодействия нефтяного, газового бизнеса и государства.
Отдельные компании нефтегазового бизнеса начинают отчасти выполнять функции государства, которое, в свою очередь, нередко действует в интересах корпораций. Наблюдается процесс слияния государства и нефтегазового бизнеса.
Хронологические рамки настоящего исследования охватывают период с 2004 г. по 2012 г., таким образом, рассмотрена деятельность Правительства М. Фрадкова (2004-2007 гг.), Правительства В. Зубкова (2007-2008 гг.), Правительства В. Путина (2008-2012 гг.). Выбор в пользу 2004 г. обусловлен началом административных преобразований в федеральных органах исполнительной власти в рамках административной реформы, которые были призваны изменить систему взаимодействия государственных органов и бизнеса. В этот период на уровне федеральных органов исполнительной власти создаются формальные структуры для взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса. Государство начинает разработку долгосрочных стратегий развития нефтяной и газовой отрасли39. Кроме того, для периода с 2004 г. по 2008 г. характерен экономический рост, который сопровождался ростом цен на нефть. В 2008-2009 гг. произошел экономический спад, сопровождающийся падением цен на нефть и финансовым кризисом, который сменился экономическим подъемом и ростом цен на углеводороды – 2009-2012 гг.
В данном исследовании допускается выход за хронологические рамки. Это обусловлено необходимостью уточнения истории развития отношений бизнеса и государства, а также выявления предпосылок, которые привели к формированию определенного взаимодействия.
Теоретико-методологическая основа исследования. Для реализации поставленных целей и задач в качестве теоретических оснований в настоящем исследовании используется концепция политико-управленческих сетей, которые отличаются от других типов сетевых структур тем, что соединяют в себе государственных и негосударственных акторов.
Как отмечает американский социолог Д.Ноук, занимающийся разработкой модели политико-управленческих сетей, «внутриорганизационные сети дают нам возможность описать и проанализировать всех существенных политико-управленческих акторов - от представленных в парламенте партий и правительственных ведомств до бизнесс-ассоциаций, профсоюзов и других общественных объединений»40.
Кроме того, в подобных сетях одновременно действуют как официальные нормы, так и неформальные правила игры и идет интенсивный обмен властными, экономическими, информационными и иными ресурсами, основанный на кооперативных интересах, устойчивых коммуникациях, социальных взаимосвязях и заключаемых между акторами конвенциях.
В исследовании также используется элемент концепции Д.Ноука, согласно которому в каждой области государственного управления (энергетика, сельское хозяйство и так далее) складывается собственная сетевая структура. Описывая структуру подобных отраслевых сетей, Д.Ноук отмечает наличие в них четырех основных компонентов: политико управленческих акторов; политических интересов; властных взаимоотношений и совместно-коллективных действий41.
Под понятием «нефтегазовый бизнес» понимается группа вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), компаний, которые ведут добычу нефти на территории РФ, в том числе и иностранных, а также независимых производителей газа и «Газпром».
Под «политико-административным руководством» в данной работе понимается группа, занимающая высшие должностные посты, влияющая как на процесс административного управления государством, так и на политическую «повестку дня». Приемлемым следует считать определение, которое дал В.Комаровский. С его точки зрения, за понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики42.
Политико-административное управление рассматривается ученым как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.
Теоретические подходы к феномену лоббизма
Государство как элемент политической системы, осуществляя свои функции, взаимодействует с бизнесом. Характер этого взаимодействия определяется способами реализации функций. Иными словами, государство, определяя правила своего функционирования, устанавливает правила взаимодействия с бизнесом.
Таким образом, начавшиеся в 2004 г. административные преобразования федеральных органов исполнительной власти должны были изменить характер взаимодействия власти и бизнеса. При этом особое положение занимал нефтегазовый бизнес, от которого во многом зависело функционирование государства (высокая зависимость бюджета РФ от нефтегазовых доходов130).
