Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I Местное управление и самоуправление: теоретико-методологические основы исследования 19
РАЗДЕЛИ Место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России 65
РАЗДЕЛ III Зарубежный опыт организации и регулирования деятельности органов местного управления 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 184
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 196
- Местное управление и самоуправление: теоретико-методологические основы исследования
- Место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России
- Зарубежный опыт организации и регулирования деятельности органов местного управления
Введение к работе
К наиболее важным политическим процессам, определяющим все другие изменения, происходящим в последние два десятилетия в России, относятся изменения в государственно-властной сфере. Причём политические реформы опережали все другие сферы. Если рыночные экономические отношения, не сразу и с трудом, преодолевая командно-административную систему, завоевывали свои позиции в общественном сознании населения, то политическая модернизация воспринималась большинством однозначно положительно, поскольку стремление к развитию демократии в её истинном понимании назревало в обществе давно. Включение граждан в реальный процесс политических преобразований, привлечение их к принятию общественно-политических решений требовало реформирования структуры властеотношений, придания большей значимости нижним этажам власти. Именно поэтому целенаправленная политика государства в различных областях объективно связана с проблемой организации, развития и совершенствования системы местной власти и самоуправления, определением их места и роли в общей системе властеотношений, социально-экономическом развитии страны. Было совершенно ясно, что создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом муниципальные органы власти становятся гарантом основных демократических ценностей, поскольку они ближе всего к местным жителям, им известны их нужды и проблемы, а, следовательно, они наиболее способны учитывать интересы людей. В свою очередь, граждане заинтересованы в их успешной деятельности.
Местное самоуправление призвано развивать в гражданах инициативу, предприимчивость, привычку полагаться на собственные ресурсы в решении большего числа вопросов их жизнедеятельности; местное самоуправление
связывает власть - администрацию с народом; является хорошей
подготовительной школой для карьерного роста на высшие ступени
государственной службы; на местном уровне власть приобретает свой
г изначальный смысл — регулирования отношений между людьми и
социальными группами для достижения наилучших условий жизни. Таким образом, местное самоуправление должно было стать основой для перерастания всего общественного организма России в демократический политический режим.
Казалось, для перехода от авторитарного режима к демократическому достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней командно-административной системы. Однако процесс приобрёл характер длительного, противоречивого, не подчиняющегося простой политической эволюции.
Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, создавало постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия реформ, когда стало более предсказуемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление подготовленных и ответственных муниципальных кадров и т.д.) общество почти не продвинулось.
Предшествующий опыт местного самоуправления показал, что
демократический потенциал им далеко не реализован. Сложный характер
складывающихся муниципальных властеотношений, система
взаимоотношений местной власти с федеральной и региональными властями вызывает необходимость решения многих вопросов.
В соответствии со ст. 3 Конституции местное самоуправление наряду с формами прямого народовластия, обеспечивает реализацию власти народом Российской Федерации. В то же время в решении вопросов местного значения население и органы муниципальных образований являются участниками разных властеотношении: с одной стороны, через них народ осуществляет свою власть; с другой — они (органы местной власти) являются участниками собственных муништаальных властеотношении, субъектами муниципальной публичной власти1, без чего невозможно представить функционирование местного самоуправления и реализацию им своих задач и функций.
Научная дискуссия о сущности местного самоуправления и характера муниципальной власти выявили совершенно разные тенденции: 1 — признание местного самоуправления нижним уровнем государственной власти; 2 - в качестве публичной власти; 3 — в качестве общественной власти. Кроме того, постоянно возникал вопрос о соотношении понятий управление и самоуправление.
Управление предполагает воздействие на поведение людей, соподчинённость воль одних людей воле других для получения определённых результатов, наличие особого механизма их реализации2. Управление как организационная деятельность - это процесс реализации,
1 См. Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юрист. 2005; Иванченко А.В., Курицин
В.М. Российское народовластие:уроки истории. - М., 2005.
2 См. подробнее: Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. - М.,
1980.-С. 40-48.
функционирования власти . Управление — естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления.
В свою очередь, власть - это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие2. Без власти нет управления. Таким образом, если мы используем дефиницию «местное самоуправление», то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти.
Не случайно по данной проблеме идут острые, порою непримиримые дискуссии, а сама проблема о сущности и содержания местного самоуправления стала предметом пристального изучения многих специалистов, в том числе и политологов.
