Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ КАЗАЧЕСТВА 23
1.1. Самоуправление казачества как проблема политологического анализа 23
1.2. Казачье самоуправление в историко-политологической ретроспекции 58
1.3. Политическое взаимодействие государственной региональной власти и казачьего самоуправления 92
Глава 2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В КУБАНСКОМ И ТЕРСКОМ КАЗАЧЬИХ ВОЙСКАХ 113
2.1. Современная политико-правовая основа развития самоуправления казачества 113
2.2. Политическое сознание современного казачества как субъективная основа развития местного самоуправления 135
2.3. Роль казачьего самоуправления в снижении конфликтогенности в полиэтничном регионе
(на примере Ставрополья) 160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 187
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 197
- Самоуправление казачества как проблема политологического анализа
- Политическое взаимодействие государственной региональной власти и казачьего самоуправления
- Современная политико-правовая основа развития самоуправления казачества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс демократизации российского общества актуализирует вопрос о становлении и развитии демократических институтов, к числу которых относится местное самоуправление как территориальная общественная система власти. Формирование органов местного самоуправления как социально-политической основы развития гражданского общества, его самоуправляющихся структур и институтов происходит в условиях политических трансформаций, что делает этот процесс неоднозначным, противоречивым. Именно поэтому актуально исследование особенностей процесса становления и развития самоуправления в современной России.
История развития местного самоуправления свидетельствует о многообразии форм его функционирования, одной из которых является казачье самоуправление. Определение роли самоуправления казачества в демократических преобразованиях российского общества актуализирует данное исследование.
Изучение эволюции самоуправления казачества, политического взаимодействия государственной власти и казачьего самоуправления позволит определить тенденции развития основ самоуправления в современных условиях России и трудности в их реализации.
В настоящее время казачество предстает, с одной стороны, как социокультурная, а с другой стороны, как территориальная общность, которая сталкивается с трудностями самоидентификации. В связи с этим востребованным является изучение традиционных и новых форм самоорганизации казачества, их сотрудничества с институтами существующей политической системы.
Казачество в российском обществе неоднородное социокультурное и социально-территориальное образование. Принято говорить о Донских, Кубанских, Поволжских казачьих общинах. Они характеризуются своей историей развития, разным влиянием на социально-политические процессы российского общества, различными образцами функционирования местной власти в регионах России, что важно для создания современных моделей местного самоуправления. Необходимость выявления роли и места Кубанского и Терского казачества в демократических процессах на Юге России также актуализирует рассматриваемую проблематику.
В силу перечисленных причин разработка проблем казачьего самоуправления имеет теоретико-практическую значимость и несомненную
4 самостоятельную ценность, что и послужило причиной обращения к исследованию рассматриваемой проблематики.
5 Степень научной разработанности проблемы. Большое число
исследований проблем демократизации, государственной власти и местного
самоуправления свидетельствуют как об их актуальности, так и
многоаспектности данной темы.
Многие воззрения по управлению обществом на местном уровне концептуально оформляются в XIX веке. Труды таких западноевропейских ученых, как Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.Л. Монтескье, Ж-Ж. Руссо, Т. Джефферсон и др. заложили основы учения о государстве. Институт самоуправления возможен только в демократическом обществе. Проблемам демократизации уделяли внимание зарубежные политологи, такие как М. Вебер, Р. Даль и др.
Проблемы государственного управления и местного самоуправления разрабатывались и российскими учеными Л. А. Велиховым, Б.Б. Веселовским, А.Д. Градовским, Б.Н. Чичериным, М. Курчинским, П. Гронским и др.
Общественной природе местного самоуправления с точки зрения права, истории, политологии, социологии посвятили свои работы ученые XX века: С. Ачадов, В. Ивановский, И.П. Белоконский, В.И. Немчинов, С.Л. Маслов, Б.Н. Миронов, А. Михайловский, Н.Н. Щепкин, В.Г. Игнатов, В.И. Хрипун, Н.В. Понеделков, А.В. Старостин, Е.Е. Некрасов1.
Значительная часть источников отражает изучение политики на Северном Кавказе в дореволюционный, переходный и современный периоды развития российского государства. Социально-политическая проблематика прослеживается в работах А.В. Авксентьева, В.А. Авксентьева, В.А.
1 Некрасов Е.Е. Местная власть в России: историко-правовой анализ. М, 1998.
2 Авксентьев А.В., Авксентьев В.А. Этнические группы и диаспоры Ставрополья (краткий справочник). -
Старвополь, 1997; Краткий этносоциологический словарь-справочник. - Ставрополь, 1994;
Авксентьев В.А. Северный Кавказ сегодня: сегодняшние реалии и опыт этнополитического прогноза //
Этнические проблемы современности. - Ставрополь, 1999. - Вып. 4; Его же: Проблемы формирования
нового образа неконфликтных этнических отношений в Северо-Кавказском регионе // Этнические проблемы
современности. - Ставрополь, 1999. -Вып. 5; Его же: Этническая конфликтология: в поисках научной
парадигмы. - Ставрополь, 2001.
Шаповалова,3 А.А. Магомедова,4 Н.П. Медведева,5 А.В. Баранова, Ю.Ю. Клычникова, С.А. Козлова, В.А. Матвеева, В.П. Пляскина, А.В. Фадеева, В.Г. Шнайдера, С. Эсадзе.
Изучением казачества занимались многие ученые. В дореволюционный период большое внимание казачеству уделяли И.Д. Попко, В.А. Потто, Ф.А. Щербина, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, В.Н. Татищев, Н.И. Костомаров, И.М. Каманин, которые заложили основу для исследований в этом вопросе. В современный период казачеством занимаются ученые различных сфер науки: историки, политологи, правоведы: Т.В. Таболина, Г.Ф. Благова, Р.Г. Тикиджьян, ВА.П. Трут, Л.Л. Хоперская, А.В. Венков, В.Б. Виноградов, Л.Б. Заседателева, Т.А. Невская . В их работах рассмотрены исследования истории казачьих войск, а также проблемы современного казачества.
