Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 14
1.1. Сущность консолидации субъектов государственного и муниципального управления 14
1.2. Регионализация отношений консолидации субъектов государственного и муниципального управления: политико-правовой аспект 36
ГЛАВА ВТОРАЯ. КОНСОЛИДАЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИКО- АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ 56
2.1. Политико-правовые средства обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления 56
2.2. Правотворческая деятельность: консолидация субъектов государственного и муниципального управления регионов в процессе реформирования 72
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСОЛИДАЦИИ СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 91
3.1. Действие механизма правового обеспечения консолидации и урегулирование управленческих конфликтов 91
3.2. Организация правового обеспечения согласования интересов субъектов управления в условиях социального партнерства и общественного согласия 112
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 130
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 136
- Сущность консолидации субъектов государственного и муниципального управления
- Политико-правовые средства обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления
- Действие механизма правового обеспечения консолидации и урегулирование управленческих конфликтов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В период глубоких политических и социально-экономических преобразований в России возникают новые проблемы взаимодействия институтов государства и общества, центра и регионов, приобретающие особый характер в связи с одновременным протеканием процессов реформирования и консолидации политико-правовых отношений субъектов государственного и муниципального управления. Сейчас, когда появилась реальная возможность повысить роль и самостоятельность регионов, решить эту задачу можно лишь при условии консолидации всей российской власти, общественных сил вокруг масштабных национальных проектов1.
Деятельность политических институтов и субъектов, а также правовые процессы, соответствующие настоящей проблематике, активно обсуждаются в экспертном сообществе и научной литературе, несмотря на отсутствие ясного понимания сущности консолидации субъектов государственного и муниципального управления регионов в условиях укрепления единства Российской Федерации и административной реформы. Жизнедеятельность Федерации не может быть успешной без системы органов представительной, исполнительной власти каждого субъекта Федерации и местного самоуправления, урегулированной правом и региональной политикой государства в форме консолидационных отношений. Интерес субъектов управления - органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений2 к содержанию этих отношений и способам воздействия на них государства и общества заслуживает внимания ученых, от которых зависит своевременное исследование актуальных проблем укрепления и сплочения демократических сил, то есть процесса консолидации.
Консолидация субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне понимается автором как способ объединения усилий органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации в целях реализации правовой и региональной политики, прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира и согласия. Поэтому концепция консолидации субъектов государственного и муниципального
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // М. 2003. С. 4-5; Вступительное слово В.В. Путина на заседании Государственного Совета России 25 августа 2005 г. в Казани // Российская газета. 2005. 27 августа. 2 См.: Статья 15 Конституции Российской Федерации.
управления, рассматриваемая в региональном аспекте, является не только
политической, но и правовой, и управленческой. Изучение этих отношений в
политическом и правовом контекстах неразрывно связано с анализом
управляющего и регулирующего воздействия федеративного государства.
Ставится вопрос не о противопоставлении правовой и региональной политики
Российского государства обществу, а о действенности Договора об общественном
согласии1, об ограничении и вытеснении практики бюрократизма, при которой
интересы консолидации граждан, их организаций подменяются либо искажаются
действиями значительной части управленческого аппарата, замкнутой касты
чиновников, извлекающей так называемую "административную ренту" из своего
>
положения.
Реформа государственного управления проводится для того, чтобы государство обеспечивало свободу, защищенность публичных и частных сфер жизни человека от нерациональных и жестких неправовых регламентации. Предстоит сформировать систему политико-правовых отношений и институтов, выражающих волю к единению, сплоченности, т.е. согласованию интересов и действий граждан, опирающихся на законность и правопорядок, взаимодействие органов исполнительной власти и общества как объединяющий потенциал личности и общества в целом.
Целью политики консолидации, провозглашенной в посланиях Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, в выступлениях на заседаниях Государственного Совета России и Совета глав государств-участников Содружества независимых государств 26 августа 2005 г. в Казани, является создание сообщества, в котором государство, все региональные и социальные общности, граждане имели бы социально-ориентированные права и осуществляли бы взаимосогласованные решения, гарантированные силой закона. Отсюда обеспечение верховенства закона, консолидация субъектов правоотношений в системе государственного и муниципального управления каждого государства и во всем постсоветском пространстве — неизбежно взаимосвязанные процессы, требующие теоретического осмысления и выработки новой региональной политики, конструктивных решений по реформированию взаимоотношений вновь созданных государств.
