Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические традиции местного самоуправления в России 22
1. Генезис российского народовластия 22
2. Великие реформы XIX века и местное самоуправление 52
3. Народовластие и государство в годы революционных потрясений начала XX века 74
Глава II. Советы как форма самоуправления 92
1. Советская власть в условиях однопартийной системы 92
2. Общество и местное самоуправление в СССР в период «перестройки» 113
Глава III. Институализация местного самоуправления в Российской Федерации 130
1. Реформа местного самоуправления и ее социально-политические последствия 130
2. МСУ в структурах гражданского общества 149
3. Проблемы социального партнерства 170
Глава IV. Развитие местного самоуправления как фактор эволюции гражданского общества 186
1. Политическое значение новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 186
2. Роль местного самоуправления в сфере властных отношений 201
3. Экономическая база местного самоуправления 248
4. Местное самоуправление и перспективы развития гражданского общества в Российской Федерации 286
Заключение 305
Библиография 317
- Генезис российского народовластия
- Советская власть в условиях однопартийной системы
- Реформа местного самоуправления и ее социально-политические последствия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В результате рыночных реформ конца XX века Россия превратилась в зону острых социальных противоречий, которые охватывают все важнейшие области общественных взаимоотношений: между государством и населением, между центром и регионами, между трудом и капиталом, между классами, социально-культурными, этническими и религиозными группами. В этих условиях построение гражданского общества, то есть общества, основанного на верховенстве закона, балансе интересов, на системе политических сдержек и противовесов, толерантности и социальном партнерстве, представляется для России императивом, условием выживания как государства.
Местному самоуправлению принадлежит особое место в становлении гражданского общества. Самоуправление представляет собой одновременно и продукт такого общества, и его важнейшую составляющую, один из главных источников, питающих его развитие, инструмент его построения. Именно на местном уровне берут начала все общественно-политические процессы. Здесь проявляются в самой непосредственной форме реальные и мнимые противоречия между социальными группами, их взаимные симпатии и антипатии. Здесь закладывается отношение народа к власти, формируется общественное мнение - важный актор общественно-политического процесса.
Но местное самоуправление - это и одна из ветвей власти, самая близкая к народу. Формируя ее и участвуя в ней непосредственно, жители учатся демократии, законопослушанию, гражданственности и политической грамоте, умению уважать интересы других, искать бесконфликтные формы решения проблем и противоречий. Здесь местные сообщества набираются опыта взаимоотношений с государственными органами, с общественными организациями и т.д. История России показывает, что дойти до такого состояния - задача многократно сложней, чем совершать революции, каковые дважды в XX веке - сперва большевистская, затем «либеральная» - не принесли народу ни свободы, ни благосостояния.
Похоже, эти истины стала осознавать и российская власть, традиционно препятствующая развитию местного самоуправления. Показательными в этом плане стали консультативные встречи Президента России В.В. Путина с представителями фракций и депутатский объединений, проведенные в начале 2002 г., на которых был поставлен вопрос о необходимости формирования
государственной последовательной политики в названной области. Позиция главы государства была изложена в его Послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г., в котором признавалось, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах». Из этого следовало, что вопросы развития местного самоуправления относятся к приоритетным направлениям внутренней политики государства, поскольку «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным»1. В Послании Федеральному Собранию в мае 2004 г. Президент заявил: «Без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей. Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы. И здесь у нас, конечно, есть еще немало вопросов»2.
Вопросов действительно много. Наиболее актуальным из них и посвящено данное исследование.
Изучение гражданского общества и местного самоуправления как единого комплекса общественных взаимодействий может подсказать более эффективные средства управления общественно-политическими процессами, применение которых будет способствовать скорейшему превращению России в процветающее демократическое общество. Эти соображения определяют научную актуальность темы предлагаемого исследования, которая находится на стыке двух, хотя и связанных между собой, но формально автономных научных проблем, что и определяет круг ее источников и литературы. И местное самоуправление, и гражданское общество относятся к остро дискуссионным проблемам. В политологии широко обсуждаются вопросы природы местного самоуправления и гражданского общества, их взаимосвязи, их роли в становлении современного демократического государства, степень их автономности/независимости от государства и другие. На этот счет существуют разные, порой прямо противоположные взгляды - от полной «слитности» местного самоуправления и гражданского общества с государством до их антагонизма. Автор не разделяет крайних точек зрения и считает, что ответы на многие вопросы кроются в историческом опыте различных стран, включая
1 Российская газета. 19.04.2002.
2 Российская газета. 27.05.2004.
Россию, в особенностях функционирования гражданского общества (и его составляющей - местного самоуправления) в странах зрелой демократии.
Хотя каждый субъект Федерации имеет свои особенности организации и функционирования местного самоуправления, его правовое, политическое и финансово-экономическое положение везде одинаково. Одинаковы и причины, которые привели его в нынешнее кризисное состояние. Поэтому работа не имеет строгой территориальной привязки. Территориальные отсылки связаны исключительно с наличием фактических материалов и их репрезентативностью.
Источники работы включают сборник документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт» (под общей редакцией А.Я. Сливы. Составители: Л.В. Гильченко, А.В. Кирилин, А.Я. Слива. М., 1998), в котором приводятся законодательные акты, которые определили реформы МСУ в России - от «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. до последнего постановления Временного правительства «Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчетах» 1917 г.
Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления являются материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций.
