Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ 15
1. Гражданское общество: сущность, содержание, признаки 17
2. Местное самоуправление и государство 28
3. Местное самоуправление и гражданское общество 40
ГЛАВА И. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА РОССИИ 50
1. Традиции местного самоуправления в дореформенной России 52
2. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт земства 64
3. Советская модель местного самоуправления 76
ГЛАВА III. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 87
1. Правовые основы местного самоуправления в современной России 89
2. Особенности становления местного самоуправления и развития гражданского общества в контексте реформирования российского государства 99
3. Перспективы местного самоуправления в России: зарубежный опыт, тенденции и стратегия развития 112
Заключение 130
Литература 138
- Гражданское общество: сущность, содержание, признаки
- Традиции местного самоуправления в дореформенной России
- Правовые основы местного самоуправления в современной России
Введение к работе
Актуальность исследования. Сегодня ни у кого уже не вызывает сомнения утверждение о том, что главной предпосылкой демократического развития нашей страны выступает становление и успешное развитие институтов гражданского общества. Вместе с тем практика российских реформ рубежа XX-XXI вв. со всей очевидностью показала, что без создания сильного государства данная цель представляется едва ли достижимой, и в такой ситуации принципиально важной и актуальной становится задача выявления форм и механизмов взаимосвязи гражданского общества и государства. Одним из основных способов разрешения данной проблемы, обеспечивающем демократический характер взаимодействия сильной государственности и высокой гражданской активности, является местное самоуправление.
При этом следует особо подчеркнуть, что вопросы гражданского общества и местного самоуправления как никогда актуальны именно в наши дни, причем эта актуальность обнаруживается не только в практической, но и в теоретической плоскости. Результаты муниципального строительства в Российской Федерации 1990-х гг. и, конечно же, начавшийся в 2000 году переход к новой модели местного самоуправления требуют к себе самого пристального внимания и серьезного изучения, поскольку во многом бессистемная, непродуманная и теоретически слабо обоснованная практика реформирования административно-территориальной организации российского общества в постсоветский период привела к очевидным для всех промахам и негативным последствиям. Более того, нельзя не отметить, что вопросы функционирования гражданского общества и местного самоуправления сравнительно редко рассматриваются во взаимосвязи и целостности. По нашему мнению, это неверно, так как, с точки зрения ныне декларируемых демократических ценностей, государство должно следовать в своей деятельности тем основным направлениям, которые опре-
деляются гражданским обществом, и при этом именно местное самоуправление является одним из немногих средств, обеспечивающим оптимальный уровень взаимоотношений государства и общества.
Налицо определенная односторонность исследовательских подходов к анализу местного самоуправления, редко выходящих на уровень комплексного концептуального его изучения. Последний предполагает учет по возможности всего набора факторов, воздействующих на формирование и функционирование данного общественного феномена, в свою очередь, оказывающего обратное влияние на всю социальную систему и ее институты в России.
Иными словами, научные дискуссии и анализ современного государства не должны, на наш взгляд, сводиться к «обслуживанию» очередной программы обновления, предложенной политическим руководством страны в форме стратегии выстраивания новой вертикали государственной власти, или иначе — «стратегии вертикали». Доминантой современных научных поисков здесь следует признать мысль о том, что в системе координат, формирующей задачи современной политики и политической науки, «существенное значение имеет координата горизонтальная, характеризующая состояние гражданского общества».1
В данном контексте вопрос о сущности и характере взаимосвязи между местным самоуправлением и гражданским обществом приобретает важнейшее значение, поскольку от эффективного его решения во многом зависит уяснение содержания, характера и основных принципов наиболее оптимальной стратегии реформ в муниципальной сфере и, следовательно, в процессе становления полноценного демократического гражданского общества в России.
Степень научной разработанности проблемы. Количество работ, посвященных темам местного самоуправления и гражданского общества, довольно велико и неуклонно растет, свидетельствуя тем самым не только о их
Водолазов Г.Г. Вертикаль сильна горизонталью // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конференции. Казань, 2001. С. 14.