Необходимо понятийное, категориальное выражение актуальных идей сотрудничества, делового партнерства и взаимодействия в правовой и
Договор об общественном согласии. М., 1994. С. 23-25.
политической науках для формирования новой парадигмы политико-правового объединения общественных отношений в Российской Федерации и регионах. Перед отечественной политико-правовой теорией стоит задача создания модели российской государственности, учитывающей особенности национального и мирового опыта консолидации отношений субъектов федеративного государства и демократического общества в масштабах единого правового пространства.
Все изложенное выше побудило автора обратиться к теоретической разработке проблемы консолидации субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне.
Степень разработанности темы. В современном правоведении, как и в политической науке, при разработке настоящей проблемы вне поля зрения политико-правовых исследований оказались многие аспекты регионального взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления в условиях реформы государственного управления. Это в немалой степени связано с проблемой неэффективности, слабости государства, что сводит на "нет" проводимые социально-экономические и политические преобразования в нашей стране.
Соискателем проанализированы концепции теории и истории государства, общества и права, региональные особенности трансформационных процессов 1. Авторами многих из них являются известные западные ученые, философы, юристы, политологи: Т. Гоббс, Д. Юм, Ш.Л. Монтескье, Ж. Руссо, Д. Дидро, А. Гельвеций, Ф.К. Савиньи, Д. Бентам, Д. Остин, К. Маркс, Ф. Энгельс, Д. Роулс, М. Лернер, М. Монтадо и др.; российские мыслители - В.Г. Белинский, А.И. Герцен, Н.Г. Чернышевский, В.И. Ленин, Н.А. Бердяев и др. Были изучены и обобщены идеи выдающихся русских юристов - М.Н. Сперанского, Н.М. Коркунова, А.Ф.
См.: Васютин Ю.С., Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: современный этап политической модернизации. М.-Орел, 2004; Социальная консолидация российского общества - приоритеты и стратегия укрепления. М., 2002; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995; Крылов Б.С. Региональные аспекты российского законодательства// Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности российской государственности. М., 1999; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. М., 2001; Савин В.Н. Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию. М., 2001; Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. №11; Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002; Юрченко Т.В. Взаимодействие национальных культур как фактор консолидации народов России. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2004 и др.
Кистяковского, М.М. Ковалевского, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича и др.
Исследован ряд зарубежных и отечественных источников. Среди них работы М. Вебера, Д. Кугеля, Д. Тернера, Г. Хеннеке, Т. Хайека, А. Шлезингера и др. Различные аспекты развития связей государства и общества, генезиса их региональных оснований рассматриваются в научных трудах отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Р.В. Енгибаряна, С.Э. Жилинского, Д.А. Керимова, В.А. Козбаненко, Ю.К. Краснова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, А.П. Любимова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, М.А. Миронова, Р.Х. Макуева, B.C. Нерсесянца, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, Т.М. Шамбы, Е.Н. Щендригина и других1.
Многие ученые - политологи, экономисты, акцентируя внимание в определении гражданского общества на независимые от государства социальные институты (М.Г. Анохин, И.А. Батанина, Ю.С. Васютин, B.C. Комаровский, А.А. Мерцалов, А.С. Мигранян, В.В. Огнева, A.M. Старостенко, О.Ф. Шабров, О.И. Шкаратан, Т.В. Юрченко и др.), рассматривают правовое государство и гражданское общество как систему общественного консенсуса, гарантирующего сбалансированное социальное развитие2.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1995; Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М-, 1995; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004; Атаманчук Г.В. Управление и правовое регулирование подразделений региональных органов власти // Местное самоуправление. 2001. № 1. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12; Енгибарян Р.В. Тадевосян Э.В. Конституционное право. М., 2002; Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие. М, 2000; Краснов Ю.К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. М, 2001; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2003; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1988; Мальцев Г. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999; Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав и свобод человека и гражданина: право и практика. М., 2001; Нерсесянц B.C. История политических и правовых учений. М., 2005; Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000; Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004; Прокошин В.А. Юридическая инноватика - служащим: консенсусное и управленческое право. М., 2006; Тихомиров Ю.А. Курс административного праЪа и процесса. М., 1998.