В качестве источников использованы также материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о местном самоуправлении, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также научных и общественных организаций, конференций, семинаров и т.д. Еще одним источником исследования послужили данные социологических опросов РОМИР, ВЦИОМ и Социологического центра
Российской Академии государственной службы. Их данные регулярно публикуются в Интернете. Там же можно найти доклады и обзоры российских и международных правозащитных организаций, нередко содержащих весьма ценный фактический материал.
Степень научной разработанности проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получили широкое освещение в отечественной научной литературе. Дореволюционные ученые - А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.Г. Михайловский много сделали для развития теоретических основ, правовой базы земского движения, изучения деятельности земств, их роли в обществе. Они были в числе первых, кто поставил актуальный и в наши дни вопрос об отношениях между МСУ и органами государственной власти.
В советское время земское движение интересовало, главным образом, специалистов по российской истории. В 1980-е годы интерес к местному самоуправлению возрастает. В трудах В.Т. Кабышева, А.П. Бутенко и других исследователей самоуправление признается как атрибут демократии, но трактуется как широкое участие граждан в работе местных Советов, которые рассматривались в качестве органов государственной власти.
В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые -В.Ф. Абрамов, Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.А. Жуков, Л.Е. Лаптева, В. Степанский и другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. В отличие от исследований МСУ советского периода современные труды историков имеют своей целью не критику этого института, а извлечение полезного опыта, пригодного для применения практике (см. работы Н.В. Постового, А.С. Автономова, А.А. Захарова, А.И. Черкасова).
А.И, Коваленко, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Б.А. Стращун, Е.М. Ковешников и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки. Их работы помогают лучше понять правовой статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Многие правоведы обращают внимание на несовершенство законодательной базы МСУ, видя в нем одну из причин нынешнего кризиса.
Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов С. Рыженкова, Н. Винника, С. Митрохона,
В. Пашенцева, А. Замотаева, Б. Овчинникова, Г. Люхтерханд-Михалевой, Д. Грушкина, О. Алексеева, С. Трунова, П. Лаптева, Н. Мухарямова, В. Нечаева, И. Малякина, А. Свешникова, В. Кирпаля, Р. Пырмы, Т. Барандовой,
B. Авдонина, А. Рогожина, В. Охоты, И. Александрова, Е. Лапшовой,
C. Глушкова, Г. Драбкиной, В. Терехова и других. В их работах
рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ, так и нынешнее
положение муниципальных образований.
С. Рыженков, Н.А. Бородулина, Г. Люхтерхандт-Михалева, В. Авдонин и другие авторы в своих работах рассматривают роль правящей элиты, в особенности губернаторского корпуса, в осуществлении реформы.
В связи с подготовкой новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в обсуждение проблем МСУ включились и ведущие политики. Дискуссии, которые ведутся вокруг законопроекта, охватывают практически все вопросы МСУ - модели муниципальных образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, властное, экономическое и финансовое положение муниципалитетов.
Особенностью этих дискуссий является общая неудовлетворенность современным состоянием местного самоуправления и самый широкий разброс мнений о путях его реорганизации. Одним из примеров этого разброса может служить дтскуссия о соотношении компетенций различных органов власти. Один крайний взгляд сводится к максимальной самостоятельности и даже управленческой автономии МСУ. Вторая крайность сводится к тому, что местное самоуправление - это дань демократической моде и Европейской Хартии о МСУ. Как допустимое зло предлагается оставить за МСУ минимально необходимые функции (на уровне уборки территории). Все же остальные функции передать государству.
Это лишний раз подтверждает тот факт, что местное самоуправление в нашей стране является не только научной проблемой, но и сферой борьбы групп интересов и политических сил.
По проблемам содержания и соотношения гражданского общества и местного самоуправления в России существует обширная литература. Содержание понятия гражданского общества находится в произведениях Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, Ф. Энгельса; в работах современных философов и политологов - А.И. Демидова, А.А. Федосеева, Б.И. Зеленко, М.Н. Марченко,
И. Изензее и других. Среди отечественных ученых, внесших заметный вклад в изучение гражданского общества и его развития в России, нужно также назвать имена С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.Б. Баглая, В.В. Бойцовой, В.В. Витюка, К.С. Гаджиева, В.В. Галкина, В.Д. Зорькина, В.А. Ломовского, В.В. Колбановского, А.П. Кочеткова, Ю.А. Красина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.Л. Попова, О.Г. Румянцева, Н.И. Мазутова, Г.П. Мальцева, Г.Н. Манона, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, З.М. Черниловского и др.
Местное самоуправление, как институт гражданского общества, освещалось в исследованиях крупных отечественных ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Проблемы связи местного самоуправления и гражданского общества нашли отражение в трудах О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, В.И. Васильева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина и А.С. Автономова. Особое значение для изучения взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества имеют работы B.C. Мокрого, опубликованные в последние годы.
Радикальные попытки в 1990-е годы преобразовать управление на местах в местное самоуправление, равно как и их хаотичность и стихийность, дало основание многим исследователям назвать эти годы «муниципальной революцией». Революция явно захлебнувшаяся. Затем настал период наступления «муниципальной контрреволюции» или, по крайней мере, явно наметившейся тенденции к реставрации того подчиненного положения, которое было присуще местному самоуправлению советских лет. Ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной автономии, с одной стороны, и реальностью подчиненности муниципалитетов и господством местной власти, с другой, не был столь разителен. Таким оказался пролог новой реформаторской волны в местном самоуправлении, рассмотрению которой посвящен специальный номер журнала «Полития»3. Причины такого развития событий исследуются российскими политологами в монографии, посвященной «муниципальной революции», в которой авторы на многих примерах
3 Политая. Местное самоуправление. М., 2003-2004.
