Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления .26
1.1. Категориальная сущность, содержание, принципы политического управления 26
1.2. Политический ресурс местного самоуправления в управлении общественными отношениями 42
Глава 2. Институирование политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления в современной РФ 64
2.1 Детерминация политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления .64
2.2 Характер, основные направления и технологии политического управления на уровне местного самоуправления 88
Глава 3. Политическое управление общественными отношениями на уровне местного самоуправления в Северо-кавКазском федеральном округе .107
3.1 Модели политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления в административном центре СевероКавказского федерального округа .107
3.2 Специфика политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях Северо-Кавказского округа .125
Заключение 152
- Политический ресурс местного самоуправления в управлении общественными отношениями
- Детерминация политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления
- Характер, основные направления и технологии политического управления на уровне местного самоуправления
- Специфика политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях Северо-Кавказского округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью политического управления, которое сопровождает развитие становление политических систем и режимов. Магистральным назначением политического управления является воплощение политического курса развития государства и стабилизация общественно-политических процессов.
Особенно важно эффективное политическое управление в период постполитического транзита и постполитической трансформации на разных территориальных уровнях организации власти в сложносоставном федеративном государстве, каким является современная Россия. Политическое управление призвано обеспечить реализацию политического курса на уровне федерации, на уровне федеральных округов, субъектов федерации, а также на уровне местного самоуправления (далее - МСУ), который, является начальным и первичным уровнем формирования общественно-политических процессов и политико-управленческих, гражданско-самоуправленческих институтов.
Президент РФ В.В. Путин отмечает, что «мы должны уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия» и «…поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах...». Без эффективного политического управления на уровне МСУ невозможно достигнуть единства политической жизни, обеспечить политическую активность граждан, а также стабилизировать общественные отношения.
Политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ – важнейшая задача, обоснованная его особыми ресурсами, так как МСУ осуществляет выполнение не только хозяйственной, но и гражданской функции. МСУ в трактовке законодательства РФ – это основа конституционного строя РФ, а также институт народовластия, что предопределяет участие МСУ в политическом управлении.
Закономерно, что политические ресурсы МСУ в воздействия на общественные отношения не столь очевидны, как его организационно-хозяйственные ресурсы, а практика политического управления общественными отношениями на уровне МСУ отмечена многими проблемами и противоречиями. В этой связи актуально и практически значимо изучение и обобщение процесса политического управления общественными отношениями на уровне МСУ.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы государственного, политического управления обществом разрабатывались известными философами и мыслителями: Т. Гоббс, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо. Г. Гегель, И. Кант, Б. Рассел, К. Поппер, К. Ясперс рассматривали управление в разных направлениях.
Существенные разработки управления, в целом, и его политического аспекта осуществлены в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, А. Маслоу, Н. Смелзера, Т. Парсонса и др. Большое внимание политическому и классовому аспекту управления уделено К. Марксом, Ф. Энгельсом. Большое внимание политическим составляющим управления уделяли Г. Алмонд, Д. Бэлл, Р. Даль, А. Гидденс, Р. Дарендорф, Р.Патнэм. Развитие теорий политического управления на разных уровнях на основании практического опыта Европы и США состоялось в работах Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменака, В. Дюрана, Ю. Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера.
Различные аспекты политико-властных отношений и политического управления в системе МСУ изучали также П. Ашлей, Г. Еллинек. В трудах Дж. Марча, Й. Олсeна, Б.Г. Питерса, Б. Ротстайна, Р. Тэйлора, П. Хэлла рассматривались политические аспекты МСУ на принципах институционализма и неоинституционализма. Динамика МСУ и его организационные формы в разных сферах, в том числе и в общественно-политической, изучаются в работах Д. Норта, Э. Острома, Г. Экштайна, О. Оффердала, Р. Патнэма.
В российской исторической, философской, социологической, политологической традиции выделяются труды Н. Бердяева, С. Булгакова, Н. Данилевского, В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, Н.И. Лазаревского, которые разработали историко-культурные и общественно-политические аспекты управления в России, в том числе, и на уровне земств. Впоследствии появились труды В.И. Ленина и И.В. Сталина, которые в теории и практике управления акцентировали именно политический и классовый компонент.
В связи с правовыми новациями демократической России многие ученые - Д.Х. Бахрах, И.Л. Бачило, Ю. Батурин, К.С. Вельский, В. Елонский, Е.А. Ершова - рассматривают разные аспекты политического управления и власти. Существенный вклад в теорию и методологию управления внесли Г.В. Атаманчук, А.Л. Гапоненко, В. А. Козбаненко, О.М. Рой.
В.Я. Гельман, В.Д. Нечаев, П.В. Панов, С.В. Патрушев, С.С. Рыженков, И.Н. Трофимова используют неоинституциональный подход к изучению управления. Правовой, организационный, социальный аспекты управления, в том числе и на уровне МСУ, исследуются в работах А.С. Автономова, И.В. Бабичева, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, П.П. Макагонова, В.С. Максакова, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина, А.С.Прудникова, В.Н. Савина, В.С. Самохвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета. В исследованиях В.Ф. Абрамова, С.В. Вобленко, Д.В. Гильченко, В.И.Фадеева прослеживается историческая динамика организации и функционирования МСУ.