Проблема неэффективности государственного управления на уровне федеральных органов исполнительной власти поднималась Президентом РФ В.Путиным еще в 2000 г. Из Послания Федеральному Собранию видно, что глава государства затронул качество работы органов исполнительной власти, от которых потребовал «ответственности», «инициативности», «прочности исполнительной вертикали». «Мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики», - отметил глава государства131. Им была озвучена проблема, но не были конкретизированы пути к достижению обозначенных требований.
В Послании Федеральному Собранию в 2002 г. В.Путин выявил в организации работы бюрократии главную проблему неэффективного государства. «Бюрократических структур в России, как это ни странно, не больше, а иногда даже меньше чем в других странах. В чем же тогда дело?
Главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость»132.
При этом В.Путин вновь остановился на работе федеральных органов власти, поставив задачу модернизации системы исполнительной власти, деятельность которой не может способствовать повышению эффективности государства, а, следовательно, экономическому развитию страны. «Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования - остались. Министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно -предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране - чрезвычайно сложно», - отметил Президент РФ133.
В 2003 г. в Послании Федеральному Собранию В.Путин заявил о начале проведения комплексных административных преобразований в структурах федеральной исполнительной власти. В частности, высказана идея недостаточной эффективности государственного аппарата и несоответствия количества его полномочий качеству власти, что является «основным препятствием на пути экономических реформ»134. В связи с этими приоритетными задачами развития государственного управления объявлены: «значительное сокращение функций органов исполнительной власти», «изменение их системы и структуры». Таким образом, были конкретизированы шаги по улучшению качества власти.
Реализация административных преобразований, в частности, изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, началась после отставки Правительства РФ М.Касьянова в марте 2004 г. Из Указа Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следует, что число федеральных органов исполнительной власти было сокращено135. Согласно документу, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (то есть три вида органов вместо существовавших ранее шести). В документе дается определение государственных «функций»: «под функциями по принятию нормативных правовых актов […] понимается издание правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору […] общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов
Развитие российского нефтегазового бизнеса как актора публичной политики
Еще одним экспансионистом в ТЭК стала «АФК «Система». Она купила крупные пакеты акций всех основных энергетических предприятий Башкирии. В частности, через «Систему-инвест» «АФК «Система» приобрела акции «Башнефти», четырех уфимских НПЗ («Новойл» - 28,17%, «Уфанефтехим» - 22,43%, Уфимский НПЗ - 25,52%, «Уфаоргсинтез» -24,87%) и оператора сети АЗС - «Башкирнефтепродукт» - 18,57%. Акции куплены у «Башкирского капитала» (возглавляемого сыном президента Республики У.Рахимовым), который сохранил за собой контрольный пакет204.
В 2009 г. «АФК «Система» завершила сделку по покупке контрольных пакетов в вышеперечисленных компаниях, заняв у ВТБ $2 млрд, а затем перепродала активы Башкирского ТЭКа «Башнефти» за 41,1 млрд руб. Таким образом, «Башнефть» получила контроль над уфимскими НПЗ - «Уфаоргсинтез» (84,35%), «Уфанефтехим» (78,69%), Уфимский НПЗ (87,77%), «Новойл» (95,35%). Также «Башнефть» получила контроль над «Башкирнефтепродуктом» (95,35%)205.
В начале 2010 г. «Башнефть» выкупила у австралийской Endeavour Energy Ltd блокпакет «Системы-инвест», которой принадлежит более 20% самой «Башнефти» и пакеты в пяти предприятиях Башкирского ТЭКа206.
В 2010 г. компания завершила сделку по покупке сбытовых активов в Удмуртии у своего президента В.Хорошавцева, кроме того, приобрела 49,99% в принадлежащем ему нефтетрейдере «Аспэке»207.
Напрямую В.Хорошавцев владел 47,69%, еще 16,46% - через компанию «Дельта холдинг». Миноритарные владельцы - депутат Госдумы и сын премьер-министра Удмуртии М.Питкевич (26,4%) и депутат госсовета республики В.Бузилов (5,7%).
