Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания политологического подхода к изучению городского самоуправления 18-81
1.1. Основные методологические подходы к исследованию городского самоуправления 18-32
1.2. Теоретико-концептуальные основания изучения городского самоуправления 33-62
1.3. Городское самоуправление как элемент политической системы общества 63-81
Глава 2. Основные тенденции и противоречия становления системы городского самоуправления в Российской Федерации 82-177
2.1. Городское самоуправление и федеральная власть: поиски оптимальной концепции местного самоуправления и перспективы взаимоотношений 82-117
2.2. Городское самоуправление и региональная власть: место городского самоуправления в структуре политических систем субъектов Российской Федерации 118-145
2.3. Организационно-правовые формы и специфика политического механизма городского самоуправления в современной России 146-177
Заключение 178-185
Список источников и использованной литературы 186-219
Приложение 220-227
- Основные методологические подходы к исследованию городского самоуправления
- Городское самоуправление как элемент политической системы общества
- Городское самоуправление и федеральная власть: поиски оптимальной концепции местного самоуправления и перспективы взаимоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается целым комплексом обстоятельств и тенденций, сложившихся как в практике реформирования и функционирования системы городского самоуправления в современной России, так и в сфере теоретического осмысления этого процесса в рамках отечественной политической науки, которые нельзя считать последовательными и завершенными.
Значимость и специфика института местного самоуправления определяются, во-первых, его местом и ролью в политической системе общества как максимально приближенного к гражданам и ответственного перед ними уровня публичной власти, во-вторых, признанием поликорпоративности публичных интересов, в-третьих, дуалистической общественно-государственной природой местного самоуправления, связывающего государство и гражданское общество в единый социально-политический организм.
В свою очередь, ключевую роль в современном урбанизированном обществе играет такая форма местного самоуправления как городское самоуправление. Во-первых, в городах концентрируются основные объемы демографических, электоральных, социальных, экономических ресурсов власти. Во-вторых, в России исторически была велика роль городов и особенно столиц как политических центров. В-третьих, именно городское самоуправление наиболее полно отражает политическую сущность института местного самоуправления.
Городское сообщество как политическая единица, структурировано на множество коллективных субъектов, являющихся носителями властно значимых интересов, реализуемых не только на федеральном и региональном уровнях власти, но и на уровне городского самоуправления. Борьба за реализацию этих потребностей на местном уровне создает особую сферу муниципальной политики.
Специфичность муниципальной политике придает также и то, что в ней представлены интересы Центра и региональных элит, которые рассматривают политический механизм городского самоуправления прежде всего как ресурс власти и политического манипулирования.
Опыт реформирования системы местного самоуправления в России, накопленный в течение последнего десятилетия 20 века, проявил много теоретических и практических просчетов и показал необходимость более глубокого его критического анализа, коррекции в соответствии с четко сформулированными, научно обоснованными, целостными концептуальными принципами. Во-первых, до сих пор городское самоуправление не востребовано в полной мере ни политической элитой государства, ни его гражданами в качестве ресурса модернизации политической системы и механизма формирования развитого гражданского общества. Во-вторых, революционный по характеру процесс формирования и развития системы городского самоуправления происходит на фоне политической модернизации и системного экономического кризиса, что значительно снижает эффективность его реформирования и не всегда приносит желаемых результатов. В-третьих, в России фактически отсутствует единая концепция и идеология реформы местного самоуправления, вектор развития которого во многом определяется нестабильным политическим курсом, проводимым федеральным Центром и региональными политическими элитами, исходя из своих узкокорпоративных интересов, нежели объективными закономерностями становления и развития этого института. В-четвертых, в современной отечественной правовой и политической науке, как и в дореволюционный период, исследованию специфики городского самоуправления как формы местного самоуправления в целом уделяется недостаточно внимания. В-пятых, преобладание в научных исследованиях правового подхода к анализу проблем становления системы городского самоуправления в России не редко приводит к увеличению некритических выводов и оценок, их оторванности от практических результатов реформирования и политических реалий.
Эпоха политико-правового романтизма, во многом основанного на категориях должного, а не сущего, и эйфории периода бархатной демократической революции также оказала неоднозначное влияние на научное сообщество, способствуя расширению количества оценочных суждений, оторванных от политической практики. Поэтому решающее значение в улучшении качества политологического анализа городского самоуправления как политического института заключено в необходимости критического подхода, который с одной стороны, служит одним из главных критериев научности, а с другой - жестко связывает политическую теорию с политической практикой.