Недостаточность научно-теоретического осмысления сущности, специфики механизма формирования и функционирования институтов местного самоуправления может повлечь за собой необоснованность принимаемых в этой сфере различных решений, неадекватность путей, средств и способов их реализации. С другой стороны проникновение в сущность механизма функционирования институтов местного самоуправления, познание их характерных черт является необходимым условием для осознанной и продуктивной деятельности политической власти.
Таким образом, актуальность исследования феномена местного самоуправления обусловлена следующими обстоятельствами.
Некоторые авторы, признавая невозможность осуществления власти без управления, считают неправильным отождествление управления со способом функционирования власти. (См. например: Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. - 1991. - №11. - С. 28).
Шугрина Е.С. Власть: понятие, содержание // Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995. - С. 111-112.
Во-первых, необходимостью научного понимания сущности и содержания таких понятий как «местное самоуправление», «местная (муниципальная) власть», «институты, или органы местного самоуправления», «гражданское общество» и т.д. От институтов местного самоуправления в настоящее время требуются как никогда огромные усилия по созданию на местном уровне благоприятных условий жизни, применению эффективных мер по обеспечению экономического роста, консолидации общества. В недавнем прошлом, в условиях системного кризиса, охватившего практически все сферы жизнедеятельности общества, резких изменений внешнеполитической и геополитической ситуации, и, наконец, в результате допущенных ошибок и просчетов, государство оказалось перед необходимостью реорганизации всей системы властных отношений.
Во-вторых, особой ролью и принципиальным значением, которые играют органы местного самоуправления в системе государственной власти в период становления новой российской государственности, создания развитого гражданского общества, отвечающей самым современным требованиям. Прежде всего, этим определяется актуальность политических аспектов становления и развитие местной власти как управленческой и самоуправленческой единицы. Президент РФ В.В. Пути, отмечая расширение полномочий и компетенции органов местного самоуправления в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, подчеркнул: «Все это, конечно не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах. Но важно то, что система управления становиться более гибкой и более близкой к людям. И что все больше решений принимается на местах. При этом ответственность перед обществом, безусловно, несут все без исключения уровни власти»1.
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента РФ В.В. Путина // Российская газета. - 2007. - 27 апреля.
В-третьих, необходимостью разработки теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций для совершенствования механизма взаимодействия органов местного самоуправления и центральной власти современного российского общества, поскольку в современных условиях существует неоднозначное восприятие местного самоуправления как важного элемента системы властных отношений различными социальными группами населения, представителями политической элиты России, учеными и обществоведами. Так выступая на заседании Совета по развитию местного самоуправления В.В. Путин отметил, что «...существенно усилилось и само местное самоуправление. Совершенствуется правовая база работы. Создаются стимулы для развития муниципального хозяйства. Увеличилась к тому же и численность муниципальных служащих. Сегодня в местных органах власти работает более 320 тысяч человек. Это серьёзный кадровый потенциал. И муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий» .
В-четвертых, необходимостью изучения и в последующем применения передового зарубежного опыта организации функционирования местного самоуправления. Ряд исследований предполагают, что нам ближе Латиноамериканский вариант, другие — испанский, где переход от диктаторского режима происходил более плавно, третьи говорят о приемлемости западноевропейского опыта, что явилось, кстати, одним из факторов ратификации Европейской Хартии местного самоуправления, забывая при этом, что Европа опыт накапливала столетиями и реализовался он «снизу».
Степень научной разработанности проблемы.
1 Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию местного самоуправления. - 2008. -1 февраля, .
Исследование территориального управления низшего звена государственной власти, хотя имеет давнюю традицию, однако продолжает оставаться недостаточной, что связано со спецификой процессов новейшей российской истории.
Значительный исторический вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы местной власти как самоуправляющейся единицы внесли А.Д. Градовский1, М.И. Свешников2, Б.Б. Веселовский3, Н.И. Лазаревский4, А.А. Кизеветтер5 и др. Они рассматривали опыт земского управления в России и модели самоуправления в ряде западных стран, анализировали государственную и общественную теории самоуправления.
В работах авторов либерального направления KJC. Арсеньева, Н.П. Белоконского, Л.И. Кошелева, Д.И. Шаховского, Д.П. Шилова и др.6 речь
См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т. 5, 6. - СПб., 1878; он же: История местного самоуправления в России// Собрание сочинений. Т. 2. — СПб., 1899.