Российским казачеством с точки зрения социально-политической институционализации в современных условиях занимается А.Г. Масалов, атаман Ставропольского округа Терского казачьего войска, который в своих работах уделяет большое внимание политико-правовому механизму возрождения российского казачества, государственной политике в отношении казачества, социально-политическим факторам идентификации
казачества и многим другим вопросам связанным с казачеством.
3 Авксентьев А.В., Шаповалов В.А. Этносоциальные проблемы России. - Ставрополь, 1994.
4 Магомедов А.А. Северокавказская семья: общее и особенное в ее формировании // этнические проблемы
современности. - 1995. - № 5; Северокавказская семья: к вопросу о формировании: Ретроспективный взгляд
// Этнические проблемы современности. - 2000. - Вып. 6.
5 Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебное пособие. М., 2005.
6 Невская Т. А. Изменения в аграрном строе в казачьих областях Северного Кавказа в период столыпинских
земельных реформ // Проблемы казачьего возрождения. - Ч. 2. - Ростов-н/Д., 1996.
7 Масалов А.Г. Политико-правовой механизм возрождения российского казачества // Конституционное и
муниципальное право. - 2002. - № 4. С. 15 - 20; Его же: Государственная политика в отношении казачества
в конце XX - начале XXI века // История государства и права. - 2003. - № 5. - С. 11 - 14; Его же: Российское
казачество: основные этапы возрождения // Вестник Ставропольского государственного университета. -
2003. - № 33. - С. 135 - 143; Его же: Социально-политические и психологические аспекты возрождения
казачества на Северном Кавказе // Северный Кавказ: геополитика, история, культура: Материалы
Всероссийской научн. конф.: В 2 ч. - М. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2001. Ч. 1. - С. 265 - 268; Его же:
Региональные политологические аспекты возрождения российского казачества на Северном Кавказе //
Регионология. - 2003. - № 3. - С. 280 - 293; Его же: Российское казачество в начале XXI века:
политологический анализ структуры и тенденций возрождения // Известия высших учебных заведений.
Северо-Кавказский регион. Общественные науки. - 2003. - № 8. - С. 13 - 20; Его же: Современное
казачество на охране региональной безопасности и общественного порядка. - Ставрополь: Изд-во СФ КЮИ
7 Этнополитическим и этносоциальным подходом в изучении казачества
занимаются О.В. Матвеев, Э.Х. Панеш, А.И. Шаповалов, В.Г. Шнайдер.
Общую картину жизни казачества, культуру и традиции описали в своих трудах Н.И. Бондарь, Г.П. Губанов, М.Ф. Куракеева, Ф. Понамарев, СИ. Попов, Е.Ю. Рокосуев, С.К. Сагнаева.
Первые исследования проблемы самоуправления относятся ко второй половине XIX в. Изучение вопросов местного самоуправления в конце XIX в. было вызвано общей ситуацией в России, назревшей необходимостью изменения системы государственной власти и управления; утверждающиеся капиталистические отношения требовали осуществления административной и экономической децентрализации, местного самоуправления.
На рубеже XIX - XX вв. появилось множество публикаций по истории местного самоуправления в России.
Ученые начала XX века сделали вывод о том, что местное самоуправление возможно при любой форме правления, однако степень реализации будет его разной в условиях жестко централизованного управления, при экономической и административной децентрализации.
В центре внимания общественно-политической мысли конца XIX -начала XX века находился один из главных вопросов теории и практики самоуправления - вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Главное в понимании его сущности, выражалось тогда в правительственной теории местного самоуправления, суть которой заключалась во введении административной децентрализации при
МВД РФ, 2001. - 112 с; Его же: Казачество как один из факторов региональной безопасности (на материалах Северного Кавказа) // Этнические конфликты и их урегулирование: взаимодействие науки, власти, гражданского общества: Материалы Всероссийской научно-практ. конф. С международным участием. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002. - С. 131 - 142; Его же: Об участии казачества в обеспечении безопасности и правопорядка на Северном Кавказе // Социально-экономическая и политическая сбалансированность региона в условиях развития местного самоуправления: Материалы региональной научно-практ. конф. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 1999. - С. 206 - 212.
8 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России- СПб., 1868. Т.1; Щепкин М.П. Опыт изучения общественного хозяйства и управления городов- М.,1882; Ивановский В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России- Казань, 1882; Веселовский Б. История земства. -СПб., 1909-1911.
8 сохранении политической централизации. Данную теорию представлял А.Д.
Градовский, исследовавший в своей работе «История местного
самоуправления в России» проблему местного территориального управления,
управления провинциями и возникновение вопроса о местном
самоуправлении. По его мнению, управление провинциями, это не просто
деление государства на части, «оно предполагает самостоятельность этих
частей в двух направлениях: самостоятельность правительственных органов
и тесно с нею связанную самостоятельность общественных элементов».
Единство общегосударственных и местных интересов, как он писал,
будет гарантировано только «когда деятельность власти в провинции будет
направляться совокупностью местных условий, когда особый характер
местности отразится и на особом характере управления, когда
непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение, когда
каждый новый факт в жизни местного общества будет вызывать
соответствующую деятельность администрации, когда управление, так
сказать, будет расти вместе с обществом».
Та же мысль просматривается в труде В. Ивановского «Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России». По мысли автора, форму организации органов местного самоуправления определяет государство, «... образование же этих органов в каждом данном случае составляет... непосредственную задачу личного элемента местности».
В начале XX в. проблема местного самоуправления приобрела политический характер в силу особенностей исторической ситуации. Преобразования системы местного самоуправления на демократических
9 Градовский А.Д. История местного управления в России. - СПб., 1868. - С. XIV.
