Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический и политико-правовой анализ энергетической безопасности 13
1. Энергетическая безопасность в современном мире: политико правовой аспект 13
2. Принципы и приоритеты энергетической правовой политики современных государств 40
3. Энергетический суверенитет в современной политике и междуна родном праве 64
Глава 2. Обеспечение энергетической безопасности в правовой политике России 91
1. Институциональный анализ российской энергетической правовой политики в условиях рыночной экономики 91
2. Геополитические императивы энергетической правовой политики России 114
3. Энергетическое право в развитии системы национальной энергети ческой безопасности России 146
Заключение 164
Литература
- Принципы и приоритеты энергетической правовой политики современных государств
- Энергетический суверенитет в современной политике и междуна родном праве
- Геополитические императивы энергетической правовой политики России
- Энергетическое право в развитии системы национальной энергети ческой безопасности России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современном динамично развивающемся и глобализирующемся мире одной из приоритетных и ключевых проблем как отдельных государств, так и их союзов, является проблема энергетических ресурсов. Поскольку любые современные технические системы: компьютерные сети, системы связи и слежения, коммерческие и бытовые инфраструктуры, военные системы управления и оповещения, военный и гражданский транспорт, системы жизнеобеспечения населения и научные лаборатории, вся промышленность и сельское хозяйство основаны на потреблении энергии, энергетические ресурсы имеют как экономическое, так правовое и политическое значение. Сегодня развитие современной экономики немыслимо без потребления колоссального объема энергии. Эта энергозависимость современных экономических систем развитых и развивающихся стран актуализировала такую сложную и многогранную проблему, как правовое обеспечение энергетической безопасности государства.
Для современной России, проходящей сложный, противоречивый этап своего исторического развития, проблема обеспечения энергетической безопасности является одним из особых приоритетных направлений политики государства. Столь высокая значимость энергетической безопасности среди иных приоритетных направлений внешней и внутренней политики государства обусловлена рядом причин.
Проведение экономических либеральных реформ пока не дало ожидаемого результата. Экономика страны развивается крайне медленно, многие отрасли находятся в крайне критическом положении. Попытка решить данную проблему посредством международных займов не увенчалась успехом, и вместо придания российской экономике необходимого развивающего импульса лишь увеличила ее международные валютные долги и обязательства. Одновременно с экономической проблемой реформаторы столкнулись с крайне слабым и неразвитым менеджментом как государственным, так и частным. Этот факт воспрепятствовал стратегии экономического рывка за счет человеческого капитала. Очевидно, что эти моменты стимулировали высшую государственную власть к поиску стратегии, обеспечивающей быстрый экономический подъем России. Таким источником «быстрых» и относительно «легких» капи-
талов стал стратегический запас природных энергетических ресурсов, международная торговля которыми позволила создать беспрецедентный золотовалютный запас в государстве. Именно поэтому торговля энергоресурсами на международных энергетических рынках стала ключевым направлением внешней политики России. Одновременно с этим актуализировался и вопрос обеспечения международной энергетической безопасности как необходимого условия стабильности договорных отношений поставки между странами-импортерами и экспортерами энергоресурсов.
В рамках проблемы обеспечения энергетической безопасности России решаются задачи сохранения энергетического суверенитета страны, рациональной разработки и использования природных источников энергии, разработки технологий сверхэнергоемких источников энергии, обеспечения целостности энергетической инфраструктуры, стратегии международных поставок энергоносителей. Деятельность государственной власти по формированию правового поля в области контроля и распределения энергетических ресурсов на внешних и внутренних рынках представляет собой энергетическую правовую политику государства.
Правовое обеспечение энергетической безопасности связано с формированием правовой политики государства, исследование которой включает в себя декларативно заявленные государством цели и приоритеты энергетической отрасли, стратегию ее развития, институционали-зацию энергетической политики в законодательной базе, правоприменительных актах и формах собственности.
Сегодня проблема обеспечения страны энергетическими ресурсами рассматривается как одна из ключевых стратегических задач развитых государств. В связи с тем, что функционирование социальных инфраструктур и государства напрямую зависит от энергетических ресурсов, рациональная энергетическая правовая политика выступает гарантией будущего общественного развития, экономического и политического суверенитета страны. Следовательно, институциональный анализ энергетической правовой политики России, научное формулирование ее концептуальных основ являются крайне актуальными и практически значимыми.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правовой политики в сфере обеспечения энергетической безопасности в послед-
ниє годы стали предметом исследования многих зарубежных и отечественных правоведов, политологов и экономистов.