А.Г. Барабашев, Г.В. Барабашев, И.А. Василенко, Н.А. Куфаков, С.В. Кузнецов осуществляют сравнительные исследования отечественной практики управления на уровне МСУ с практикой других стран. В работах
Н. Ю. Лапиной, М. Ю. Мартыновой, С. С. Рыженкова выявлены особенности становления институтов МСУ в регионах РФ с учетом этнополитических особенностей.
B.C. Комаровский, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, О.Ф. Шабров исследуют политическое управление, его детерминанты, его принципы и отличия. Особый аспект исследований – выделение политического вектора МСУ - развивается в работах В.Э. Бойкова, З.Т. Голенковой, З.М. Зотовой, В.С. Карпичева, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова, Л.М. Романенко, В.Г. Смолькова, В.М. Соколова. М.Н. Афанасьев, С.И. Барзилов, С.С. Митрохин, С.И. Смолий, Ф.Ю. Фабричный также рассматривают политические ресурсы МСУ. Ю.С. Васютин, Н.А. Емельянов подчёркивают новаторский характер МСУ, как равно и новаторский характер всего процесса политического управления в РФ. В связи с осуществлением модернизации политической системы РФ А. Завалев, И. Байханов, О. Фомин рассматривают возможности и обязательства МСУ в системе политического управления общественными отношениями.
А. Викулов, К. Иванова, А. Володин, Ю. Дорожкин, В. Долгов, Н. Сабирова акцентируют политическую составляющую реформы МСУ и практической деятельности МСУ в обеспечении деконцентрации и децентрализации власти и управления. А.Ю. Сунгуров, О.С. Захарова, Л.А Петрова, Н.П. Распопов рассматривают современную общественно-политическую медиацию в системе МСУ.
Политический аспект функционирования МСУ в соотнесении с факторами этногосударственного, национально-культурного самоопределения рассматривается Р.Г. Абдулатиповым, В.В. Амелиным, В.Ю. Зориным, Д.М. Исхаковым. Л.М. Дробижева, Г.А. Исаев, Л.М. Карапетяна, В.А. Михайлов, Н.М. Мириханов, Ф.Х. Мухаметшин, Э.В. Тадевосян, Ж.Т. Тощенко, Р.С. Хакимов подчеркивают возможности МСУ в воздействии на отношения этнических групп. М.Н. Губогло, С.Е. Рыбаков, В.А. Тишков, В.Р. Филиппов, Л.Л. Хопёрская, В.Д. Шуверова акцентируют ресурсы МСУ в в оптимизации межэтнических отношений.
Разработка научных теоретических и практических основ политического управления на уровне МСУ осуществлена в работах ученых Юга России – В.И. Бутова, Ю.В. Васильева, А.Н. Величко, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова В.В. Рудова, А.М. Старостина, Л.Г. Щвец. А.А. Баранов, А.А. Вартумян проводят анализ общественно-политической практики МСУ. Е.А. Заможных, Т.Г. Голубева, Корнеева М.Д., Кытманова Н.М., О.С. Новикова, А.И. Попов, В.А. Сологуб, В.П. Хренков рассматривают проблемы и противоречия реализации МСУ. Ю.В. Васильев, А. П. Горбунов, А.Г. Авшаров выделяют целевые политические ресурсы МСУ в воздействии на общественные отношения. М.А. Аствацатурова, А.К. Боташева, В.Ю. Савельев, В.В. Черноус рассматривают этнополитические факторы политического управления общественными отношениями и профилактики проявлений национально-религиозного экстремизма, национализма на уровне МСУ. Демографические аспекты реализации МСУ управления в контексте миграционных процессов исследуются В.С. Белозёровым, Ю.Г. Ефимовым, С.А. Кислициным, Г.В. Косовым, С.В. Передерием, С.В. Рязанцевым и др. Разным аспектам реализации управления на уровне МСУ посвящены многочисленные диссертационные исследования.
Состоявшиеся исследования свидетельствуют о том, что практика политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в РФ, во-первых, необходима в контексте дальнейшей демократизации всех сторон жизни российского общества, в-вторых, развивается не столь интенсивно, как управление в сфере социально-экономических проблем, в-третьих, отмечена противоречиями и конфликтами. В этой связи данная работа посвящена изучению и обобщению процесса политического управления общественными отношениями на уровне МСУ.
Объект исследования – политическое управление в современной РФ.
Предмет исследования – процесс политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в РФ.
Цель - обобщить принципы, направления, технологии политического управления общественными отношениями на уровне МСУ.
Задачи:
-
уточнить категориальную сущность, содержание и принципы политического управления на основе методологических подходов и теоретических трактовок политологии;
-
установить, что МСУ имеет специфический политический ресурс для управления общественными отношениями;
-
доказать, что политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ в современной РФ имеет объективную детерминацию;
-
раскрыть основные направления и технологии политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в современной РФ;
-
выделить эффективные модели политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в административном центре Северо-Кавказского федерального округа;
-
выявить специфику политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в отдельных муниципальных образованиях Северо-Кавказского округа.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования.
