Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость комплекс-гого осмысления современных проблем политического участия раждан России в управлении диктуется современным этапом фор-іирования нового типа взаимодействия двух субъектов социаль-гого управления - человека, гражданина, личности - с одной тороны, и государства со всей его разветвленной и многомер-гай структурой управления и власти, с другой.
Волна демократических преобразований, начавшаяся с кон-іа 80-х годов, открыла несравненно более широкие возможности уія реального участия народа в политической деятельности, повились ноше формы влияния граждан на власть и принятие уп-іавленческих решений, возросли численность, политический авторитет партий и массовых движений в общественной жизни страны.
Вместе с тем происходящие перемены серьезно поколебали сновы российской государственности как таковой, вызвали вол-у недовольства, всеобщей неопределенности, непредсказуемости, еустойчивости обстановки, что повлекло за собой рост числа егативных общественных проявлений.
Неспособность управляющей системы адекватно и оперативно еагировать на происходящие изменения породили,как доминирую-ую,проблему физического выживания большинства населения, ко-орая, несомненно, оказывает значительное отрицательное влия-ие на становление политической культуры и уровень общественно-о самосознания. Критическое состояние общества и ограничен-ость ресурсов не оставляют надежд на быстрое разрешение этой роблемы, сдерживают участие граждан в процессах управления.
В этом же направлении действует и ряд факторов, связанных епосредственно с реформированием политической системы России, отеря управляемости, всеобщий произвол чиновничьего аппарата, еразработанность соответствующего законодательства, отсутст-ие надежных механизмов, обеспечивающих права граждан в поли-ичвской сфере, безусловно резко снижают обьективные возможно-ти их участия в управлении.
Однако в современных условиях без широкого политического частин граждан невозможно строить эффективное управление а демократических началах, предусматривающее в качестве со-
вершенно необходимого момента учет разнообразных и часто противоречивых интересов различных групп населения, постоянный диалог власти и граждан, нахождение основы для взаимопонимания, согласия и компромисса.
Особое место в формирующейся заново системе политико-властных отношений занимает в настоящее время региональный уровень. Несмотря на все приливы и отливы, Россия отходит от унитарных принципов устройства государства^ регионы постепенно становятся тем местом, где во все большей мере обеспечиваются основные условия жизнедеятельности людей - не только экономические, социальные, духовные, но и политические. Соответственно возросшая степень самостоятельности и ответственности региональных властей требуют новых подходов к организации их работы, и прежде всего - более точного учета неповторимых особенностей и условий жизни, функционирования местных органов власти.сложностей политической, социальной ситуации в регионе, состояния общественного мнения и настроения граждан, их интересов, потребностей.
Выполнить эти требования - не простая задача. В региональных структурах власти сейчас много новых людей, не обладающих достаточными навыками управления, в том числе в особо нас интересующей сфере связей с общественностью (или людей, опыт которых мало применим к современным условиям). Кроме того, здесь меньше (по сравнению с центром) финансовых и интеллектуальных ресурсов. Во многом поэтому на региональном уровне проблемы отчуждения человека от власти и, как следствие, низкая активності политического участия проявляются особенно остро. Подтверждение чему - последние выборы в региональные органы власти, которые оказались недействительными в целом ряде областей и краев по причине низкой активности избирателей.
Состояние научной разработанности проблемы. Как известно, политическая реальность в советский период изучалась прежде всі го с точки зрения государственного социалистического строя, а участие граждан в политике и управлении рассматривалось преиыу-
I. В данной диссертации в качестве регионов выступают субъекты Российской Федерации (республики, края, области).
ественно как деятельность, которая следовала в поддержку или твет на действия правящей коммунистической партии, правитель-тва или отдельных политических лидеров. В основном в таком граниченном ракурсе изучалась проблема политического участия, '.е. в ракурсе одной менее развитой его формы, а именно - моби-:изационной. Реформирование политической жизни России вызвало ; жизни целый ряд новых форм или изменило содержание старых пример тому - выборы в новых условиях). К сожалению, ни уп-іавленческая практика, ни российская политическая наука не госпевали за этим процессом. Поэтому как проблема политичес-toro участия в целом, так и в особенности наиболее интересующая нас часть, которая связана с управлением на региональном гровне, остается в России мало изученной. Богатый опыт Запада ю этой проблематике так же еще предстоит переосмыслить приме-штельно к'переходному периоду России, неразвитым формам демо-(ратии.