практической и научной важности, с одной стороны, но и о недостаточном общетеоретическом освоении данных проблем в российской политической науке, — с другой. Среди «российских муниципальных исследований еще относительно мало действительно междисциплинарных, интегративных работ. Вполне очевиден недостаток собственно политологических исследований, использующих достижения экономической, юридической и других наук».2
В этой ситуации особое методологическое значение имеют работы, посвященные изучению темы гражданского общества как имеющей более богатую по сравнению с местным самоуправлением исследовательскую традицию научно-теоретического осмысления проблемы. Общетеоретические вопросы, затронутые в трудах по гражданскому обществу, так или иначе, помимо значимости для настоящего исследования, играют важную роль в качестве методологического и концептуального контекста работы. Кандидатские3 и докторские4 диссертации, посвященные анализу гражданского общества, в немалой степени способствовали выявлению и специальному рассмотрению проблем, раскрывающих характер взаимосвязи между гражданским обществом и местным самоуправлением. Широкий спектр вопросов, связанных с темами становления и развития гражданского общества в России, затронут в работах отечественных исследователей, а также на раз-
Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Автореф. дисс.... к. п. н. М., 2001. С. 3.
См.: Сергеев С.Г. Становление гражданского общества в России: историко-политологический подход. Дисс.... к. п. н. Саратов, 1999; Крутое А.В. Взаимодействие гражданского общества и государства как фактор стабильности российского общества. Дисс.... к. п. н. М., 2000; Колоярцева Е.А. Концепция гражданского общества в контексте отечественных политических и правовых условий. Дисс. ... к. п. н. Саратов, 2001; Ненашев М.П. Гражданское общество России и роль в его становлении общественных организаций. Дисс. ... к. п. н. М., 2001; Шулепов А.В. Гражданское общество: Социально-политические проблемы становления. Дисс.... к. п. н. М., 2001 и др.
См.: Ярулин И.Ф. Развитие институтов гражданского общества в условиях социальных трансформаций. Дисс. ... д. п. н. СПб., 1998; Романенко Л.М. Социально-политические технологии разрешения конфликтов гражданского общества: Экзистенциальные альтернативы современной России на пороге третьего тысячелетия. Дисс. ... д. п. н. М., 1999 и др.
личных специальных конференциях и форумах. В данной связи следует назвать работы Кочеткова А.П., Левина И., Перегудова СП., Голенковой З.Т. и некоторых др.,5 материалы Гражданских форумов в Москве (2001) и Санкт-Петербурге (2001, 2002) и отдельных научных конференций.
Для исследования местного самоуправления в Российской Федерации существенное значение имеют диссертации, статьи и монографии отечественных ученых, опубликованные в последние несколько лет. Среди авторов диссертационных работ по социально-политическим аспектам проблем развития муниципальной сферы в нашей стране следует назвать Аникина Л.С., Абордалову О.Н., Артемова В.Н., Волчкова А.Ю., Головки-
на Н.Н., Демина И.Ю., Полетаева А.А., Тихонова Д.А., Юшину Е.А. и др.
См.: Кочетков А.П. На пути к гражданскому обществу. М., 1992; Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полис. 1996. № 5; Перегудов СП. Институты гражданского общества и государство // Социс. 1995. № 3; Голенкова З.Т. Альтернативы и перспективы развития гражданского общества в России // Гражданское общество: теория, история, современность. М, 1999 и др.
6 См., напр.: Гражданский форум. Санкт-Петербург -2002 / Под ред. Ю.Н. Солонина. Вып. 1-2. СПб., 2002; Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: Сб. материалов III Российского общественно-научного форума / Под общ. ред. д.п.н., проф. В.А. Ачкасова, к.ф.н., доц. Р.И. Гайнутдинова. СПб., 2003..
См.: Становление институтов гражданского общества. Россия и международный опыт. Мат. межд. симпозиума. М., 1995; Гражданское общество в России: проблемы самоопределения и развития. Мат. науч. конф. М., 2001; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конф. Казань, 2001 и др.