Основы исследования составлены политологическими теориями политических систем, политического процесса, политических институтов, и политических организаций Г. Долгнелла, Ф. Шмиттера. Использованы тезисы Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона о сущностно-функциональном содержании субъектов и акторов общественно-политических и политико-управленческих отношений.
Использованы концепты институционализма, предложенны Г. Адамсом, Т. Вебленом, Д. Комоннсом, У. Митчеллом, К. Эйрсом. С учётом сущности и назначения управления общественными отношениями на уровне МСУ использовалась нормативная модель неоинституционализма Д. Норта, Г. Саймона.
При исследовании направлений, аспектов, технологий, форм и методов политического управления общественными отношениями на уровне МСУ применялись принципы теории рационального выбора, поведенческих альтернатив. Применялись системный подход, общенаучные методы сравнительно-статистического и динамического анализа, сравнительного научного обобщения.
В целом, политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ исследовалось как комплексная проблема при помощи, как общенаучных, так и частнонаучных методов, в частности, контент-анализа и case-study.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили международные и российские политические и правовые документы, декларации и конвенции: Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.), Конституция РФ (1993 г.), Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2010–2013 гг. Также это ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), Особое внимание уделено инициативам Президента РФ В.В. Путина в 2013 г., которые повышают ответственность органов МСУ за состояние общественных (в том числе, межэтнических) отношений.
В диссертации использовались «Стратегия развития Российской Федерации до 2020 г.», материалы Гражданских форумов России, Гражданского форума народов Юга России (2012 г.), Доклады Всероссийского Совета местного самоуправления, Совета по развитию МСУ при полномочном представителе Президента РФ в СКФО. Проанализирован банк социологических исследований, проведенных «Левада-Центром» за 2010–2012 гг., ВЦИОМ, ФОМ, исследования РАНХиГС при Президенте РФ. Использованы социологические исследования Южно-Российского института-филиала РАНХиГС при Президенте РФ, проводимые в 2010-2013 гг. с участием автора. Значимым эмпирическим материалом стали уставы, паспорта, ЦМП муниципальных образований субъектов РФ СКФО - Владикавказа, Ставрополя, Черкесска, Пятигорска, Кисловодска.
Положения научной новизны.
1. Уточнено, что сущность и принципы политического управления детерминированы типом политической системы и политического режима, политическом курсом развития государства. Особое содержание политического управления обеспечивается политическим классом в целях достижения политической устойчивости государства и общества. Политическое управление как вид управления выражается в специфическом воздействии на общественные отношения для их стабилизации и эффективной динамики, а его техники и технологии (институциональные, «дирижистские», «ручные») определяются общественно-политическими детерминантами и стилем политической элиты.
2. Установлено, что важнейшим уровнем политического управления в сложносоставной РФ является уровень МСУ как основы конституционного строя РФ и как института народовластия. В силу определённой законодательством РФ гражданской функции, а также в силу максимальной приближенности к интересам населения и участия самого населения в МСУ оно имеет собственный политический ресурс управления общественными отношениями, менее бюрократический, менее формализованный, менее централизованный, более демократичный, чем ресурс органов государственной власти.
3. Доказано, что на уровне МСУ в РФ осуществляется политическое управление общественными отношениями в силу объективной детерминации - необходимости упрочения общественных отношений, нейтрализации конфликтных аспектов административной, федеративной реформ и реформы МСУ, профилактирования общественно-политических конфликтов, урегулирования противоречий власти и граждан. Без эффективного политического управления общественными отношениями на уровне МСУ, невозможна дальнейшая демократизация всех сторон жизни российского общества.
4. Раскрыто, что политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ имеет традиционный для России консервативно-охранительный характер, реализуется в непосредственных и опосредованных направлениях (формирование муниципальной демократии согласия, поддержка институтов гражданского общества, формирование площадок публичной политики) дифференцированными технологиями. Креативной технологией политического управления общественными отношениями на уровне МСУ является формирование общественного пространства политической активности граждан.
5. Выделены три основные управленческие модели политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в административном центре СКФО – городе-курорте Пятигорске осуществляется: а) упрочение общественного пространства российской идентичности, гражданского единства, патриотизма; б) расширение общественного пространства межкультурного взаимодействия и профилактика межэтнических конфликтов, национализма, ксенофобии; в) развитие общественного пространства социальной адаптации и политической социализации молодежи.
6. Выявлено, что специфика политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в отдельных муниципальных образованиях СКФО (Ставрополь, Владикавказ, Черкесск, Кисловодск) состоит, прежде всего, в обеспечении безопасности, противодействии терроризму и национально-религиозному экстремизму, стабилизации этнополитических процессов и этноконфессиональных отношений, а также в преодолении противоречий традиционных и новационных процессов этнокультурного самоопределения, которое составляет значимый сектор общественных отношений на уровне МСУ.
Положения, выносимые на защиту.