В теоретическом и методологическом плане понятием и сущностью энергетической безопасности занимались такие отечественные исследователи, как: А. Ахтамзян, Ю. Боровский, В.В. Бушуев, Н.И. Воропай, М.В. Глухова, В.Н. Данилов, П. Каныгин, М. Колон, СВ. Колчин, Ю.С. Ку-динов, В.В. Литвак, А.М. Мастепанов, Н.В. Миронов, В.А. Силич, П. Спенсер, Е. Телегина, Ю.К. Шафраник, М.Й. Яворский, В.Ф. Яковлев и др.
Среди наиболее известных зарубежных исследователей, занимающихся проблемами энергетической безопасности, необходимо отметить работы Д. Ергина, П. Лейби, С. Либа, С. Маллаби, Д.С. Най, Д. Перкин-са и др.
Вопросы развития национальной правовой политики в сфере обеспечения энергетической безопасности представлены трудами: А.А. Арбатова, К. Астапова, М.А. Беловой, А.П. Вершинина, М. Гельман, М.Г. Делягина, А.Г. Дугина, С.З. Жизнина, А.А. Кокошина, А. Корнеева, А.И. Ку-зовкина, П.Г. Лахно, Д.С. Львова, А.С. Панарина, А.А. Прохожева, С.С. Селиверстова, К.В. Симонова, Ю. Солозобова, А.И. Субетто, В. Язева и др.
Объектом диссертационного исследования является институциональная структура национальной системы обеспечения энергетической безопасности.
Предметом диссертационного исследования выступают юридические механизмы и политико-правовые технологии обеспечения энергетической безопасности России в правовой политике страны.
Целью диссертационного исследования является институциональный анализ политико-правовых технологий обеспечения энергетической безопасности России, состояние защиты национальных интересов государства в энергетической сфере посредством институционально-правовых механизмов.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании ставятся следующие конкретные задачи:
рассмотреть основные теоретико-методологические подходы к понятию энергетической безопасности, выявить ее основные признаки и свойства;
определить приоритеты и принципы обеспечения энергетической безопасности в правовой политике современных государств;
исследовать понятие и сущность энергетического суверенитета в современной политике и международном праве;
проанализировать и дать критическую оценку текущему общему и отраслевому законодательству, устанавливающему концептуальные положения в области энергетики, практики реформирования энергетического законодательства;
сформулировать основные направления развития энергетической правовой политики в условиях геополитических изменений и процесса глобализации;
изучить перспективы развития энергетического права как отрасли законодательства, учебной дисциплины и науки.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют институциональный, геополитический и системный подходы к анализу энергетической безопасности. В диссертационном исследовании были использованы сравнительно-правовой, формально-юридический, конфликтологический и аксиологический методы, а также метод политико-правового моделирования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
рассмотрены элементы, признаки и свойства энергетической безопасности, проведена ее дифференциация по отдельным видам, дано определение энергетической безопасности;
определено понятие энергетической правовой политики, на основе проведенного анализа текстов национальных и международных нормативных актов выделены принципы и приоритеты современной энергетической правовой политики в развитых зарубежных государствах;
исследованы современные парадигмы энергетического суверенитета стран-экспортеров и стран-импортеров энергетических ресурсов, определена их сущность, выявлен конфликгогенный потенциал данных парадигм, сформулирован авторский подход к определению сущности энергетического суверенитета;
на основе проведенного критического институционального анализа российской энергетической правовой политики в условиях рыночной экономики выявлен деструктивный вектор, заложенный в правовую политику национальных энергетических реформ;
обозначены геополитические императивы энергетической право-
вой политики России, с учетом выявленных ошибок реформирования энергетической отрасли спроектированы политико-правовые меры по оптимизации общественных отношений в сфере энергетики. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Энергетическая безопасность представляет собой состояние за
щищенности энергетических и связанных с ними экономических инте
ресов государств, их отдельных территорий или государственных аль
янсов от внешних и внутренних угроз стабильному функционированию
национальных и глобальных топливно-энергетических комплексов, су
веренному определению собственной энергетической стратегии разви
тия, стабильности энергетических отношений и свободных энергети
ческих рынков.