2 Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. -М. , 1998; Батанина И.А, Политическое региональное управление: состояние и тенденции развития. - Тула, 1997; Васютин Ю.С, Огнева В.В., Савин В.И. Российские регионы: современный этап политической модернизации. М.-Орел, 2004; Огнева В.В. Основы федеративных отношений в региональной политики Российской Федерации. Орел, 2003;
Анализ монографических источников по проблеме взаимодействия субъектов государственного и муниципального управления показывает, что в осмыслении нуждаются методологические основы формирования и реализации механизма правовой консолидации субъектов регионального управления и местного самоуправления, особенно в условиях их реформирования. Настоящая проблематика требует исследования с учетом своеобразия междисциплинарных подходов и логической модернизации регионально-правового управления. Вышесказанным и определены объект и предмет, цели и задачи диссертационной работы.
Объектом исследования являются общественные отношения в области консолидации субъектов государственного управления и местного самоуправления на региональном уровне, эволюция их институциональной и функциональной структуры в условиях административной реформы.
Предмет исследования - субъекты государственного и муниципального управления в процессе правового обеспечения их консолидации в регионально-управленческих взаимоотношениях.
Цель исследования состоит в теоретическом анализе сущности и обобщении практики консолидации субъектов в региональной системе государственного и муниципального управления - единого процесса, урегулированного правовой политикой и включающего в себя политико-правовой статус личности, органов государственной власти и местного самоуправления, формирование правовых приоритетов осуществления региональной политики на этапе укрепления единства, сплоченности субъектов Российской Федерации и стабильности в обществе.
Постановка цели исследования требует решения следующих научно-практических задач:
определить теоретико-методологические основы консолидации субъектов государственного и муниципального управления в период перехода российских регионов от тоталитарной к демократической системе управления путем регионализации отношений консолидации и политики реформирования;
выявить своеобразие правового и политического подходов к анализу
Комаровский B.C. Власть и административные услуги: ожидания населения и реальность// Социология власти. М., 2005; Мерцалов А.А., Васютин Ю.С. Трансформация региональной политики в условиях укрепления российской государственности. -М., -Орел, 2005; Старостенко А.М.Важность политического многообразия и федерализации современной России. - Орел, 2005.
сущности консолидации субъектов государственного и муниципального управления, показать междисциплинарный характер современных политико-правовых идей развития этих связей на региональном уровне;
проанализировать регионально-управленческие средства обеспечения консолидационной деятельности субъектов государственного и муниципального управления;
показать необходимость развития механизма правового обеспечения консолидации субъектов регионально-управленческих отношений в условиях административной и муниципальной реформ;
внести предложения по обеспечению единства теории и практики консолидации субъектов государственного и муниципального управления в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти.
Достижению поставленной цели, решению задач в рамках диссертационной
работы служит формулировка рабочей гипотезы исследования. Автор
высказывает предположение о том, что консолидация субъектов государственного
и муниципального управления регионов особенно актуальна для стран, где
происходит политико-правовое становление демократического общества, коей
является Россия. '
Теоретико-методологической базой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области права, политологии, экономики и управления. Широко используются современные методы познания политико-правовых явлений, в том числе диалектический метод познания политико-правовых явлений и процессов, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, метод системного анализа и прогнозирования, сравнительно-правовой методы научного познания. В качестве наиболее значимого для осмысления процессов консолидации субъектов государственного и муниципального управления использовался формально-юридический и конфликтологический подходы. Использовались методы, применяемые в смежных науках: статистический, социологический, контент-анализ, позволяющие подвергнуть анализу сущность и динамику процесса консолидации на региональном уровне.
Широко использовались фундаментальные положения общей теории права, управления, политологии, социологии, а также круг источников по проблемам развития правоотношений, теории государства и политической деятельности, а также документов и материалов, характеризующих деятельность политико-правовые институтов в России и за рубежом.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют законодательные акты, и, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, результаты нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили материалы о консолидационнои деятельности государственных органов в субъектах Российской Федерации, ее месте в процессе административной реформы и реформы местного самоуправления; справочная литература и архивные данные.
Область диссертационного исследования соответствует п. 14 «Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления - центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления» Паспорта специальности 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Научная новизна исследования состоит в междисциплинарном теоретико-правовом анализе процессов политико-правового объединения субъектов государственного и муниципального управления на современном этапе регионального развития. Дредставлена авторская концепция учета особенностей консолидации этих отношений в России, построенная на историческом опыте взаимодействия государства и общества.