2 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического
разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших
европейских государств. -СПб., 1892.
3 См.: Васеловский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 - 1911.
4 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. — СПб.,
1910.
5 См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. ГХ-ХГХ ст.
Исторический очерк. - Пг., 1917.
6 См.: Арсеньев К.К. За четверть века (1871 - 1894 гг.): Сб. статей. 11г., 1915;
Белоконский И.П. Зество и Конституция. М., 1910; Он же: Земское движение. СПб., 1910.
Он же: Самоуправление и земство. Ростов-н/Д., 1905; Записки А.И. Кошелева // Русское
общество 50-60-х гг. ХГХ века. Ч. 1. М., 1991; Маклаков В.А. Вторая Государственная
Дума. Париж, (Б.д.); Он же: Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954; Скалой В.Ю. Земские
взгляды на реформу местного самоуправления. Обзор земских отзывов и проектов. М.,
1884; Шаховский Д.И. Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности
земств. М., 1914; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918 и др.
шла не просто о выполнении местными органами власти организации населения на своей территории, особый смысл приобретала другая, скрытая тенденция - возможность влияния на центральное правительство через местное самоуправление. Эта идея была следствием общей либеральной установки части просвещённого российского общества того периода и веры в реальность разумного и постепенного его реформирования.
С началом перестройки в СССР стала активно исследоваться проблема управления на местном уровне, что в дальнейшем отразилось в работах Н.Ф. Шарафетдинова, Ю.А. Тихомирова, И.П. Ильинского, Б.М. Лазарева, А.И.Щиглика, М.А. Красова, Г.В. Атаманчука, А.Я. Сливы, Р.Р. Сиддикова и
др1.
Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются с 1990-х годов, в связи с началом формирования в России политической системы демократического типа. Они стали предметом внимания, в первую очередь, правоведов. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах А.С. Автономова, Атаманчука Г.В.,
1 См.: Шарафетдинов Н.Ф. О соотношениях государственного управления и самоуправлении.// Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. - М., 1985; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа.// Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденция развития. - М., 1986; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. — М., 1987; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988; Шиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории и практики.// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. - М., 1988; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. -1990. - №10; Атамнчук Г.В. Политический процесс и государственная политика.// Свободная мысль. - 1991. - №18; Слива АЛ. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению.// Народный депутат. - 1992. -№2; Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. -Ташкент, 1993.
Н.А. Емельянова, M.A. Краснова, O.E. Кутафина, A.H. Писарева, B.B. Пылина, В.И. Фадеева, П.И. Шлемина, Е.С. Шургиной и др1.
С принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации и появлением института местного самоуправления, учёными стали исследоваться проблемы муниципальной власти через призму реформирования российского общества, демократизации и межбюджетных отношений; политического процесса в государственно-властной сфере и принятия базовых законов о местном самоуправлении в 1995 и 1997 гг. активизировали исследовательскую работу в области проблем муниципальной власти, муниципальных образований. Для углубленного анализа темы диссертационного исследования в этот период важное значение имеют труды П.И. Лапшева, СИ Рыженкова, Н.В. Винника, С.С. Митрохина, Л.И. Прониной, СЮ. Фабричного, Л.В. Гильченко,
См.: Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Государственная власть и местное самоуправление. М; 1997; Емельянов МА. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Еремян В.В., Фёдоров В.В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX вв.). М; 1998; Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Кутафин О.Е. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепция, конституционные основы, практика. М., 1996; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления России. М., 1999; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Шлёмин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. Л., 1993; Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др.
2 Об общих принципах организации и местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.; О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 25 сентября 1997г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: сборник нормативных правовых актов. М., 1998.
Н.М.Великой, В.Я. Гельмана1. В одновременных исследованиях В.В. Бакушева, Л.Г. Воронина, В. Иванковского, В.И. Голованова, Л.Т. Когута, Н.И. Кулина, В.А. Лапина, Р.И. Мигирова, И.О. Ореховского, О.М. Роя, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и др. обобщается опыт организаций городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России2.
Из работ последнего времени, в которых в наибольшей степени отражены проблемы местного самоуправления, следует назвать работы П.А.
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.,
1997; Алексеев О., Трунов С, Лаптев П. О состоянии межбюджетных отношений и
организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации муниципальных
образованиях.// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По
материалам из 21-го региона Российской Федерации./ Под ред. Ц, Рыженкова и Н.