Энергетическая безопасность может быть разделена на отдельные виды. Основанием классификации энергетической безопасности является энергетический интерес публичных образований, позволяющий провести следующую дифференциацию: а) в рамках международных интересов энергетическая безопасность делится на глобальную, коллективную (корпоративную, конфедеративную) и региональную; б) в рамках национальных интересов энергетическая безопасность подразделяется на федеральную энергетическую безопасность и энергетическую безопасность субъектов федерации.
Деятельность государственной власти по формированию энергетического законодательства и правопорядка в области контроля распределения энергетических ресурсов на внешних и внутренних рынках, а также правовое обеспечение безопасности и эффективности национального топливно-энергетического комплекса представляет собой содержание энергетической правовой политики государства, определяющей юридические механизмы реализации декларативно заявленных государством целей и приоритетов энергетической отрасли, стратегию ее развития, институционализацию в законодательстве и правоприменительной практике.
Энергетическая правовая политика, осуществляемая западными государствами как во внутреннем правовом регулировании, так и в международных отношениях, характеризуется высокой степенью противоречивости и двойными стандартами. Во внутреннем законодательстве доминируют национальные интересы, являющиеся приоритетными
над правами иностранных энергетических компаний. Национальная правовая политика западных государств направлена на обеспечение устойчивости энергопоставок, энергоэффективности, локальной экологичное и либерализации энергорынков. Основной политической доминантой в правовом регулировании по-прежнему остается энергетический суверенитет. В рамках международных отношений западные государства устанавливают двойное правовое пространство, одно из которых адресуется индустриально развитым государствам, таким как ЕС, США и Япония, а также их сателлитам, где устанавливается особый льготный режим энергетических рынков. Вторичное правовое пространство отводится для сырьевых колоний, развивающихся государств и геополитических соперников, таких как Россия, Китай и Индия.
4. Следует отказаться от единого подхода к пониманию «энергетиче
ского суверенитета» для стран-импортеров, стран-экспортеров и стран-
транзитеров.
Под энергетическим суверенитетом государств-импортеров следует понимать не сырьевую самодостаточность, а обеспечение стабильности энергоснабжения независимо от политической обстановки в отдельных государстве-экспортере или регионе. Достигается такой суверенитет посредством многообразия рынков потребления, конкуренции и стабильных политических отношений с поставщиками.
Энергетический суверенитет стран-экспортеров означает их независимое право на добычу и распоряжение своими энергетическими ресурсами. Такой суверенитет обеспечивается национальным контролем над методами добычи энергоресурсов, обладанием передовыми технологиями добычи, конкурентоспособностью на мировых рынках, транзитной независимостью или диверсификацией транзитных путей.
Под энергетическим суверенитетом страны-транзита понимаются доступ государства-транзитера к энергопоставкам и наличие их разнообразия, суверенное право государства на владение транзитными магистралями и прибылью от их эксплуатации, а также права на прокладку и демонтаж транзитных сетей или предоставление их в эксплуатацию самостоятельно выбранным партнерам энергетических рынков.
5. Понятие энергетического суверенитета относительно и должно
рассматриваться в системе координат геополитического соперничест
ва. Государства, чей конфликтогенный потенциал минимален, способ-
ны отказаться от энергетического суверенитета в пользу его общей формы. Это означает, что государства-партнеры в своей внешней и внутренней энергетической политике строят взаимоотношения на глубокой интеграции национальных топливно-энергетических комплексов, что создает экономические гарантии общности и деполитизирует экономические отношения в сфере энергетики, снимая проблему суверенитета в их отношениях.
Рыночные реформы энергетической отрасли, последовательно отраженные в правовой политике государства, не являются самоцелью. Целью правовых реформ следует считать обеспечение энергетической безопасности, энергетической эффективности, бюджетную и экологическую безопасность энергетики. Между тем текущая энергетическая правовая политика России осуществляется исходя не из названных приоритетов, а из следования устаревшему западно-либеральному проекту реформирования ТЭК.