-
Теоретико-методологическая концептуализация позволяет трактовать политическое управление как: а) результат политической борьбы за власть, б) фактор удержания власти; в) технологию стабилизации политической системы и политического режима; г) деятельность по оптимизации общественно-политических отношений. Политическое управление - формальный и формализованный институт, а также и целенаправленный процесс достижения соглашения между государством и обществом, властью и гражданами, между классами, стратами, группами. Политическое управление как процесс предполагает достижение баланса и компромисса «бюрократизма и политичности» и упрочение общественного согласия, на всех уровнях власти и управления, том числе и на уровне МСУ.
-
Собственные ресурсы для политического управления общественными отношениями имеет МСУ как двойственный - одновременно управленческий и самоуправленческий - институт. МСУ как «посредник» между властью и наделением не только удовлетворяет жизненные интересы граждан, но и активизирует общественные отношения, превращает волю граждан в публичную власть путем вовлечения их в электорально-избирательный процесс, в публичную политику и гражданскую самоорганизацию. МСУ имеет гражданско-общественную и общественно-политическую природу и собственные возможности в политическом воздействии на общественные отношения населения, которые далеко не всегда реализуются.
-
Объективная детерминация политического управления общественными отношениями на уровне МСУ очевидна в условиях административной и федеративной реформы, реформы МСУ, а также в условиях дальнейшей демократизации РФ. Это усиливает не столько организационно-хозяйственную, сколько политико-управленческую роль МСУ в оптимизации общественных отношений через диалог с гражданами и поддержку институтов гражданского общества. Однако, зачастую, именно на уровне МСУ отмечаются противоречия и конфликты населения и органов МСУ, а также групп населения между собой при выборе принципа, типа и определении границ муниципальных образований; при нарушении законности в ходе муниципальных выборов; при нанесении ущерба историко-культурному и эколого-природному комплексу; при проявлениях коррупции, непрофессионализма в МСУ и др.
-
Непосредственное и опосредованное политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ осуществляется на основе максимальной приближенности МСУ к собственному социальному субъекту - к гражданам и к объекту своего управления – к населению муниципальных образований. В достижении общественно-политического суверенитета муниципальных образований и в организации общественного пространства уровне МСУ применяются такие технологии, как: организация электорально-избирательного процесса и выборов; местные референдумы и опросы; сходы и собрания граждан; публичные слушания и единые информационные дни. Эффективна оптимизация таких форм общественно-политической активности граждан, как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования.
-
В политическом управлении общественными отношениями на уровне МСУ в административном центре СКФО городе-курорте Пятигорске используются интерактивные модели эффективного общественного пространства. Первая предусматривает упрочение российской гражданственности и гражданского единства (Общественный совет г. Пятигорска, общественно-депутатские комиссии, ветеранские, правозащитные, женские организации). Вторая предусматривает оптимизацию межэтнических отношений, профилактику межэтнических противоречий (Этнический совет г. Пятигорска, Пятигорский Дом национальных культур, национально-культурные НКО, НКА, казачества). Третья предусматривает политическую социализацию и социальную адаптацию молодёжи на основе российских гражданских ценностей и патриотизма (МЦП, молодежные организации). Несмотря на успешное воплощение этих моделей, система политического управления общественными отношениями на уровне МСУ нуждается в обновлении техник и технологий, форм и методов.
-
Специфика политического управления общественными отношениями на уровне МСУ в муниципальных образованиях субъектов РФ СКФО обусловлена такими факторами риска, как проявления терроризма и национально-религиозного экстремизма, межэтнические и этноконфессиональные противоречия и конфликты. Поэтому политическое управление на уровне МСУ воплощается в дифференцированном применении программно-целевого метода для обеспечения безопасности, стабильности, упрочения российской гражданской идентичности, предупреждения межэтнической напряжённости, политической социализации и социальной адаптации молодёжи, а также для снижения противоречий между традиционными и новационными формами общественной активности граждан.
Теоретическая значимость исследования. Промежуточные и итоговые обобщения исследования уточняют некоторые категории политического управления как института и ка процесса, а также политического управления общественными отношениями на уровне МСУ: муниципальная демократия, социальный конвенциализм, электоральная активность, публичная политика, социальный контракт, гражданское структурирование, гражданское ассоциирование, общественно-консультативные советы и т.д. Конкретизируется содержание таких понятий, как «политический ресурс МСУ», «общественное пространство на уровне МСУ», «общественно-политический суверенитет муниципальных образований». Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы для конкретизации понятийного аппарата современной политической и политико-управленческой науки.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы для повышения эффективности политического управления общественными отношениями на уровне МСУ, для разработки эффективных техник и технологий управленческого воздействия на общественные отношения в местных сообществах, которые существенно отличаются социальными характеристиками. Это важно в условиях передачи государством на уровень МСУ ряда полномочий, касающихся именно общественно-политической сферы.
В практике МСУ могут быть применены отдельные тезисы исследования, касающиеся политического управления общественными отношениями в полиэтничных сообществах, общественно-политическая жизнь которых отмечена не только социально-экономическими проблемами, но и проблемами межэтнических и этноконфессиональных отношений. Полученные результаты могут быть использованы в дальнейшей научной разработке динамики МСУ, в расширении традиционного восприятия МСУ не только как субъекта социально-экономической, но и общественно-политической жизни. Это позволит использовать отдельные результаты исследования для обоснования повышения роли политического управления на уровне МСУ в общем демократическом процессе современной России.
