Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные аспекты темы 9
1. Основные дефиниции и категории проблемы 9
2. Модели федеративного устройства 27
Глава II. Зарубежный опыт федерализма 52
1. Анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях 52
2. Канадский федерализм: специфика и проблемы 73
Глава III. Российская модель федерализма 102
1. Ситуация в сфере государственного строительства и права 102
1.1 .Социальная политика
1.2. Отношения собственности 115
1.3. Инвестиционная политика 116
1.4. Этнополитика 117
2. Перспективы развития федерализма в России 125
3. Формирование федеральных округов в 2000 году 145
3.1. Исторические предпосылки формирования федеральных округов 145
3.2. Анализ деятельности института полномочных представителей в федеральных округах 158
Заключение 165
Список использованной литературы 173
- Основные дефиниции и категории проблемы
- Анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях
- Ситуация в сфере государственного строительства и права
Введение к работе
Федеративное устройство государства представляет собой многоплановую и сложную проблему. Ее раскрытию посвящено большое число работ монографического характера и научных статей. Но, тем не менее, действительность показывает, что этот в высшей степени актуальный комплекс проблем остается далеко не исчерпывающе исследованным. Фактически объективный анализ федерализма как теории, конкретных форм федеративного устройства, особенностей различных моделей федеративного государства начался в нашей стране примерно десять лет тому назад, переходом к развитию обновленной, демократической России.
Многоплановость этой проблемы состоит, прежде всего, в том, что аспекты национальных моделей федерализма, действующих в современном мире невозможно свести к единому знаменателю: по сути дела каждое отдельное федеративное государство имеет свои специфические особенности, отличающие его, порой существенно, от всех других вариантов федеративного государства, а тем более конфедеративного.
Если сопоставить индийскую, российскую, бразильскую, германскую, американскую и канадскую вариации федерации, то мы обнаруживаем в них существенные различия. Так, если Российская Федерация построена на сочетании территориально-государственных принципов, то американским и германским федеративным системам чужд национально-государственный принцип. Что касается канадского федерализма, то он занимает промежуточное положение между этими типами.
При решении всех проблем подобного рода ключевое значение приобретает осознание того, как большинство граждан оценивает место и роль своей страны в мире, перспективы ее развития, роль государства в экономической, социальной и культурной сферах жизни, установки, ценности, ориентации людей в отношении существующей политической системы, ее институтов, политических партий, политических и государственных деятелей. Все они составляют основополагающие компоненты политической культуры, которая играет немаловажную роль в формировании, эволюции и функционировании государственно-политической системы.
Актуальность темы исследования.
Будучи одновременно и производной от общенациональной культуры и неотъемлемой ее частью, политическая культура прямо или опосредованно отражается на важнейших институтах политической системы, основных направлениях и характере их деятельности. Аккумулируя жизненный опыт того или иного народа, особенности национального характера, общепринятые в обществе ценности, установки, ориентации, она служит немаловажным фактором, определяющим политическое поведение широких масс населения.
Поэтому очевидно, что анализ политической культуры позволяет выявить глубинные пласты движущих сил и мотиваций политического поведения, действия людей, социально-политических сил, партий, правительства тех или иных стран, их внутри - и внешнеполитического курса.
Особую актуальность имеет анализ итогов и результатов деятельности федеральных округов, созданных по указу Президента Российской Федерации В. В. Путина в мае 2000 года.
Предметом исследования является федерализм, как политическая модель государственного устройства.
Цели и задачи исследования. Анализ проблем федерализма как модели государственного устройства реализуется через постановку и решение следующих задач:
определение основных понятий и дефиниций темы;
компаративный анализ форм федерализма, существующих в современном мире;
изучение российской модели федерализма, включающее правовой, политической и социокультурный аспекты темы;
прогностический анализ проблем и перспектив развития российской модели федерализма;
разработка рекомендаций, касающихся оптимизации существующей в России модели федеративных отношений.
