Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования политической стабильности и пограничной безопасности государства 13
1.1. Политическая стабильность государства как объект политологического анализа 13
1.2. Взаимообусловленность политической стабильности и пограничной безопасности государства 40
Глава 2. Политическая стабильность Российской Федерации как фактор пограничной безопасности государства 60
2.1. Основные содержательные аспекты политической стабильности и их влияние на пограничную безопасность российского государства 60
2.2. Приоритетные направления поддержания политической стабильности в интересах укрепления пограничной безопасности Российской Федерации 113
Заключение 147
Библиографический список
- Политическая стабильность государства как объект политологического анализа
- Взаимообусловленность политической стабильности и пограничной безопасности государства
- Основные содержательные аспекты политической стабильности и их влияние на пограничную безопасность российского государства
- Приоритетные направления поддержания политической стабильности в интересах укрепления пограничной безопасности Российской Федерации
Политическая стабильность государства как объект политологического анализа
В истории научного дискурса просматриваются различные теории политической стабильности. Так, чередование стабильности и нестабильности в общественной жизни рассматривалось уже в политических трудах Древнего Востока. В соответствии с религиозно-философскими учениями того периода (буддизм и конфуцианство) общественный порядок освящается и санкционируется определенной мифической версией связи божественного начала с земными отношениями. В соответствии с доминирующими в то время мифологическими представлениями, общественный порядок является продолжением высшего космического и в этом смысле оправдан и вечен. С ними он должен существовать в гармонии. Данное заключение является одновременно основой происхождения и легитимации соответствующего порядка, оправданием его существования, неизменного сохранения, принципом и нормой его функционирования. Высшее начало освещает социальную жизнь, требуя сохранения ее основных черт и атрибутов. Эти положения были закреплены в фундаментальных политико-правовых учениях Древнего Востока, таких как Законы Хаммурапи (Древний Вавилон), Авеста, Законы Ману и Артхашастре (Древняя Индия) и др.
С иных позиций рассматривается проблема стабильности и эффективности власти в Древней Греции и Древнем Риме. Для взглядов мыслителей того периода характерно отождествление общества и государства. Философы классической эпохи античной мудрости неизменно подчеркивали активную роль государства, которое является рациональной силой, обеспечивающей целостность и порядок в обществе. Именно государство выступает основой, объединяющей людей в общество и одновременно дифференцирующей их. Теоретики и практики античного периода стремились выработать модель устойчивого общественно-политического устройства, сберегающего общество от потрясений и обеспечивающего его нормальное существование и поступательное развитие. Стабильности отдается очевидный приоритет перед нестабильностью. Существует большое разнообразие теоретических моделей общественного устройства и описание методов его достижения. Такой подход особенно характерен для теории идеального государства Платона и учения о природе государственности Цицерона, Аристотеля и Плутарха.
В знаменитом трактате «Политика» Аристотель, систематизировав различные взгляды на общественное устройство, дал свой ответ на вопрос о лучших и худших видах организации совместной жизни людей. Для него было очевидно, что «Государство существует по природе и предшествует каждому человеку, поскольку последний, оказавшись в изолированном состоянии, не является существом самодовлеющим, а его отношение к государству такое же, как отношение любой части к своему целому»1. Аристотель в вопросе о соотношении политического общества и индивида недвусмысленно отдает
Аристотель. Сочинения в 4 т. Т.4. - М., 1984. С. 378 - 379. приоритет первому. Общество-государство для него есть первичное начало, ценность. Отдельный человек - часть более широкого целого. Государство, право и справедливость по Аристотелю, - разные стороны государственного общения, стремление к которому заложено во всех людях от природы. Деление же людей на тех, кто властвует, и тех, кто подчиняется, Аристотель относит к естественным законам природы.