Таким образом, актуализация критического политологического подхода к анализу городского самоуправления как политического института объективно будет способствовать формированию единой идеологической и концептуальной основы его реформирования, а также появлению новых исследовательских концепций и направлений.
Состояние научной разработанности проблемы. Научное исследование института городского самоуправления в России на современном этапе опирается как на достаточно прочные научно-исторические традиции, заложенные отечественными дореволюционными авторами, так и на передовой опыт его изучения зарубежными исследователями.
Первый всплеск интереса научной общественности России к проблеме становления всесословного института местного самоуправления вообще и городского самоуправления в частности был связан с Великими реформами Александра Второго. Практическая реализация Городового положения 1870г. породила широкий спектр проблем, требующих научного осмысления, и способствовала увеличению активности научной дискуссии вокруг определения места и роли института городского самоуправления в государственно-политическом устройстве Российской империи, через призму критической оценки первого опыта функционирования этого института.
В фундаментальных работах таких дореволюционных авторов как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, П.П. Тройский, Н.М, Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Э. Нольде, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин были исследованы общие и частные, теоретические и практические аспекты формирования и функционирования системы местного самоуправления, даны оценки ее возможностей и перспектив на отечественной почве1. При этом становление муниципальной мысли в России происходило в тесной взаимосвязи с передовыми научными теориями местного самоуправления - "свободной общины", "хозяйственной", "общественной", "государственной", "политической", школами и направлениями, разработанными и представленными именами таких крупных зарубежных исследователей местного самоуправления той эпохи как П.Ашлей, Р.Гнейст, К.Гуго, Г.Еллинек, Э.Лабанд, Э.Мейер, О.Ресслер, А.Токвиль, А.Шоу, Л.Штейн
и многих других .
І.Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.,1874; 2.Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Спб.,1882.3.Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Спб.,1868. 4.Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М.,1917; Теория самоуправления в германской науке //Издание Санкт-Петербургского политехнического института. Отделение наук экономики и юриспруденции. Спб.,1913. Т.19; Теория самоуправления в русской науке //Юбилейный Земский сборник. СПб.,1914. 5.Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.,1909. бЛазаревский Н.И. Автономия. СПб.,1906. 7.Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М.,1871. В.Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.,1911. 9.Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.,1892. Ю.Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М.,1903. 2См., пример: 1. Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб.,1910. 2. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.,1908. 3. Назимов А.Е. Теория конституционализма и самоуправления Рудольфа Гнейста. Ярославль, 1881. 4. Гнейст Р. История государственных учреждений в Англии. СПб.,1885. 5. Гуго К. Новейшие течения в английском городском самоуправлении. СПб.,1898. 6. Шоу А. Городское управление в Западной Европе. М.,1857 и др.
Особое направление в дореволюционном исследовательском опыте изучения местного самоуправления составил комплекс работ, посвященный анализу его центрального элемента - городского самоуправления. Его специфике были посвящены работы М.М. Бубнова, Василевского СМ., И.А. Вернера, В.М. Гессена, И.И. Дитятина, А.Г. Михайловского, В.И. Немчинова, К.А. Пажитнова, Д.Д. Семенова, Н.Ф. Страдомского, Г.И. Шрейдера, М.П. Щепкина, Особенность исследовательского подхода данных авторов к изучению института городского самоуправления состояла, во-первых, в доминировании правового и конкретно-исторического подхода, во-вторых, в смысловой неопределенности понятийно-категориального аппарата, что было обусловлено недостаточной глубиной теоретического анализа. В то же время им удалось раскрыть . место и роль городского самоуправления в системе государственного управления и власти, создав тем самым прочный научный фундамент исследования этого политического института современными авторами.
После революции 1917 года огромный вклад в становление отечественной муниципальной науки внес крупный исследователь городского
1.Бубнов М.М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. КиевД902. 2.Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб.,1906. З.Вернер И,А. Городское самоуправление в России. М.,1906. 4.Гессен В.М. Городское самоуправление. Дополнение к курсу Русского государственного права. СПб.Д 912. 5.Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России. М.-.ЯрославлъД875-1877.ТЛ-2. 6.Михайловский А.Г, Реформа городского самоуправления в России. М.,1908, 7.Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. М.,1912. 8.Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.,1913. 9.Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб.,1901. Ю.Страдомский Н.Ф. Основания реформы Городового положения. Киев,1905. П.Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 года. СПб.Д907.; Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и записи. СП6.Д902.Т.1. 12.Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М.,1906.