10 Градовский А.Д. История местного управления в России. - СПб., 1868. - С. XV.
11 Ивановский В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. - Казань,
1882. - С. 8.
9 началах, проведения которых требовали общественно-политические круги
России, прямо и косвенно затрагивали систему государственной власти.
Мысль о том, что проблема местного самоуправления приобретает
политический характер, особенно после революции 1905-1907 гг. и
появления политических партий, просматривается во многих работах
периода с 1905 по 1914 гг.
Многие публикации были посвящены вопросу о единстве
13 т-г
государственного управления и местного самоуправления. По утверждению М. Курчинского, «отношение между общиной и государством должно быть построено на принципе совместной деятельности, обоюдного разграничения интересов». Того же мнения придерживается Веселовский Б.: «Высшая государственная власть не должна вмешиваться в чисто местные дела (села, уезда, города); она не должна нарушать самостоятельности местного самоуправления».
Результаты исследования проблемы местного самоуправления, в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г., не публиковались. Они представлены лишь документами политических партий
г ~ 16
и публикациями в периодической печати.
Постановления Временного правительства, касающиеся реформы местного самоуправления, отчеты о работе специальной комиссии по местному самоуправлению печатались в «Вестнике Временного
12 Белоконский И.П. Самоуправление и земство. - Ростов-на-Дону, 1905; Земское движение. - М., 1914;
Ачадов. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. - М., 1906; Государственная
власть и местное самоуправление. - М., 1907.
13 Курчинский М. «Муниципальный социализм» и развитие городской жизни. - СПб., 1907; Михайловский
А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Щепкин Н. Земская и городская Россия о
народном представительстве. - Ростов-на-Дону, 1905; Веселовский Б. К вопросу о классовых интересах в
земстве- СПб., 1905; Какое местное самоуправление нужно народу?-СПб., 1906.
14 Курчинский М. «Муниципальный социализм» и развитие городской жизни. - СПб., 1907. - С. 10-11.
15 Веселовский Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб., 1906. - С.8.
16 Винавер М.М. Тактика партии народной свободы. - Доклад VII съезду партии. 1917; Авинов Н.Н. Доклад
о реформе местного самоуправления, произведенной Временным правительством. - Речь 9 августа 1917.
Постановление о выборах земских гласных. - Северокавказский край. 9 июня 1917; Местное
самоуправление и административная власть. - Северокавказский край. 7 июля 1917. Вестник Временного
правительства. 1917.
10 правительства». Основная мысль, которая просматривалась во всех
публикациях, заключается в том, что в период двоевластия необходимо было
найти оптимальную форму управления на местах; земское и городское
самоуправление могло бы стать основой для утверждения народного
представительства, стабилизации системы государственной власти.
Особого внимания заслуживает вопрос о содержании понятия «местное самоуправление». Сложность его изучения состоит в том, что в начале XX в. наблюдалось выяснение основных принципов местного самоуправления.
В большинстве публикаций дооктябрьского периода дано определение
местного самоуправления. В первую очередь в них подчеркивается мысль о том, что местное самоуправление есть часть государственного самоуправления, однако нечетко сформулирована основная задача органов самоуправления - решения местных дел.
В указанных работах перечислены основные принципы местного самоуправления: децентрализация и достаточная степень независимости органов местного самоуправления, выборная основа их формирования, система местного самоуправления в целом, взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти, практическая работа по решению вопросов местной жизни должны иметь юридическую основу.
Местное самоуправление рассматривалось как этап в процессе развития общественного самоуправления, его первоначальная форма организации. Однако, понятия «общественное самоуправление» и «местное самоуправление» равноправны. Их взаимосвязь в том, что понятие «общественное самоуправление» имеет более широкий смысл, а «местное самоуправление» является одним из его проявлений.
17 НемчиновВ.И. Городское самоуправление. - М., 1912; Курчинский М. «Муниципальный социализм» и развитие городской жизни. - СПб., 1907; Тройский П. Децентрализация и самоуправление // Право. 1909. -№ 32; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908.
Большинство теорий не давали полного и обоснованного определения самоуправления. Они содержали идею разграничения функций государственного аппарата и местного самоуправления.
На практике это позволило бы несколько ограничить контроль администрации, расширить границы самостоятельности на местах при неизменной системе государственной власти.
Для того, чтобы понять и разобраться в том, что представляет собой самоуправление казачества, необходимо рассмотреть теории происхождения казачества как определенного субэтноса.
На сегодняшний день господствующими в общественном мнении и в научной литературе являются две полярные теории происхождения. Первая из них, по выражению И. Яковенко, может быть названа «казенной» и возводит казачество к вольнице беглецов из русских земель в Дикое Поле. Бежавшие от феодальной эксплуатации в Степь «искатели воли» (в основном крестьяне и холопы) и создали, по мнению авторов этой теории к середине XVI в. Особую организацию - «казачество», постоянно подпитываемую новыми потоками переселенцев из Центральной и Западной России.
Данная точка зрения окончательно сформировалась в советское время, доминирует в представлениях большинства неказачьего населения, и закрепилась в общественном сознании. В данном случае казачество рассматривается как, безусловно, русская (или украинская) по происхождению группа населения, в ходе особых условий существования (пограничье, постоянные войны и набеги), выработавшая специфические черты: особую военную организацию, уклад, общинный быт и др.
Вторая теория, приверженцами которой являются, в первую очередь, некоторые представители «казачьей науки», вольноказачье движение и др.,
считает казаков особым этносом (национальностью), возникшим еще в античную эпоху (в начале нашей эры) от смешения туранских, скифских, меото-славянских, аланских и прочих племен с торжеством среди них славянской речи. Подобная трактовка казачьей этнической истории позволяет обосновать обособленность казаков от остального русского
18 Яковенко И. Подвижен, отчаян и храбр // Родина. 1995. - № 10.