показывают, насколько сложно решать проблемы местного самоуправления в современной России4.
Казалось бы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был обеспечить полную ясность в вопросах о правовой природе отечественного местного самоуправления, его функциях и принципах организации. Однако в ходе реформы муниципальной власти с особой остротой возобновились старые споры об оправданности ее отделения от государственной власти, о степени ее автономии, о соотношении в ее основах самоорганизации и властного управления. Правовая теория еще только начинает во всей полноте исследовать новый этап развития российского местного самоуправления, искать теоретические ответы на вопросы, поставленные политикой и практикой. Об этом свидетельствует исследование, подготовленное Независимым институтом выборов. Книга представляет собой попытку системно осмыслить предпосылки, цели, содержание и перспективы реформы местного самоуправления, начатой принятием названного закона. Авторы анализируют смысл изменений, внесенных в концепцию устройства местной власти, генезис и предназначение новелл федерального законодательства, проблемы и противоречия, которые ждут правоприменителей, перспективы развития муниципального права.
В 1990-х годах в литературе по местному самоуправлению основное внимание уделялось тому, каким оно должно быть, как следует воплощать в жизнь политические и правовые принципы, предусмотренные Конституцией и законодательством. Сегодня уже можно говорить о том, каким получилось местное самоуправление на практике, какие идеи подтвердились, а какие -нуждаются в переосмыслении. Требуется не апологетика, а анализ ошибок, поиск резервов развития. Почему значительная часть граждан России не желает участвовать в местных выборах? Отчего наибольшее число жалоб населения адресовано сегодня именно местным властям? Является ли на деле местное самоуправление властью, приближенной к населению? Вот вопросы, которые не вправе обходить теоретическая мысль в наше время, когда в обществе проявляется определенная политическая апатия, а в политике явно прослеживается тенденция к свертыванию реальной демократии. Именно теперь особое значение приобретают проблемы демократической организации власти,
4 Гельман В.Я., Рыженков СИ., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001. СПб.: Летний Сад, 2002.
использования непосредственного народовластия, прежде всего на низовом -муниципальном уровне.
Важный аспект проблематики диссертации связан с поисками общественного согласия в России. Положение в этом плане усугубляется регионально-этническим фактором. Россия остается страной исключительно разнообразной в региональном и этническом отношении, что, естественно, осложняет проблемы становления гражданского общества. Распад СССР и последовавшие затем перемены вызвали процессы дезинтеграции, чреватые угрозой развала общества и государства. Эти процессы синтезируют в себе и исторические особенности Российской империи, а затем Советского государства, и несравнимую ни с какой другой страной масштабность и разноплановость национально-этнических и региональных различий, и переходный характер социально-политических структур в постсоветский период. Российская специфика обуславливает более поздние, более конфликтные, чем на Западе пути и формы становления гражданского общества.
Преодоление системного кризиса и его последствий едва ли осуществимо без опоры на присущие российскому обществу традиции коллективизма, без использования вытекающих из них возможностей выдвижения мобилизационных программ, на что способна лишь сильная, консолидированная государственная власть. Это сознают ныне фактически все основные ветви власти: президентская, парламентская, правительственная, региональная, позиции которых по проблемам выхода из кризиса, если и не во всем совпадают, то достаточно близки для выработки общей платформы. Как показывают социологические опросы, усиление роли государства в социально-экономической и политической сферах жизни поддерживает и большинство граждан России.
Вот тут-то и возникает проблема народовластия. Дело в том, что все реформы в России инициируются и проводятся сверху. Обратная связь с обществом слишком слаба. Вертикаль власти не имеет прочного основания в массах, в «низах», где большинство населения по-прежнему не принимает участия в управлении государственными делами ни на федеральном, ни на местном уровнях. В своих работах автор уже рассматривал данную проблематику в сферах местного самоуправления5. Здесь же, наряду с вопросами
5 Кружков А.В. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М., 2003; Он же: Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М.: Современная экономика и право, 2004.
местного самоуправления, анализируются исторические традиции народовластия в России, их трансформации в советский и постсоветский периоды, конституционные, электоральные, национально-этнические аспекты означенной проблематики.
Понятие «народовластие» имеет давние традиции употребления в российском обществоведении и по смыслу несколько отличается от понятия «демократия», а в некоторых контекстах и противопоставляется последнему, выражая историческую специфику форм приобщения народа к власти, отличных от тех, которые характерны для западных стран6. Как представляется, оно более ясно и точно выражает суть дела, хотя бы потому, что не нуждается в переводе с иностранного языка, хотя, разумеется, все это ни в коей мере не перечеркивает понятие «демократия», тем более тогда, когда оно не служит ширмой для антидемократических по существу новаций постсоветских реформаторов, а обозначает, по характеристике одного из отцов западной демократии А. Линкольна, «власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа». Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В. Острому, «по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»7.