Винника. - М., 1999; Митрохин С. Реализация муниципального проекта России:
некоторые аспекты федеральной политики.// Реформа местного самоуправления в
региональном измерении.// ; Пронина Л.И. Законодательное
регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации»// Юридический мир. - 1999. - № 5-6.
- стр. 20-29 и др.; Фабричный СЮ. Правовое регулирование финансово-экономического
воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления. — М., 1998;
; Федеральные и правовые акты о местном самоуправлении./ Сост.
Л.В. Гильченко и др. - М., 2000 и др.; Великая Н.М. Особенности становления местного
самоуправления.// Перспективы самоуправления и самоорганизации России./ Под. Ред.
И.А. Бутенко. - М., 2000; Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление.//
Власть. - 1997. - № 9 - С. 73-80 и др.
2 См.: Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и
самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В.
Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971;
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Воронин А.Г. Муниципальное
хозяйствование и управления. М., 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое
возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Головаткин В.И.
Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998;
Когот А.Т. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах
России. СПб., 1995; Кулип Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика).
Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода. СПб., 1997;
Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993;
Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М.,
1998; О.М. Рой. Система государствешюго и муниципального управления. СПб., 2003;
Шилов А.И., Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению. - М., 1991 и др.
Бесова, С.В.Бондарёва, О.А. Давыденко, Д.Ф. Вяткина, В.Н. Иванова, М.Ю.Мартынова, Е.В. Рыжковой, В.В. Скоробогатько , О.А. Фризен1.
Объектом исследования являются органы власти местного самоуправления как демократического института в политической системе России и зарубежных стран.
Предметом исследования являются место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке концепции места и роли органов власти местного самоуправления в политической развитии современной России.
Поставленная цель предопределила решение следующих задач:
анализ теоретических основ и исторических предпосылок формирования современной концепции местного самоуправления;
Бесов П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации. Дис. ... канд. полит, наук. - М., 2004; Бондарев СВ. Политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2005; Вяткин Д.М. Правовые проблемы статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2005; Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект муниципальных властеотношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2005; Иванов В.Н. Становление органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Уральского региона). Автореф. дис. докт. полит, наук. - М., 2005; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ. Авторреф. Дис. докт. полит, наук. - М., 2003; Рыжкова Е.В. Муниципальная организация местного самоуправления как вида публичной власти в современной России. На материалах Тверской области. Дисс. ... канд. пол. наук. - Спб., 2005; Скоробогатько В.В. Функционирование партии и общественно-политических движений на муниципальном уровне. На примере ЮВАО. Дисс. ... канд. пол. наук; Фризен О.А. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации. Дисс.... юрид. наук. - Ростов Н/Д, 2006.
- исследование взаимосвязи органов власти местного самоуправления с типом политического режима;
- изучение источников конституционно-правовых основ деятельности
муниципальных образований в ходе формирования современной российской
модели местного самоуправления;
- рассмотрение моделей местного самоуправления в западных
политических системах;
- исследование подходов к формированию органов власти местного
самоуправления России в период трансформации российского общества;
- выявление характерных черт государственной политики
ресурсного обеспечения муниципальной власти;
определение особенностей политического процесса перераспределения публичной власти в России.
Теоретико-методологической основой исследования является синтез основных социально-политических теорий государственного управления и самоуправления, моделей местного самоуправления и политической модернизации. При этом автор опирался на принцип историзма, объективности, системности.
Сложный характер исследуемой темы обусловил применение
общенаучных методов: структурно-функционального,
институционального, социологического, историко-политологического и юридического, а также контент-анализа и наблюдения.
Источниковая база исследования. Работа потребовала изучения, систематизации и анализа целого ряда документов и материалов.
Важнейшими из них являются законодательные акты: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации,
Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и др.
В работе анализируются нормативно-правовые акты государственных
органов власти и органов местного самоуправления, ежегодные Послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации, документы Правительства Российской Федерации. Важную
группу источников составили публичные выступления руководителей
государственных структур, делопроизводственные документы
государственных учреждений, статистические материалы.
Незаменимыми для исследования явились материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации: доклады руководителей комитетов, рабочих групп, итоговые рекомендации парламентских слушаний, проекты законов, предложения по совершенствованию муниципальной власти в Российской Федерации и др.