19 Казачий словарь-справочник/ Сост. Г.В. Губарев. Ред. изд. А.И. Скрылов- Сан-Ансельмо, Калифорния,
США, 1968; СавельевЕ.П. Казаки: история-Владикавказ, 1991.
20 Казачий словарь-справочник. - Т. 2. - С. 25.
12 населения, объясняет их национальную самоидентификацию и культурно-бытовое
своеобразие.
Кроме этих двух теорий существует довольно большое количество, условно
говоря, «промежуточных» теорий. А.А. Гордеев, автор «Истории казаков» возводит происхождение казачества к взимаемой Золотой Ордой с покоренной Руси «дани кровью» - «тамги». Забираемые в Орду русские юноши использовались для охраны степных границ и несения ямской службы, воспринимаемая уже готовые формы военной и общественной организации степняков (монголов и половцев). По мнению крупнейшего российского историка Р. Скрынникова, казачество возникло из слияния немногочисленных русских переселенцев с населением татарских станиц в степях. Л.Н. Гумилев неоднократно подчеркивал происхождение терских казаков от хазар-христиан, а в целом возводит казачество к крестившимся половцам. И. Яковенко убежден в том, что казачество возникло в результате половецко-русского смешения при явном доминировании половецкого субстрата. По его мнению, антропологические (форма черепа, телесная конституция) и этнографические (особенности бытовой культуры и песни) данные
выдают в казаках природных степняков. И.Я. Куценко считает, что казачество это своеобразная и «самобытная народная демократия..., превратившаяся в служилое сословие». В.П. Трут считает принадлежность казачества к самостоятельной этнической группе и его характеристику как этноса (народа) вполне оправданной и не вызывающей сомнений. Б.Е. Фролов, опираясь на большое количество документированных фактов, подчеркивает полиэтничность происхождения казачества.
Л.М. Галутво считает казачество единым населением с определенным хозяйственно-бытовым укладом, традициями и культурой. О.В. Матвеев вполне резонно замечает, что «при решении проблемы необходимо учитывать прежде всего специфику каждого отдельно взятого казачьего образования». П.Н. Лукичев и А.П. Скорик объявляют очевидным тезис об этнической самостоятельности казачества.
Гордеев А.А. История казаков. - М, 1992.
22 Яковенко И. Подвижен, отчаян и храбр // Родина. 1995. - С. 70.
23 Куценко И.Я. Кубанское казачество- Краснодар, 1993. - С. 24.
24 Трут В.П. К вопросу об этносоциальном облике казачества в начале века и проблемах его возрождения на
современном этапе // Проблемы истории казачества: Сб. научных трудов. - Волгоград, 1995.
25 Фролов Б.Е. У источников Черноморского войска (численность, национальный и социальный состав) //
Проблемы истории казачества: Сб. научных трудов. -Волгоград, 1995.
26 Галутво Л.М. Ф.А. Щербина о судьбах казачества // Проблемы истории казачества: Сб. научных трудов. -
Волгоград, 1995.
27 Матвеев О.В. Кубанское казачество в сословной структуре Российской империи и тенденции его развития
в 60 - 80 гг. XIX в. // Проблемы истории казачества: Сб. научных трудов. - Волгоград, 1995. - С. 25.
13 Р.Г. Тикиджьян указывает, что в конце XIV - первой половине XVI веков на
территории Дикого Поля шло формирование казачества как особой социальной и
этнографической группы (субэтноса) на полиэтнической основе.
Кроме этих наиболее известных современных теорий существует и целый ряд не
потерявших актуальности исторически более давних гипотез. Первыми, кто попытался
выяснить вопрос казачьего этногенеза были в XVII в. поляки Пясецкий и Коховский,
считавшие, что казаками (или козаками) назывались люди, которые на своих лошадях
были быстры и легки как козы. По мнению В.Н. Татищева, в Египте был город Черказ (от
ч 30
него и казаки впоследствии у русских людей назывались Черкассами), жители которого переселились на Кавказ и стали называться косогами. Н. И. Костомаров считал казаков за мещан, которые ходили на юг сначала на промыслы, а затем условиями жизни они принуждены были вооружаться и вести военный образ жизни.
Особой точки зрения на происхождение казачества придерживались профессор В. Б. Антонович и самый крупный и авторитетный историк кубанского казачества Ф.А. Щербина.
Они связывали происхождение казачества с древнерусскими вечевыми общинами. «Несомненно, что казачество появилось на смену вечевого уклада народной жизни, хотя, разумеется, и под влиянием экономических причин. Жажда свободы и стремление к народоправству были прямым наследием вечевых порядков...»
Е.П. Савельев смотрит на казаков как на исконных обитателей берегов Азовского и Черного морей, Дона и Нижнего Днепра. По его мнению, «остатки ордынских казаков, не присоединившиеся к киргизам - своим соплеменникам, образовавшим новое ханство, могли быть первым ядром, около которого копились русские беглецы. Скоро это ядро могло исчезнуть от безженства... и русское поколение... остаться хозяином союза».
28 Лукичев П.Н., Скорик А.П. Казачество: историко-психологический портрет // Возрождение казачества:
история и современность. Сб. научных статей к V Всероссийской (Международной) научной
конференции-Новочеркасск, 1995. - С. 49.
29 Тикиджьян Р.Г. Казачество и неказачье население Дона: становление, этносоциальный состав и проблемы
взаимоотношений // Возрождение казачества: история и современность. Сб. научных статей к V
всероссийской (Международной) научной конференции. -Новочеркасск, 1995.
30 Татищев В.Н. История российская. - М., 1968. - С. 61.
31 Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. - М.: Мысль, 1993. - С. 83.
32 Щербина Ф.А. История Кубанского Казачьего Войска. - В 2-х т.- Екатеринодар, 1910 - 1913.
33 Щербина Ф.А. Указ. соч. - Т. 1. - С. 420 - 421.