Современные международные отношения основаны на жесткой конкурентной борьбе за доступ к энергетическим ресурсам планеты, которая обусловливает особую потребность России как крупнейшего экспортера энергии к формированию эффективной внешней и внутренней энергетической правовой политики. Современная российская энергетическая правовая политика должна основываться на императивах безопасности международных энергетических транзитных магистралей и национальной инфраструктуры, добычи и переработки энергоресурсов; диверсификации внешних энергетических рынков; технологичного развития национального топливно-энергетического комплекса; оптимизации тарифной энергетической политики; активных инвестиций из средств, полученных от торговли энергоресурсами, в развитие ТЭК, науки, образования, сельского хозяйства и промышленного производства с целью придания национальной энергетике действительного устойчивого и динамичного развития.
Основные нормативно-правовые акты, устанавливающие императивы развития энергетической отрасли России, обозначают лишь общие контуры необходимой энергетической правовой политики государства, которые идут вразрез с действующим либерализованным энергетическим законодательством. Установленные императивы развития энергетической отрасли не конкретизированы в необходимых институцио-
нально-правовых формах и ограничены лишь нелегализованной энергетической политикой Российского государства. Российское энергетическое право проходит один из этапов своего становления, в рамках которого завершается его оформление как комплексной отрасли законодательства. Законодательный массив, охватывающий собой общественные отношения в сфере энергетики, набрал значительную массу и продолжает расширяться. Логическим следствием этого процесса является введение ключевых, обобщающих нормативных актов, включая «Энергетический кодекс», и последующая систематизация правовых актов, которая завершит процесс формирования отрасли энергетического законодательства.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты проделанной работы позволяют сформулировать основные противоречия трансформации энергетической правовой политики России в условиях современных глобальных вызовов и угроз, определить адекватную им систему национальных приоритетов и принципов развития топливно-энергетического комплекса России.
Теоретические и концептуальные положения диссертационного исследования могут найти применение при чтении учебных курсов, таких как: теория государства и права, юридическая конфликтология, конституционное право, энергетическое право и др.
Полученные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации будут иметь практическое значение для последующей корректировки национальной стратегии развития системы энергетической безопасности России, положений действующих законов и подзаконных актов, а также для разработки новых нормативных актов в сфере энергетики.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования выносились на обсуждения на конференциях различного уровня, были опубликованы в журнале из Перечня ВАК Минобрнауки России, апробированы автором в 4-х публикациях общим объемом 1,6 п.л.
Работа обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертационной работы определена предметом, целью и решаемыми в соответствии с ними задачами. Выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобрнауки России. Диссертация состоит из введения, двух глав и шести параграфов, а также заключения и списка литературы.
Принципы и приоритеты энергетической правовой политики современных государств
Красной нитью через данный международный документ проводится идея свободной коммерческой конкуренции па энергетических рынках как фундамента энергетической безопасности. При этом в Энергетической хар-іии достаточно четко указывается, что следует понимать под либеральным глобальным энергетическим рынком. Кроме того, Хартия предполагает полную конкурентную открытость энергетических рынков; доступ инос ірапного капитала к энергетическим ресурсам, их разведке и разработке на коммерческой основе; доступ участников к местным (национальным) и международным рынкам; устранение технических и административных препятствий торговле энергией (деполитизация энергетической торговли); доступ к национальной транспортной инфраструктуре для международного транзита (снятие геополитических монополий на поставки энергии); доступ на коммерческих условиях к технологиям, применяемым в области разведки, разработки и использования энергоресурсов. Оценивая указанные положения, можно утверждать, что Энергетическая хартия закрепила уже существующую сисіему отношений внутри Евросоюза и была дополнена положениями, выражающими интересы стран-экспортеров.
Второй важной правовой составляющей, раскрывающей суть европейского понимания энергетической безопасности, является Протокол к Эпергс-іичсской хартии по транзиту . Он іакже дополнительно раскрывает транзитную составляющую глобальной энергетической безопасности. Здесь устанавливаются принципы единых технических стандартов, ценовых ограничений па транзитные услуги, прописывается механизм гарантий в случае сбоя транзитных поставок.