Особую научную и практическую актуальность представляет разработка новых технологий, позволяющих обеспечивать взаимо-;вязь органов управления, общественных формирований и отдельных граждан в целях обеспечения социально-политической стабильности как общества в целом, так и ситуации в отдельных регионах.
Для теоретического осмысления феномена политического участия граждан для диссертанта весьма полезны были работы классиков общественно-политической мысли: Бердяева Н., Вебера М., Ленина В., Маккиавелли Н., Маркса К., Монтескье Ш., Руссо Ж., Хайека Ф., Ясперса К., в разное время разрабатывающих проблемы власти и управления, отношений между различными общественно-политическими и социально-экономическими силами общества.
Отдельные стороны участия граждан в политике и управлении находят отражение в работах ряда отечественных и зарубежных авторов, выделяющих основные контуры проблематики, анализирующих важные философские, историко-политологические, экономические, правовые аспекты теории и практики этого явления. Автор систематизировал и разделил вышедшую по данной проблематике литературу на следующие группы.
- 4 -Во-первых, выделим работы, в которых обозначенная проблема рассматривается в традициях советской обществоведческой шкс лы. Это исследования, авторы которых анализируют политическое участие как политическую активность личности, среди них: Андреев С.С., Демидов А.И., Кравченко В.И., Панченко П.П., Чередниченко А.П., Черняк Э.В., Юркевич Ю.Ф. . С другой стороны, это работы, авторы которых рассматривали исследуемую проблему как участие граждан в управлении, среди них: Атаев А., Агаманчук Г.В., Байбакова И., Дружинин В.П..Иванов В.Н..Оболонский А.В., Панасюк A.D..Сиренко В.Ф..Улетов М., Чиркин В.Ї Яковлев Г.С.
-
См.: например, Андреев С.С.Политический режим и политическа демократия //Социально-политические науки. - 1992. - № 2-3.-С.10-22); Политическое сознание и политическое поведение (Социально-политический журнал. - 1992 - № 8. - С.10-22); Демидов А.И. Политическая деятельность: философский анализ факторов де терминации (под ред.Федосеева А.А.). - Саратов: иэд-во Сарат. ун-та, 1987; Кравченко в.И., Панченко П.И. Повышение активност трудящихся в деятельности Советов. Киев: Выща шк., 1988; Чередниченко А.П. Культура активного политического действия. -Мысль, 1986; Черняк Э.В. Влияние типов политических режимов на социальную активность личности. Казань: Казанский инж.-строит, ин-т, 1993; Юркевич Ю.Ф. Политическая активность субъекта. Кие Киевск. госуд.ун-т, 1990.
-
См.: например, Агаев А. Управленческая деятельность: практи ка и резервы организации. - М.: Экономика, 1988; Атаманчук Г.В Реалии и иллюзии государственного управления /Вестник государственной службы. - 1993. - № 7. - С.3-13; Байбакова И. Участие трудящихся в управлении и развитии новых форм самоуправления трудовых коллективов. - М.: Наука, 1989; Дружинин В.П. Участие трудящихся в управлении социальными процессами. - М.: Наука, 1984; Иванов В.Н. Разработка и использование социальных технологий в государственном управлении (Материалы международной кої ференции 18-21 мая 1992 г.). - М.: Российская академия управления, 1992; Оболонский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука. 1987; Панасюк А.Ю. Управленческое общение: практические советы. - М.: Экономика, 1991; Сиренко В.Ф. Интересы - власть - управление. Киев: Наука думка, 1991; Улетов М. Формы участия народных масс в управлении делами общества. - М.. Наука, 1990; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. - М.: Юридическ я литература, 1974.