34 Савельев Е.П. Казаки. История. - Владикавказ, 1991.
35 Савельев Е.П. Указ. соч. - С. 8.
14 По мнению И.М. Каманина, казачество - «исконное землевладельческое и
земледельческое туземное южно-русское население, сознающее свою национальную
особенность и преданное своей вере.
Для точного использования понятий «казачество» и «казак», применяемых для описания изучаемого объекта, потребовался их этимологический анализ.
Множество тематических аспектов происхождения казачества рассмотрено в научных работах и публикациях.
Большое значение для возрождения самобытного самоуправления казачества имеют Указы Президента, Постановления Правительства, документы государственных органов Российской Федерации, документы государственных органов субъектов Российской Федерации.
Анализ научной разработанности проблемы показывает, что
социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно
происходящие в последние годы, способствуют интересу к местному
самоуправлению и к самоуправлению казачества. Состояние и динамика
правового регулирования казачьего самоуправления способствует
формированию механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти, что вызывает необходимость обобщающих комплексных исследований в этой сфере.
Однако, несмотря на наличие значительного числа исследований, посвященных проблемам самоуправления казачества, все же за пределами рассмотрения остается значительный пласт вопросов о казачьем самоуправлении, что показывает научно-познавательную и политико-практическую значимость политологического исследования самоуправления казачества в условиях демократизации российского общества.
Объектом исследования является самоуправление казачества как форма местного самоуправления.
Каманин И.М. К вопросу о казачестве до Богдана Хмельницкого. - Киев, 1894. Каманин И.М. К вопросу о казачестве до Богдана Хмельницкого. - Киев, 1894. - С. 29.
15 Предметом исследования выступают политико-правовые факторы и особенности
эволюции и развития казачьего самоуправления в условиях демократизации современного
российского государства.
Цель исследования - выявить местно и роль самоуправления казачества в условиях демократических преобразований российского общества.
Для достижения поставленной цели предполагалось решить следующие задачи:
- уточнить понятие «самоуправление казачества» в рамках политической науки;
выявить характер эволюции политико-правового обеспечения казачьего самоуправления и специфику генезиса самоуправления казачества в российском государстве;
определить особенности политического взаимодействия государственной региональной власти и казачьего самоуправления;
- рассмотреть влияние современного российского законодательства о казачестве на
процесс становления и развития самоуправления казачества;
исследовать политическое сознание современного казачества в контексте развития местного самоуправления;
раскрыть роль казачьего самоуправления в поддержании стабильности в полиэтничном регионе и обозначить функции казачьего самоуправления в современном демократическом государстве.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу
исследования составили общетеоретические и теоретико-прикладные работы
политологов, юристов, историков, социологов, философов, рассматривающих вопросы местного самоуправления в условиях формирования основ гражданского общества в России.
В соответствии с особенностями темы, объектом и предметом исследования методологическую основу составляет совокупность подходов, позволяющих реализовать цели и задачи, обеспечить достоверность полученных результатов.
Для анализа взаимодействия государственной власти и казачьего самоуправления, их оценки с точки зрения общего блага, справедливости, свободы применялся нормативно-ценностный подход.
При исследовании природы казачьего самоуправления, динамики процессов развития и детерминирующих его предпосылок и факторов, которые требуют
хронологической фиксации определенных событий и фактов, а также при выявлении связи прошлого и настоящего использовался историко-логический подход.
На основе компаративного подхода были рассмотрены и выявлены существенные отличительные признаки Кубанского и Терского казачьих войск, их соотношение друг с другом, а также черты сходства и различия.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют нормативно-правовые акты органов государственной власти, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, в том числе указы Президента РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты Правительства Ставропольского и Краснодарского краев.
В качестве эмпирической базы использовались архивные и информационно-аналитические документы органов государственной власти и казачьих обществ, а также результаты социально-политических исследований проблем современного казачества.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
уточнено понятие «самоуправление казачества» и обосновано, что казачье самоуправление есть специфическая форма местного самоуправления в современном российском обществе, основанная на принципах добровольности и самоорганизации;
- на основе ретроспективного анализа политико-правовой базы эволюции казачьего
самоуправления в российском обществе было обосновано, что российское государство
поддерживало самоуправление казачества для сохранения и укрепления его социально-
политической и военной силы как опоры государственной власти;
определены социально-политические особенности взаимодействия государственного управления, местного самоуправления и самоуправления казачества и доказано, что сущность и характер взаимодействия государственной власти и казачьего самоуправления на современном этапе обусловлены особенностями политического развития Российской империи, которые проявляются в высокой степени централизации государственной власти;
на основе компаративного анализа современной политико-правовой базы развития самоуправления Кубанского и Терского казачьих войск выявлены особенности и характерные черты процесса возрождения их самоуправления;
- исследовано политическое сознание современного кубанского и терского
казачества как идейной основы казачьего самоуправления и показано, что основными
ценностями политического сознания казачества являются патриотизм, долг, честь,
17 сохранение культурных и духовных традиций, реализация и защита гражданских прав и
свобод казаков;
показана позитивная роль казачьего самоуправления в снижении
конфликтогенного потенциала на Северном Кавказе и обосновано, что наиболее значимой
государственной функцией казачьего самоуправления в современном российском
государстве является охранительная функция.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Самоуправление казачества как специфическая форма местного
самоуправления является добровольной организацией казаков для решения вопросов
внутренней жизни казачьей общины и существует параллельно с органами местного
самоуправления. Специфика казачьего самоуправления проявляется с одной стороны в
том, что оно основывается на принципах непосредственного участия в управлении,
выборности, равноправия, гласности, свободы, с другой - принципах законности,
подконтрольности и подотчетности органам государственной власти разных уровней,
органам местного самоуправления.