Важнейшие источники конфликтов и распрей (нестабильности) состоят в имущественном неравенстве людей и получаемых ими почестей. «Общепризнанно, - писал Аристотель, - что в том государстве, которое желает иметь прекрасный строй, граждане должны быть свободны от забот о предметах первой необходимости»1. Преобладание несправедливого начала над справедливым, стремление государственных деятелей заботиться, прежде всего, 0 своем благе, а затем уже о нуждах государства и подданных - в этом главная причина политических конфликтов по Аристотелю. Отсюда происходит возникновение тирании и других неправильных форм государства. Основанием же стабильных (правильных) форм государства, по мнению Аристотеля, является общественное благо, соблюдение справедливости в доступе к благам и почестям, особенно в распределении должностных позиций в государстве. Ибо именно в этом - в порядке замещения должностей и заключается суть государственного устройства. Таким образом, Аристотель признает «социально ориентированную природу» человека, утверждая консенсусную в своей основе натуру общественной стабильности.
Существенный вклад в разработку проблемы политической стабильности и эффективности власти внесли мыслители средневековья - Ф. Аквинский, Н. Макиавелли, Ж. Боден, Г. Гроций. В средние века политическая стабильность достигалась благодаря силе традиций и авторитета христианской церкви.
Проблемы государства затрагивались в трудах Ф. Аквинского «О правлении властей», «Сумма теологии» и других, в которых он утверждал, что сущность власти представляет собой божественное установление и в этом качестве она
В своих работах «Государь», «Рассуждения о первой декаде Т. Ливия», «История Флоренции»1 Н. Макиавелли резко выступает против средневековой концепции божественного происхождения государства и политики, считая их самостоятельной сферой человеческой жизнедеятельности. Интересы государства у него приобрели приоритет над всеми другими. Предпочтение мыслитель отдает власти большинства, конкретно умеренной республике, сочетающей в себе монархические, аристократические и демократические элементы. А прочным и стабильным, по его мнению, может быть только государство, обеспечивающее свободу и равенство всех граждан.
В зависимости от числа правителей и цели существования, Н. Макиавелли рассматривает различные формы государства. Стабильные (правильные) государства (монархия, аристократия, демократия) стремятся к благу людей и величию страны. В нестабильных (неправильных) государствах (тирания, олигархия, распущенность) правители заботятся только о собственном благе, попирая закон. В стране, где идет борьба за власть между многочисленными кликами и группами трудно или даже невозможно создать и сохранить республику. В этом случае государство неизбежно будет автократическим. Однако эта автократия обязательно послужит залогом будущей свободы, как это было в Древнем Риме. С другой стороны, абсолютная власть при слабом и злобном правителе очень быстро развращает как монарха, так и подданных.
Взаимообусловленность политической стабильности и пограничной безопасности государства
Исходя из вышесказанного, автор определяет основные содержательные аспекты политической стабильности применительно к российскому государству, оказывающие влияние на его безопасность в пограничной сфере.
Основополагающим аспектом выступает легитимность политической власти. Как известно, власть можно считать легитимной, когда граждане страны не сомневаются в её законном происхождении, оказывают ей доверие и поддержку, которые находят отражение в итогах выборов и референдумов. Об этом же свидетельствует и соблюдение государственными институтами всех законных процедур и инициирование ими преобразований, направленных на упрочение политической стабильности общества. Именно легитимная смена власти увеличивает уровень доверия граждан к политическим институтам, формирует правовой фундамент функционирования политической системы, повышает степень одобрения и поддержки проводимой правящим режимом государственной политики, в том числе в ее составной части - пограничной политике, от формирования и реализации которой зависит безопасность государства в пограничной сфере.
По мнению автора, в ходе исследования данного аспекта политической стабильности необходимо рассматривать и доверие граждан, тем более что поддержка власти со стороны населения возникает вследствие ее легитимности. Представляется целесообразным проведение анализа легитимности политической власти в современной России, рассматривая временной период, начиная с распада Советского Союза.
Становление новой российской государственности в конце XX века охарактеризовалось нестабильностью, неоднозначностью восприятия населением выбора дальнейшего пути развития, формированием переходного общества и новых институтов власти. В этих условиях российские граждане ориентировались на волевых и харизматичных лидеров способных взять на себя ответственность за принимаемые политические решения. В стране, в связи с исторической особенностью российского общества, характеризующейся, прежде всего, устойчивыми традициями авторитаризма (вера в царя, правителя), изначально формируется легитимность отдельных политических руководителей, а затем уже и всей власти в целом, которую они представляют. Так, значительная поддержка населения к Б. Н. Ельцину и падение популярности М. С. Горбачева во многом предопределили результаты путча 1991 года и повлияли на итоги выборов главы государства в том же году. В ходе избирательной кампании на пост Президента России Б. Н. Ельцин, олицетворяя надежду на стабильность, набрал 57,30% голосов граждан (при явке 76,66%) и, соответственно, заручился высоким кредитом доверия у населения страны для проведения государственных реформ.
