Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологическая основа исследования местного самоуправления как общественно-политического феномена 19
1. Гносеологическая роль концепций и парадигм органов местного самоуправления .19
2. Значимость исторического опыта становления и функционирования органов местного самоуправления как элементов демократии 35
3. Закономерности развития и функционирования органов местного самоуправления: теоретико-практический аспект 60
ГЛАВА II. Институт местного самоуправления как элемент демократии 84
1. Органы местного самоуправления как субъект демократизации российского общества 84
2. Объективная необходимость, направленность модернизации местного самоуправления как института демократии 111
3. Механизм модернизации института местного самоуправления: опыт совершенствования Заключение .162
Источники, литература .166
- Значимость исторического опыта становления и функционирования органов местного самоуправления как элементов демократии
- Закономерности развития и функционирования органов местного самоуправления: теоретико-практический аспект
- Объективная необходимость, направленность модернизации местного самоуправления как института демократии
- Механизм модернизации института местного самоуправления: опыт совершенствования
Значимость исторического опыта становления и функционирования органов местного самоуправления как элементов демократии
Представления о местном самоуправлении как общественно-политическом феномене связаны с общей идеей управления на локальном уровне, цивилизационным, формационным подходами, категорией естественных прав человека, концепцией муниципального социализма (зародилась в Англии, в середине XIX века), взглядами представителей других направлений научной мысли. На её становление оказали влияние и представители утопического социализма и коммунизма, развившие основополагающие принципы организации человеческого общежития – равенство, участие, свобода.
Тем не менее, идея местного самоуправления как феномена получила концептуальное оформление лишь на рубеже XVIII-XIX вв. Немецкие исследователи X. Шоллер, Г. Штимпфл связывают появление категории «местное самоуправление» с явлением Великой французской революции 1789 г., что отражает, с их точки зрения, факт самостоятельности общины по отношению к государству29. Следует отметить, что в 1790 г. французским Национальным Собранием был заслушан доклад Ж. Г. Турэ «О реформе местного управления», или самоуправления, как «децентрализации»30. 5. теория социального обслуживания31.
Целостную концепцию самоуправляемых общин одним из первых сформулировал А. де Токвиль. Центральная идея его концепции - тезис о том, что первичным источником власти в каждой стране является не государство, но граждане, произвольно консолидирующиеся в общины, самостоятельно управляющие личными делами. Правительство выступает в качестве сдерживающей инстанции, к услугам которой целесообразно обращаться лишь в тех ситуациях, когда частная инициатива представителей общины не в состоянии разрешить насущные проблемы. «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт»32.
Токвиль органически совмещает формирование свободного общества с реформированием института местного самоуправления. Поддержали и развили эту концепцию представители немецкой правовой школы: П. Лабанд, Э. Мейер, Г. Розин и др.33 Суть их теории свободной общины: по природе она самостоятельна, не создана государством, в силу того, что сформировалась прежде него, следовательно, имеет естественное право автономно управлять личными делами.
А. Н. Дементьев отмечает, что поскольку община возникла раньше государства, оно не создаёт, а лишь признаёт общину34. Отсюда следует, что понятие самоуправления как феномена предполагает следующие принципы: сепарация дел на частные и переданные общине государством; избираемость ОМС членами общины; управление делами общин, отличными по природе от государственных; органы местного самоуправления общинные, самостоятельные, самодостаточные; полномочия государственных органов власти не распространяются на компетенцию общины, вместе с тем, органы должны осуществлять надзор за деятельностью представителей общины.
Эти и другие принципы легли в основу нормативно-правовой базы 1830 -1840-х гг. К примеру, идеи теории свободной общины транслировались в специальные статьи бельгийской Конституции 1831 года35(ст. 31 и ст. 108). В них особое внимание уделялось общинному управлению, а помимо трёх канонических ветвей власти признавалась и четвёртая - муниципальная. Конституцией не только регламентировалось место МСУ, но также закреплялась роль института в сфере муниципального строительства, полномочия общины и её представительных органов.
Критика теории свободной общины состояла в факте всеобщего признания делегирования самоуправления общинам со стороны государства. Территории муниципалитетов входят в состав государственных земель, как и гражданское население. Наконец, если факт официального признания территориальных общин государством в определённые исторические промежутки ещё мог свидетельствовать в пользу их самостоятельности, то образование ассоциации общин - исключительно государственная прерогатива.