Особую группу составляют исследования, авторы которых ^осматривают изучаемые проблемы на региональном уровне, среди гих: Зайцев И., Крыштановская 0. и др. , Новиков В.Ф., Манюши 1.Д., Сичов И., Черкашин Г.
Наиболее внушительную группу составляют работы, в которых
усматриваются отдельные вопросы общей проблемы политического
счастия граждан в управлении. Назовем некоторых авторов:
Івторханов А., Бурлацкий Ф., Бутенко А., Выдрин Д., Гаджиев К.,
'лухова А., Зотова 3., Ирхин Ю., Комаровский В., Рукавишников В.,
,'алмин А.
!. См.: например, Зайцев И. Методологические проблемы разработ-ги новой региональной политики. - М.:Мысль, 1991; Крыштановская ). и др. Между прошлым и будущим живет российская провинция: інализ социологического опроса //Московские новости. - 1993. -ІІ марта. - С.9; Местное развитие: международный и национальный іпьп*. - М.:ИНИ0Н, 1992; Местные органы власти и формирование ;ыночной экономики: элементы технологии реформ, т.о. - М.: Эко-гомика, 1992; Новиков В.Ф., Манюшис А.Ю. Территориальное уп-швление: проблемы и пути перестройки. - М.: Экономика, 1989; 'егиональные системы: стратегии развития и управления /Отв. >ед. А.В.Кочетков. - М.: ВНИИСИ, 1978; Роль местных органов шасти в управлении территориальным развитием. - М. СОПС, 1989; Іичов й. Проблемы регионального самоуправления (региональные іроблемн перехода к рынку). - М. Экономика. 199I; Черкашин Г.В. 'егиональные проблемы социальной политики (научн.ред. Л.Н.Коган). !вердловск.изд-во Урал.ун-та, 1991.
!. См.: например, Авторханов А. Технология власти. -М. СП "Сло-ю". Центр:Центр "Новый мир", 1991; Бурлацкий Ф., Галкин А. Сов->еменный Левиафан. Очерки политической социологии капитализма. -5.:Мысль, 1985; Бутенко А.П.Власть народа посредством самого на-юда. - М.:Мысль, 1988; Выдрин Д.И. Предвыборная борьба и поли-«ическая технология. //Коммунист. - 1990. - » 2,-С.47-51;Гаджиев К. "ражданское общество и государство //Мировая экономика и между-іародвде отношения, 1991; Глухова А.В. Политические конфликты и срияисы: консенсус и политические методы его достижения //Госу-іарство и право. 1993. - № б. - С.3-14; Зотова З.М. Партии и об-дественные организации в политической жизни и управлении общест-юм. - М.: Луч, 1993; Ирхин Ю.В. Психология и политика. - М.: Ізд-во РУДН, 1993; Комаровский B.C. Размышления социолога в :вяэи с референдумом //Социологические исследования. - 1990. -ь 6 - С.3-9; Коробейников B.C. Пирамида мнений. Общественное «нения: природа и функции. - М.: Молодая гвардия, Ї98І; Леван-!кий В., Бажанова Е. Общественные предпочтения: анализ массово-'0 сознания в период выборов народных депутатов СССР //Народный ипутат. - 1990. - № 3. - С.36-44; Ольшанский Д.В. Массовые на-:троения переходного времени //Вопросы философии. - 1992. - № 4,-3.3-15; Рукавишников В.О. Социально-политическая ситуация и )бщественное мнение (Россия. Середина 1992 г.) //Социологические юследования. - 1992. - № II. - С.47-58; (продолжение сноски їм. на с.6)
Наконец, самую немногочисленную группу, но наиболее важную для настоящего исследования, составляют работы Ковлера А.И., Котанцжяна Г.С., Тихомирова D. и особенно Смирнова В.В. в которых исследуемые проблемы рассматриваются с учетом политических, экономических, управленческих, правовых аспектов . В зарубежной, особенно в американской политологии и социолог» политическое участие граждан является одной из классических тем. Нами использованы труды ученых, монографии, которые пере ведены на русский язык или выборочно представлены в журналах
перенос сноски со с. 5
Салмин А. Политический процесс и демократия //Социально-политические науки. - 1991. - № 6. - С.18-26; Ябланский Е.К. Перестройка политической системы и рост активности граждан CCCF М.: Моск.станкостроит.ин-т, 1990; Ядов В.А., Галкин А.А., Левада Ю.А. и др. Реформы и люди: общественные настроения. Политическое поведение. Возможные сценарии развития //Свободная мысль. - 1992. - № 7 - С. 3-24.