Таким образом, среди частных компаний наблюдается уход из управления представителей регионального политико-административного руководства страны, а также иностранных инвесторов («Башнефть»). Федеральные игроки сконцентрировали в своих руках крупные активы, переживающие экономический рост. Укрупнение частного бизнеса и выход на национальный уровень требуют от менеджмента частной компании решения текущих и стратегических задач совместно с политико-административным руководством страны на федеральном уровне, выстраивания сети взаимодействия с государством по разным направлениям бизнеса - нефтепереработка, нефтедобыча.
В России на нефтяном рынке за короткий срок (2004-2012 гг.) появился сильный игрок - «Роснефть». Тем не менее в отличие от газового рынка одна корпорация не контролирует другие через их акционерные капиталы («Роснефть» не имеет долей в других ВИНК). Нефтяные компании в рассматриваемый период могли развиваться независимо от «Роснефти» («Башнефть» и «РуссНефть»).
На международном рынке прослеживались тенденции резкого усиления «Роснефти» и «Газпром нефти».
В обращении, которое было опубликовано в годовом отчете «Роснефти» за 2005 г., президент компании С.Богданчиков отмечал: « […] в настоящее время имеются все основания полагать, что, являясь одним из лидеров отечественной нефтегазовой индустрии, наша компания уже в самой ближайшей перспективе войдет в число ведущих международных энергетических корпораций»208.
С 2006 г. государственная компания начала работу над получением статуса международной. В июле состоялось первичное размещение акций (IPO) одновременно на РТС и на Лондонской фондовой бирже. В результате было продано 15,1% акций. Как отмечает исследователь Я.Паппэ, это было крупнейшее по объемам привлечения средств первичное размещение за всю историю российских компаний и пятое по размерам среди мировых IPO209.
Покупателями акций «Роснефти» стали BP, Petronas, CNPC, также крупные пакеты купили Shell и ONGC. Таким образом, акционерами «Роснефти» стали зарубежные инвесторы.
Как подчеркивает Я.Паппэ, компания выполнила все задачи, которые стояли перед IPO. Во-первых, был продан максимально возможный пакет акций, обеспечивающий сохранение у государства доминирующей доли. Во-вторых, удалось привлечь максимальный объем средств210.
По словам председателя совета директоров компании И.Сечина, ««Роснефть» представляет собой уникальный синтез двух моделей развития: государственной компании и международной публичной компании»211.
До 2008 г. государственная компания «Роснефть» практически не присутствовала на внешнем рынке. Исключение - проекты в Северной Африке и в Средней Азии. В Алжире, к примеру, ВИНК участвовала в разведке Блока 245-Юг. Управление осуществляли «Роснефть Стройтрансгаз Лтд», которой принадлежала 60%-ная доля, а также алжирская государственная нефтегазовая компания Sonatrach - 40%. В Казахстане «Роснефть» на паритетных началах с компанией «КазМунайГаз» (по 50%) работала на шельфе Каспийского моря - структуры Курмангазы. Также российский госхолдинг владел 50%-ной долей в проекте по разведке и разработке запасов Адайского блока. Остальные 50% принадлежали китайской компании Sinopec
Выработка нормативно-правовой базы и государственное администрирование нефтегазовой отрасли
Проанализируем процесс выработки организационно-правовой базы с помощью методологии, предложенной П. Толстых297. Выбор обусловлен тем, что данный инструментарий позволяет выявить, во-первых, объект лоббирования интересов, то есть орган государственной власти, на который направлено лоббирование, в рамках данного исследования - это федеральные органы власти, регулирующие ТЭК, во-вторых, субъекты лоббирования, то есть агентов, целенаправленно оказывающих давление на органы государственной власти, к таким следует отнести: газовый бизнес (политическое взаимодействие: государство-контрагент), нефтяной бизнес (государство-контрагент), федеральные органы исполнительной власти (государство-государство), региональные органы исполнительной власти (государство-государство). В-третьих, предмет лоббирования, то есть спектр целей, которые ставят лоббисты при оказании давления на органы государственной власти.