Критическое переосмысление основных принципов теории свободной общины привело к рождению общественной теории местного самоуправления. Её представителями были Р. Моль, в России - А. И. Васильчиков, В. Н. Лешков и др.36 В рамках данной теории община расценивается не иначе как независимый субъект правовых отношений, имеющий все основания на осуществление хозяйственной деятельности37. Суть общественной теории состоит в признании права граждан на самостоятельное управление местными делами. Учёные убеждены, что это право присуще общине априори, оно неотчуждаемо и независимо от позиции государственной власти38. Это самый существенный признак местного самоуправления как феномена власти.
Русский учёный-юрист Н. М. Коркунов в ходе анализа общественной теории МСУ пришёл к выводу о том, что суть самоуправления состоит в предоставлении местным общинам права автономии в отношении регулирования сферы локальных интересов; правительственные органы правомочны в области государственного администрирования. Следовательно, противопоставление местного сообщества государству, общественных интересов - политическим, ведёт к дифференциации государственных и местных интересов39.
Закономерности развития и функционирования органов местного самоуправления: теоретико-практический аспект
«Распределительная» теория институциональных изменений Г. Лайбкепа предполагает возможность соглашения между экономическими и политическими агентами по вопросу предстоящих институциональных изменений. Каждой стороне «контракта» необходимо максимизировать свою выгоду от предстоящих изменений, вместе с тем снижая трансакционные издержки. Логично предположить, что влиятельные политические партии и экономические организации, которым при нововведениях будут угрожать значительные риски и потери, в случае отсутствия компенсации от потенциального ущерба, будут противостоять структурным изменениям: «Даже при том, что обществу в совокупности может быть нанесён урон, участие в распределительных отношениях приводит влиятельные партии (группы, организации) к противопоставлению институциональным изменениям»86. Результатом такого противопоставления может стать принятие неэффективного политического решения, несущего в себе бесперспективную альтернативу институциональных изменений, с точки зрения социума и общественного благосостояния.
Излагая «проблему безбилетника», Дж. Найт исходит из теории рационального выбора. Под социальными взаимодействиями он понимает контрактные отношения между акторами, общей целью которых является получение наибольшей выгоды. Институциональные изменения, в этой связи, возможны вследствие асимметричного распределения власти и ресурсов в политической системе. Вместе с тем, институты зеркально отражают присущую конкретному обществу асимметрию. Следовательно, спрос на изменения формируется на основании потребностей частных агентов: политических элит, групп интересов, реже вследствие разрешения распределительного конфликта обществом. Наконец, социально значимые и эффективные институциональные изменения (и наоборот) могут происходить без участия частных агентов, «безбилетников», которым, тем не менее, важен конечный результат, поскольку от него зависит общий выигрыш. Учёный приходит к следующему выводу:
С. Пейович объясняет природу институциональных изменений действием конкуренции на «рынке институтов», обусловленной принятыми в конкретном обществе экономическими, религиозными, политическими и иными ограничениями. По его мнению, существует два типа «рынков институтов»: политический и частный. Причём на уровне первого происходит изменение существующего институционального устройства, а на уровне второго производится выбор хозяйствующими субъектами конкретной институциональной формы поведения, которая имплементируется в данном государстве88. Таким образом, доминирование определённой институциональной модели в государстве, как и в случае со всеми вышеприведёнными теориями, во многом зависит от решений частных лиц, групп интересов. Следовательно, производимые реформы необязательно несут в себе положительные изменения, могут быть заведомо неэффективны и даже неприемлемы. Перманентный процесс реформирования МСУ, включающий в себя несколько стадий подготовки и реализации различных проектов, затянулся на 20 лет, не принёс ожидаемых результатов, вызвал скорее ослабление, чем усиление, самостоятельности института, что подтверждается его кабальной зависимостью от решений региональной власти. Об этом свидетельствует исследование О.В. Крыштановской о высокой степени влияния «замкнутых» региональных элит на местные власти как результат путинских реформ 2000-х гг.89 Более того, в зависимости от уровня развития регионов разнятся темпы внедрения принятых изменений: так, к примеру, Тверская область, по мнению О.А. Белоусова,
Наряду с этим следует отметить, что каждая институциональная система имеет свой предел положительной отдачи от функционирования. Следовательно, для повышения динамики общественно-политического, социально экономического развития необходимо вовремя устранить институциональный разрыв, заполнив его новым институциональным паттерном. В этой связи немаловажной проблемой представляется оценка эффективности прежней институциональной системы, её сравнение с возможными издержками и выгодами от результатов деятельности новой системы.