Также можно использовать некоторые положения диссертационной работы в подготовке и чтении базовых лекционных курсов и специальных курсов по политологии, политической социологии. Результаты исследования могут быть использованы в подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников органов МСУ
Область исследования. Материал диссертации соответствует содержанию пункту 11 Паспорта научной специальности ВАК Министерства образования и науки РФ 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии: «Политическое управление. Институты, формы и механизмы политического управления, критерии эффективности. Факторы риска. Методика анализа политического риска. Главные акторы политического управления. Современные концепции политического управления. Публичная политика. Структура и технология политического управления. Политическое управление в современной России: характер, основные направления, специфика».
Апробация результатов исследования. Основные выводы получены в процессе участия на конференциях и круглых столах разного уровня: Региональная научно-практическая конференция «Человек в сфере социально-гуманитарного познания» (Ставрополь, 2009 г.); Круглый стол «Этнокультурный бренд и историко-культурные образы в инновационном развитии Северо-Кавказского региона» (Ростов-на-Дону – Пятигорск, 2010 г.); Международная научно-практическая конференция «Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии)» (Ростов-на-Дону , 2011 г.); Всероссийская студенческая научно-практическая конференция молодых ученых и студентов «Модернизация современного Российского общества: взгляд молодежи» (Пятигорск, 2011 г.); Научно-практический семинар «Профилактика экстремизма, терроризма, национальной и религиозной вражды в Северо-Кавказском и Южном Федеральных округах» (Кисловодск, 2011 г.); Международная научно-практическая конференция «Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI в.» (Краснодар, 2011 г.); Университетские чтения (Пятигорск, 2012 г.); Международный круглый стол «Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии» (Ростов-на-Дону, 2012 г.); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодая наука – 2012». (Пятигорск, 2012 г.); Международный круглый стол «Взаимодействие государства, бизнеса и гражданского общества» (Ростов-на-Дону, 2012 г.); Международная научно-практическая конференция молодых ученых, аспирантов и студентов «Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах» (Пятигорск, 2012 г.); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодая наука – 2013». (Пятигорск, 2013 г.); Университетские чтения (Пятигорск, 2013); Первый элитологический Конгресс «Элитология России: современное состояние и перспективы» (Ростов-на-Дону, 2013 г.); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодая наука – 2014». (Пятигорск, 2014 г.).
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы. Объем диссертации - 193 страниц машинописного текста. Список использованных источников и литературы составлен 276 наименованиями.
Политический ресурс местного самоуправления в управлении общественными отношениями
Исследование политического управления как процесса эффективно на всех уровнях его осуществления. Так, важнейшим уровнем политического управления является уровень МСУ. Политический ресурс МСУ не очевиден, на первый взгляд, однако именно МСУ, во-первых, непосредственно формирует политическую повестку для населения, во-вторых, соотносит ее с политической повесткой органов власти. МСУ как процесс объективно зависит от политического процесса в целом и от процесса политического управления. Без такой зависимости и взаимообусловленности невозможна реализация власти и управления, а также и самоуправления 2.
Политический ресурс МСУ в управлении общественными отношениями целесообразно исследовать на основе нескольких теорий МСУ, которые акцентируют его общественную, гражданскую сущность. Наличие многих теорий МСУ не случайно Оно отражает сущность МСУ как многоуровневого, многофункционального института, который имеет множественные функции и дифференцированные признаки. Все теории МСУ тесно связаны между собой и содержательно перекликаются. Практически все классики – теоретики МСУ – А. де Токвиль, А. Гербер, Д. Аренс, Р. Гнейст, Л. Штейн, разрабатывая локальные теории, так или иначе, рассматривали и категории и понятия «соседних» теорий1. В этой связи сложно выделить в полной мере изолированные друг от друга теоретические идеи, которые касаются МСУ. Тем не менее, в общественно-политической традиции сложились отдельные теории. При этом целесообразно не противопоставлять, а сопоставлять тезисы нескольких теорий, которые проясняют политический ресурс МСУ вообще и политический ресурс МСУ в управлении общественными отношениями. Прежде всего, продуктивна общественная теория МСУ, которая актуализирует проблему автономии, самостоятельности общины граждан, проживающих на определённой территории. А. Гербер, Д. Аренс, О. Ресслер подчёркивали самостоятельность в принятии решений местного значения и независимость общин от государства. Т.е. согласно этой теории, базой политического ресурса МСУ является противопоставление государства и общества (системы общин), государства и МСУ. В рамках общественной теории разрабатывается такие важнейшие политическая категория, как политическая свобода, политическая независимость, политическая власть, политическое влияние и политическое управление, без которых невозможно управление общественными отношениями. Все эти категории усматриваются в содержании МСУ, хотя и в относительном выражении. Также рассмотрение политического ресурса МСУ целесообразно в рамках государственной теории МСУ, которая разработана Р. Гнейстом и Л. Штейном. Эта теория выявляет политический ресурс МСУ как раз в обстоятельствах, противоположных тем, которые постулируются в общественной теории. Здесь политический ресурс МСУ усматривается не в противопоставлении государству, а, напротив, в сопоставлении и даже в отождествлении с государством. Сторонники государственной теории МСУ отмечают, что МСУ осуществляет возложенную на него государством функцию государственной власти, переданных ему государственных полномочий 1. Также политический ресурс МСУ разрабатывается в рамках политической теории МСУ, которая, наряду с хозяйственной теорией, теорией свободной общины, государственной теорией, общественной теорией имеет существенное значение для осмысления сущности МСУ в системе политических процессов и институтов. Политическая теория МСУ акцентирует политический ресурс МСУ, который состоит в широких возможностях привлечения граждан к непосредственному управлению. Граждане – члены местных сообществ, жители муниципальных образований избираются в состав представительных органов МСУ. При этом Р. Гнейст, который подчеркивал роль МСУ как роль «агента государства», считал, что природа служения в системе МСУ сродни функционированию в составе политических партий, т.е. – по убеждению, инициативно и без вознаграждения 2. Этот тезис, с одной стороны, оправдан, а с другой стороны, ставит под сомнения перспективы формирования в системе МСУ корпуса управленцев-профессионалов. Политический ресурс МСУ отмечается также и в рамках юридической теории МСУ, которая, в соответствии с названием, трактует МСУ как юридический институт. При этом, некоторые представители юридической теории подчеркивают не бюрократический, а общественно-инициативный характер функционирования МСУ, органов МСУ. Так, П. Ашлей и Г. Еллинек отмечали, что работники МСУ – это не бюрократы, а общественные активисты, имеющие большой общественный университет, имеющие также и политическое влияние 1.