I. См.: Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. - М.: Наука, 1990; Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: критические очерки истории и теории. - М.: Наука, 1986; Котанджян Г.С. Грани согласия - конфликта: цивилизованные проблемы теории и прикладной политологии. - М.: Луч, 1992; Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. Критика буржуазных концепций. - М.: Наука, 1976; Концепции политического участия в западной политологии. /Политические институты и про цессы. - М.: Наука, 1986. - C.I06-II3; Демократия и участие в политике: буржуазные концепции и практика /Общественные науки. 1986, в 4. - С.138-152. Идеи участия в политической мысли Древней Греции /История политической мысли и современность . - М.: Наука, 1988. - С. 83-91; Тихомиров Ю. Проблемы теории политической системы. Развитие политических систем в современном мире. - М.: Наука, 1991.
реферативных сборниках . Диссертант также пользовался в оригинале работами зарубежных авторов, ряд из которых им был переведен на русский язык .
Цели и задачи исследования. Главной целью диссертации является анализ политического участия граждан в управлении на региональном уровне и выявление возможностей повышения его результативности путем создания специальных технологий (служб по связям с общественностью).
I. См.: Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии. Пер» с англ. //Политические исследования. 1992. - № 4. - С.122-134; Арон Р. Этапы развития социологической мысли. Пер. с фр. - М.: Прогресс-универс, 1993; Влондель Ж. Политическое лидерство. Пер. с англ.- М., 1992; Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. - М.: Прогресс, 1990; Вятр Е. Социология политических отношений. Пер., с польск.
М.: Прогресс, 1985; Даль Р.А. Введение в теорию демократии. Пер.' с англ. - М.: Наука, 1992; Дженда К., Берри Дж., Голя-ман Дж., Проблемы демократии. Форма правления в Америке. Пер. с англ. /Технология и организация выборных кампаний. Зарубежный и отечественный опыт. - М.: Луч, 1993. - С. 26-36; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. Пер. а англ. - М.: РАУ, 1993; Санистебан Л.С. Политические системы и легитимность //Диалог. - 1993. - № 4. -С.45-49; Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Пер. с англ.
М.: Новости, 1992; Шаран П. Сравнительная"политология. Пер. с англ. 3 2-х частях. - М.: РАУ, 1992; Шварценберг Р. Политическая социология. Пер. с фр. В 3-х частях. - М.: РАУ, 1992.
2- Bennett, S. Apathy in America. DoMjs Ferry. N.Y. Transnational Publishers. 1986; Coway, M» Hie stady of political Participation. Peat, Present, and Future. Everaton. 11. northwestern University Preaa. 1991* Janda, K, Berry, J, Goldman, J. The challenge of democracy Government in America, new Jersey, by Houghton Mifflin Company, 1989.-p.122-158) Jaspers, K. On Max . H. Y. Paradon Howae,1989. Verba, S. and Nie H. Particepation in America:Political Democracy and Social Eguality. H. Y. 1972; Zukerman , A. Doing Political Science .Vestview Preaa, 1991.-p. 17-59.