См.: Аникин Л.С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дисс. ... д. с. н. Саратов, 1997; Абордалова О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления России. Дисс. ... к. с. н. М., 2000; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дисс. ... к. п. н. Саратов, 1999; Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ (на примере Северо-Востока России). Дисс.... к. п. н. М., 2001; Головкин Н.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества (Тенденции и проблемы). Дисс. ... к. п. н. Орел, \999; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления. Дисс.... к. п. н. М., 2002; Полетаев А.А. Местное самоуправление — субъект управления социальными процессами в современном российском обществе. Дисс. ... к. с. н. М., 1999; Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Дисс. ... к. п. н. М., 2001; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества. Дисс.... к. п. н. М., 1998 и др.
Отличительной чертой проведенных ими исследовании является то, что, рассматривая проблемы становления местных сообществ в России в политологическом ракурсе, они в свете решения своих конкретных научных задач ограничиваются анализом выбранного для изучения предмета в строго оговоренной теоретической перспективе, не затрагивая вопросов комплексного характера.
Что же касается собственно теоретических трудов широкого дисциплинарного «пограничья», то здесь можно выделить правовые (Выдрин И.В., Замотаев А.А., Кутафин О.Е., Пылин В.В., Фадеев В.И. и др.)9, сравнительные,10 исторические11 и т. п. исследования. Обращают также на себя внимание работы, в которых предпринимаются попытки представить феномен местного самоуправления в комплексе взаимосвязанных между собою различных его аспектов.12 Тем не менее при всей ценности указанных исследовательских достижений комплексно-политологический анализ интересующей нас проблематики не проводился.
Говоря об исследованиях в области взаимодействия местного самоуправления и гражданского общества, то здесь обращают на себя внимание
См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997 (2-е изд., 2000); Пылин В. В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России. Дисс.... д. ю. н. М., 1999 и др.
См.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10; Реформы местного самоуправления в Европе. М., 1993; Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, 1998; Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. СЮ. Наумова. Саратов, 2001.
См:: Максимова Н.А. Местное самоуправление России XVI-XVII вв. (Историко-правовое исследование). Дисс. ... к. ю. н. Саратов, 1996; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999 и нек. др.
См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Местное самоуправление: российский путь / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов, 1999; Салов О.А., Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М., 2003 и др.
результаты научных изысканий, представленные в научных трудах Анти-пьева А.Г., Тимофеевой В.Т., Шубиной Н.В.,13 в которых с той или иной степенью теоретичности, но с упором на какой-либо один аспект изучаемой проблемы, одну сторону данного взаимодействия, характеризуются проблемы становления органов местного самоуправления в соотношении с институтами гражданского общества. Так, в центре исследовательского интереса Н.В. Шубиной находится характер взаимосвязи между местными властями и институтами гражданского общества на материалах конкретного опыта становления системы местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Концептуальная составляющая данной научной работы находится «в тени» прикладного анализа заявленной тематики.
При этом в целом следует отметить, что в перечисленных выше работах весьма удачно, на наш взгляд, выделены «синтетические» аспекты местного самоуправления, те его стороны, которые позволяют рассматривать многогранный феномен муниципальной деятельности во всей его полноте и широте взаимосвязей в области «пересечения» политической и социальной сфер общества. Это свидетельствует о том, что наши российские ученые вышли на новый уровень научного анализа изучаемой проблематики, требующего интегрированного подхода к объективному и концептуальному исследованию проблем муниципального, государственного и социального видов управления.
Также следует отметить, что местное самоуправление становилось предметом пристального внимания таких ведущих отечественных журналов, как «Власть», «Полис», «Социс», «Народный депутат», «Государство и право», «Российская Федерация», «Полития» и др. В последние годы выходят специализированные издания: «Муниципальная власть», «Местное са-
Антипьев А.Г. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Тимофеева В.Т. Социально-политическая активность населения в условиях местного самоуправления. Дисс. ... к. фил. н. М., 1994; Шубина Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития. Дисс.... к. п. н. СПб., 2002.