МСУ имеет собственные принципы, которые зафиксированы и разработаны в указанных теориях и которые имеют исключительно политическое содержание: народовластие, демократия, законность, гласность, открытость, договорной характер. Эти принципы как принципы общие и основополагающие поддерживаются специальными принципами МСУ, а именно: самостоятельность, ответственность, инициативность, социальная направленность, коллегиальность и единоначалие и др.2
По мнению В.В. Рудого и В.Г. Игнатова, МСУ имеет существенный политический ресурс и является уникальным институтом в общественно-политической системе, так как объединяет признаки «института властных полномочий и института гражданского общества» 3. При этом нормативно-правовые документы, как международного, так и внутригосударственного уровня позволяют органам МСУ осуществлять такую деятельность.
Так, политическую сущность МСУ подчеркивает Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. и ратифицированная РФ в 1998 г., которая прописывает не только хозяйственное-организующее, но и политическое значение МСУ. Она определяет МСУ как «право и реальную способность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею» на основе закона, «под свою ответственность и в интересах местного населения»4. Так, указывается, что именно на уровне МСУ наиболее эффективно реализуются права граждан на управление государственными делами 1.
Детерминация политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления
Проблема политического управления общественными отношениями на уровне МСУ является сложной и противоречивой. Это обусловлено природой и назначением МСУ, которое имеет, прежде всего, выраженный организационно-хозяйственный характер1. Многие исследователи, практические политики, управленцы акцентируют своё понимание МСУ именно как управленческого субъекта, призванного решать насущные жизненные проблемы граждан и стоящего вне политического процесса
Однако в ходе демократических преобразований всех сторон жизни российского общества органы МСУ решают и политические задачи. Это неизбежно, так как без политического вектора деятельности органов МСУ невозможно вовлечение населения в дальнейшую демократизацию Россию, которая должна затронуть не только столичные центры и мегаполисы, но и российскую провинцию, региональную глубинку. В этой связи В.И. Васильев подчёркивает, что МСУ – «особый вид самоуправления - составная часть общей системы организации общественной жизни в данной стране» 2.
Очевидно, что из разнообразия общественно-политических ситуаций тысяч муниципальных образований, складывается общественно-политический процесс региона – субъекта РФ, а также и всей РФ. В этой связи правомерна постановка проблемы общественно-политических интересов и «политического суверенитета населения муниципальных образований», что отмечает Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) в «Докладе о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах Всероссийского Совета местного самоуправления» за 2011 г. 1 Региональные отделения ВСМС созданы в 81 регионе России для содействия реализации конституционных прав граждан на осуществление МСУ, а также для «осуществления благотворительности и добровольчества» 2. Здесь выделяются несколько необходимых принципов политического управления общественными отношениями на местном уровне: легитимность, достоверность, корректность, разумность, ответственность 3 Детерминация политического управления общественными отношениями на уровне МСУ запросами и интересами населения, как отмечает М.В. Масловская, не вызывает сомнений, так как именно МСУ призвано оптимизировать отношения власти и общества. Органы МСУ, как подчеркивают Н. Салищева и Е. Амбросимова, в отличие от органов государственной власти, имеют собственные ресурсы в политическом управлении общественными отношениями, так как они максимально приближены не только к хозяйственной, но и к общественной жизни местных сообществ4. Отметим, что органы МСУ имеют возможность смягчать такие векторы государственного управления, как усиление вертикали власти, формирование нового уровня исполнительной власти (и, соответственно, нового корпуса чиновников) в виде федеральных округов (с 2000 г.) временный переход от выборов глав субъектов РФ к их назначению (с 2004 г.) и возврат к выборам (с 2011 г.) др. В этой связи ВСМС в «Докладе о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах Всероссийского Совета местного самоуправления за 2011 г.» отметил, что «создание работающей системы институтов местной власти…» является «неотъемлемой и весьма важной частью политической системы страны» 1.