самоуправления А.А. Велихов, которому удалось систематизировать и обобщить обширный теоретический и эмпирический материал, разработать целостную концепцию городского управления и хозяйства. Однако его работы в силу резко изменившейся политической и идеологической атмосферы в стране были преданы забвению мимикрирующим научным сообществом на долгие десятилетия. А городское самоуправление, как институт буржуазного муниципализма было признано идеологами советского политического режима несовместимым с советской системой организации местной власти.
С началом "перестройки" вновь стал актуализироваться исследовательский интерес к проблеме "социалистического", а затем и муниципального управления. Одними из первых к решению данных проблем обратились такие крупные ученые как С.А. Авакьян Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, А.Г. Воронин» А. Волков, В.И. Лысенков, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Л. Слива, А.И.Черкасов, И.Ф. Шеремет и ряд других . В работах
Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. Материалы для академического курса и перспективных планов городского хозяйства. М.—Л., 1926.; Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и механизмах хозяйствования. М.—Л., 1928.
1.Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестн. Моск. Ун-та. Сер.11. Право. М., 1996. №2. 2.Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.,1971. З.Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Местное самоуправление: закон третий // Сегодня. 21 октября 1994 г. 4.Воронин А.Г. Назад - к советам или вперед к земствам?: (О формировании системы местного самоуправления в России) // Москва. М., 1995. №6. 5.Волков А. Социалистические самоуправление народа: некоторые аспекты и проблемы // Политическое самообразование. М.,1986. №1. С. 21-29. б.Лысенков В.И. Советы и демократизация управления городом. М., 1992. 7.Краснов М.А. Самоуправление - это механизм реальной ответственности // Ваш выбор. 1994. №1. 8.Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986. 9.Слива А.Л. Какой будет местная власть // Российская Федерация. М., 1993. №1. Ю.Черкасов А.И. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.
этих авторов анализировалась как практика демократизации деятельности местных советов, так и передовой зарубежный опыт муниципального управления.
Однако следует отметить, что политологический подход к анализу института городского самоуправления, исходя из нарождающегося отечественного и развитого зарубежного опыта муниципального управления, не был в должной мере востребован исследователями. Особое место в этой связи занимает фундаментальная работа В.В. Смирнова1, посвященная критическому анализу с позиции классового марксистского подхода политического механизма городского самоуправления США и исследования Г.В. Барабашева и Т.К. Шулус , затрагивающие аналогичную проблему.
Предпосылки для формирования общей методологической и эмпирической базы политического подхода к изучению становления современной системы городского самоуправления в России были заложены в рамках таких исследовательских направлений как социология города, исторический подход и муниципальное право.
Такими советскими учеными как Н.А. Аитов, А.С. Грузинов, В.П. Рюмин, И.М. Сыроежкин, Ф.С. Файзуллин, Б.С. Хорев, О.И. Шкаратан, О.И. Яницкий, и рядом других был дан глубокий анализ социально-экономических проблем процесса урбанизации, концепциям ведущих зарубежных социологов-урбанистов, собран и обобщен большой эмпирический материал .
Смирнов В.В. Политический механизм городского управления США: Дисс... канд. юрид. наук. М, 1974.
2Шулус Т.К. Органы муниципального управления в государственном механизме США: Автореф. дисс...канд. юрид. наук. М., 1984.
3См., например: 1. Аитов Н.А. Социальное развитие городов: сущность и перспективы. М, 1979. 2. Грузинов А.С, Рюмин В.П. Город: управление, проблемы. М.,1977. 3.Файзуллин Ф.С. Социологические проблемы города.Саратов,1981;Социология города.СПб-Уфа.,1997. 4. Шкаратан О.И. Этно-социальные проблемы города. М., 1986 и др.
Значительный вклад в изучение исторических оснований генезиса института городского самоуправления в России был внесен такими крупными историками и правоведами как В.И. Быстренко, А.Ю. Дворниченко, В.В. Еремян, А.А. Кизеветтер, Н.И. Костомаров, Л.Е. Лаптева, О.В. Мартышин, В.А. Нардова, М.В. Федоров, Й.Я. Фроянов и некоторыми другими1.