- 8 -Если исходить из классической формулировки проблематики политического участия (Кто участвует?, 3 каких формах?, С какой интенсивностью? Каковы результаты?), то можно сказать, что диссертантом анализируется с той или иной Степенью достаточности весь комплекс проблем. Однако с четырьмя принципиальными ограничениями:
в центре анализа - политическое участие именно на региональном уровне;
анализируются не все формы участия, а прямо или опосредованно связанные с управлением;
анализ ограничен временными рамками - период реформирования политической системы России;
результаты участия рассматриваются преимущественно в ракурсе научной разработки принципов и механизмов функционирования службы по связям с общественностью, призванной способствовать обеспечению политической стабильности в регионе, налг живанию обратной связи между управляющей и управляемой системами.
В реализацию целевых установок входило решение следующих основных задач:
проанализировать основные теоретические доктрины политического участия граждан и уточнить понятийный аппарат;
выявить факторы и причины, ограничивающие политическое участие граждан в управлении на региональном уровне в условиях переходного периода;
проанализировать социальную роль и потенциальные возможности влияния некоторых форм политического участия граждан на процесс принятия политических решений;
разработать обобщенную функциональную структуру региональной службы по связям с общественностью; обосновать принципы ее организации и механизмы функционирования;
предложить ряд практических рекомендаций властным струк турам регионального уровня, способствующих повышению результативности участия граждан в управлении.
Объект исследования - политическое участие граждан в управлении, как необходимый элемент становления демократических
гаститутов и обеспечения общественно-политической стабильно-:ти в регионе, его природа, функции, формы выражения.
Предмет исследования - характер политического участия граждан в управлении на региональном уровне в переходный период.
Теоретико-методологическую основу исследования составили изложения и выводы вышеназванных ведущих ученых нашей страны, пвестных политологов Западной Европы и Америки. Анализ базировался на совокупности научных принципов, методов и приемов іознания, применяемых в политической и смежной с ней науках, трежде всего политической социологии, теории государства и трава, управления. При анализе диссертант использовал исторический, диалектический и системный подхода, а также методы югического, сравнительного и структурно-функционального ана-
ІИ30В.
Непосредственно работая в структуре управления по связям ; общественностью администрации области, диссертант имел воз-ложность продуктивно использовать метод включенного наблюдения. 3 связи с необходимостью постоянной практической апробации результатов анализа, а также их внедрения в практику управленческой деятельности, особое место в инструментарии исследования занимал эксперимент.
Эмпирическую базу исследования составили публикации в периодических и научных изданиях по названной проблематике; нормативные документы представительной и исполнительной власти некоторых регионов Российской Федерации, современных политических іартий. Ряд документов (в частности, Положение о работе управ-нений (отделов) по связям с общественностью областных администраций) не подвергались до сих пор научному анализу.
В работе использовались данные проводившихся в России, Вла-цимирской, Воронежской и Тульской областях социологических исследований, научно-аналитических обзоров, подготовленных с участием эвтора в ходе работы над диссертацией.
Для осуществления анализа политического участия граждан проведены ряд исследований с участием диссертанта, в том числе:
- "Администрация Владимирской области в новых политических и социально-экономических условиях". Время проведения - июнь 1992г.
- 10 -Руководитель - Комаровский B.C. Политологический центр РАУ. Опрошено 1176 жителей Владимирской области. Повторное исследование было проведено в декабре 1992 г. (опрошено 348 жителей области, проведен экспертный опрос 36 ведущих журналистов и 42 работников властных структур области, проанализированы м тодом контент-анализа три областные и две районные газеты за 1992г.).
Экспресс-опрос общественного мнения населения Владимир ской области в связи с подготовкой ко Всероссийскому референдуму 25 апреля 1993 г. Время проведения - 10-13 апреля 1993 г Руководитель Борисова Т.Ф. Служба анализа и прогнозирования администрации Владимирской области. Опрошено 350 чел.
"Участие граждан в правотворческой деятельности облает ных (краевых) Советов народных депутатов". Время проведения -август-сентябрь 1993 г. Руководитель - Комаровский B.C. Инсти тут законодательства и сравнительного правоведения при Верхов ном Совете РФ. Опрошено 300 жителей Владимирской области.