Однако уже к середине 1992 года, из-за неудачно начавшихся экономических реформ и обвального падения качества жизни населения, уровень легитимности Б. Н. Ельцина резко понизился. Если в течение 1991 года он пользовался поддержкой более 50% населения, то в конце 1992 года она составляла только 22%1. Это свидетельствовало о кризисе персональной легитимности руководителя и центральной политической власти страны на тот момент. Необходимо отметить, что в то время можно было рассчитывать лишь на начало длительного пути стабилизации политической и экономической обстановки в стране, снижения уровня социально-психологического напряжения в обществе.
В дальнейшем уровень народного доверия к Б. Н. Ельцину последовательно снижался и достиг наименьшего значения к началу 1996 года. К этому времени стали очевидны значительные ошибки реализуемой в России государственной политики, которая характеризовалась провалами во всех сферах общественной жизни. Особенно это иллюстрировала неспособность федеральных сил навести конституционный порядок на территории Чеченской Республики.
Реформирование России: мифы и реальность (1989 - 1994). -М., 1994. С. 91. Ухудшение социально-политической обстановки в стране детерминировало резкое снижение уровня общественной поддержки власти. Стали реальными угрозы суверенитету и территориальной целостности страны. Однако умело проведенная избирательная кампания, применение неординарных выборных и информационно-политических технологий, привлечение значительных финансовых ресурсов позволили Б. Н. Ельцину в результате второго тура выборов (на котором он получил 53,8% голосов) переизбраться на второй президентский срок.
Вплоть до 1999 года деятельность государственного аппарата, которая характеризовалась рассогласованностью работы министерств и ведомств, демонстрировала снижение эффективности власти. Все это не могло не сказаться на падении уровня доверия населения страны к исполнительной и другим ветвям власти. Крахом легитимности президента Б. Н. Ельцина и всей государственной власти можно считать попытку проведения процедуры импичмента по инициативе депутатов Государственной Думы Российской Федерации в мае 1999 года. В итоге предложение об импичменте не было поддержано достаточным количеством депутатов, но имело негативные последствия для имиджа власти.
Автор считает, что отмеченные процессы повлияли на принятие Б. Н. Ельциным решения за три месяца до новых президентских выборов добровольно сложить с себя полномочия главы государства и назначение им исполняющим обязанности Президента России председателя правительства В. В. Путина. С приходом его к управлению страной связан очередной этап укрепления легитимности политической власти в России.
Так, В. В. Путин, будучи исполняющим обязанности Президента Российской Федерации, констатировал, что механизм государственной власти оказался «сильно запущен, расхлябан и разболтан», а коэффициент ее полезной деятельности был чрезвычайно низок1. Слабость государства, прежде всего на федеральном уровне, сводила на нет проводимые реформы. Поэтому руководство
Реализовать поставленные цели В. В. Путин мог только в случае удачной для себя избирательной кампании на пост главы государства в 2000 году. Уже в первом туре президентских выборов он одержал победу, набрав почти 53% голосов избирателей . Тем самым он заручился поддержкой граждан на проведение политических преобразований в стране, а народ России стал ассоциировать приход к власти молодого лидера со стабильностью. Легитимность главы государства не подвергалась сомнению.
Тезис о политической стабильности в стране вновь стал активно использоваться в выступлениях В. В. Путина, а также в лексиконе политической элиты, аналитиков и журналистов. Необходимо отметить, что В. В. Путин на протяжении двух президентских сроков пользовался устойчивой поддержкой большинства населения, о чем свидетельствуют рейтинговые опросы. Так, в сентябре 2000 года его поддерживали 84% граждан страны, а в течение последующих восьми лет этот показатель находился в диапазоне между 61% и 87% . Именно Президент России В. В. Путин после достаточно противоречивого периода правления Б. Н. Ельцина воспринимался у большинства россиян в качестве лидера, способного стабилизировать общество. Укрепилось доверие населения к институту президентства, повысилась его легитимность. Так, Д. А. Медведев, воспринимавшийся как продолжатель политики В. В. Путина, в ходе выборов на высшую государственную должность страны в 2008 году одержал убедительную победу и набрал более 70% голосов избирателей, против 13% и 7% у других кандидатов.