Политические основы казачьего самоуправления определяются характером взаимодействия казачества и государственных органов. Процесс развития казачьего самоуправления, отраженный в политико-правовых документах, представляет собой взаимосвязанную деятельность казачьих объединений, органов государственной власти и местного управления. На различных этапах существования казачьей самоорганизации государство использовало это уникальное сообщество в политических целях для усиления власти государя в «свободолюбивых» и «непокорных» окраинах Российской империи. Под сильным государственным воздействием происходило администрирование казачьих органов самоуправления со стороны центральной власти. В советский период казачье самоуправление было упразднено окончательно, что и послужило причиной трудностей возрождения казачьего самоуправления в его первоначальной форме на современном этапе демократизации российского общества.
Казачье самоуправление всегда - и в период Российской империи, и на современном этапе развития российского общества являлось объектом государственно-правового регулирования и взаимодействовало с центральными органами на основе законодательства, нормативно-правовых актов органов государственного управления и местного казачьего самоуправления. Для системы управления в казачьих областях характерно сочетание начал российской государственной централизации и общинно-
этнической автономии с предоставлением прав внутреннего самоуправления. Однако
самостоятельность казачьих общин была ограничена внешними административно-политическими рамками и приводила к огосударствлению казачьего самоуправления.
Самоуправление кубанского и терского казачества выделяется как автономная система в организационной структуре государственного управления Российской Федерации со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением. Самоуправление казачества, его возрождение в условиях демократизации российского общества связано с развитием институтов гражданского общества, сопровождается получением политико-правового статуса и реализацией функций, не противоречащих общегосударственным интересам и конституционным правам граждан. Основу правового регулирования казачьего самоуправления, его нормативно-регулирующую систему создает современное законодательство Российской Федерации.
Особенности политического сознания современного кубанского и терского казачества, проявляющиеся в преобладании традиционных для казачества ценностей, обусловлены организацией военно-патриотического воспитания, которое воплощается в подготовке казаков к военной и иной службе, в осуществлении мер по гражданской и территориальной обороне, в проведении духовно-нравственного воспитания казаков, в сохранении и развитии казачьих традиций и обычаев. В последнее время казачество активно стремится восстановить традиционные формы управления казачьим обществом.
6. Специфика Северо-Кавказского региона как конфликтогенного и полиэтничного отразилась на типологизации функций казачьего самоуправления. Основной функцией кубанского и терского казачества становится охранительная, которая проявляется в охране общественного порядка, участии в невойсковой охране государственной границы Российской Федерации, охране объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, охране объектов жизнедеятельности населения, несении природоохранной и экологической службы. Второй значимой функцией Кубанского и Терского казачьих войск является функция консолидации, направленная на развитие дружбы и сотрудничества, поддержание мира и согласия между народами Северного Кавказа, а также создание организаций и общественных объединений, содействующих укреплению обороны южных рубежей страны. Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в возможности использовать его основные выводы для уточнения
категориального аппарата политической науки при дальнейшем исследовании проблемы взаимодействия важных компонентов современного российского общества -государственной власти и местного самоуправления.
Практическая значимость исследования. Выводы и положения, изложенные в диссертации, могут быть полезными при определении стратегического курса и выборе главных ориентиров, способных обеспечить эволюционное развитие системы казачьего самоуправления, при решении вопроса оптимизации взаимоотношений органов государственной власти и органов казачьего самоуправления, для оказания практической помощи органам казачьего самоуправления в обеспечении эффективности их деятельности.
Результаты исследования также могут применяться органами казачьего самоуправления для повышения общей политической культуры казачьих обществ, формирования способности к правильной оценке явлений, имеющих место в практике самоуправления.
Материалы исследования можно использовать в качестве информационной базы, при разработке спецкурсов по политологии, при написании методических пособий и рекомендаций по проблемам взаимодействия государственной власти и казачьего самоуправления.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры политологии и социологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите в диссертационном совете по специальности 23.00.02. -Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Основные положения диссертационного исследования излагались на теоретико-методологическом семинаре преподавателей и студентов по проблемам местного самоуправления на кафедре истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета, а также представлялись на XXXI научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ (Ставрополь, 2001 г.). Важные моменты и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 4 публикациях общим объемом около 3 п.л.
20 Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,
содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной
литературы. Общий объем работы - 222 страницы машинописного текста. Список
литературы насчитывает 275 источников.
Самоуправление казачества как проблема политологического анализа
Исследование самоуправления казачества в рамках политологии предполагает раскрытие местного самоуправления как института демократической политической системы.
Самоуправление - это тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают, т.е. люди сами управляют своими делами. Самоуправление, как одна из форм организации человеческого общежития, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Местное самоуправление применяется к отдельным регионам или общинам. Местное самоуправление предполагает децентрализацию управления, обеспечивающую автономию нижестоящих административных единиц по отношению к центру, выборность высших должностных лиц, широкое непосредственное участие граждан в управлении с помощью общественных советов.
Каждый современный человек живет в государстве, выполняет законы и распоряжения властей и поэтому включен в мир политики. Обыденные, несистематизированные представления о политике существуют с момента ее возникновения на протяжении многих тысячелетий. В той или иной форме они присущи каждому человеку и составляют неотъемлемый элемент массового политического сознания.
На протяжении длительного периода политическая наука была органично вплетена в единую ткань обыденных политических представлений, религиозных и философско-этических взглядов. Основу теоретических исследований политики и государства заложили Платон и Аристотель.
Платон - один из величайших мыслителей не только античности, но и всей истории философии и политических учений. В диалоге «Государство» он одним из первых обращается к характеристике политических форм. Описываются типы государства, в том числе и демократия. Политический идеал Платона предполагает, что личность, общество и государство растворены в полисе. Идеальное государство Платона справедливое правление философов и действие справедливых законов.