В работе исследуется широкий круг недостаточно разработанных вопросов относительно перехода к функционированию системы государственного и муниципального управления посредством реализации региональной политики консолидации субъектов управленческой деятельности исходя из их собственной региональной и муниципальной компетенции.
Научная новизна исследования нашла отражение в положениях, выносимых на защиту:
— разработаны методологические основы политико-правового обеспечения
консолидации субъектов'государственного и муниципального управления путем
раскрытия региональной сущности отношений консолидации, конституционной
концепции утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия,
что позволит повысить эффективность управления;
- предложено авторское понимание концептуальных положений
Конституции Российской Федерации 1993 года как учредительного общественного договора, своеобразного социально-политического контракта о согласовании интересов, с одной стороны, личности, общества и государства, с другой стороны, - субъектов системы государственного и муниципального управления. Выделены приоритетные консолидирующие направления функционирования регионального уровня настоящей системы, ориентированные на: единство и сплоченность субъектов Российской Федерации; укрепление их согласованной позиции по ключевым вопросам регионального развития; использование в долгосрочной перспективе преимуществ единого политико-правового пространства;
- определено содержание категорий "политико-правовая основа", "средства
консолидации правотворчества субъектов государственного и муниципального
управления на региональном уровне" как способности юридическими формами и
методами вырабатывать ориентиры по принятию согласованных решений по
следующим вопросам: а) разработка правовых акгов о развитии консолидации
субъектов государственного и муниципального управления с одновременным
усилением региональной составляющей деятельности Правительства РФ; б)
применение правового договора об общественном согласии как способа
обеспечения консолидационной деятельности этих субъектов управления; в)
принятие "пакета" новых нормативно-правовых актов в субъектах РФ - "О
реализации конституционного права граждан собираться мирно, проводить
собрания, митинги, шествия и пикетирования", "О порядке срочного внесения и
рассмотрения нормативных правовых актов органов государственного и
муниципального управления в конфликтных и чрезвычайных ситуациях";
- выявлены политико-правовые средства консолидации (политические
соглашения и заявления, обращения и декларации субъектов государственного и
муниципального управления), возникающие в результате правореализации
приоритетных решений, принятых Президентом РФ, Федеральным Собранием,
Госсоветом РФ. При этом систематизированы предпосылки нового качества
процесса консолидации, достигаемого в условиях конкурентоспособности
регионов (развитие субъектов регионального управления; использование факторов
и способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической
активизации органов государственной власти и местного самоуправления;
увеличение социальных результатов функционирования субъектов и объектов
управления);
-изучены элементы консолидации при проведении административной реформы и реформы местного самоуправления; обобщен опыт разработки
отдельных концепций и региональных программ реформирования на примерах ряда областей Центрального федерального округа, Архангельской, Томской и других областей;
- обоснована необходимость расширения объема консолидации в ходе
преобразования сложносоставных субъектов РФ и оптимизации статуса
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
структурных изменений в организации управления регионов путем включения
представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие
группы и другие консультационные структуры. Ставится вопрос о принятии в
субъектах РФ законов: о правотворчестве и консолидированных правовых актах
органов государственной власти и местного самоуправления; об Общественной
палате; о региональной политике в области социального партнерства; о
региональных объединениях работодателей и др. Предлагается с помощью
подзаконных актов конкретизировать основы консолидации, заложенные в
философии и методологии административной реформой, разработать решения,
связанные с возможностью обмена кадрами между бизнесом, наукой и
госструктурами субъектор РФ; внедрить практику экспертизы проектов правовых
актов на коррупционность; приять свод этических норм служебной деятельности
государственных и муниципальных служащих;
- доказано, что новое качество государственного и муниципального
управления регионов предполагает развитие механизма правового обеспечения
консолидации субъектов регионально-управленческих отношений и активности
субъектов социального партнерства на основе общественного согласия и
демократических принципов их публично-правовой ответственности перед
обществом.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Политико-правовая концепция консолидации субъектов государственного и муниципального управления, представленная в диссертации, может способствовать укреплению единства управленческой теории и практики, институтов власти и гражданского общества. Полученные результаты могут быть полезны в процессе поиска оптимальных путей демократизации российского государства и реформирования региональной сферы его жизнедеятельности. Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы при определении подходов к осуществлению Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления», региональной политики в период укрепления единства страны и реализации Концепции административной реформы в 2006-
2008 годах1.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, а также в учебном процессе при преподавании таких курсов как теория права и государства, конституционное, муниципальное и административное право, политология, система государственного и муниципального управления. Содержащиеся в работе выводы могут оказать помощь научным, научно-педагогическим работникам, государственным и муниципальным служащим в приобретении инновационно-правовых и политологических знаний.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были раскрыты автором в докладах и сообщениях на XXI вузовской научной конференции студентов и аспирантов Курского государственного технического университета (Курск, май 2003 г.), 6-й международной научно-практической конференции "Национальная идея в контексте российской ментальносте" (Орел, ноябрь 2003 г.), Международной научно-теоретической конференции "Социальное партнерство государства и церкви - объективное условие стабильности политической системы гражданского общества" (Курск, 2004 г.), Межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (Орел, 2005 г.), V Международной (Юбилейной) научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации» (Курск, 2005 г.).
Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.
Результаты диссертационного исследования были использованы в деятельности Курской областной Думы и Московской областной Думы при разработке предложений по совершенствованию системы взаимодействия субъектов государственн9го и муниципального управления регионов.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
Сущность консолидации субъектов государственного и муниципального управления
Содержание консолидации субъектов государственного и муниципального управления развивается в контексте всего исторического процесса как одна из качественных сторон общества. Становление логической конструкции консолидационных отношений предполагает прежде всего правовой анализ сущности консолидации таких субъектов государственного и муниципального управления на региональном уровне, как законодательные, исполнительные органы субъектов РФ, представительные и исполнительные органы местного самоуправления.
Комплексный, системный подходы позволяют позитивно решать региональную проблематику взаимодействия субъектов государственного управления и местного самоуправления как правового феномена.. С позиций юриспруденции дается не только определение роли права в обеспечении взаимосвязи жизнедеятельности Российского государства и субъектов Федерации, но и методологическая основа консолидации субъектов общественных отношений, возникающих в системе государственного и муниципального управления регионов под влиянием формирующегося гражданского общества.
Гражданское общество - феномен с развитыми экономическими, культурными, правовыми и политическими отношениями между его субъектами, сообщество граждан, имеющих высокий правовой, социальный, экономический и моральный статус, развивающий правоотношения консолидации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Отсюда методология теоретико-правового анализа этих отношений охватывает основные стороны жизни субъектов РФ, такие как достижение равноправия, целостность, справедливость и другие человеческие ценности, ядро которых составляет консолидация.
Для развитых стран XXI века становление гражданского общества на основе консолидации субъектов государственного и муниципального управления — признанная правовая цель, а для России — к тому же и фактор укрепления государственной целостности и единства власти1.
Необходимо подчеркнуть при этом важность интеграции современного знания о консолидации правовых отношений субъектов государственного и муниципального управления в гражданском обществе. Это обстоятельство и заставляет специально, хотя и схематично, очертить интересы права в анализе взаимодействия данных субъектов, определить теоретико-правовой угол зрения, отграничить его от смежных сфер обществознания и в первую очередь -политической теории2 и экономической теории.
Экономическая теория исследует микро- и макроэкономику3. Как и в правовой теории, здесь рассматривается позитивная и нормативная теория (разумеется, экономики), дается свой функциональный анализ и свой метод, свои международные аспекты и теоретические проблемы. Граница, отделяющая правовые и экономические отношения, их роль в консолидации субъектов государственного и муниципального управления, исследуется учеными в области права, экономики, социологии и политологии. Конечно, экономистов интересует, главным образом, характеристика макро- и микроэкономической среды, издержки рыночной экономики, механизм рынка и конкуренции, включая максимизацию прибыли и минимизацию убытков, индекс Лернера как измеритель монопольной власти, необходимость государственного вмешательства для компенсации "провалов" рынка.
Вместе с тем, вряд ли будет рациональной проблематика экономической теории без политико-правовой теории консолидации субъектов государственного и муниципального управления регионов в регулировании рынков труда, капитала, земельных ресурсов, предпринимательства. Ибо очень велика сила консолидации в налаживании отношений между государственными и муниципальными органами и, следовательно, правовой теории жизнеобеспечения субъектов Федерации. Это обусловлено ограниченностью рыночного механизма и необходимостью правового и политического регулирования данных общественных отношений. В таких условиях развивается теория общественного выбора и договора (общественные и частные интересы субъектов отношений, поиск политического консенсуса и т.п.).