Особую роль в актуализации и формировании политологического подхода к изучению городского самоуправления в России безусловно сыграло создание такой новой отрасли отечественного права как муниципальное право. В исследованиях таких крупных правоведов как В.И. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Н. Писарев, В.И. Фадеев, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина и некоторых других были разработаны и проанализированы системообразующие категории новой научной дисциплины . При этом отмеченными авторами уделялось значительное внимание анализу зарубежного муниципального опыта, муниципальных реформ в передовых странах мира, теоретических исследований ведущих зарубежных ученых-муниципалов: Дж. Букенена, Г. Брэбана, Ж. Венделя, М. Гудвина, С. Дункана, К. Иоффе, М. Кастельса, Н. Нисконена, Дж. Таллока, Д. Хилла и других.
См., например: 1. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (12-начало 20 вв.). М., 1998. 2. Кизеветтер А.А. Посадская община в России 17 ст. М., 1903. 3. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце 19 - начале 20 веков. СПб., 1994. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х гг.19 века. Л., 1998. 5. Мартышин О.В. Вольный Новгород: Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992.
21.Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. 2.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. З.Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. 4.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. 5.Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. б.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. 7.Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.
Политологический исследовательский подход к анализу института городского самоуправления, его теоретико-методологическая база, понятийно-категориальный аппарат находятся в отечественной политической науке на начальной стадии конституциализации. Политологический аспект исследования становления системы местного самоуправления разрабатывается такими отечественными учеными и муниципальными политиками как A.M. Брянчихин, P.M. Вульфович, В.Я. Гельман, Л. Гильченко, В.И. Голованов, Ю.Н. Дорожкин, Н.А. Емельянов, С. Митрохин, С. Рыженков, В.В. Таболин, СИ. Чурсина, А.Н. Широков и рядом других1. Данными исследователями определены место и роль института городского самоуправления в политической системе общества, дан его анализ как политического института, выявлена его специфика в рамках мировой практики муниципализации.
В то же время характер научных работ большинства исследователей по политическим проблемам становления местного самоуправления в России
^.Брянчихин A.M. Россия-Город-Власть. (Москва: факты, поиск, проблемы становления). М., 1996. 2.Вульфович P.M. Особенности политического процесса в большом городе (на примере Берлина): Дисс. канд. полит, наук. СПб., 1995. З.Гельман В.Я. Вокруг реформы местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс// Местное самоуправление: теория и практика. М., 2-е изм. и доп. изд., 1997. 4.Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997. Управление устойчивым развитием района в городе. М., 1996. 5.Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти// Социологические исследования. М., 1997. №8. б.Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997. 7.Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы// Городское управление. Обнинск, 1998. №1. 8.Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России// Местное самоуправление в современной России. Политика, практика, право. М., 1998. 9.Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. 1 О.Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.
определяется скорее доминирующими теоретико-концептуальными принципами правового, а не политологического подхода, механическим заимствованием наиболее распространенных в зарубежной политологии теоретических моделей, что нередко приводит к нарушению системности и эклектичности исследований.
Значительный прорыв в конституциализации политологического подхода изучения становления системы городского самоуправления в России
1 ?
представляют собой исследования Д.А. Тихонова и Леныпиной Н.В. , в которых была обоснована и развита специфика этого исследовательского подхода.
В целом приходится констатировать, что область локальных политических исследований, исследований различных аспектов муниципальной политики и системы городского самоуправления как политического института в отечественной политической науке продолжает оставаться периферийной, а исследовательский опыт ведущих европейских и американских политологов-локалистов практически невостребованным.
Объектом исследования является институт городского самоуправления как элемент политической системы современного российского общества.
В качестве предмета диссертационного исследования выступает процесс становления городского самоуправления в России как политического института, факторы и условия, детерминирующие его как на федеральном, региональном, так и на местном, муниципальном уровнях.
Цель диссертационного исследования состоит в системном, комплексном анализе политико-правовых факторов, обусловливающих становление
Тихонов Д.А. Об эволюции политике-правового статуса местного самоуправления в Постсоветской России //Вести. Моск. Ун-та. Сер. 12. Политические науки. 2001. №4. 2Леньшина Н.В. "Локальные политические исследования" как способ изучения муниципальной политики// Вестн. Моск. Ун-та. Сер.12. Политические науки. 2002. №4.
городского самоуправления в современной России как института публичной власти и гражданского общества.