моуправление», «Энциклопедия местного самоуправления», «Муниципальное право» и др. В рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда издается серия «Библиотека местного самоуправления» (до 2000 г. «Библиотека муниципального служащего»), насчитывающая на сегодня более 45 выпусков. Характерной чертой всех этих исследований является попытка осмысления преимущественно реальных практических процессов в данной области, что обусловило участие в этих научных и научно-издательских проектах не столько ученых-теоретиков, сколько практиков, анализирующих проблемы местного самоуправления «изнутри».
Таким образом, оценивая в целом состояние дел в современной историографии изучаемого вопроса, можно констатировать, что работ общетеоретического плана, в которых проблемы становления местного самоуправления и развития гражданского общества анализировались бы комплексно и в тесной их взаимосвязи и взаимозависимости, в арсенале современной отечественной политологии пока что крайне недостаточно, что обусловливает актуальность постановки цели и задач настоящего диссертационного исследования.
В данном контексте цель диссертационной работы заключается в том, чтобы провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения его взаимодействия с процессом становления гражданского общества в современной России.
Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования следует решить следующие задачи:
— выявить сущность и назначение гражданского общества в аспекте
проблемы его самоорганизации и участия граждан в этом процессе;
- определить роль и место институтов местного самоуправления в
системе публичной власти современного государства;
проанализировать феномен местного самоуправления как специфической формы самоорганизации граждан, оказывающей непосредственное влияние на уровень и зрелость гражданского общества;
рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России, выявить формы и доминирующие тенденции развития муниципальной сферы в российской истории;
проследить развитие политико-правовых принципов местного самоуправления в Российской Федерации, исследовать противоречия между концепцией муниципальной реформы и реальными условиями ее осуществления;
исходя из опыта реформирования муниципальных институтов в России, показать основные трудности и вскрыть причины затяжного характера преобразования местного самоуправления;
доказать взаимообусловленность процессов становления местного самоуправления и гражданского общества, акцентировав внимание на роли первого в стратегических результатах развития как гражданского общества, так и реформирования всей российской государственности.
Объектом исследования являются институты местного самоуправления и их целенаправленная деятельность по реализации общественно значимых интересов граждан, групп и местных сообществ.
Предмет исследования — механизмы и каналы взаимодействия местного самоуправления с институтами гражданского общества, а также характер и значение этого взаимодействия, раскрывающего стратегический потенциал феномена местного самоуправления как одного из важнейших факторов становления гражданского общества в современной России.
Положения, выносимые на защиту:
Практика реформирования российского государства последних полутора десятка лет показывает, что становление гражданского общества в России является актуальной и чрезвычайно сложной задачей, решение которой затруднено в значительной степени традициями управления и осуществления преобразования в нашей стране, в связи с чем особое значение приобретает деятельность органов местного самоуправления, потенциал которого в деле создания эффективной системы взаимодействия политической и социальной сфер общества, государства и гражданского общества в российской практике на сегодня фактически не задействован.
Местное самоуправление является специфическим «интегрированным» феноменом, лежащим в области взаимодействия государства и гражданского общества, что определяет уникальный статус этого феномена как одного из важнейших каналов позитивного взаимовлияния и воздействия друг на друга политической и социальной форм организации общественной жизни.
Местное самоуправление, будучи органично «вмонтированным» элементом в механизм взаимодействия государства и общества, представляет собой один из важнейших факторов формирования и становления институтов гражданского общества, предоставляя последнему — через рационально выстроенную систему реализации творчески-активного гражданского потенциала населения — все необходимые рычаги и пружины целенаправленного влияния и контроля общества за государством.
В современной России расширение и максимально полное раскрытие потенциала местного самоуправления возможны путем осуществления синтеза принципов «общественной» и «государственной» теорий самоуправления с учетом традиционных и специфических особенностей российской практики муниципальной деятельности по решению как собст-
венно местных социально-экономических задач, так и вопросов политического и общегосударственного масштаба.