Аристотель предпринял попытку всесторонней разработки науки о политике, которая у него тесно связана с этикой. Государство у Аристотеля - это продукт естественного развития, высшая форма общения. Форму государства он характеризовал так же, как политическую систему, которая олицетворяется верховной властью в государстве.
Один из ярких политических мыслителей эпохи Возрождения Н. Макиавелли в своем труде «Государь» сознает, что непременным условием осуществления политической власти в видах, угодных государю, является согласие с ней подданных. Он считал сильное, централизованное государство, способное создавать законы и сохранять порядок, высшей ценностью человеческого общества.
Представитель политических учений Нового времени Т. Гоббс начинает рассуждения о государстве с изложения своих представлений о человеке. Абсолютная власть государства - это гарант мира и реализации естественных законов, которая принуждает индивида выполнять их, издавая гражданские законы.
Дж. Локк в своих трудах рассуждал о том, что создавая государственное устройство, следует предусмотреть в нем разделение властей таким образом, чтобы созданием законов занимались одни лица и учреждения, а приведением этих законов в исполнение - другие, т.е. разделить власть законодательную и исполнительную, а судебная власть растворялась в исполнительной. Дж. Локк считается теоретиком демократического политического режима, правового государства, концепции прав и свобод гражданина, т.к. в центре своей политической концепции поставил личность, ее права и свободы, гражданское общество.
Развивал учения о государстве, гражданском обществе, политических режимах, формах правления и формах государственного устройства Ш.Л. Монтескье , отстаивая в своих работах главную тему своей политической теории и основную ценность политическую свободу. К числу необходимых условий обеспечения этой свободы относятся справедливые законы и надлежащая организация государственности.
В XX в. выдающийся немецкий политолог Макс Вебер заметил парадокс демократизации: результатом вовлечения масс в социально-политическую жизнь является возникновение большого количества организаций, которые затем становятся деструктивными для демократического политического функционирования. Государство в его трудах есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (которое признано со стороны управляемых индивидов) насилие как средство.
Дюверже Морис - французский социолог политики, общественно-политический деятель в своих работах рассматривал проблемы теоретико-методологического характера. К ним относится прежде всего проблема разграничения различных областей политологического знания. Он считает, что политическая наука дает наиболее полное и широкое представление о политических явлениях, поскольку именно она включает в себя три основные области политологического знания: введение в социологический анализ политики, описание больших политических систем и изучение политических организаций. Вторую группу проблем, разрабатываемых Дюверже, составляют проблемы демократии. Исследуя эти проблемы, он обращается к осмыслению опыта демократического развития западных стран, к либеральной демократии.
В жизни политикой часто называют устойчивую целенаправленную деятельность по отношению к другим людям. Прояснить понимание политики помогает ознакомление с ее научными трактовками, которые отличаются от повседневных представлений строгой логической аргументацией, обобщенностью и систематизацией.
Важной составной частью определений политики являются ее стратификационные дефиниции. Они трактуют политику как соперничество определенных общественных групп за реализацию своих интересов с помощью власти. Теория заинтересованных групп получила широкое распространение и развитие. Она представлена в плюралистических концепциях демократии, трактующих политику в современном демократическом государстве как соперничество разнообразных заинтересованных групп, обеспечивающее баланс, равновесие общественных интересов.
В политической мысли прошлых и современных теоретиков широко представлены правовые концепции политики. Они считают политику, государство производными от права, и прежде всего от естественных прав человека, которые лежат в основе публичного права, законов и деятельности государства. Яркий пример правовой концепции политики - ее контрактивистские («Общественного договора») теории, представленные такими видными мыслителями, как Гоббс, Локк, Руссо, Кант. Суть этих теорий состоит в трактовке политики и, прежде всего, государства как специализированной деятельности по охране присущих каждому человеку от рождения фундаментальных прав: на жизнь, свободу, безопасность.
Политическое взаимодействие государственной региональной власти и казачьего самоуправления
Во второй половине XIX в. вопрос о местном самоуправлении был поставлен в России по-новому. Его содержание не сводилось к изменению системы территориального управления, а приобрело социально-политический характер. В том, как был поставлен вопрос о местном самоуправлении теоретически, какие меры принимались для его решения, проявились противоречия переходного времени конца XIX - начала XX вв.
После реформы 1861 г. во многих губерниях преобладало помещичье землевладение, но теперь уже развивающаяся капиталистическая экономика, буржуазные отношения определили работу тех или иных социальных институтов, заставляли искать новые формы и методы управления страной. В этом была заинтересована и буржуазия, которая нуждалась в свободе предпринимательства, и помещики, для которых большое значение имело сохранение их государственного положения. Развитие капитализма сопровождалось изменением всех сторон общественной жизни - в этом заключалась одна из главных причин обращения к идее местного самоуправления в 60 - 70 годы XIX века.
Необходимость изменения существовавшей системы государственного управления не могло не видеть и царское правительство. В 1859 г. при Министерстве внутренних дел под представительством Н.А. Милютина была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». Милютин подготовил записку царю о «временных правилах» местного управления, в которых основными принципами были названы выборность и бессословность. Предполагалось ограничить функции создаваемых органов местного управления решением хозяйственных вопросов, а также поставить их под контроль центральной власти. «Никогда, пока я стою у власти, - говорил Н.А. Милютин, - я не допущу каких бы то ни было притязаний дворянства на роль инициаторов в делах, касающихся интересов и нужд своего народа. Забота о них принадлежит правительству, ему и только ему одному принадлежит всякий почин в каких бы то ни было реформах на благо страны».146
Законом 1864 г. о земских учреждениях в 33-х губерниях европейской России было введено местное самоуправление. Создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных - уездных и губернских земских управ. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях в ведении земских учреждений в губернии входило: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание зданий... путей сообщения, содержимых за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о развитии местной торговли и промышленности; народное образование, народное здравие.
К делам земских учреждений относились также представление через губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии и уезда.