Основные содержательные аспекты политической стабильности и их влияние на пограничную безопасность российского государства
Необходимо отметить, что в Российской Федерации уже сформировалась и достаточно устойчиво функционирует система местного самоуправления, которая выступает одним из слагаемых политической стабильности государства. Выборность региональных и местных властей способствует имиджу демократического государства.
Начиная с 2004 года в России по инициативе президента изменился порядок избрания глав субъектов. Прямые выборы были заменены на утверждение кандидатур законодательным органом субъекта федерации по представлению президента. Необходимость этого была продиктована неспособностью региональной исполнительной власти своевременно реагировать на террористические вызовы, проявления сепаратизма и сложностью противодействия местным полукриминальным элитам. Такой порядок просуществовал до 2012 года, когда с учетом сигналов, исходящих от гражданского общества был принят федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов. Вместе с тем в 2013 году от прямых
Обращение В. В. Путина на заседании коллегии Федеральной службы безопасности [Электронный ресурс]. URL: http:www.kremlin.m/news/20724 выборов отказались 4 республики Северного Кавказа: Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-Алания и Карачаево-Черкесия, что было продиктовано особенностями борьбы с терроризмом и необходимостью стабилизации обстановки в указанных субъектах федерации. Возврат к прямым выборам в условиях более зрелого гражданского общества, по мнению экспертов, положительно повлияет на отношение к ним россиян. Это позволит региональной власти более внимательно относиться к запросам населения, способствуя стабилизации обстановки в субъекте федерации. Необходимость конструктивного взаимодействия федерального управления и местного самоуправления выступает одним из условий достижения политической стабильности в обществе.
Сбалансированное горизонтальное и вертикальное разделение властных полномочий также существенно влияет на политическую стабильность государства и обеспечение безопасности в пограничной сфере. Проводимые в постсоветский период реформы политико-управленческой структуры российского общества не носили радикального характера, а проводились планово, поэтапно, согласно общей эволюционной логике модернизации, что способствовало политической стабилизации. В настоящее время в российском государстве сложилась устойчивая система разделения полномочий между основными ветвями власти и органами управления. Решение вопросов дальнейшего развития федеративных отношений удовлетворяет большинство политических сил. Политическая сфера общества стабилизировалась, и страна вступила в стадию устойчивого развития. Во многом это стало возможным благодаря распределению полномочий между политическими институтами в полном соответствии с конституцией и законами, а также своевременного реагирования власти на запросы общества.
Для более четкого выстраивания властной иерархии и вертикали в целях укрепления российской государственности, сохранения политической стабильности и поддержания безопасности в пограничной сфере, как полагает автор, необходимо дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны, в том числе посредством укрупнения субъектов федерации. Это может способствовать сбалансированности властной вертикали и оптимизации процесса управления страной.
При рассмотрении данного аспекта политической стабильности необходимо акцентировать внимание на том, как вертикальная и горизонтальная составляющие властных отношений воздействуют на национальную безопасность, в том числе на один из ее видов - пограничную безопасность. Решение задач по ее обеспечению, по мнению диссертанта, находится в зависимости от равновесия государственной власти. Чем больше дисбаланс власти, размываются и дробятся границы властных полномочий, ослабляются базовые элементы политической системы, тем меньше обеспечивается безопасность государства. Это может привести к посягательствам на суверенитет и территориальную целостность страны, спровоцировать угрозы её безопасности и стабильности. Таким образом, наличие четкой вертикальной и горизонтальной властной дифференциации и соответствующего механизма сдержек и противовесов являются «становым хребтом» российской государственности, способствует сохранению стабильности общества и обеспечению безопасности.