Реализация поставленной цели предлагает постановку и последовательное решение следующих, тесно логически взаимосвязанных, проблемно-исследовательских задач:
проанализировать теоретико-методологические основы изучения городского самоуправления, сложившиеся в рамках различных подходов и школ отечественной и зарубежной политической науки;
уточнить и разграничить понятия "местное самоуправление" и "городское самоуправление", "местная власть" и "муниципальная власть", "политическая система города", "муниципальное управление", "муниципальная политика". Обозначить их методологическую роль в процессе политологического анализа предмета исследования;
выявить специфику и основные принципы политологического подхода к анализу становления и развития современной системы городского самоуправления в России;
раскрыть специфику, основные этапы генезиса, место и роль городского самоуправления в структуре политической системы современного российского общества, условия и факторы его становления в контексте политического процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
исследовать структуру и роль политического механизма городского самоуправления, его политические, правовые, политико-культурные, идеологические и социально-экономические принципы организации и функционирования;
отметить достоинства и недостатки реформ местного самоуправления и процесса муниципализации, осуществляемых в данный период на федеральном, региональном и местном уровнях;
оценить перспективы развития системы городского самоуправления в России, выработать рекомендации по оптимизации и повышению результативности этого процесса.
Методологическая основа исследования базируется на принципах системности и объективности, которые были реализованы через комплекс частных научных методов, образуемых политологическим, правовым, сравнительно-правовым, сравнительно-историческим, социологическим подходами.
Теоретическую и источниковедческую базу исследования составили работы дореволюционных и современных отечественных и зарубежных исследователей по вопросам местного и городского самоуправления, а также федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, статистические данные, материалы периодической печати и сети интернет.
Эмпирическая база диссертации основывается на материалах конкретного социологического исследования, проведенного автором работы осенью 2000 г. в городе Стерлитамаке Республики Башкортостан в рамках индивидуального исследовательского проекта "Перспективы развития городского самоуправления в городе Стерлитамаке", который был осуществлен под эгидой социологической лаборатории отделения гуманитарных наук Стерлитамакского филиала Академии Наук Республики Башкортостан, а также на материалах экспертных опросов депутатов районных и городских Советов республики -"Местные представительные органы: проблемы и перспективы развития" и "Проблемы совершенствования органов местной власти Республики Башкортостан", проведенных специалистами научно-исследовательского Центра БАГСУ в 1997 и 1999 г.г., на результатах социологических исследований, проведенных в различных городах и регионах Российской Федерации (Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Ростове-на-Дону, Саратове, Хабаровске, Уфе, Екатеринбурге и др.) в течение 1992-2002 гг. фондом "Общественное мнение", фондом ИНДЕМ и институтом "Открытое общество", институтом экономики УрО РАН, а также Г.Г. Подовжней, Е. Акимкиным, Т.Н. Балабановым, А.А. Иудиным, П.А. Марченковым в рамках авторских исследовательских проектов.
Научная новизна исследования. Главными результатами исследования, полученными автором и составляющими научную новизну, являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. Уточнены дефиниции и содержательно интерпретированы такие
категории как "городское самоуправление", "политическая система города",
"муниципальная политика", "локальный политический процесс", "локальная,
субрегиональная муниципальная элита", "городское сообщество", что
позволило сформулировать основные принципы системного политологического
подхода к анализу предмета исследования.
Выявлена специфика политического механизма городского самоуправления в современной России, которая концептуализирована как механизм политической мобилизации и властвования, находящийся под контролем локальных и региональных политических и экономических элит, выступающих структурными элементами, складывающегося в России нового правящего класса. Обосновывается сильная зависимость системы городского самоуправления от характера патронажно-клиентарных отношений между различными уровнями элитных сообществ и политических взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами Федерации.
Сделан вывод, что институт городского самоуправления пока еще слабо интегрирован в структуры аморфного гражданского общества и индифферентно воспринимается гражданами. Определены такие факторы, способствующие отчуждению горожан от муниципальной власти как ребюрократизация, кланизация и олигархическое перерождение муниципальных и региональных административно-политических элит, ухудшение социально-экономического положения горожан, отсутствие финансово дееспособного городского самоуправления, способного оказать существенное влияние на повышение уровня благосостояния горожан и предоставить им стандартный набор муниципальных услуг.
4. Доказывается, что политико-правовая динамика проводимых в
Российской Федерации реформ местного самоуправления, носит несистемный,
ситуативный характер, что во многом обусловлено отсутствием единой идеологической и концептуальной основы этих реформ, а также узкокорпоративными интересами федеральной, региональных и муниципальных административно-политических и экономических элит.