5. Концепция развития системы местного самоуправления в Российской Федерации должна быть включена в общую стратегию государственного строительства современной России и должна последовательно осуществляться в ряду общегосударственных мер по демократическому преобразованию страны как один из решающих факторов достижения идеалов подлинно демократического гражданского общества и правового государства.
Методологической основой диссертации послужили основные принципы комплексного, системного, сравнительно-исторического, нормативного и реалистического подходов. Местное самоуправление и гражданское общество рассмотрены в качестве элементов системы, находящихся во взаимодействии и взаимоотношениях, вызывающих интегратив-ное (системное) качество.
Важное методологическое значения для исследования имели труды отечественных ученых, подходы современных специалистов, материалы диссертационных исследований, затрагивающих проблематику местного самоуправления и гражданского общества.
В целом работа построена на общенаучных принципах восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического в научном познании.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней предпринята попытка систематизировать концептуальные составляющие целостного анализа местного самоуправления и гражданского общества как взаимообсуловливающих развитие друг друга феноменов человеческого социума.
Конкретные элементы новизны обнаруживают себя в следующем:
проведен концептуальный анализ понятия гражданского общества, в ходе которого зафиксирована его сущность как коммуникативного взаимодействия с государством посредством участия граждан в процессе самоорганизации и самоуправления;
обоснован вывод об уникальном месте системы институтов местного самоуправления в структуре публичной власти, с одной стороны, и особой ее роли в системе общественных отношений;
показана взимообусловливающая и вместе с тем самостоятельная сущность местного самоуправления в процессе становления и развития гражданского общества;
рассмотрены проблемы эволюции местного самоуправления в истории России с точки зрения его соотнесения с процессами развития российской государственности и российского гражданского общества;
подчеркнута уникальность отечественной традиции местного самоуправления, имеющего значительный потенциал и многообразие форм осуществления на разных этапах развития государственности в России;
рассмотрены правовые основы местного самоуправления в России в свете «зрелости» конкретно-исторических условий для осуществлению проводимой «сверху» муниципальной реформы;
раскрыты наиболее принципиальные проблемы и системные противоречия развития местного самоуправления в контексте проблем государственного строительства и федерализма, а также современного состояния гражданского общества в России;
проанализированы новейшие тенденции в процессе муниципальной реформы, показана важность учета зарубежного опыта в определении стратегии этой реформы, сформулирован принципиальный вывод о значении местного самоуправления как ключевого фактора становления гражданского обществ в России
Практическая значимость работы заключается в том, что материалы исследования могут служить одним из оснований для дальнейшего изучения теоретических проблем, связанных с задачами реформирования местного самоуправления и становления гражданского общества в современной России. Выводы и отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут использоваться при разработке и чтении курсов по политологии, в деятельности соответствующих аналитических центров, в политической практике.
Апробация работы. Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в публикациях автора, а также в его деятельности в качестве депутата Городского Совета депутатов г. Белгорода II и III созывов при разработке и подготовке документов, касающихся решения основного круга муниципальных проблем города. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав по три параграфа в каждой, заключения и списка литературы.
Гражданское общество: сущность, содержание, признаки
Понятие и концепция гражданского общества возникли и были развиты в рамках западной политико-философской традиции. Их формирование было стимулировано напряженной социальной практикой и явилось результатом многовековой постепенной эволюции определенного, конкретного типа общества, а именно — европейского, имевшего свои собственные, то есть свойственные только ему, исторические, социокультурные и цивилизационные основания. В силу этого, говоря об отечественной политической науке, следует отметить, что понятие гражданского общества относится к числу относительно новых и совсем недавно вошедших в наш обиход, чем, по-видимому, можно объяснить его малую укорененность в политическом сознании россиян.