Диссертант считает целесообразным заметить, что ранее им была рассмотрена специфика влияния горизонтальной схемы разделения властей на безопасность, а именно деятельность основных политических институтов российского государства в интересах укрепления безопасности в пограничной сфере. Внимание акцентировалось на особенностях формирования и реализации пограничной политики. Совместная деятельность государственных и негосударственных политических институтов позволяет вырабатывать и претворять в жизнь решения, адекватные современным угрозам и вызовам, соблюдать баланс интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.
Влияние вертикальной схемы властных отношений «федеральный центр -субъекты федерации» и местного самоуправления на обеспечение пограничной безопасности страны заключается в скоординированной деятельности по реализации на местах государственной политики, в том числе ее неотъемлемой части - пограничной политики. В современных условиях, по мнению диссертанта, как никогда, необходимо проведение взвешенной государственной политики, направленной на поддержку всех сфер жизнедеятельности приграничных регионов. Именно для этих регионов в большей мере характерны такие негативные проявления, как сепаратизм, экстремизм, терроризм, высокий уровень преступности, коррупция, незаконная миграция, безработица и др. Устранение подобных проявлений в приграничье невозможно без согласованной на всех уровнях деятельности политических институтов.
Поскольку деятельность федеральных органов власти по укреплению пограничной безопасности государства была достаточно подробно рассмотрена автором выше, необходимо проанализировать соответствующую работу органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. При этом если на федеральном и региональном уровнях влияние государственных органов власти на пограничную безопасность структурировано и оценивается автором как системное, то на местном уровне оно носит преимущественно ситуативный, несистемный характер. Так, не во всех приграничных субъектах органы власти в равной мере осознают важность защиты и охраны государственной границы, поддержание контактов со смежными территориями сопредельных стран, считая эти вопросы прерогативой исключительно федеральной власти. Кроме этого, ограничительные мероприятия, связанные со спецификой пограничного пространства, затрудняют ведение в нем бизнеса и ограничивают возможности трансграничных преступных группировок по незаконной экономической деятельности, в том числе путем контрабанды.
Такое положение дел, как полагает автор, способствует усилению полярности интересов регионального бизнеса и коррумпированных чиновников с одной стороны, и подразделений пограничных органов - с другой. Диаметрально противоположные интересы сторон могут выступить деструктивным фактором для пограничной безопасности. Поэтому пограничные органы должны использовать разнообразные формы работы с местным населением для недопущения и разрешения конфликтных ситуаций на границе. Например, привлечение местной администрации и советов старейшин отдельных приграничных селений Северо-Кавказских республик к решению проблемных ситуаций во взаимоотношениях между сотрудниками пограничных органов и местных жителей, занимающихся незаконным промыслом морских биоресурсов1, позволило нормализовать обстановку в приграничье. Особенности влияния органов местного самоуправления на пограничную безопасность связаны с тем, что, являясь нижним уровнем вертикали власти, они входят в систему обеспечения безопасности интересов личности, общества и государства в пограничной сфере и, следовательно, не могут не участвовать в реализации пограничной политики. В приграничных регионах страны органы местного самоуправления являются своего рода связующим звеном между подразделениями пограничных органов и местным населением, при этом от сложившейся модели взаимодействия зависит отношение жителей приграничья как к самим пограничникам, так и к охране государственной границы.
Приоритетные направления поддержания политической стабильности в интересах укрепления пограничной безопасности Российской Федерации
Примечательно, что уровень доверия российского общества к политическим партиям снижался вплоть до периода протестных выступлений, связанных с проведением выборов в Государственную Думу Российской Федерации VI созыва и выборами Президента России в марте 2012 года. Указанные выборы способствовали некоторому увеличению доверия к политическим партиям и вновь образованным политико-общественным движениям (например, «Народный фронт «За Россию!»). Вместе с тем и на сегодняшний день показатель доверия общества к политическим партиям и организациям не превышает 31%, что является самым низким показателем среди других общественных институтов, таких как русская православная церковь (64%), средства массовой информации (60%), профсоюзы (34%)1 и др.