5. Выделены семь основных региональных моделей становления системы
городского самоуправления. Раскрыты факторы и причины достаточно
широкой распространенности в России двухполюсной модели региональных
политических систем: региональная административно-политическая элита и
локальная муниципальная элита областного центра - города-донора,
противостояние между которыми как правило персонифицируется в конфликте
между губернаторами и мэрами городов-доноров.
6. Среди складывающихся в России организационных форм городского
самоуправления, выявлено доминирование формы "сильный мэр - слабый
совет" и перспективность модели "совет - мэр - управляющий". Так же
отмечены низкий уровень партийной политизации системы городского
самоуправления, незначительность влияния ассоциаций муниципальных
образований при доминировании интересов и высокой корпоративной
солидарности политических и бизнес элит в сфере муниципальной,
региональной и федеральной политики.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что его основные идеи и результаты существенно расширяют уже имеющиеся научные знания и являются определенным вкладом в развитие концепции и идеологии городского самоуправления, в конкретизацию его политического смысла, а также определяют принципы перспективного и пока еще недостаточно востребованного отечественными политологами направления локальных политических исследований в качестве изучения городского самоуправления как политического института.
Материалы работы могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц городского самоуправления, муниципальных политиков, в организации воспитательных и образовательных мероприятий по
целенаправленной политической социализации граждан и формированию у них активистской политической культуры, а также элементов корпоративно муниципального правосознания "полноправных членов коммуны, которые ценят местные обычаи" , в частности, в преподавании базовых политологических дисциплин и подготовке спецкурсов.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в восьми научных публикациях автора, использовались в преподавании спецкурса "История городского самоуправления в России", который читался в Стерлитамакском государственном педагогическом институте.
Положения и выводы диссертационной работы докладывались и
обсуждались на: Научной конференции посвященной 200-летию со дня
рождения О. Конта- "Язык науки XXI века" (май 1998г. г.Уфа);
Республиканской научно-практической конференции "Проблемы
совершенствования деятельности органов местной власти Республики Башкортостан" (12 ноября 1999г. г.Уфа); Региональной межвузовской конференции "Социально-экономические и экологические проблемы развития Уральского региона Башкортостана" (1-2 июня 2000г. г.Сибай); Международной конференции "Основания XXI века. Философия, культура и нравственность на рубеже тысячелетий" (29 мая - 2 июня 2001г. г.Уфа); Республиканской научно-практической конференции "Проблемы интеграции науки, образования - и производства Южного региона Республики Башкортостан" (2-5 июля 2001г. г.Салават).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и использованной литературы и приложения.
1Цит. по: Говорёнкова Т.М. Читаем Велихова вместе.М., 1999. С.130.
Основные методологические подходы к исследованию городского самоуправления
Изучение противоречивого процесса становления и развития городского самоуправления в России как института политической системы общества требует углубленного анализа основных методологических подходов. Каждый из них обладает специфическим набором способов научно-теоретического конструирования изучаемого объекта политической реальности.
Однако, ни один из существующих методологических подходов не позволяет построить единственно верную и непротиворечивую теорию городского самоуправления. Исходя из этого, необходимо использовать принцип комплементарности при определении методологической базы теоретического исследования городского самоуправления в России. А также учитывать культурно-историческую специфику отечественной системы городского самоуправления, так как "политологу суждено остаться эпигоном, лишенным настоящей творческой мотивации, если он предпочтет позитивистское решение - в духе конструирования "культурно-нейтральных механизмов" политологического анализа, применимых в "любое время и в любом месте"1.
Политологическое исследование городского самоуправления включает в себя три важных аспекта: исторический, теоретический и конкретно-эмпирический.
Принципы объективности, единства исторического и логического, выявление общих тенденций и основных факторов, а также специфических черт и особенностей процесса генезиса выступают основаниями исторического метода исследования городского самоуправления . Так В.В. Еремян и М.В. Федоров отмечают, что "всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций - реформ и контрреформ", которые и предопределили специфику противоречивого исторического развития местного самоуправления в России, однако "ни один цикл когда-либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы "круговое" движение исторического процесса"2.
В плеяде отечественных исследователей, плодотворно использовавших и развивавших исторический метод изучения городского самоуправления, необходимо отметить работы классиков этой научной исследовательской сферы И.ИДитятина и Л.А. Велихова, а также современных политологов В.Н. Артемова, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, А. Левинтова, А.Л. Яброва и некоторых др3. В ряду основных факторов генезиса института городского самоуправления в России, таких как пространственно-геополитический, социальный, определяющая роль отводится ими политическим условиям. Причем, как подчеркивает А.Левинтов, разделяя мнение И.И. Дитятина, специфической чертой процесса муниципализации в России, начиная с 17-го века, является его директивный характер1.