По данным Фонда общественного мнения, проводившего в 2001 году исследование га предмет отношения российских граждан к понятию «гражданское общество», на вопрос о том, знают ли они, что это такое, были получены следующие ответы: «да, слышали» — 16%, «что-то слышали об этом» — 28%, «слышат об этом впервые» — 40%, «затруднились ответить» — 16%. При этом обосновать свое представление о гражданском обществе попыталось 22% опрошенных, из них 12% «вспомнили», что это нечто связанное с демократией; 8% заявили, что существует взаимосвязь между гражданским обществом и правовым государством; 2% посчитали, что это возможность влияния граждан на политику; 1% связывает это с демократией и 1% со свободами граждан. Таким образом, получилось, что из всех опрошенных только 8%, соглас но выводам руководителя Фонда общественного мнения А. Ослона, оказались близки к исходному смыслу понятия гражданского общества.14
Данное обстоятельство, свидетельствующее о том, что рассматриваемое понятие в нашей стране все еще находится на «задворках» массового сознания, имеет и свои положительные стороны, заключающиеся, например, в том, что «гражданскому обществу» как понятию удалось пока избежать участи понятий «рынок» или «демократия», дискредитированных и приобретших устойчивую негативную окраску в глазах большинства населения России. В этом смысле гражданскому обществу «повезло» и с точки зрения изучения его академической наукой, которой в данном случае не пришлось отвлекаться, сбиваясь на конъектурную публицистику и отдающую популизмом пропедевтику, в силу чего накопление аналитического материала в области проблем гражданского общества шло хотя и относительно медленно, но тем не менее неуклонно, со все возрастающей степенью теоретической обоснованности этого понятия и его методологического применения в политическом дискурсе. При всем обилии работ 1990-х гг., посвященных тематике гражданского общества, первая докторская диссертация по политическим наукам в данной области15 была выполнена и защищена только лишь в конце 1998 года, однако уже при этом можно было смело говорить о фундаментальности и зрелости общетеоретического уровня осмысления гражданского общества, достигнутого отечественной политологией к этому времени.
Все это позволяет нам не останавливаться на частностях и тонкостях многообразной аргументации и, используя концептуальные выводы и положения, наработанные на сегодня российскими учеными, следующим образом охарактеризовать сущностные признаки гражданского общества в свете решаемых в настоящей работе исследовательских задач.
Существуют самые различные подходы к определению, содержанию, субъектам и функциям гражданского общества. Наиболее часто в научной литературе можно встретить такое его понимание, согласно которому гражданским обществом является то социальное пространство, в котором индивиды и добровольно сформировавшиеся ассоциации граждан взаимодействуют между собой и составляют систему «самостоятельных и независимых от государства общественных отношений и институтов».16 Кроме этого, для многих исследователей содержание термина «гражданское общество» неотделимо от сути существующих западных демократий, которым присущи такие черты, как парламентаризм, плюрализм, свобода индивида, разнообразие форм собственности, зрелость правовых отношений и т. д.
Иными словами, гражданское общество является той специфической категорией, которая имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Во многом именно по этой причине исследователи и сталкиваются с трудностями концептуального определения такого рода понятий, так как «в силу чрезвычайной содержательной широты в них содержится большая "зона" неопределенности, что и порождает значительные различия в их толковании». Таким образом, с точки зрения теоретико-аналитического аспекта термина гражданского общества, это есть «агрегированное понятие», что, с одной стороны, можно считать методологическим изъяном, а, с другой, — квалифицировать как одно из условий свободного, не ограниченного жесткими формальнологическими рамками, междисциплинарного научного поиска.
Первое, что обращает на себя внимание при анализе истории изучения и определения понятия гражданского общества, это дихотомич-ность позиций по «главному вопросу: о соотношении государства и гражданского общества».18 И при всем том, что литература по данной проблеме, можно сказать, безбрежна, а подходы к ее решению весьма и весьма многоаспектны, в целом прослеживаются две исследовательские традиции в трактовке гражданского общества.