Своеобразным учредительным общественным договором выступает Конституция Российской Федерации 1993 года. В итоге Россия имеет свой социально-политический контракт о консолидации, с одной стороны, личности, общества и государства и, с другой стороны, государственного управления и местного самоуправления в виде системы государственного и муниципального управления.
Многие из теоретических вопросов консолидации на основе Конституции Российской Федерации являются общими и для правовой, и для экономической, и для политической теорий. К ним относятся соответствующие вопросы преодоления последствий командно-административной системы хозяйства (сверхцентрализованное планирование, скрытая безработица, социальное иждивенчество под прикрытием социальной справедливости).
На первый план выдвигаются вопросы антимонопольного законодательства, использования иностранного капитала, проблемы инвестирования, земельной реформы, обеспечения доходов населения в условиях рынка с его многообразием форм собственности. В субъектах Федерации возникают конкретные проблемы микроэкономической стабилизации, реформы ценообразования, выполнения антиинфляционных мероприятий, налаживания внешнеэкономических и межмуниципальных контактов.
Отсюда берут начало консолидационные связи субъектов государственного и муниципального управления, обусловленные прежде всего взаимодействием экономики, права, и политики.
Политико-правовые средства обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления
Консолидация, политическая активность субъектов государственного и муниципального управления - это признак укрепления конституционного единства Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. В этой связи можно выделить два аспекта роли права как средства консолидации субъектов рассматриваемой системы управления. Во-первых, господство закона в этом взаимодействии как фактор консолидации, связанность законом государственной власти, местного самоуправления, всех участников региональной жизнедеятельности. Режим законности действует как в правотворчестве, в правопонимании, так и в правоприменении. Во-вторых, регионально-правовой аспект заключается в том, что законы субъектов Федерации есть лишь одна из форм права. В данном случае право не тождественно региональному законодательству. Последнее должно быть связано идеями, принципами права, вытекающими из сущности и цели государственного и общественного строя.
Вместе с тем, верховенство закона, режим законности - исключительно важные стороны консолидации субъектов региональных отношений в системе государственного и муниципального управления, без чего невозможен элементарный правопорядок даже в отдельно взятом регионе. В этой связи проводится правовое, административное и муниципальное реформирование, требующее принятия инновационных нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления.
С точки зрения реформирования представляет интерес новое состояние консолидации в региональных отношениях, обусловленных преобразованием сложносоставных субъектов РФ, в которых автономные округа входят в состав краев и областей и в то же время являются самостоятельными субъектами Федерации. Данный процесс начался с объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. 19 марта 2004 года Государственная Дума РФ сразу в трех чтениях приняла, и 24 марта того же года Совет Федерации РФ одобрил проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Этот закон является не чем иным, как результатом консолидации, доброй воли к слиянию субъектов Федерации и моделью для последующих объединений.
Возможность образования в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом, предусмотрена статьей 65 Конституции Российской Федерации. Проект федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ" был внесен в Государственную Думу группой депутатов еще в конце 1990-х годов, но одобрен Федеральным Собранием данный законопроект в декабре 2001 года.
С инициативой объединения как следствия консолидационных отношений субъектов РФ выступили несколько регионов, но прошли все необходимые процедуры, предшествующие внесению в Государственную Думу проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ, только Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ.
Создание Пермского края положило начало процессу ликвидации двухуровневых субъектов Федерации, что может привести к значительному сокращению числа регионов.
К тому же, слияние сильных регионов со слабыми как результат их консолидационных связей может способствовать в ближайшем будущем реализации политики выравнивания экономического потенциала, проводимой федеральным центром. Свидетельством тому могут служить данные Госкомстата, согласно которым соотношение в млн. долларов годового валового регионального продукта субъектов Федерации и расположенных на их территории автономных округов выглядит следующим образом: Архангельская область и Ненецкий автономный округ - 2164 к 533; Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ - 6099 к 92; Тюменская область и Ханты-Мансийский с Ямало-Ненецким автономные округа - 3150 к 18533 и 8899 соответственно; Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - 4646 к 120; Красноярский край и Таймырский с Эвенкийским автономные округа - 7398 к 91 и 28 соответственно; Читинская область и Агинской Бурятский автономный округ - 1383 к 52; Камчатская область и Корякский автономный округ - 797 к 1 Iі.