Методологической основой диссертационного исследования является метод компаративного анализа. Также автор прибегал к системному и эмпирическому методам анализа. В целом, методология работы определялась спецификой предмета исследования, что давало возможность по мере необходимости обращаться к тем научным методологическим приемам и способам, которые наиболее эффективны в каждом конкретном случае.
Таким образом, методология, использованная автором, представляет собой синтез различных теоретических подходов к проведению политологического и современного материалов, характеризующих роль политических институтов в развитии федерализма как модели государственного устройства.
При написании работы использовались исследования как российских, так и зарубежных авторов, специализирующихся по проблемам федерализма и федеративных отношений. Это работы В. А. Михайлова, И. Ф. Залевской, В. А. Тишкова, Р. Г. Абдулатипова, А. Д. Шутова, Д. Хоркинса, Ж. Кенвери, У. Олсби и других авторов. Особое место в исследовании заняли труды ученых ИАМП ДА МИД России, РАГСа, ИСПРАН и других ведущих научных центров.
Сложность и трудность изучения данной проблемы заключается в том, что политическая культура представляет собой весьма неоднозначный и многоплановый феномен, имеющий много разнообразных граней и аспектов.
Нельзя сказать, что проблемы власти в федеральном государстве являются совершенно новым словом в российской политической литературе. Хотя после распада СССР прошло не так уж много времени, эта проблема стала одной из приоритетных в разработках российских политологов и социологов. В публицистической литературе и средствах массовой информации, так же многое сделано для раскрытия и популяризации важнейших аспектов данной проблематики. Этот интерес объясняется, прежде всего, тем, что Россия, в силу своих географических, социально-экономических, этнонациональных и иных особенностей избрала федеральную модель государственного устройства.
Все используемые источники подразделяются на несколько блоков. В первый блок входят официальные документы, в том числе результаты деятельности правительств различных стран, отдельных министерств и ведомств. В первом блоке также сгруппированы статистические материалы.
Во втором блоке объединены труды ученых и практиков из различных стран, представленные статьями и монографиями, докладами и выступлениями отдельных ученых и государственных деятелей на заседаниях парламентов, конференциях и саммитах, во время официальных правительственных визитов.
К отдельному блоку следует отнести материалы из личного архива автора, привлеченные к диссертационному исследованию.
Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка анализа генезиса развития федерализма в России в условиях демократических преобразований, особое внимание уделено основным тенденциям функционирования федеральных округов. Ряд документов и материалов, включая личный архив автора, впервые использованы в научном исследованию.
Практическая значимость. Результаты исследований могут быть использованы в работе министерств и ведомств, стать основой для разработки учебных курсов и последующих исследований.
Структура работы. Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка литературы.
В первой главе «Концептуальные аспекты темы» рассмотрены основные дефиниции и категории проблемы, общие модели федеративного устройства.
Во второй главе «Зарубежный опыт федерализма» дан анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях. Особое внимание уделено особенностям модели канадского федерализма.
В третьей главе «Российская модель федерализма» рассматривается отечественный опыт становления и развития федеративных отношений.
Основные дефиниции и категории проблемы
Федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций.
Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти. Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.
О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территорий», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.1
В то же время подчеркивается двойственность этого процесса, федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат "дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории". Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой "дезинтеграционный". Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.
Сосредоточение же в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции. По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира -Франции, происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
С момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются в частности в разнообразных федеративных формах охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Это политико-правовое пространство, отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - "сферы федерализма". Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития.
Анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях
Особенности мировой практики построения федеративных государств позволяют сделать вывод о том, что государственное устройство каждого из них основано прежде всего на двух факторах: с одной стороны, всякое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование, несмотря на то, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований. Будучи субъектами федерации, последние имеют собственное административно - территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством, иногда могут иметь свои воинские формирования и гражданство.
С другой - федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными.