Однако в этом международном акте уже был заложен дисбаланс экономических интересов между ЕС (импортером) и Россией (экспортером). В частности, исходя из положений Энергетической хартии и упомянутого
Протокола, следует, что Российское государство должно предоставить свои транзитные энергосети для транспортировки в Европу более дешевых среднеазиатских энергоносителей. В то же время «европейские транспортные сети предусмотрительно вывели из-под действия Транзитного протокола» . Таким образом, международная политика Евросоюза с помощью правовой политики, в обход ключевого международного принципа равенства, договаривающихся сторон и положений Энергетической хартии, установило свое фактическое понимание энергетической безопасности, в котором центральным принципом стало положение о соблюдении интересов Евросоюза. Отсюда следует логический вывод о том, что конфедеративная система энергетической безопасности выдавалась Евросоюзом за глобальную энергетическую безопасность \ На практике же все указывает на последовательную реализацию традиционной концепции национальной (конфедеративной) энергетической безопасности.
Другим актом, дополняющим содержание понятия глобальной энергетической безопасности, является документ «Глобальная энергетическая безопасность», принятый лидерами «Группы восьми» в Санкт-Петербурге по итогам саммита в 2006 году17. Положения данного документа стали дополнением к традиционному пониманию энергетической безопасности, включив: 1. Энергетические интересы транзитных стран. 2. Диверсификацию видов
В современной международной политике достаточно часто используется метод юридической фальсификации, когда декларативный нормативный акт с помощью политических манипуляций и дополнительного нормотворчества де-факто создает неравенство сторон. По сути, это вид правотворческого и политического международного мошенничества, основной целью которого является получение недокументированных выгод и преимуществ одной из сторон. 17 Глобальная энергетическая безопасность (принята лидерами «Группы восьми» в Санкт-Петербурге по итогам саммита 16 июля 2006 г.) // СПС «ГАРАНТ-Аналитик». энергии (формирование баланса в использовании углеводородных, возобновляемых и атомных источников энергии). 3. Разработку и внедрение в энергетическую отрасль инновационных энергетических технологий. 4. Обеспечение физической безопасности жизненно важной энергетической инфраструктуры. 5. Сокращение масштабов энергетической бедности. Характерно, чго Россией па указанном саммите было выдвинуто свое понимание глобальной энергетической безопасности, впоследствии полноценно воспринятое только Германией. Позиция российской стороны заключалась в том, что современные энергетические рынки не могут строиться по принципу абсолютного энергетического суверенитета государств-импортеров. В стабильной энерготорговле заинтересованы как потребители, так и поставщики энергии. В то же время современные международные механизмы не способны гарантировать такой стабильности, а между странами высок уровень недоверия. В связи с этим обеспечение глобальной энергетической безопасности становится возможным только при условии стабильных энергетических отношений, гарантировать которые может только глубокая интеграция топливно-энергетической отрасли государства-экспортера и импортера. Го есть речь идет о масштабном обмене активами, технологиями, опытом управления в добывающей и перерабатывающей промышленности, а также разделении транзитных рисков между сторонами18. Таким образом, глобальная энергетическая безоиасносі ь в российском понимании представляет собой высокую степень взаимозависимости и компромисса между национальными интересами государств-импортеров и государств-экспортеров, обеспечивающих гарантированную стабильность энергетических отношений и их защиту от внешних угроз.
Нет единого теоретического подхода и в отечественных научных и законодательных определениях энергетической безопасности. Например, В.Н. Данилов следующим образом определяет энергетическую безопасность - она призвана «характеризовать состояние защищенности государства или группы государств, их экономик и населения от угроз энергетическому обеспечению, которых в современных условиях становится все больше...» . Национальное содержание исследуемой дефиниции раскрывает следующее определение: «состояние защищенности страны, се граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению»2". В более сложной формулировке «энергетическая безопасность подразумевает состояние защищенности страны (региона), ее граждан, общества, государства, экономики от угрозы дефицита в обеспечении их обоснованных потребностей в энергии экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества, а также защищенности от нарушений стабильности, бесперебойности топливо- п энергоснабжения»21. Широкое толкование национального содержания энергетической безопасности отражается в Законе «Об обеспечении энергетической безопасности Волгоградской области». Согласно его положениям энергетическая безопасность — это «состояние защищенности общества, граждан, организаций и государства от обусловленных внешними и внутренними факторами угроз дефицита в обеспечении их обоснованных потребностей экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами, соответствующими требованиям государственных стандартов в нормальных условиях и приемлемым уровнем качества в чрезвычайных ситуациях»-".