В настоящее время проводится работа по объединению Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом; Красноярского края — с Таймырским и Эвенкийским автономными округами. Объединение Ненецкого автономного округа возможно либо с Архангельской областью, либо с республикой Коми. Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ объявили в 2004 году о необходимости проведения референдума по объединению, а в конце февраля 2004 года было подписано соглашение между Губернатором Тюменской области и Главой Ямало-Ненецкого автономного округа об интеграции и создании рабочей комиссии.
Действие механизма правового обеспечения консолидации и урегулирование управленческих конфликтов
Развитие основ конституционного строя России и действие правового механизма обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления - взаимосвязанный процесс. Рассматриваемый механизм - это внутреннее устройство, определяющее и приводящее в действие политико-правовую основу консолидации и функционирования субъектов государственного и местного управления, выражающееся в выдвижении консолидаци-онных целей развития регионов, призванных обеспечивать в управленческом процессе решение вопросов регионального и местного значения. Данный механизм может успешно функционировать в единстве двух сторон. Во-первых, собственно юридического элемента консолидации, включающего в себя конституционно-правовую обусловленность правореализации, и, во-вторых, действие комплекса политических и иных общественных структур, определяющих содержание, направленность и интенсивность правореализационного процесса.
На практике трудно разорвать правовой и политико-правовой механизмы обеспечения консолидации субъектов государственного и муниципального управления. Ведь структура, содержание правового механизма включены в систему федерального и регионального управления, а также местного самоуправления, действующего во исполнение региональной политики государства. Отсюда реализация норм конституционного, административного, муниципального права в ходе реформирования управления представляет собой соответствующий механизм в виде совокупного результата взаимодействия организационно-правовых и политико-правовых элементов реформы. Более того, сама консолидация выступает в качестве средства проведения в жизнь реформы государственного и муниципального управления.
В этой связи теоретико-практический интерес представляет концепция проведения административной реформы на территории Томской области и областная целевая программа "Административная реформа исполнительных органов власти Томской области и органов местного самоуправления муниципальных образований в 2004-2007 годах", разработанные на основе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"1.
В качестве основных направлений административной реформы в области определены консолидационные параметры: ограничение вмешательства исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного и муниципального регулирования; исключение дублирующих функций исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления; развитие системы саморегулируемых организаций в экономической сфере на территории области.
В условиях рыночной экономики исполнительные органы власти субъекта РФ должны определять и поддерживать устойчивые правила ведения бизнеса, способствуя тем самым реализации конституционных принципов в масштабах единого правового и экономического пространства. Исполнительным органам власти необходимо формировать систему государственно-финансового посредничества в экономике области. Эта система включает в себя развитие схем кредитования бизнес-проектов и предоставление государственных гарантий при получении кредитов в коммерческих банках, развитие фондового рынка и институциональной среды, стимулирующей приток капитала в реальный сектор ,экономики. Формирование благоприятного инвестиционного климата на консолидационно-правовой основе позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы как из других регионов России, так и из-за рубежа.
Но для этого исполнительным органам власти субъектов РФ предстоит обеспечить неукоснительное исполнение на всей территории области Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", устанавливающего правила государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В случае надлежащего исполнения данного закона принцип "одного окна" позволит сократить административные барьеры при открытии собственного дела и увеличить предпринимательскую активность населения. Реализация данного направления административной реформы в субъектах РФ осуществляется посредством выполнения управленческих решений, отражающих такие отдельные аспекты реформирования, как исключение дублирующих функций и ти-пологизация исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание системы саморегулируемых организаций в экономической сфере на территории регионов.
Саморегулируемые организации в экономической сфере на территории субъекта РФ должны создаваться в форме некоммерческого партнерства и служить защите интересов консолидации государственных, муниципальных и хозяйствующих субъектов региона. Основной функцией саморегулируемых организаций как добровольных объединений, участвующих в развитии отдельных отраслей экономики, является представление консолидированных интересов субъектов рынка в органах государственной власти. В перспективе целесообразна передача данным организациям части контрольных и правоприменительных функций исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. В числе таких функций можно выделить вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, контроль за качеством оказываемых субъектами рынка услуг и выполняемых ими работ, упразднение либо реорганизация тех исполнительных органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, которые выполняют излишние функции.