Традиции местного самоуправления в дореформенной России
AНаличие собственных и, главное, — специфических начал системы социального управления в России не вызывает сегодня у объективного исследователя сколько-нибудь серьезных сомнений. Свидетельство этому — особенности устройства власти в древнерусском государстве, уже в самих истоках своей истории явившей яркий пример своеобразного варианта сочетания различных элементов в управлении. Как известно, во властном механизме домонгольской Руси присутствовали три начала — монархическое (князь), аристократическое (боярский совет или дума и дружина) и демократическое (вече). Степень важности, объем и степень властных полномочий того или иного из этих начал в каждой из русских земель были различными. К примеру, в конце XII века монархический элемент преобладал в Суздальском княжестве, аристократический — в Галицкой земле, демократический — в Новгороде. Единая верховная власть на Руси не была единоличной — она имела условный и ограниченный характер, поскольку князья не являлись полновластными правителями соответствующего княжества (земли) и их статус определялся выполнением ими военно-полицейских функций. В их компетенцию входило решение задач по обороне земли от внешних угроз и поддержанию внутреннего порядка — формирование же новых социальных отношений и институтов было за пределами их полномочий.
При этом сила и значение княжеской власти зависели от личной дружины князя, что обусловило появление боярского совета (думы), созданного на основе этой дружины и игравшего заметную и довольно самостоятельную политическую роль в Киевской Руси.
Демократическое начало олицетворяло собой народное вече — своеобразная форма самоуправления, близкая к современному его пониманию. Городское собрание было всеобщим и распространенным институтом в древнерусском государстве, можно сказать, что «вечевой уклад до XIII в. был общерусским явлением. Лишь позднее вечевые общины стали представлять собою исключение из правил».52 Исторически наибольшего влияния и полноты власти этот институт достиг в Новгороде, Пскове и Вятке — в крупных торгово-ремесленных центрах с большим количеством свободного населения.
Вече Новгородской республики обладало верховной властью в решении вопросов внешней и внутренней политики, выборов должностных лиц, являлось верховным судом. Решения принимались большинством голосов «криком», позднее специальными табличками. Между собраниями городом управлял Совет господ, возглавлявшийся архиепископом. В Совет входили избранные вечем посадник и его помощник — ты сяцкий, осуществлявшие исполнительную власть в городе, князь (приглашенный военачальник), знатные бояре. Административные единицы города (концы и улицы — отсюда кончанские и улицкие старосты) также имели выборное самоуправление в лице местного веча. Территориями вне города (пригородами) управляли назначаемые посадники, провинцией (городами области, волостями, сотнями и др.) — выборные старосты и сотские.53 Несмотря на то, что фактически управление городом было сосредоточено не в руках народа, а у посадников, тысяцких и боярского совета, вечевая форма управления играла первостепенное значение в развитии гражданской инициативы и политической активности населения древнерусских «республик», в которых причастность жителей к управлению служила фундаментом для осознания ими своего самостоятельного статуса в качестве члена вече и, следовательно, выразителя воли веча — воли народа.
Однако новгородская республиканско-демократическая система не прижилась на Руси. В силу исторически сложившихся обстоятельств географического, военного и внешнеполитического характера развитие российской государственности пошло по пути усиления центральной государственной власти, и борьба с татаро-монгольским игом и процесс объединения русских земель в XIV-XV вв. обусловили основные черты как государственного строя и системы управления в России, так и местного самоуправления.
Одной из характерных особенностей сложившейся тот период самоуправленческой традиции было то, что, с одной стороны, государство жестко контролировало уровень развития и объем полномочий местного самоуправления в России, но, с другой, — нередко использовало граж данские демократические начала, сохранившиеся в стране с домонгольского периода, поддерживало и способствовало их расширению в целях усиления центральной власти.
Эта, на первый взгляд, парадоксальная ситуация, наиболее явственно прослеживается в период царствования Иоанна IV Васильевича (Грозного) — период земского и губного управления (самоуправления).54 Уже в начале XVI столетия в борьбе с произволом наместников-бояр царская власть искала опоры в местных общинах. При малолетнем Иване IV правительство стало использовать практику введения особых органов управление посредством так называемых губных грамот, жалуемых городским и сельским общинам и предоставлявших им широкие права, вплоть до казни «лихих людей» (губой называлась территория, на которой местное общество обладало уголовными и полицейскими полномочиями, а само деление на губы было заимствовано из опыта местного самоуправления древнерусских земель и, в первую очередь, Новгорода и Пскова).