Несмотря на очевидность детерминации политического управления общественными отношениями на уровне МСУ, оно наталкивается на многие трудности, которые связаны с общими проблемами и противоречиями МСУ – правовыми, финансовыми, бюджетными, организационными.
Почвой для социального и политического напряжения, проблем общественных отношений часто является сама система МСУ. Зачастую, сами органы МСУ отмечены «конфликтом интересов», природа которого типична, как для органов государственной власти, так и для органов МСУ 1. В системе МСУ, как и в системе государственной власти, отмечаются такие явления, как преследование корыстных интересов, ущемление прав граждан и сообществ в угоду личной заинтересованности работников МСУ, непрофессионализм. В этой связи О.В. Казаченкова указывает на сложности реализации политического управления на уровне МСУ, а также профилактики конфликта на местном уровне в силу широкой дифференциации местных ситуаций 2.
Детерминацию политического управления общественными отношениями на уровне МСУ мы усматриваем также в том, что проблемы и противоречия на местном уровне (политико-управленческие, организационно-бюрократические, финансово-экономические) в сравнении с проблемами и противоречиями на уровне региона и страны обусловливают большее недовольство и возмущение населения. Коллективные эмоции вызваны малым масштабом населения многих муниципальных образований, очным и заочным знакомством граждан и руководителей МСУ, непосредственным взаимосвязями населения и органов МСУ.
Характер, основные направления и технологии политического управления на уровне местного самоуправления
Процесс политического управления общественными отношениями на уровне МСУ происходит в ходе общего политического курса страны и общества. На уровне МСУ осуществляется прояснение и популяризация среди населения муниципальных образований значимых общественно-политических образов. Это образы: демократической России, России как сильнейшего субъекта международных отношений, России как гаранта прав человека и гражданина. Также это образы российской истории и культуры; российской армии; российской власти, российского патриотизма и др. Также это образы малой Родины, родной природы, родного историко-культурного комплекса, исторических героев.
Политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ базируется на правовых, нормативных, организационных ресурсах. Органы МСУ имеют легитимную возможность использовать конкретные направления и применять конкретные технологии политического управления общественными отношениями, прежде всего, путем решения проблем населения с учетом исторических, социальных, общественно-политических особенностей. Практика МСУ свидетельствует, что успешное решение местных социально-экономических, организационных проблем возможно только при политическом управлении общественными отношениями в направлении их стабилизации. Закономерно, что такое управление осуществляется в общей системе всех уровней власти – федерального, регионального, местного, а с 2000г. и уровня федерального округа, который образован целевым Указом Президента РФ В.В. Путина.
Это актуализирует проблему результативности осуществления политики, власти и управления в многосоставном государстве и сложносоставном обществе - проблему разграничения полномочий и предметов ведения между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями 1. При этом противоречия, а зачастую, и конфликты между всеми уровнями власти и управления проявляются не только в сфере собственности, бюджета, финансов, ЖКХ, но и в сфере политических процессов и общественных отношений Процесс политического управления общественными отношениями на уровне МСУ актуализируется развитием демократического процесса в России в конце ХХ – начале ХХI века, которое включает: а) появление новых субъектов общественно-политических отношений; б) расширение сферы взаимодействия гражданского общества и государства; в) реализацию новых технологий и моделей взаимодействия общества и власти; д) передачу полномочий по решению проблем и вопросов населения на уровень МСУ; е) расширение номенклатуры общественных организаций в соответствии с дифференциацией социокультурных и общественно-политических интересов населения. Здесь необходимо акцентировать один из важнейших признаков населения муниципальных образований, на который указывают Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева. Это - чувство сообщества, которое необходимо гражданам для того, чтобы целенаправленно формулировать коллективные интересы1. Чувство сообщества имеет не только эмоциональное, но и рациональное выражение, так как побуждает граждан к поиску средств и методов достижения общих интересов. Политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ осуществляется в рамках функционирования МСУ как института народовластия, который является равноправным субъектом наряду с государственной властью и с институтами гражданского общества. Это отражает реальную демократизацию управленческих процессов на всех уровнях – федеральном, региональном и местном2. Федерализм предусматривает одновременно децентрализацию и централизацию власти, а также дифференциацию управления, которая необходима для России как для страны регионов. Именно федерализм предоставляет широкие возможности для реализации дуалистической сущности МСУ как управленческой и самоуправленческой 3. В этой связи выделим два направления, в которых на уровне МСУ осуществляется политическое управление общественными отношениями – непосредственное и опосредованное. Непосредственное политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ предусмотрено самой его природой и прописано в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который закрепляет несколько организационных форм осуществления МСУ4. Прежде всего, это формы непосредственной демократии, под которой понимается прямое осуществление власти народом, различные формы принятия самим населением решений общего и местного характера. Непосредственное политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ реализуется через целевые технологии, а именно: 1. Организация муниципальных выборов. Выборы депутатов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ являются наиболее массовой формой выражения политических интересов граждан, прямым осуществлением народом власти. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Организация электорально-избирательных кампаний и проведение выборов на местном уровне требуют непосредственного управленческого воздействия со стороны органов МСУ. Помимо соблюдения федерального законодательства о муниципальных выборах, органы МСУ призваны обеспечить безопасность, законность, правопорядок на выборах. Органы МСУ призваны обеспечить, во-первых, соблюдение закона, во-вторых, профилактику «черного PR», в-третьих, нейтрализацию конфликтогенных, противоправных факторов борьбы кандидатов и групп поддержки.