Предметами лоббирования в процессе выработки правовой базы могут являться полномочия и функции государственного управления (система принятия решений в ТЭК), условия и правила работы нефтяных и газовых компаний.
Система принятия решений в ТЭК. Процесс перераспределения функций и полномочий органов исполнительной власти, регулирующих нефтегазовую отрасль в период работы правительств М. Фрадкова (2004-2007 гг.), В. Зубкова (2007-2008 гг.), В. Путина (2008-2012 гг.).
Согласно Федеральному закону «О недрах» от 21.02.1992 №2395-ФЗ, владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах российской территории осуществлялось федеральной и региональной властью совместно298. Так называемый действующий принцип «двух ключей» предполагал, что недропользователь мог получить лицензию на разработку и добычу месторождений, если на это давали разрешение и федеральные, и региональные власти.
Министерство природных ресурсов РФ лоббировало изменения в законодательстве из-за проблем, возникающих с региональной властью в процессе выработки решений по распределению месторождений между инвесторами. К примеру, компания «Северное сияние» в марте 2001 г. выиграла конкурс на разработку Мусюршорского месторождения, но губернатор Ненецкого автономного округа В. Бутов, ссылаясь «на многочисленные нарушения в ходе проведения конкурса», отказался подписывать лицензию, в то время как Минприроды России документ завизировало299. Министерство выступило за получение исключительного права принятия решений по распределению месторождений, аргументируя эту необходимость тем, что губернаторы часто использовали «второй ключ» в качестве формы шантажа потенциального недропользователя: «Никто не оспаривает право двух ключей, но сейчас зачастую это право используется регионами как форма шантажа. Свою подпись на лицензии губернатор может не ставить годами», – подчеркивал министр природных ресурсов Ю. Трутнев в 2004 г.300. Он отмечал: «Ни один губернатор не привел мне еще ни одного аргумента, зачем ему нужен “второй ключ”, кроме как иметь право запретить недропользователям работать»301.
Представители власти субъектов федерации выступали против предложений Минприроды России, ссылаясь на Конституцию РФ302. Губернатор Камчатской области М. Машковцев отметил, что «субъекты Российской Федерации, не обладая правом собственности на недра, лишаются права владения, пользования и распоряжения недрами, что не соответствует Конституции Российской Федерации»303.
Однако в 2004 г. в результате принятия Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ произошло перераспределение полномочий в пользу РФ. Федеральные органы исполнительной власти стали распоряжаться ресурсами континентального шельфа, территориальных и внутренних морей. Ресурсы местного значения остались в ведении субъектов федерации304. Принцип «двух ключей» был отменен. Процедура выдачи лицензий упростилась – решение стала принимать комиссия, в состав которой вошли представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта РФ305.
На уровне законодательной власти сопротивления инициативам Минприроды России не было. Поправки были приняты Государственной думой РФ в первом чтении.
Данные изменения привели к тому, что решения по поводу распределения наиболее значимых месторождений в меньшей степени стали зависеть от региональных властей. Произошла централизация полномочий по принятию решений в Минприроды России.
Межбюджетные отношения федеральной и региональной власти также претерпевали изменения в части, связанной с топливно энергетическим комплексом. Федеральная власть постепенно перераспределяла доходы от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в федеральный бюджет (Прил. VI)306. С 2005 г. по новому порядку разграничения доходов и расходов между федеральным центром и регионами НДПИ на 95% стал федеральным налогом, а регионам достались оставшиеся 5%307. «НДПИ как аналогия рентных платежей должен централизоваться в федеральном бюджете и служить общефедеральным целям и выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ», – объяснял нововведение министр финансов А. Кудрин308. В дальнейшем с 2010 г. федеральный бюджет стал полностью получать НДПИ. Как отмечали в Минфине России, такое решение объяснялось снижением поступлений в федеральный бюджет нефтегазовых доходов, которое произошло из-за падения цен и объема экспорта природных ресурсов, и необходимостью привлечения дополнительных доходов, направляемых на финансирование нефтегазового дефицита федерального бюджета