Для этого необходимо осмыслить суть категории «институциональная матрица». Так, по определению Д. Норта, институциональная матрица общества есть присущая ему базисная структура прав собственности и политическая система91. Следовательно, политические и экономические институты взаимозависимы, что предполагает прямую связь между влиянием политических правил на правила экономические, и наоборот. Наряду с этим американский экономист утверждает, что каждое общество имеет свою уникальную институциональную матрицу.
Объективная необходимость, направленность модернизации местного самоуправления как института демократии
Как видно из представленной таблицы, местное самоуправление в РФ по размеру сравнимо с показателями в ряде стран ЕС: Германии, Италии, Испании. Во Франции, во многом за счёт функционирования многочисленных коммун, обозначенный уровень соотношения «советник-население» позволяет сделать заключение о наибольшей степени участия граждан в делах местного самоуправления. Тем не менее, российские показатели незначительно уступают в этом отношении немецким и итальянским.
Структура местных органов власти вариативна. Принято выделять три организационных модели: «мэр-совет», «управление через комитет», «совет-менеджер». В США, Великобритании, Ирландии традиционно используют последнюю модель. По сути, сформированный совет назначает политически нейтрального администратора для управления территорией. Он обладает значительной свободой действий в управлении местными делами и наборе
В действительности менеджер «главный инициатор политического курса, но политическое руководство при этом остаётся слабым»128. Модель «мэр-совет» предполагает, что на территории конкретного муниципального образования избирается глава администрации, который также подотчётен совету, но не отделён от него: разработка политического курса и развития осуществляется ими совместно. При этом укрепляется демократическая законность и усиливается политическое руководство в системе. В РФ доминирует модель «мэр-совет», однако в последнее время в ряде субъектов начинают активно применять и модель «совет-менеджер», комбинируя её с предыдущей моделью.. По данным министерства регионального развития, такая модель реализована в 48 из 79 административных центров субъектов РФ (более чем в 60 %), в 4781 муниципальном образовании (20,6 % от общего количества)129.
В Германии федеральные органы власти не связаны напрямую с муниципальными образованиями, - взаимодействие осуществляется на земельном (региональном) уровне. В региональном законодательстве каждой земли закрепляются уникальные позиции, отнесённые к вопросу о местном самоуправлении. В ряде земель ФРГ также ранее использовались все виды обозначенных организационных моделей с теми или иными особенностями. Широкое распространение получила южно-германская модель, изначально закреплённая в Конституциях Баварии и Баден-Вюртенберга. Несмотря на присутствие в ней авторитарных черт, модель в полной мере обеспечивает отсутствие разногласий между депутатами местного представительного органа и администрацией.
В Баварии двухуровневая модель предполагает четырёхступенчатую систему прямых выборов на местном уровне, в результате проведения которых : http://www.minregion.ru/uploads/attachment/documents/2012/08/270812/270812_itogi_1.pdf определяется состав совета общины (Gemeinde), района (Kreistag), а также их главы в лице бургомистра и ландрата (Landrat).
Бургомистр также возглавляет местную администрацию, тем самым приобретая в глазах местного населения значительный политический вес. Тем не менее, несмотря на иллюзорный системный авторитаризм, деятельность бургомистра тщательно контролируется надзорными органами.
Районная администрация, в свою очередь, олицетворяет собой как нижнюю ступень государственной власти, так и муниципальную структуру. Ландрат представляется автору фигурой, по своим функциональным чертам отчётливо схожей с древнеримским богом Янусом, являясь с одной стороны, руководителем района как муниципального образования, с другой, возглавляя нижний уровень системы государственного администрирования. Таким образом, в своей деятельности ландрат руководствуется как решениями районного совета депутатов, так и постановлениями государственных органов земельного (регионального) уровня. Этот откровенно широкий круг властных полномочий сглаживается местным представительным органом, ответственным за решения, относящиеся к муниципальной сфере130.
Местное самоуправление в Норвегии также разделено на два уровня: муниципалитеты и округа-регионы (фюльке-коммуны). В 2009 г. в этом европейском государстве были зарегистрированы 431 муниципалитет и 19 регионов. Размеры муниципальных образований варьируются в пределах от 1000 до 500000 человек131. Схожие системы местного самоуправления функционируют и в других скандинавских государствах: Дании, Швеции, Исландии.