Правовые основы местного самоуправления в современной России
Формирование новой модели местного самоуправления представляет собой сложный противоречивый процесс, приблизительной точкой отсчета которого можно считать период реорганизации государственной власти СССР во второй половине 80-х гг. прошлого века.
9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в котором были определены и гарантированы права, полномочия, ответственность, материальная и финансовая основы местного самоуправления. Согласно этому Закону, местное самоуправление понималось как часть социалистического самоуправления народа, обеспечивающего реализацию прав и свобод граждан в их стремлении к самостоятельному решению вопросов социального и экономического развития определенной территории.
Закон также определял главные направления развития органов местной власти, принципы их формирования и основания деятельности как институтов самоорганизации граждан. Субстанциональным звеном в новой системе местного самоуправления утверждались уже существующие местные Советы. В политическую и социальную практику вводился ряд новых понятий (например, впервые использовалось понятие «коммунальная собственность») и т. п. В силу известных обстоятельств серьезных изменений в сфере местного самоуправления не произошло, или, точнее говоря, не успело произойти.
Интенсифицировавшийся в начале 1990-х гг. процесс формирования правовой базы по местному самоуправлению на уровне союзных республик, в первую очередь, конечно же, РСФСР, руководство которой вело борьбу с союзным руководством за право реального управления территориями, ознаменовался 6 июля 1991 года принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
С этого момента начался процесс реформирования местных институтов власти и формирования муниципальной системы, а исполнительные органы этого уровня, наделенные более широкими правами и полномочиями, стали более независимы и самостоятельны в вопросах местного управления. При этом данный Закон провел четкое разграничение между исполнительными и представительными органами (Советами) местного самоуправления в части объема их полномочий и компетенции.
Строго говоря, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» не были в полной мере реализованы на практике, однако их роль в осознании многих и многих проблем местного самоуправления, в выработке общих понятий по данному предмету, в подготовке реформы местного самоуправления в нашей стране и т. п. следует признать важной и заслуживающей особого внимания. Помимо того, что в них получили отражение такие «прорывные» вопросы, как финансовая и экономическая самостоятельность местного самоуправления, эти нормативные акты ознаменовали собой поворот в политике государства от тотального диктата в отношении общества к сотрудничеству с населением и вовлечением последнего в процесс социальной самоорганизации и управления.
Началом нового этапа в становлении местного самоуправления в России стал 1993 год, когда после трагических событий сентября октября Указом Президента России «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября система Советов народных депутатов была ликвидирована, а вместо нее провозглашалась необходимость выборов в новые представительные органы местного самоуправления.
Нельзя не отметить, что форсированное формирование местного самоуправления одним «росчерком пера» было в значительной мере обусловлено политической ситуацией. В условиях противостояния президентской власти с Верховным Советом РСФСР создаваемая новая правовая конструкция не соответствовала реальному содержанию жизни российского общества и предполагала административные усилия по «заталкиванию» действительности в рамки идеологической (и сформулированной на ее основе законодательной) схемы. По мнению современного исследователя проблематики местного самоуправления С.С. Митрохина, «разрыв преемственности с предшествующей традицией оказался столь глубоким и радикальным, что есть все основания квалифицировать события 1993—1997 гг. как «муниципальную революцию». Основное отличие «революционного» (постсоветского) проекта и «реформистского (советского) заключается в том, что последний предполагал постепенную трансформацию уже имеющихся политико-правовых отношений, в то время как авторы второго конструировали новую политическую и правовую деятельность как бы с чистого листа».
Основы новой модели местного самоуправления были заложены с принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ, в которой признавалась необходимость осуществления местного самоуправления как важнейшего института демократического общества. Основной Закон за крепил важнейшие принципы местного самоуправления, определил его как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделил органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признал экономическую основу местного самоуправления — муниципальную собственность — наряду с другими формами собственности и др.