Примечательно, что именно на уровне МСУ проявляется специфика политической культуры населения, прежде всего, культуры электорального поведения. Так, А.В. Баранов подчеркивает проблемы электоральной культуры населения муниципальных образований Юга России, прежде всего, Северного Кавказа. Это: функциональная политическая неграмотность, зависимость от мнения власти и СМИ, эмоциональность ориентации, безразличие к текущей политике. При этом отмечается умеренно-конфликтная модель поведения, готовность к конфликтам, слабое распространение ценностей демократии1.
Специфика политического управления общественными отношениями на уровне местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях Северо-Кавказского округа
Содержание политического управления общественными отношениями в муниципальных образованиях СКФО обусловлено, во-первых, общими принципами управления на уровне МСУ, во-вторых, специфическими проблемами и противоречиями состояния местных сообществ. Прежде всего, необходимо назвать сохраняющиеся северокавказские риски, проявления терроризма, национально-религиозного экстремизма, следствия межэтнических и этнополитических конфликтов, действие на территории округа НВФ и террористических соединений. Среди особых обстоятельства СКФО необходимо отметить также такие негативные явления, как низкий уровень жизни, слабое развитие социальной инфраструктуры, кланово-коррупционные системы власти и управления, нарушения прав человека, невысокий авторитет органов власти и МСУ у населения. Существенными факторами общественных отношений в СКФО выступает их известная этноконфессиональная архаизация, а также конкуренция традиций и новаций, которая проявляется в сфере социальных ролей, в сфере отношений социодемографических, половозрастных групп, а также в сфере политики, власти и управления, как равно и в сфере самоорганизации населения. В муниципальных образованиях РФ СКФО программно-целевой метод реализуется в соответствии с ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Практика политического управления общественными отношениями наиболее развита в столичных и крупных городах субъектов РФ СКФО, что объясняется зрелостью органов МСУ, развитой инфраструктурой городских сообществ.
В этой связи рассмотрим дифференцированную практику политического управления общественными отношениями применительно к отельным муниципальным образованиям разного вида: столица Ставропольского края -Ставрополь (административно-территориального субъекта РФ СКФО), столица Карачаево-Черкесской Республики – Черкесск (республика РФ СКФО), столица Северной Осетии-Алании (республика РФ СКФО), город-курорт федерального значения Кисловодск. Так, политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ реализуется в Ставрополе - столице Ставропольского кр., территория которого в начале 90-х гг. ХХ в. в связи с общеизвестными северокавказскими событиями стала «пограничной». Ставрополье подверглось террористическому воздействию со стороны бандитских элементов Чеченской Республики в период обеих контртеррористических операций. В Ставропольский кр. осуществился масштабный приток этнических мигрантов из Чеченской Республики, а также извне России (Азербайджан, Армения, Грузия, страны Средней Азии). Также на территорию Ставрополья были импортированы радикальные элементы, образовавшие экстремистские джамааты, ячейки террористов-шахидов (восточные районы, регион Кавказских Минеральных Вод) и т.д.1. На современном этапе ситуация в СКФО по-прежнему актуализируют политическое управление общественными отношениями на уровне МСУ в столице Ставропольского кр. В течение последних 10 лет в Ставропольский кр. продолжается приток трудовых мигрантов из Республики Дагестан, а также усиливается учебная миграция студенческой молодёжи из соседних республик, прежде всего, в связи с образованием в 2012 г. Северо-Кавказского федерального университета, который объединил 11 вузов и филиалов Ставропольского кр. Ставрополь является городом с высоким уровнем развития институтов гражданского общества, что проявляется в деятельности около 80 общественных объединений. В их реестре выделяются ветеранские организации и организации участников боевых действий (около 20), национально-культурные организации и автономии (около 25), религиозные организации (около 40) казачество (3), отделения всероссийских политических партий (4) а также иные организации1. Ставрополь является центром Ставропольской митрополии, в которую входят Ставропольская и Невинномысская, Георгиевская и Прасковейская, Пятигорская и Черкесская епархии. В ст. 28. Устава г. Ставрополя «Общественные совещательные органы» прописан порядок образования при органах МСУ общественных совещательных органов. Они создаются при Ставропольской городской Думе, главе города Ставрополя и администрации города Ставрополя для обеспечения взаимодействия жителей города Ставрополя, общественных объединений, действующих на территории города Ставрополя, и органов местного самоуправления города Ставрополя в целях развития города Ставрополя, защиты прав и свобод жителей города Ставрополя и осуществления общественного контроля за деятельностью органов МСУ. Данная статья отражает потребности политического управления общественными отношениями.