Базу основанной на власти народа демократии составляют следующие принципы: выборность основных органов власти и должностных лиц, их подчиненность избирателям; равенство всех граждан перед законом; обеспечение демократических прав и свобод, включая право всех граждан на участие в управлении делами общества и государства; соблюдение прав меньшинства иметь свое мнение и отстаивать его; подконтрольность и ответственность государственных органов, формируемых путем назначения, перед выборными учреждениями; построение государственного устройства по принципу разделения властей; политический и культурный плюрализм; свобода слова, совести, убеждений; приоритет правовых методов власти. Социально-экономическую базу современной западной демократии составляет высокий уровень развития производительных сил, социальное рыночное хозяйство, сильный средний класс. Одним из важнейших критериев демократии является уровень обеспечения основ человеческого существования, достойного качества
6 См., например: Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от
патриархальной монархии к парламентаризму. В 2-х тт. М, 1906.
7 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
С. 61.
жизни. Демократия является также системой прав, которые представляют собой неотъемлемую часть демократических политических институтов. Именно права и их соблюдение «становятся важнейшим материалом, из которого созидается процесс демократического правления»8.
Для реализации действующих демократических норм необходимо обеспечить соблюдение гражданских прав, в том числе право на участие граждан в управлении государством, а также право высказывать свои взгляды по всем вопросам общественной и политической жизни, право контролировать действия власти. Недостаточно только провозгласить права, они должны быть гарантированы и реально доступны для граждан. В противном случает демократические институты являются лишь своеобразным фасадом, прикрытием недемократической сущности правящего режима. Как отмечает В. Остром, «в демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере управления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственности перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия»9.
Современная демократия неотделима от гражданского общества. Эта идея стала утверждаться в западном обществоведении после публикации книги французского ученого А. де Токвиля «О демократии в Америке». Именно в Америке получили оптимальное для своего времени развитие формы политической демократии и элементы гражданского общества, сложилось эффективное позитивное взаимодействие между ними. Добровольные ассоциации граждан пришли на помощь властям. Общественная жизнь наполнилась так называемыми «обществами», негосударственными учреждениями, объединениями вне сферы государственной власти. Государство стало отстраняться от целой серии функций, которые оно ранее выполняло, передавая их общественным организациям. С развитием капиталистических отношений уже в конце XIX века резко возросла эмансипация личности от государственной власти, сократилось пространство прямого командного воздействия государства. В ходе развития и усложнения горизонтальных
8 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 51.
9 Остром В. Указ. соч. С. 155.
социальных связей усиливается структурированность общества, появляются все новые и новые общественные организации и движения, которые расширяют возможности народовластия.
Как писал Токвиль, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны». Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности. Когда же «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу»10. В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать»11.
Поскольку гражданское общество - это целый комплекс отношений внутри общества и по отношению к государству, к нему нельзя применить какое-либо одно определение. Непременным показателем существования гражданского общества является невмешательство власти в частную жизнь и одновременно ее защита властью. Уже в XIX веке при всех различиях в понимании термин «гражданское общество» приобрел свои главные и окончательные черты. Во-первых, это часть общества, независимая от государства. Во-вторых, гражданское общество обеспечивает права индивидов и, в частности, право собственности. В-третьих, в гражданском обществе независимо от государства действует множество автономных экономических ассоциаций и деловых фирм, конкурирующих между собой. Гражданское общество немыслимо вне системы участия граждан во власти. Такая система базируется на представлении, выработанном еще Н. Макиавелли, о том, что рядовые граждане лучше знают достоинства и недостатки чиновников, особенности региона и нужды отдельных граждан и их ассоциаций. Участвуя в
10 Токвиль Ал. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 86.
11 Там же. С. 89.
выработке и принятии политических решений, граждане разделяют ответственность элиты и бюрократии, становятся заинтересованными в их выполнении. Гарантированные законом возможности получения гражданами минимально необходимой информации облегчают общественный контроль над государством в целом и действиями чиновников, в частности, их квалификации,
1 f\
эффективности действий, этики поведения .
В современной России строительство гражданского общества -альтернатива гражданской войне. «Отсюда очевидной становится ответственность основных социальных сил (капитал, труд, государство) в движении Согласия относительно перспектив гражданского общества и достижения его ценностей, а также выработки стратегии достижения такого согласия. В условиях социальной напряженности потребуется разработка стратегии поведения каждой из социальных сил. Особая историческая ответственность лежит на российском капитале, который, хотя почти и не имеет своей собственной истории, но на путях формирования гражданского общества может обрести ее в достойной форме»13.
Опыт демократического развития показывает, что реальное народовластие является труднодостижимой целью. По словам Дж. Мэдисона, демократия в лучшем случае является компромиссом власти большинства с властью меньшинства, достигаемым благодаря равноправию всех взрослых граждан в политическом процессе, с одной стороны, и ограничением их суверенитета, - с другой. Демократия как система поддержания динамического равновесия конкурирующих сил представляет собой власть постоянно изменяющего свои очертания большинства, включающего в себя различные группы с совпадающими позициями по тем или иным вопросам. Применение демократической модели власти возможно только за счет распространения в обществе единых, основных для большинства социальных групп идеалов и ценностей, отсутствие которых превращает межгрупповые различия в непреодолимое препятствие для демократических процедур.
Для политической мысли начала XXI века характерны попытки наряду с анализом правовых аспектов демократии учитывать возрастающую роль партий, групп давления, общественных движений, а также ценностных сторон демократии, прежде всего самого права человека на жизнь. В политической социологии аспект все больше смещается в сторону сравнительного изучения
12 См.: Гражданское общество. Истоки и современность. СПб., 2002. С. 54, 62.