Кроме того, анализировалось содержание публикаций на страницах периодических изданий («Российская газета», газеты «Известия», «Коммерсант» и др.), дайджесты средств массовой информации по освещению действий и взаимоотношений факторов в ходе подготовки и принятия законопроектов по разграничению полномочий федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в Российской Федерации, административной реформы и реформы межбюджетных отношений.
Автор опирался на изложенные в монографиях, диссертациях, статьях результаты научных исследований по рассматриваемой теме.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе анализа документов, научных работ отечественных и зарубежных авторов:
представлены и проанализированы концепции местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных (управленческих) и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти;
- раскрыты принципы организации местной власти в зарубежных
странах; рассмотрены основные модели местного самоуправления в разных
политических системах, показано сочетание управленческих и
самоуправленческих начал, формы и методы контроля государства за
местными органами самоуправления;
раскрыты этапы формирования органов власти местного самоуправления на современном этапе развития российского общества; принщшы формирования и эволюция нормативно-правовой базы и структуры местного самоуправления;
проанализированы и обоснованы с учётом нового федерального законодательства состав и система функций местного самоуправления, выражающих его публично-властную сущность, выявлены критерии и тенденции их развития;
сделаны обобщающие выводы и практические рекомендации по использованию зарубежного опыта деятельности органов власти местного самоуправления, отвечающие интересам большинства местного сообщества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Результаты политологического анализа местного самоуправления
как специфического политического института, возникающего в конкретно
исторических условиях на определённом этапе развития политических
систем.
Характеристика современной системы самоуправления, которая возникла на месте Советов на начальном этапе формирования современной российской государственности.
Результаты политологического анализа процесса формирования органов местного самоуправления современной России.
Политологическая характеристика зарубежного опыта организации и регулирования деятельности местных органов власти и возможность его использования в современных российских условиях.
Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что общетеоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для совершенствования механизма функционирования институтов местного самоуправления в условиях современного российского общества.
Результаты данной работы представляют определенный интерес для органов государственной власти и общественных объединений, занимающихся вопросами исследования политического процесса становления института муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в контексте политической модернизации и изменения политической системы общества.
Отдельные разделы диссертации могли бы найти свое применение в качестве лекционного материала при чтении специальных курсов по политологии и социологии, управленческих дисциплин. Результаты исследования представляют интерес для ВУЗов Министерства образования и науки Российской Федерации, осуществляющих подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Она включает введение, три раздела, заключение и список использованной литературы.
Апробация работы
Местное управление и самоуправление: теоретико-методологические основы исследования
Формирование и эффективное функционирование местной власти и органов самоуправления является одной из основ демократических преобразований, происходящих в России на новом этапе её развития.
Началась реформа во второй половине 80-х г. XX в., еще в условиях существования СССР. В течение минувших 20 лет российская государственность существенно изменилась, обретя новые институты власти как на федеральном, так и на региональном (субъектном) уровне. Однако совершенствование системы местной власти, местного самоуправления, продолжает оставаться актуальной проблемой до настоящего времени.
Создание эффективной системы местного самоуправления, как показывает исторический опыт и зарубежный, и отечественный - задача длительная, комплексная, требующая экономических, финансовых, политических, правовых и других преобразований. Принятие законов еще не даёт положительного результата, если отсутствуют объективные предпосылки, не учитывается предшествующий опыт местного строительства. Но чтобы законы начали работать, они должны восприниматься обществом как неотъемлемая часть жизнедеятельности. Кроме того, необходимо понимание в обществе самой природы самоуправления, ее отличие от муниципальной власти, соотношение управления и самоуправления.
По методологии построения местное самоуправление принято делить на различные системы:
- самоуправление создается «сверху», государственной властью по общему плану, иногда после упорной борьбы путем реформ и контрреформ, реакционных и прогрессивных периодов (Япония, Германия, Россия);
- самоуправление строилось «снизу» «вверх», как естественное право врастало в быт и традиции населения (Соединенные Штаты Америки, государства, сохранившие старинные начала самоуправления, но в последнее время вносившие последовательно либеральные, демократические элементы (Англия, Испания)).
Однако, несмотря на многочисленные дискуссии, публикации, защищенные диссертации, до сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления, её отличие от местной власти. Конституционная норма (ст. 12) о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» и ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу. Однако такое решение имеет, прежде всего, политический характер и весьма трудно реализуемо на практике.