В Положении закреплялись полномочия начальников губерний, которые имели право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам».
Положение определяло, также, порядок формирования органов земского самоуправления: члены земских собраний - гласно избирались на уездных земских собраниях; избиратели делились на 3 курии: уездные землевладельцы, состоятельные члены городских обществ, выборные от сельских обществ. По первым двум куриям выборы были прямые, а по третьей - многостепенные. В целом при выборах гласным преимуществом пользовались крупные землевладельцы и собственники недвижимого имущества, хозяйственных и промышленных заведений.
Практически органы местного самоуправления должны были выполнять так называемые обязательные и необязательные повинности. К обязательным повинностям относились: содержание арестных помещений, содержание (устройство и ремонт) дорог; оказание помощи семьям запасных, призываемых на войну; подводная повинность. Необязательные повинности заключались в заботе об оказании врачебной помощи населению; народном образовании; содействии земледелию; местном продовольственном деле и т.д.
Современная политико-правовая основа развития самоуправления казачества
Отмечая позитивный характер традиций казачьего самоуправления, как определенной формы проявления социальной активности, можно сказать о невозможности реализации в современных условиях самоуправленческих форм казачества в связи с тем, что социально-экономические условия его существования изменились. Потомки казаков не составляют теперь особую общинную организацию, а являются равноправными гражданами демократического государства, поэтому возрождение казачьего самоуправления возможно лишь на основе конституционного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Происходит совершенствование правового обеспечения организационной и финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в Северо-Кавказском регионе, укрепление их связей со всей общественно-политической системой России.
Следует отметить, что в работе впервые систематизирован материал о деятельности органов государственного управления и местного казачьего самоуправления в Северо-Кавказском регионе. Предпринята попытка выявления общих тенденций и индивидуальных особенностей данной деятельности.
После принятия в 1991 г. закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов», а затем не менее известных постановлений Верховного совета Российской Федерации 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов»», указа президента Российской Федерации 1992 г. «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» казаки получили возможность выйти за рамки ансамблей песни и пляски. Надо заметить, что власть в лице КПСС проявила живейший интерес к «возрождению» казачества и органов его самоуправления еще в конце 80-х годов: были определены формы деятельности, расставлены люди, которые и по сей день играют значительную роль в руководстве массовыми общественными организациями казаков. Кстати, некоторые из этих людей и руководимые ими организации, имея одну цель - возглавлять казачье движение, сами того не желая, вызвали пробуждение исторического самосознания у массы людей, относящих себя к «потомкам казаков» (нелюбимое понятие среди казачества). Власти открыли широкую дорогу к объединению казаков, правда, в рамках исторически для них нехарактерных общественных объединений.
Реакция власти на формирование правовой базы объединения казаков была неоднозначна. Многим в органах представительной власти и силовых структурах процесс объединения казаков был неугоден в основном по двум соображениям: политическому и ведомственному. Ортодоксы демократии по западному варианту видели в казачьих структурах массу патриотически настроенных людей, склонных к сильной государственной власти в едином и неделимом государстве. В КГБ СССР - ФСК РФ преобладало ведомственное восприятие «казачьего» вопроса.
Можно понять силовые структуры в их антипатии к ряду проявлений возрождения самоуправления казачества: иные казаки, осуществляя по своему усмотрению «реабилитацию» казачества, устремились требовать, устраивая демонстрации, «своих» бюджетных денег, возврата «своих» зданий и другого имущества (например, в Ростовской области в 1992 г.). Другой пример - инцидент в Волгодонске в 1992 г., когда многотысячная толпа освобождала из-под вполне обоснованного ареста за незаконное хранение оружия своего атамана. В некоторых поступках смешались и лучшие устремления - спасение русского населения в Приднестровье, поддержка борющихся за право существовать православных сербов, и худшие проявления - участие в грузино-абхазском конфликте на стороне сепаратистов вместе с конфедератами горских народов.
Впрочем, в действиях против властей и целых народов (Грузия) виноваты были не столько казаки, сколько власть. Поддержав возрождение самоуправления казачества двумя первыми указами президента в 1992 - 1993 гг., власть бросила движение на произвол судьбы. В свое время П. Краснов подчеркивал один из вариантов поведения власти по отношению к казачьему самоуправлению - «бережно восстанавливать». Частным следствием современного подхода власти к самоуправлению казачества стало массовое появление во главе крупных по составу, громких по названиям и активных объединений атаманов (Союз казачьих войск России и зарубежья, Всевеликое войско Донское, Союз казачьих формирований, Всевеликое братство казачьих войск и т.д.). Общим следствием всего этого стала почти полная неуправляемость развитием движения казачьих объединений.
Не все варианты использования потенциала самоуправления казачества были опробованы, есть еще один - испытанный веками - предложить казакам в соответствующих современному состоянию общества формах нести государственную и иную службу, т.е. взять на себя обязанности, порождающие и определенные права. Атаман наиболее крупной в 1990 -1995 гг. казачьей общественной организации «Союз казаков» А. Мартынов и его соратники потратили много сил, чтобы настроить власти не ставить крест на казачьем самоуправлении, а найти пути управления процессом его становления. Впоследствии президент Российской Федерации подписал указы, создававшие хотя и не властные, но все-таки единые координирующие органы управления процессом возрождения самоуправления казачества (в 1994 г. - «О Совете по делам казачества при Президенте Российской Федерации», а в 1996 г. - «О Главном управлении казачьих войск при Российской Федерации», и ряд указов, направленных на переход казачества к несению государственной и иной службы.
В администрации президента понимали, что для успешного государственного становления самоуправления казачества недостаточно указов, нужен федеральный закон, а также внесение изменений в ряд действующих федеральных законов, регулирующих государственную службу. Проект такого закона («О российском казачестве») вместе с предложениями об изменении и дополнении иных законов был внесен президентом в Государственную думу 11 июня 1996 г.