13 Там же. С. 257.
демократических систем, а также на процессы демократизации в обществах переходного типа14.
Непосредственным воплощением народовластия в современной России является местное самоуправление (МСУ). Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленным правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.
По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральное Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает возможность административного контроля государства над органами МСУ, ограничивая его условия и пределы. Так, в статье 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что она «может включать также
14 См.: Ирхин Ю.В. Демократия // Социологическая энциклопедия. Т. I. М., 2003; Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. М., 1986; Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике: критические очерки истории и теории. М., 1986; Салмин A.M. Современная демократия: очерки становления. 2-е изд. М., 1997; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование / Пер. с англ. М., 1997; Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999; Российское общество: становление демократических ценностей? / Под ред. М. Макфола и А. Рябова. М., 1999; Даль Р. О демократии / Пер. с англ. М., 2000; Мадатов А.С. Демократия: сущность и методологические проблемы исследования. М., 2000; Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ. Под ред. В.Л. Иноземцева. М., 2001; Бегунов Ю. К., Лукашев А.В. Пониделко А.В. 13 теорий демократии. М., 2002; Россия федеративная: проблемы и перспективы / Под общ. ред. В. Иванова. М., 2002.
контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением» органами МСУ делегированных им полномочий и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить».
Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. По состоянию на 2003 г. весьма нелестную характеристику МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировала, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления»15.
Процесс утверждения реального народовластия в общественных отношениях находится лишь в самом начале. Далеки еще от решения и многие теоретические проблемы.
Современные российские обществоведы выделяют народовластие в особую категорию, связывая ее с принципом народного суверенитета, реализуемым через институт выборности органов управления. Практика демократических режимов формируется прежде всего институтом свободных выборов, проводимых регулярно на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, а также традициями местного самоуправления. Сегодня институты народовластия неотделимы от процессов модернизации общества, разрушения сословных и корпоративных и иных барьеров, разделяющих социум, распространения политических и социально-экономических прав и свобод на все более широкие слои населения. По характеристике Г.В. Каменской, в современном понимании оно «может быть определено как идеал самоопределения политического сообщества (политий) посредством институтов
15 Федеральное собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический вестник. Вып. 22 (Ч. II). Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. М., 2003. С. 14.
и механизмов волеизъявления равноправных индивидов, обладающих свободой личного выбора. В таком толковании народовластие составляет нормативное измерение идеи современной демократии, ее обоснование и легитимацию»16.
Более сложное определение народовластию дает СВ. Королев. По его мнению, в отличие от демократии оно, во-первых, всеохватно по своей природе и способу действия и устанавливает такие социальные правила, в том числе и стандарты «политической игры», которые не может игнорировать ни один участник общественных отношений; как объективная реальность, народовластие слабо ориентировано на стандарты каких-либо меньшинств, в отличие от современной демократии, оно либо игнорирует эти стандарты, либо преодолевает их и делает невозможным их осуществление. Во-вторых, народовластие совпадает с процессом своего функционирования и поэтому не имеет внешне заданных целей. Иначе говоря, цели и методы народовластия совпадают, так как отдельный носитель народной власти никогда не является ее творцом и редко является ее сознательным носителем. «В строгом смысле, субъектом народной власти является исторически определенное социокультурное сообщество в единстве прежде живших и ныне живущих поколений»17. Под народовластием автор понимает «совокупность форм жизнедеятельности большинства населения, косвенно выполняющих политическую роль посредством распространения и утверждения объективно принудительных социальных стандартов. Речь идет о таких стандартах, которые обязан учитывать любой профессиональный политик или администратор, если
он желает войти во власть и сохранить ее» .
Особенностью российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а насаждались сверху. Это предопределило его главные черты -«урезанный» характер, доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Между тем, гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое
Каменская Г.В. Народовластие // Социологическая энциклопедия. Т. П. С. 13.
Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003. С. 274.
Там же. С. 271.
гражданское общества, с его системой «сдержек и противовесов», верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.
Объектом исследования является процесс становления гражданского общества в России, рассматриваемый в историческом и политологическом контекстах. Предмет исследования - местное самоуправление как институциональный фактор данного процесса.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе обобщения исторического опыта воздействия местного самоуправления на формирование гражданского общества в России выявить конституциональную составляющую этого воздействия, ее роль в политической жизни российского общества.
Задачи исследования заключаются в том, чтобы
проанализировать природу и генезис самоуправления как политического института в России;
выявить особенности местного самоуправления на различных этапах развития российского общества;
охарактеризовать переход от советских к современным формам самоуправления;
исследовать тенденции институционализации местного самоуправления в постсоветский период;
изучить характер взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления в ходе становления гражданского общества в современной России;
обобщить итоги и определить тенденции развития местного самоуправления как института гражданского общества.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологии выдвинуты и обоснованы теоретические положения, определяющие институциональную роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в России. На основе междисциплинарного подхода, соединяющего политологические, сравнительно-исторические, социологические методы анализа, предложена новая концептуальная интерпретация малоизученного предмета исследования, которая позволяет
объективно оценить условия и возможности воздействие института местного самоуправления на становление гражданского общества в современной России.
С учетом актуальных проблем исследованы российские традиции самоуправления, их значение для современного общества.
Показаны противоречия становления гражданского общества в России, связанные с местным самоуправлением.