Теоретико-концептуальная составляющая политологического анализа городского самоуправления определяется специфической исследовательской парадигмой политической науки. Среди таких парадигм необходимо отметить институциональный, системный, синергетический, сравнительный и бихевиористский методологические подходы.
Традиционно значительными позициями в рамках исследования местного самоуправления в отечественной политической науке обладает институционально-правовой (формально-юридический) подход. Большинство ученых-политологов и правоведов, занимающихся проблемами изучения местного самоуправления в России, акцентируют свое внимание на формально юридическом анализе организационных основ городского самоуправления, норм и функций муниципальных органов управления, муниципального законодательства. При всех достоинствах недостатком данного методологического подхода является то, что за пределами научного анализа остаются неформальные аспекты функционирования системы городского самоуправления, реальные механизмы распределения власти и влияния, формирования, протекания и разрешения конфликтов на муниципальном уровне, то есть все то, что относится к неформальным аспектам местного (муниципального) политического процесса в российских городах.
Городское самоуправление как элемент политической системы общества
Определение места и роли городского самоуправления в политической системе общества представляет собой исследовательскую проблему, требующую своего раскрытия в двух теоретических плоскостях. Во-первых, в плоскости логико-понятийного анализа, в основе которого лежит исследование значения, формирования и эволюции понятий и категорий, отражающих политико-правовую сущность городского самоуправления. Во-вторых, в плоскости историко-культурного анализа, основанного на выявлении исторически обусловленных форм городского самоуправления, их эволюционной преемственности, а также таких социокультурных детерминант как менталитета, религии, общественного уклада жизни, экономики и т. д.
Адекватное познание политической реальности ставит перед политической наукой острую необходимость определения и последующей конкретизации своих системообразующих категорий и понятий. Исходя из фундаментального единства мысли, языка и мира "политические феномены невозможно представить себе без политического языка и политико-культурной среды обитания их субъектов"1. Следовательно, специфика языка политической науки состоит, с одной стороны, в многозначности его понятий и категорий, а с другой стороны, в том, что их содержание во многом определяется конкретным социокультурным и историческим контекстом. Учет этих факторов позволяет избежать возможности возникновения различных кризисов и конфликтов в сфере реальных политических отношений.
Таким образом, создание эффективной системы городского самоуправления в России должно основываться не на механическом переносе готовых зарубежных моделей, теоретических схем и понятийного аппарата на отечественную почву, а на построении концепции городского самоуправления, аутентичной историко-культурной, социальной и политико-правовой природе российского общества, на разработке понятийно-категориального аппарата, адекватно отражающего становление и развитие системы городского самоуправления в России. Решение данной исследовательской задачи предполагает анализ и разработку таких базисных категорий и понятий как "управление" и "самоуправление", "местное управление" и "местное самоуправление", "государственное управление" и "местное (городское) самоуправление", "город" и "муниципальные образование", "община" и "сообщество", "местная власть" и "муниципальная власть", "децентрализация" и "деконцентрация", "политическая система города" и т.д. Отмеченные понятия составляют основу концепции городского самоуправления как теоретической конструкции объекта нашего исследования.
В отечественной политической и правовой науке, как, впрочем, и среди политиков, разворачивается острая полемика по поводу определения и трактовки этих научных понятий. Их различное прочтение обусловлено как влиянием определенных методологических подходов, теоретико-концептуальных схем и моделей, которых придерживаются авторы, так и конкретными политическими интересами и целями, которые они преследуют. Особую остроту этой полемике придают противоречивость и многозначность определений, трактовок и интерпретаций указанных понятий, содержащихся в нормативно-правовых актах, регулирующих систему городского самоуправления в России, а также составляющих основу программ политической деятельности партий и лидеров федерального, регионального, муниципального уровней.
Так, например, В.И. Голованов отмечает, что "по терминологии, принятой законодателями есть федеральные (субъектов РФ) органы исполнительной власти, но нет органов управления. В то же время есть органы местного самоуправления, но нет местных органов власти"1. Если Конституцией Российской Федерации термины "государственное управление" и "местная власть", фактически не востребованы то в конституциях ряда субъектов, например, в Конституции республики Башкортостан, эти понятия используются в качестве основополагающих. Данный факт является признаком не столько пока еще неразрешенньк политических проблем и конфликтов, сколько различием во взглядах на сущность, место и роль местного самоуправления в политической системе современного российского общества. Все это является свидетельством отсутствия единой концепции местного самоуправления как теоретической основы проводимых в этой сфере реформ и ставит перед исследователями задачу ее создания и практической реализации.