"Политическое лидерство" (экспертный опрос). Время про ведения - 1-Ю декабря 1993 г. Руководитель - Смирнов В.В. По литологический центр РАУ. Опрошено 236 сотрудников исполнител ных органов власти Владимирской и Воронежской областей.
"Средства массовой информации области в предвыборной кампании: пропаганда и результат" (экспертный опрос). Время проведения - январь 1994 г. Руководитель - Борисова Т.Ф. Служі анализа и прогнозирования администрации Владимирской области. Опрошено 50 журналистов и сотрудников администрации Владимирской области.
"Общественно-политическая ситуация в области накануне выборов во Владимирскую областную Думу". Время проведения -ноябрь 1993 г. Руководитель - Борисова Т.Ф. Служба анализа и прогнозирования администрации Владимирской области. Опрошено 863 человека.
"Общественно-политическая и психологическая ситуация в Тульской области". Март-апрель 1994 г. Руководитель - Комаровский B.C. РАУ, Политологический центр. Опрошено 300 жителей Тулы, осуществлены экспертные опросы работников администрации области и журналистов.
- II -
Для раскрытия темы диссертации автором привлекались материалы статистики, итоги референдумов (апрель, декабрь 1993 г.), выборов в Федеральное собрание (декабрь 1993 г.), в Законодательное собрание Владимирской области (март 1994 г.). Им прове-аен контент-анализ 3-х областных, 18 городских, районных газет [716 публикаций) по выборной проблематике.
Диссертант опирался также на результаты интервью с руково-цитеяями властных структур, политических партий, и наблюдений, талученных в результате непосредственного участия в работе властных структур и при проведении политических акций.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним лз первых в стране исследований политического участия граждан з процессах управления на региональном уровне. В ходе работы над темой диссертанту удалось решить следующий круг задач:
уточнено содержание понятия участия граждан в управлении, показано его отличие от политического участия;
выявлены причины, сдерживающие участие граждан в полигике и управлении в переходный период;
- выявлены возможности влияния некоторых форм политического участия граждан в управлении на принятие управленческих решение в регионе;
сформулированы основные содержательные и организационные принципы создания систем по связям с общественностью;
разработана типовая модель организации и функционирования системы по связям с общественностью для областной администрации.
Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования, практические рекомендации и выводы могут быть использованы в целях повышения эффективности работы региональных органов власти и управления, прежде всего, их служб по связям с общественностью, прогнозно-аналитических центров, пресс-злужб, доработки и совершенствования нормативных документов этих подразделений организационных структур, а также для обучения кадров и актива.
Выесцы и положения исследования расширяют сферу научного знания о природе,.функциях и формах политического участия, меха-
низмах политического управления и могут быть использованы в преподавании курсов общей и прикладной политологии.
Аитор использовал теоретико-методологические выводы, предложенные им в исследовании, при разработке Положения и функциональных обязанностей Управления по связям с общественностью администрации Владимирской, Тульской областей, а также при подготовке ряда аналитических записок руководству администрации Владимирской и Тульской областей, содержащих рекомендации по формированию полигики, принятию обоснованных решений определению путей влияния на общественно-политическую обстаної ку в регионе, созданию служб по связям с общественностью.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором в ряде статей, выступлениях на научно-практических конференциях: "Политические конфликты в современном мире" (март 1993 г. Политологический цені РАУ); "Проблемы регионального управления" (декабрь 1993 г., РАУ), а также реализованы в организационном и методическом обеспечении, практической деятельности Управления по связям с общественностью администрации Владимирской области.
Различные аспекты исследования, идеи и понятия апробировг ны автором в лекционных и семинарских занятиях с кашами истец нительных органов власти в процессе преподавания курсов повыше ния квалификации Владимирского филиала Российской академии управления. Работа обсуждена на кафедре политологии и политического управления Политологического центра Российской академии управления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.