Мировой конституционный опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации, который, как правило, осуществляется ординарным (финансовым) или чрезвычайным способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта федерации. Столь жесткие методы нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Мексики, Бразилии, Папуа-Новой Гвинеи, часто использовались в Индии, Малайзии, Пакистане и неоднократно применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 1950-х и 1980-х годах.
В силу собственно экономических, исторических, политических и других особенностей каждого государства упомянутые пределы не являются и не могут быть едиными. Это можно подтвердить на примере конституций Швейцарии и Мексики, положения которых распространяют юрисдикцию федерации на земли и природные ресурсы. В то время как в США, Австралии или Канаде эти предметы ведения входят в пределы региональной компетенции. Однако отсутствие единообразия в определении объемов предметов ведения и полномочий не исключает единообразных подходов к их установлению, поскольку во внутригосударственной интеграции сам фактор федеративного устройства может стать сдерживающим. Если, конечно, основой, например, экономической интеграции не будут конституционные положения, закрепляющие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.1
В США, согласно разделу 8 ст.1 Конституции, правовое регулирование торговли между штатами осуществляет Конгресс. Конституционное толкование этой нормы, данное в первой половине XIX века Верховным Судом США, устанавливает, что "торговля это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения", вследствие чего оно должно охватывать все вопросы, требующие "единого правового регулирования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного толкования.
Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций. Например, пункт IX статьи Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами". Как и в Конституции Швейцарского Союза, в ст.31 которой провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза.
В развитии единого экономического рынка немалая роль принадлежит созданию единой системы денежного оборота, которая в зарубежных федерациях обычно находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Подтверждением этому служит следующее положение Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписание курсе иностранных монет". А также норма, декларирующая, что "право эмиссии банковских билетов и других такого рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны".
Ситуация в сфере государственного строительства и права
Наиболее острой и актуальной проблемой становления отечественной федеративной государственности по-прежнему остается неустойчивая реализация принципов федерализма, являющихся важнейшей предпосылкой политического и национального согласия в России. Отсутствие на федеральном уровне единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства в Российской Федерации, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и между ними привели к перманентной конфликтной ситуации во всей системе власти.
До 2002 года конституционное поле постепенно "размывалось" отдельными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, договорами (соглашениями) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Направлять этот процесс в конституционное русло становилось все сложнее. И причина этого не только в "политической несознательности" субъектов Федерации, Центра, но и в недостатках самой Конституции Российской Федерации, неадекватности некоторых ее положений сложившимся политическим, правовым и социально-экономическим реалиям.
Как результат - количественный рост формально противоречащих Конституции Российской Федерации актов, принимаемых органами власти всех уровней. Это создает угрозу общности правовой системы Российской Федерации. Поэтому назрела необходимость пересмотра некоторых конституционных положений, что позволит восстановить уважение к основному закону.
Одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты федерации1 и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов федерации с Центром, так и в отношениях субъектов федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу. О принципе полного равноправия субъектов федерации с большой долей уверенности можно говорить при создании федерации путем объединения членов федерации, в результате чего рождается новое государство.
Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и регионами (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.
Многовековая история России, ее полиэтничность, экономико-географические различия и прочее не могли не отразиться на характере современной российской федеративной государственности. Это не могло не найти отражения в Конституции Российской Федерации, закрепившей разный статус субъектов Федерации, породивший концепцию их разнотипности1.
Так, часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации провозглашает равноправие всех субъектов Российской Федерации.
Часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации начинается следующими словами: "В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации...", а далее в алфавитном порядке перечисляются сначала республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Такое расположение дает основание, считать, что субъекты Российской Федерации подразделяются на различные типы. Если бы вопрос состоял только в их наименованиях, то по этому формальному признаку следовало бы все субъекты Федерации перечислить по алфавиту.
Доказательством тезиса о делении субъектов Федерации на типы служит и конституционное положение о том, что статус различных типов субъектов Федерации определяется различными видами нормативных правовых актов: статус республики — Конституцией Российской Федерации и конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