Закономерно возникает вопрос: не является ли это попыткой переложить решение всех "проблем местного значения на негосударственные органы, В то же время местная (муниципальная власть) разве является полностью самостоятельной и не зависит от центральных и региональных органов государственной власти в решении, например, социальных вопросов, строительства жизненно важных объектов и т.п.
И, наконец, где найти золотую середину в соотношении управления и самоуправления, местной власти и реального самоуправления, т.е. непосредственно деятельности населения, его прямого участия в решении местных вопросов.
Местное самоуправление как политико-правовая категория представляет собой форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному в частности. Будучи общим понятием, отражающим демократические процессы в обществе, местное самоуправление может строиться по разным моделям и реализоваться в разных организационных формах (городское, сельское, двух- и более-уровневое и иные модели). Так, самоуправление в соответствие с разным образом жизни делилось на сельское и городское (муниципальное). При этом понятие городского и сельского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а оно, в свою очередь, в понятие самоуправление в широком смысле слова.
Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества, начиная с ранних стадий его развития и до определённого времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления с течением времени существенно менялись, попадая всё в большую зависимость от форм и методов управления.
Следует заметить, что до настоящего времени нет чёткого подхода (понимания) природы и сущности местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление - это продолжение государственной власти, другие - что это публичная власть, существующая наряду с государственной и в корне отличная от неё.
Предполагаем, что природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависимости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации.
Место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России
Вопрос о власти и доверии к ней во все времена оставался одним из главных. Выстраивая новую систему властеотношений Россия делает еще один шаг в развитии демократических процессов в стране. «Сегодня, -отметил председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления B.C. Мокрый, - необходимо формировать органы власти, которые будут создавать нормальные условия жизни, строить и ремонтировать школы, убирать мусор, заниматься благоустройством территории. Это будет власть, которая должна быть всегда рядом, в том числе на селе, и, непосредственно, рядом с человеком, непосредственно с которой люди смогут потребовать обеспечение нормальных условий жизни»1.
Сочетание институтов прямой и представительной демократии, закрепленное в Конституции РФ (ст. 130), отличает современную историю местного самоуправления как в нашей стране, так и зарубежную практику. Если с принятием Конституции РФ 1993 г. в России на первое место выступили институты непосредственной демократии, то Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает иное сочетание институтов непосредственной и представительной демократии, декларируя приоритет последних: по местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в российском законодательстве населения) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или иной форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону (ст. 3 Хартии).
Органы местного самоуправления действуют не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, обеспечивают взаиморасположением и взаимоотношениями для достижения общих целей. Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру его органов (чЛ ст. 130 Конституции РФ).
Однако вопрос о структуре, о содержании этого понятия и разнице в понятиях «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры, смысл которых заключался в том, чтобы ограничить пределы усмотрения населения, оказался дискуссионным не только в теоретическом, но и практическом плане. Дискуссия не носила праздный характер, поскольку вопрос стоял о четкой выстраиваемости системы властеотношений, в том числе на местном уровне, касался процедуры формирования органов власти и наделения их компетенцией.
Некоторые авторы отмечают, что данная конституционная норма имеет изъяны технико-юридического характера, что породило различные толкования ее содержания1.
Учеными-правоведами предлагались различные подходы к определению понятия «структура органов местного самоуправления». Так, например, И.В, Бабичев под структурой органов местного самоуправления подразумевал совокупность выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, иных органов местного самоуправления и иных должностных лиц местного самоуправления, находящихся между собой в отношениях взаимодействия и соподчиненности и наделенных собственной компетенцией1. Авторы, комментирующие Конституцию РФ, вынуждены были вводить узкое и широкое понимание «структуры органов местного самоуправления». Так, под «структурой органов местного самоуправления» в узком смысле понимается система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного и исполнительного органа. «Структура органов местного самоуправления» в широком смысле означает внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы местной администрации).
ФЗ РФ «Об общих принципах местного самоуправления» 1995г, сохранил конституционный подход, жёстко не закрепляя структуру органов местного самоуправления. В Законе устанавливается обязательность избрания представительных органов местного самоуправления и возможность учреждения должности главы муниципального образования, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом глава муниципального образования может быть избран как непосредственно населением, так и представительным органом из своего состава. Таким образом, за населением муниципального образования закрепляется право и возможность выбора организационно-правовой формы местного самоуправления, однако на практике предоставленными возможностями она редко пользуется. Причина не в неспособности населения использовать свои права, а гораздо глубже. Воспитываясь долгое время в иерархической тоталитарной системе, отстранявшей граждан от власти, не требовавшей особых размышлений о ее структуре и взаимоотношениях ее ветвей между собой, породило определенную пассивность и отстраненность, которую быстро сложно преодолеть. В реальности этим процессом по-прежнему управляют элиты, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс в период с 1993 по 1996 годы, когда местные Советы были распущены Указом Президента РФ от 9 октября 1993г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и в течение трех (где-то и четырех лет) местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций.