В современном урбанизированном обществе город является главной формой социально-пространственной организации населения. В России горожане составляют около 70% жителей страны. Город представляет собой модель общества в которой находит свое отражение специфика политических, социальных, экономических, духовно-культурных связей и отношений, складывающихся в определенном регионе, области и стране в целом. Город - это прежде всего самоуправляющееся сообщество людей, объединенных совместной жизнедеятельностью. Политико-правовой статус этого сообщества во многом определяется параметрами политической системы общества, функциональным элементом которой оно является.
Городское самоуправление и федеральная власть: поиски оптимальной концепции местного самоуправления и перспективы взаимоотношений
Ослабление вертикали власти КПСС, резкое изменение общественных настроений, рост политической самостоятельности союзных республик и децентрализация власти стали следствием системного кризиса советского государства и идеологии. В обстановке потери управляемости общественно-политическими процессами центральной властью был принят весьма противоречивый Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР". По справедливому замечанию ряда исследователей данный нормативно-правовой акт стал кульминационным этапом развития местного самоуправления в СССР. Вектор генезиса системы местного самоуправления, обозначенный в Законе "О местном самоуправлении РСФСР" от 6 июля 1991г. был так же вполне перспективным. Однако будущее местного самоуправления в России определялось скорее не благим намерениями реформаторов, а политической конъюнктурой и социально-экономической ситуацией, сложившейся в стране после развала СССР. Да и сам Закон был "сырым" и содержал ряд противоречивых положений чреватых обострением политической ситуации и борьбы на местном уровне.
Принятие в 1993, г. новой Конституции и серия президентских Указов октября и декабря этого же года, относящихся к сфере организации и функционирования местного самоуправления, ознаменовали собой начало нового постсоветского этапа становления городского самоуправления в России.
Непоследовательность реформы местного самоуправления уже была заложена в противоречивости указанных нормативно-правовых актов.
Среди двух возможных проектов муниципализации: более последовательного, основывающегося на позитивном опыте, демократизации и модернизации советской модели местного самоуправления и, радикального, ориентированного на западный опыт, как и в сфере экономики, выбор пал на более радикальный проект. Очевидным является то, что советская модель местного самоуправления поддавалась реформированию и не исчерпала своих внутренних ресурсов. Более того, ее сохранение способствовало бы эволюционному, последовательному процессу трансформирования политической системы общества. По нашему мнению, ставшее эпохальным заявление Б.Н.Ельцина-на заседании Конституционного Совещания о том, что "советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия не совместимы"1, было продиктовано исключительно политико-конъюнктурными соображениями, бонапартистским политическим курсом, проводимым первым Президентом. Этим самым Президентом Б. Ельциным и поддерживающими его политическими силами решались задачи как внутри, так и внешнеэкономического характера. Своеобразие становление городского самоуправления на данном этапе сводилось к следующим моментам:
Во-первых, в условиях законодательного вакуума страна фактически жила по Указам Президента, которые были мощным ресурсом власти и борьбы с политическими оппонентами, средством закрепления над ними своей победы после событий октября 1993 года. Поэтому следующие четыре президентских Указа:
1) "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ" (9.10.1993 г.);
2) "О реформе местного самоуправления в РФ" (26.10.1993 г.);
3) "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" (29.10.1993 г.);
4) "О гарантиях местного самоуправления в РФ" (22.11.1993 г.) скорее решали, не столько стратегические задачи в сфере муниципального строительства, сколько были направлены на фактическую "ребюрократизацию местного самоуправления" с целью создания эффективной исполнительной вертикали и повышения "управляемости" территорий. А роспуск региональных и местных Советов был не только "способом устранения конкурентов в ходе передела собственности", но и "своего рода расплатой российского Президента за лояльность к нему нижних уровней "исполнительной вертикали" в ходе кризиса""2.
Во-вторых, Конституция 1993г. основывалась на принципиально новой концепции местного самоуправления. То, что позитивный опыт советской модели организации местного самоуправления здесь не был востребован и закреплен, опять таки диктовалось политической целесообразностью. Большинство депутатов местных Советов были противниками президентской политики, а их роспуск и лишение полномочий усилило пропрезидентские силы на местах.