Критически рассмотрена реформа местного самоуправления, меры по ее реализации в политической и социально-экономической сферах.
Проведен сравнительный анализ институциональной роли местного самоуправления в общественном развитии России и других государств в целях выявления опыта, пригодного для использования в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту.
Гражданское общество возникает там, где не декларируются, а осуществляются права и свободы человека, где созрели предпосылки гражданского компромисса и основания мировоззренческого плюрализма. Поэтому нет и не может быть единой модели гражданского общества для всех и на все времена. В каждом случае общее проявится в единичном, в особенности и неповторимости.
Особенность российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а прививались сверху. Это предопределило его главные черты: доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое гражданское общество, с его верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.
Местное самоуправление - это один из главных инструментов противостояния граждан государственной бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры.
Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы местного самоуправления остается исторической необходимостью.
Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других его составляющих, следует признать, что и впредь ведущую роль в развитии местного самоуправления, по всей видимости, будет играть государство. При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования зарубежных моделей самоуправления и попыток одним махом преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать в исторических традициях те элементы, которые могут содействовать демократическим преобразованиям.
В последние годы наметились важные «точки роста» народовластия -более интенсивное вовлечение местного самоуправления в реализацию федеральных и региональных социально-экономических программ, дальнейшее развитие территориального общественного самоуправления. В процессе развития территорий МСУ становится эффективным инструментом формирования основных слагаемых гражданского общества на местном уровне.
Бюрократический путь проведения реформы местного самоуправления, вкупе с другими преобразованиями либерально-рыночного толка нанес ощутимый вред становлению гражданского общества в России. Он обострил конфликт между обществом и государством, сделал более труднодостижимой цель утверждения в стране идеологии и практики гражданской самодеятельности, демократии, толерантности, согласия и социального партнерства.
Преобразование российского общества в полноценное гражданское общество является условием выживания России как государства. Одним из надежных путей продвижения страны к гражданскому обществу остается развитие местного самоуправления с учетом традиций и особенностей истории и современного состояния российского общества.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что высказанные в работе положения, идеи и выводы могут быть использованы при
разработке теоретических проблем становления гражданского общества в России, его институтов, прежде всего местного самоуправления, а также при анализе общих проблем посткоммунистической политической трансформации. Результаты исследования будут полезны при ситуационном анализе и прогнозировании политических процессов в современной России, связанных с деятельностью гражданских институтов, их взаимодействием с государственной властью, влиянием на развитие демократии в стране. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной области, в работе органов местного самоуправления, а также для преподавания и подготовки специалистов по сравнительной политологии, политической социологии, политической истории России, повышения квалификации служащих муниципальных органов.
Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертации были изложены на научных конференциях, теоретических семинарах, в монографиях, научных журналах и сборниках. Исследование также нашло практическое применение при разработке программ активизации участия граждан в работе московских управ и привлечения населения к сотрудничеству на местах с органами Министерства внутренних дел.
Генезис российского народовластия
Традиции народовластия в России уходят своими истоками в глубокую древность. В разных регионах и у разных народов многонациональной страны они, естественно, формировались по-своему. Но эти традиции имеют и нечто общее: практически у каждого этноса народовластие базировалось на той или иной форме общины - форме социальной организации, возникшей на основе кровнородственных или соседских связей и отношений и характеризующейся коллективным владением средствами производства и полным или частичным самоуправлением.
В общине следует искать корни консерватизма, характерного для российского народовластия. Община занимала центральное место среди других ассоциаций граждан, здесь закладывались представления о правах личности и поведении свободного человека, наряду с чувством личной ответственности за происходящее. Кстати, именно с общины начиналось гражданское общество в британских колониях в Америке.
В России сельская община, владеющая лесами, реками и другими естественными богатствами, всегда играла большую социально-экономическую и культурно-историческую роль. В период проведения П.А. Столыпиным аграрной реформы в России была сделана ставка на разрушение крестьянской общины. Крестьяне получали участок земли - отруб, если они выходили из общины, но оставались в деревне. Окончательно порывали общинные связи те, кто жил обособленно - в хуторах. Раздел крестьянских общинных земель вел к расслоению деревни и вовлечению в рыночный оборот бывших общинных земель. Однако российская сельская община оказалась весьма жизнеспособной: от 70 до 90% крестьян, вышедших в ходе столыпинской реформы из общины, сохранили связи с ней. Революционно-демократические идеологи видели в общине инструмент социалистических преобразований общества. В годы советской власти общинные связи внешне укрепились: в колхозном строительстве были использован общинные традиции российского крестьянства. В постсоветский период успех в сельском хозяйстве также во многом связывается с этими традициями. Существуют и поныне сторонники как сохранения сельской общины, так и ее разрушения, что находит отражение в отношении к проблеме купли-продажи земли в России19.
Обширность территории России с природными условиями, затрудняющими межрегиональное и иное общение (леса, горы, пустыни, суровый климат), объективно замедляла общественное развитие всего социально-территориального комплекса в целом. Различные общинные формы глубоко укоренились в разных регионах именно потому, что оптимально соответствовали практическим возможностям и нуждам сельского в основе своей образа жизни. Подобная структура отношений вполне самодостаточна и устойчива. Она способна существовать без особых изменений веками, сохраняя общинные отношения и перенося их на все жизнеустройство государства. Под влиянием этих объективных факторов пространство Российской империи породило социально-политическую систему, принципиально отличную от той, что исторически формировалась в Западной Европе.