Позиции же политических партий в вопросах укрепления пограничной безопасности государства просматриваются: в ходе обсуждения статей проекта бюджета, касающихся расходов на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность и контроля над эффективным расходованием выделенных средств; при направлении в профильные министерства и ведомства, комитеты, комиссии и межведомственные объединения депутатских запросов в связи с противоречиями, возникающими в отношениях силовых структур и гражданского общества, влекущими нарушение баланса интересов личности, общества и государства в пограничной сфере; в процессе нормотворческой деятельности по вопросам регулирования правоотношений в области обеспечения пограничной безопасности. Автор считает правомочным утверждать, что влияние политических партий, организаций и движений как общественных политических институтов на обеспечение пограничной безопасности осуществляется преимущественно на федеральном уровне путем нормотворческой деятельности.
Российскому государству важно создать условия для совершенствования политической сферы в направлении повышения роли гражданского общества, усиления его конструктивного сотрудничества с властью. Результатом последнего может выступать деятельность совместных политических институтов, в которых отражается конструктивное взаимодействие органов государственной власти и гражданского общества в интересах разрешения актуальных общественных проблем1. К их числу относятся совместные политические институты: Общественная палата России, общественные советы при органах исполнительной власти страны и др.
Как представляется автору, наиболее сбалансированным элементом симбиоза структур гражданского общества и институтов государства выступает Общественная палата Российской Федерации и ее филиалы в регионах. Деятельность Палаты регламентируется Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» , а основная роль заключается в обеспечении взаимодействия граждан, общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета их потребностей и интересов при реализации государственной политики, в том числе в пограничной сфере. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль над деятельностью государственных институтов. В структуру Общественной палаты входят комиссии и рабочие группы по различным сферам жизнедеятельности общества. Например, комиссия по проблемам национальной безопасности, круг полномочий которой включает вопросы социальной защищенности военнослужащих и урегулирования конфликтных ситуаций, появляющихся в процессе взаимодействия силовых структур с институтами гражданского общества.
Палата использует разнообразные формы своей работы: общественные слушания, общественную экспертизу законопроектов, круглые столы, выездные заседания и другие. Одним из примеров общественного контроля является письменное обращение Общественной палаты Амурской области к Директору ФСБ России в сентябре 2011 года1. В письме представители общественности указали на факты нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, связанные с установлением пределов пограничной зоны на значительную глубину, доходившую в отдельных местах до ПО км, что существенно затрудняло свободу передвижения жителей приграничья и препятствовало ведению хозяйственной деятельности.
Представителями Общественной палаты ежегодно проводятся более ста публичных мероприятий. На пленарных заседаниях рассматриваются не только значимые вопросы развития гражданского общества в России, но и важные вопросы укрепления безопасности. Например, 27 января 2014 года проводилась встреча в форме «круглого стола» на тему «Новые правовые механизмы предотвращения терроризма»2. На заседании присутствовали представители президента, правительства, Федерального собрания и силовых ведомств, включая ФСБ. В ходе слушаний обсуждались проекты федеральных законов в части усиления мер уголовно-правовой, финансовой и информационной защиты граждан и общества от террористических актов, в том числе и на приграничных территориях.
Необходимо отметить роль Общественной палаты России по урегулированию ситуации на Украине. В указанном направлении деятельность Палаты осуществляется, в том числе на международных площадках во взаимодействии с наиболее авторитетными общественными организациями. Данные усилия направлены, прежде всего, на разоблачение преступлений, совершенных новыми киевскими властями. Например, 7 июля 2014 года были проведены слушания, посвященные событиям на Украине , на которых присутствовали представители международных организаций, а также были приглашены Президент Украины П. Порошенко и его доверенные лица. На встрече, которую проигнорировало украинское руководство, обсуждались масштабы гуманитарных последствий вооруженного конфликта на Украине, в том числе и вопросы беженцев. В результате заседания участники сделали акцент на координации деятельности органов государственной власти по ликвидации гуманитарной катастрофы и на информационном противодействии киевским властям, искажающим события на Юго-Востоке своей страны. Были затронуты и вопросы безопасности граждан сопредельных с Украиной территорий Российской Федерации.
Общественная палата ежегодно представляет итоги своей работы и доклад о состоянии гражданского общества в России. Так, в докладе за 2013 год целый параграф посвящен взаимодействию гражданского общества и силовых структур1. При этом членами Палаты нередко обращается внимание на необходимость дальнейшего реформирования армии и специальных служб в направлении их большей открытости перед гражданским обществом.