Зарубежный опыт организации и регулирования деятельности органов местного управления
В мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, что связано с ориентацией на ту или иную политико-правовую систему, исторические традиции, степень развития гражданского общества. В Великобритании, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии, ЮАР и ряде других стран действует, как принято называть, англосаксонская система (модель местного самоуправления). Французская или континентальная модель действует во "Франции, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и ряде других европейских стран. Латиноамериканские государства, где лишь со второй половины XX в. начали развиваться демократические режимы (после длительного периода диктатур) в ходе реформ по децентрализации и деконцентрации власти используют ту или иную модель, которая ближе к их историческим традициям и вписывается в политический процесс. Наряду с англосаксонской и французской моделями относительно самостоятельно стоит так называемая смешанная (коммунальная) модель, которая развита в Германии, Дании, Финляндии. Особняком стоит советская модель местного самоуправления, которая с распадом Советского Союза не исчезла совсем; со своими особенностями она действует на Кубе, в Северной Корее, Китае, конечно, претерпев определенные изменения.
При наличии многих общих черт западные модели имеют различия. Наиболее важные из них связаны со степенью самостоятельности местных властей, их отношениями с центральным правительством. В разных странах местные власти в различной мере вплетены в единую структуру государственного управления. Иногда функции государственного управления четко отграничены от местной власти и персонифицированы в специально назначенном чиновнике, подчиняющемся центральному или вышестоящему правительству. В других типах местного управления возможно совмещение, особенно на нижних уровнях, где мэры соединяют обязанности государственных чиновников и руководителей местного самоуправления.
При всем разнообразии исторических традиций, особенностей территориально-административного деления, специфики социально-политических приоритетов имеется много общего в деятельности органов местной власти. Сходные черты обнаруживаются в организации местного самоуправления, в разделении властных функций и финансовых ресурсов между центральными и местными органами власти, в методах и формах стимулирования местного хозяйства. Такая общность обусловлена прежде всего рыночным характером экономики, где задачу обеспечения населения материальными и коммунальными благами эффективно решает частный капитал. Кстати, весьма важно обратить внимание на этот опыт, поскольку российский- капитал насколько охотно вкладывает деньги в жилищное строительство, настолько неохотно идёт в коммунальное хозяйство.
Дифференциация и растущая централизация - две, хотя и различные, тенденции, которые имеют место в процессе дальнейшего развития взаимоотношений между публичной властью и подвластными субъектами в странах запада. Несмотря на то, что структура и функции местного самоуправления менялись под воздействием времени и в соответствии с требованием центрального правительства, всё же они обладают значительным потенциалом для выражения и реализации интересов населения.
Англосаксонская модель является одной из распространённых в мире, возникшая на признанной родине классического муниципализма - в Великобритании. Основной признак этого типа - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, курирующих местные органы власти. Контроль осуществляется косвенным путем: через центральные министерства и через судебную систему,
Муниципальные органы Великобритании и США составляют часть конституционного механизма этих государств1. Учёные этих стран при обозначении отличия местных органов от государственных делают акцент на их локальный характер.
Современная организация местного самоуправления в Великобритании начала складываться в результате реформ местных властей с середины X в. и продолжается до последнего времени. Эти реформы привели к созданию современной системы муниципального управления, которая была сформирована, в основном, к середине 70-х годов XX столетия. Решающую роль в этом процессе сыграли парламентские акты. Усиление урбанизации в XX в. вызвало конфликт между сельскими и городскими властями, поскольку рост городов происходил без учёта административных границ и городские агломерации стремительно наступали на сельские местности. Если в США это особых проблем, в силу обширности территории, не создавало, то необходимость реформ в Англии уже широко признавалась в 30-е годы. Первыми подверглись преобразованиям органы самоуправления Большого Лондона, (правда, перемены начали осуществляться только с 60-х годов XX в.).
Похожие диссертации на Местное самоуправление как фактор политического развития современной России