С другой стороны, община вызвала к жизни и столь же устойчивые традиции централизма в развитии российской государственности. Разнородные этнонациональные, конфессиональные, культурные и прочие общности, нередко конфликтовавшие между собой, находившиеся на разных уровнях развития и ограниченные в возможностях общения с внешним миром, объективно нуждались в имперском патернализме. Централизованное государство служило объединяющим все эти общности началом, обеспечивающим целостность и историческую жизнеспособность складывавшегося сообщества. В России не возникли какие-либо иные механизмы интеграции и институализации, достаточно сильные, чтобы консолидировать общество. От центральной государственной власти зависели все социальные, сословные, национально-этнические, конфессиональные группы и слои населения. В этом - одна из коренных причин, замедляющих развитие гражданского общества в России, которое обеспечивает существование устойчивых форм народовластия20.
Происходившее на протяжении столетий расширение территориальных пределов России и связанные с этим общественные преобразования обусловили формирование основ российской государственности, которая изначально складывалась как жестко централизованная система. При этом практическое освоение пространств далеко отставало от их приращения: для этого не было в достаточном количестве ни людей, ни средств, как нет их и в наше время, когда даже основная часть европейской России не имеет достаточной сети дорог, коммуникаций, иных инфраструктур. Одно удержание такой территории под минимально необходимым административным контролем требует повышенной централизации власти по сравнению с любым из европейских государств. Центр контролировал все сферы жизни отдельных регионов и жестко пресекал проявления сепаратизма. К тому же в Российской империи, в отличие от Западной Европы, города не стали оплотом становления структур гражданского общества, хотя в период феодальной раздробленности предпосылки для этого складывались (вече в Пскове, Новгороде и других крупных городах), империя поставила города под полный контроль центральной власти. Тенденция к централизации продолжала развиваться на всем протяжении истории России. Она стала преобладающей в процессе формирования российской государственности и на многие века определила ее природу, содержание и формы развития отношений между центральной властью и ее региональными и местными ответвлениями.
Территориальная общность рождала коллективные потребности, а стало быть, и общие интересы: решение проблемы внешней защиты или нападения; принятие единых правил общежития; выполнение тех общественных работ, от которых зависит оптимальное существование сообщества, но которые не в состоянии осуществить отдельно взятый индивид или его семья (строительство дорог, ирригационных сооружений, поддержка порядка, санитарии и т.д.).
Советская власть в условиях однопартийной системы
Вообще говоря, власть Советов могла бы стать новой формой подлинной демократии, если бы она соответствовала принципам народовластия. Самое слово «совет» происходит, как полагают, от того же корня, что и «вече», и существует в русском языке с глубокой древности. Оно славянского происхождения, хотя присутствует не во всех славянских языках. Считается, что это соединение двух древних слов, означающих «вместе» и «вет» - «говорить», «знать». Политически реализованные в таком значении Советы явились бы органами прямой демократии. Но большевики выхолостили суть Советов как органов народовластия, поставив их на службу «диктатуры пролетариата». И все же нельзя полностью исключить роль Советов из российской традиции народовластия, которая именно через них - других путей попросту не существовало - дошла до наших дней.
Захватив власть, большевики отнюдь не отбросили лозунги демократии и народовластия. Напротив, эти лозунги стали неотъемлемыми от пропаганды идей социализма. Более того, диктатура рабочего класса была объявлено высшей формой демократии, ибо, как утверждал В.И. Ленин, «пролетарская демократия в миллион раз демократичнее всякой буржуазной демократии; Советская власть в миллион раз демократичнее самой демократической буржуазной республики»112.
Комментируя это и другие подобные высказывания вождя революции, известный в свое время идеолог марксизма-ленинизма К.И. Зародов писал: «Утверждая в общественно-политической жизни этот демократизм, новый как по форме, так и по содержанию, диктатура пролетариата уже на этапе борьбы за упрочение политической победы революции обеспечивает действительно сознательное участие большинства народа в строительстве основ социализма. Даже само установление диктатуры пролетариата немедленно радикально демократизирует общественную жизнь. Октябрьская революция лишила эксплуататорские классы на только формальных, но и реальных привилегий, которыми они обладали благодаря своему богатству, экономическому господству. Она передала в руки трудящихся масс те материальные средства, которые только и позволяют на деле осуществлять демократические права (типографии и запасы бумаги, если речь идет о свободе печати; дворцы, особняки, общественные здания, если дело касается свободы собраний, и т.д.). Советы, будучи формой политической организации трудящихся - рабочих, солдат, крестьян, - стали органами государственного управления»113.
Первые Советы рабочих депутатов появились в России в ходе революции 1905-1907 гг. Сперва они рассматривались представлявшими различные партии революционерами как органы, объединяющие рабочих для проведения забастовки. Первый Совет создали рабочие Иваново-Вознесенска во время общегородской стачки, проходившей с мая по август 1905 г. Помимо задач по организации забастовки (выработка единых требований, определение порядка проведения акций во время стачки, переговоры с работодателями и представителями власти и т.п.), он решал и ряд задач местного самоуправления (поддержание общественного порядка в период забастовки, участие в урегулировании отношений между рабочими и владельцами ряда магазинов, уборка улиц и т.д.). При создании Совета не планировалось, что тот будет заниматься какими-либо проблемами городского управления, однако в силу ряда обстоятельство он был вынужден включиться в их решение.