Разделение местных и региональных властей присуще не только федеративным европейским государствам, но и унитарным. Например, во Франции существует 22 региона (округа), во главе которых стоят советы, а их председатели осуществляют исполнительную власть в регионе.
Механизм модернизации института местного самоуправления: опыт совершенствования
Эта мера способствует оптимизации работы механизма обратной связи, инновационному внедрению информационных технологий в общественно-политическую жизнь. Благодаря её успешной реализации будут частично преодолены существующие бюрократические барьеры во властной среде, повышены гласность, транспарентность и отчётность ОМС. Вместе с тем будет ускорена реакция на внешние сигналы, исходящие от населения в форме обращений и требований на «входе», и, благодаря налаженному диалогу с представителями общественности, будет также повышено качество принимаемых решений, оказания муниципальных услуг на «выходе».
Общественные приёмные на местном уровне власти таят в себе существенный демократический потенциал: они информируют общественность о стратегических замыслах, проектах муниципальной власти, стимулируют гражданскую активность, сотрудничество ОМС с местными бизнес-элитами.
С целью повышения эффективности оказания услуг населению Московской области был создан единый портал муниципальных услуг: с его помощью граждане могут получить достоверную информацию о возможности и способах получения до 3205 видов услуг, из которых 2919 – муниципальные.225 Успешный опыт функционирования портала муниципальных услуг гор. Москвы и Московской области может быть заимствован властями других субъектов РФ.
В рамках осуществления политики стратегического планирования руководством ряда муниципальных образований принимаются и реализуются целевые и комплексные программы социально-экономического развития. Примером могут служить: комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Уфимский муниципальный район» на 2012-2015 гг. в республике Башкортостан, «Родниковский муниципальный район» в Ивановской области на 2011-2016 гг., «Беловский муниципальный район» в Кемеровской области до 2025 г. и др.
В них чётко расписаны запланированные мероприятия, призванные улучшить инвестиционный климат, повысить уровень жизни населения, качество оказания услуг в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта, ЖКХ. Основная цель программ состоит в рациональном развитии экономического потенциала муниципального образования с учётом всех его особенностей, в том числе по вопросам промышленности и сельского хозяйства, а также малого и среднего предпринимательства. Важное место в программах занимает общественно-политическая жизнь и молодёжная политика: предельное внимание представителей муниципальной власти к этим областям свидетельствует о демократической направленности проектируемых изменений.
Особый научный интерес представляют комплексные программы по благоустройству, созданию комфортной жизненной среды с обеспечением необходимых условий для всех видов деятельности. Внедрённые относительно недавно на территории некоторых муниципальных образований в качестве эксперимента, технологии повышения качества жизни зарекомендовали себя исключительно с положительной стороны. Показательным примером в этом отношении может служить опыт городских округов Вологда, Рыбинск, Октябрьского, Орджоникидзевского районов гор. Екатеринбурга и др.
Система благоустройства представляет комплекс планов и мероприятий, структурные компоненты которых тесно связаны между собой. Прежде всего, в качестве основной цели таких программ выступает формирование и развитие эстетичности социально-экологической городской среды. Основные задачи формулируются следующим образом:
Таким образом, программы благоустройства территорий муниципальных образований условно делят на два направления:
1. Модернизационное (строительство парков, архитектурных ансамблей, дорог, инженерных коммуникаций и др.). Формируется на основе принятого Генерального плана развития.
2. Консервативное (содержание и эксплуатация существующих объектов общего пользования – площадей, парков, дорог и т.д.).
Финансирование отмеченных мероприятий относится к расходным обязательствам муниципального образования, реализуется за счёт средств местного бюджета.
Стоит особо подчеркнуть, что территориальная локализация комфортной городской среды предполагает активное участие местного населения, тем самым существенно демократизируя процесс внедрения запланированных мероприятий по благоустройству. Так, к примеру, на протяжении пяти лет в Вологде реализуется проект «Цветущий город», направленный на озеленение, цветочное оформление территорий городского округа. В рамках данного проекта предприятиями, государственными учреждениями, общественными организациями, инициативными гражданами ежегодно высаживаются сотни тысяч цветов. К 2013 году активистами этого проекта было высажено более 3,5 млн. цветов в виде клумб, композиций, различных фигур226. Эту практику целесообразно использовать и на территории других муниципальных образований.