Хотя после первой русской революции Советы не создавались, сразу же вслед за падением самодержавия в феврале 1917 г. они стали возникать в массовом порядке. И если в 1905-1907 гт. в основном создавались Советы рабочих депутатов (единичны были случаи образования Советов крестьянских депутатов или Советы рабочих и крестьянских депутатов), то в 1917 г. это были уже Советы и рабочих, и крестьянских, и солдатских депутатов. Создавались в ряде городов и Советы офицерских депутатов, Советы депутатов служащих ведомств и учреждений. Согласно подсчетам И.И. Минца, к концу марта 1917 г. в России имелось свыше 500 Советов114.
Образованные в 1917 г. Советы сразу же заявляли о себе как об органах власти: они принимали акты о сокращении рабочего дня, о регулировании трудовых отношений, занимались снабжением населенных пунктов продовольствием, что в ту пору было важнейшей задачей, охраной общественного порядка, направляли своих комиссаров в государственные органы и пр. В соответствии с известным Приказом № 1 Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов в подчинение Совету переходили воинские части Петроградского военного округа с оружием и снаряжением. Этот же приказ устанавливал гражданские права солдат, «нижних чинов» по тогдашней терминологии. Данную инициативу подхватили и другие Советы, принимая решения о проведении указанного приказа в жизнь.
Анализируя эти и другие факты, авторы монографии о российском народовластии отмечают, что Советы дооктябрьского периода с правовой точки зрения можно охарактеризовать как массовые общественно-политические организации. Фактически они выражали представительство больших социальных групп. Крупные заводы делегировали своих представителей из расчета 1 человек на 1000 рабочих, мелкие - 1 представитель от предприятия. К числу сильных сторон этого периода организации Советов следует отнести высокую степень их координации во всероссийском масштабе. Деятельность Советов координировалась всероссийскими съездами, делегаты которых, как правило, избирались на уездных и губернских съездах соответствующих Советов. Более того, съезды создавали свои постоянно работающие исполнительные органы: съезды Советов рабочих и солдатских депутатов -ВЦИК, съезды Советов крестьянских депутатов - ЦИК, решения которых были обязательными для соответствующих Советов в межсессионный период. Эта обязательность носила общественный, а не государственный характер. «Поэтому один из важнейших выводов, который надо сделать, характеризуя природу Советов в дооктябрьский период, состоит в том что Советы по своей организационной основе, массовости превосходили многие политические партии, которые не имели столь широкой региональной структуры и поддержки»115.
Реформа местного самоуправления и ее социально-политические последствия
Напряженная политическая обстановка в России к осени 1993 г. закончилась конституционным кризисом; с сентября по октябрь 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база местного самоуправления была ограничена указами Президента Российской Федерации. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция признала объективную необходимость существования местного самоуправления и обеспечила правовые гарантии его существования на высшем законодательном уровне.
Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность -равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Вводя эту норму в Основной закон, законодатель преследовал цель -исключить возможность столь привычного для России прямого административного вмешательства в дела местного самоуправления, дать органам местного самоуправления возможность развивать горизонтальные связи в обществе, поскольку города и сельские населенные пункты не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями.
Вместе с тем, следует признать, что это положение, не имеющее аналогов в законодательстве стран Запада, до сих пор вызывает споры и сомнения. Их суть которых состоит в том, что эта норма, якобы, фактически выводит местное самоуправление из-под контроля государства. Но в Конституции речь идет о самостоятельности МСУ в пределах его полномочий (компетенций). Полномочия же определяются законом, принимаемым органом государственной власти. К тому же, существует государственный контроль за реализацией переданных местному самоуправлению государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации; прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; и, наконец, судебная власть. Кроме того, пределы самостоятельности местного самоуправления определяет его финансово-экономическая база, которая также устанавливается и регулируется правовыми актами государственных органов.
Местное самоуправление, как это будет показано ниже, не выходило из под контроля государства. Более того, вмешательство исполнительной власти в дела самоуправления было достаточно активным. Была бесконтрольность должностных лиц местного самоуправления, что стало следствием как упущений в законодательстве, так и практикой его применения.
Общие принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления. Конституционное право граждан России на самоуправление обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Право населения и местных сообществ на самоуправление не только признается; его экономические, юридические и организационные гарантии обеспечиваются всеми федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Реализация полномочий должна обеспечиваться соответствующими финансовыми ресурсами (наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности). Юридические гарантии включают установление федеральными законами и законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений его органов. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку муниципальных служащих на государственном уровне различных рангов, и информационное обеспечение местного самоуправления.
Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве. Важнейшим шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Разработка законопроекта проходила в обстановке острых противоречий и горячих дискуссий, которые отражали интересы различных социальных и политических групп в составе гражданского общества и новой правящей элиты России. Работа над законом была начата в марте 1994 года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того же года из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, была создана объединенная рабочая группа, которая продолжила работу над законопроектом. 22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.
Но одновременно с этим законопроектом группа депутатов Госдумы под руководством И.В. Муравьева внесла на рассмотрение Думы свой проект с тем же названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один проект другой депутатской группы (координатор А.А. Долгополое). 15 марта 1995 г. все три законопроекта были вынесены на пленарное заседание Государственной Думы. Депутаты поддержали в первом чтении проект И.В. Муравьева.