Энергетический суверенитет в современной политике и междуна родном праве
Проблема политической составляющей энергетики в той же мере актуальна и для США. Так, согласно опубликованному в 2001 году докладу специальной группы, национальная энергетическая политика США должна основываться на трех ключевых принципах. «Принцип первый — политика представляет собой долгосрочную многостороннюю стратегию; энергетический кризис формировался в течение ряда лет, поэтому на его разрешение также потребуются годы. Принцип второй - политика будет продвигать новые, экологически приемлемые технологии в целях увеличения производства энергоресурсов и стимулирования более чистого и эффективного их использования. Принцип третий - политика направлена на улучшение стандартов жизненного уровня американского народа, причем для достижения этой цели потребуется интеграция энергетической, природоохранной и экономической политики страны»75. Характерной особенностью правовой энергетической политики США является то, что она существует параллельно неформальной, теневой внешней энергетической политике. В обеспечение национальной энергетической безопасности Вашингтон достаточно часто действует методами и средствами, не предусмотренными в действующем законодательстве США. Такие политические и военные способы даже не всегда противоречат национальному праву, зачастую просто оказываясь вне рамок правового регулирования и контроля. Гак, широко известны силовой способ обеспечения национальных энергетических интересов США в Ираке, а также политико-экономические методы в Иране, Саудовской Аравии и др. государствах-экспортерах. В 2006 году США не поддержали инициативу России по формированию глобальной эпергешческой безопасности посредством рыночных механизмов, предпочитая действовать в своих интересах не правовыми, с точки зрения международного права, но эффективными методами вмешательства во внутренние дела государств-экспортеров и конкурентов-импортеров. Как следствие этого, внешняя энергетическая политика США выступает фактором дестабилизации международных отношений и политической стабильности в мире. Основная проблема внешней энергетической политики Соединенных Штатов заключасіся в том, что «Начиная с администрации Никсона и до сегодняшнего дня все американские правительства рассматривали энергетику и нефть как обьекі, нуждающийся в непосредственном управлении политическими методами. Никто не пытался рассматривать эту проблему через призму ценового механизма. Производимой нефти все время "не хватало" -это, говорили все, слишком сложная проблема, чтобы довериться "неаккуратной" сис теме цен» .
Японская внешняя энергетическая поли гика, напротив, основьіваеіся на энергетической дипломатии и коммерческом партнерстве. Государство активно сотрудничает с международными организациями в энергетическом секторе, заключает международные договора на поставку энергоресурсов, руководствуясь принципом диверсификации. Япония присоединилась к Энергетической хартии и активно участвует в международных правительственных организациях в рамках сотрудничества по обеспечению коллективной зпер-гетической безопасности.
Сегодня приходится признать, что правовая энергетическая политика западного мира формирует лишь поверхностные механизмы обеспечения безопасности собственного энергопотребления, остальная часть энергетической политики часто идет вразрез с принципами и нормами международного права. «Политизация энергетической сферы настолько высока, что борьба за ресурсы не ограничивается усовершенствованными политико-дипломатическими и корпоративными методами. Некоторые государства считают допустимым прибегать к силовым методам решения проблем энергетики»77. Легализация агрессивных экономических, политических и военных механизмов по отстаиванию своих энергетических интересов становится нормой международных отношений между Западом и остальным миром. Проникновение в суть национальной энергетической правовой политики позволяет утверждать, ч то, наряду с декларативно заявленными и одобряемыми мировым сообществом правовыми принципами, существуют и доминируют национальные приоритеты США и Евросоюза, противоречащие законным и естественным правам государств-экспортеров и стран-траизи геров. Более того, учитывая данные факторы, возрастающее мировое потребление энергии и их оіраниченность, а также то, что энергетическая политика является производ Боровский Ю. Политизация мировой энергетики // Журнал теории международных отношений и мировой политики. 2008. № 1 (16). Т. 6. ной от экономического роста, нетрудно спрогнозировать усиление копфлик-тогешюй международной экономической и геополитической конкуренции в области распределения углеводородных ресурсов и доминирование в международной энергетической политики нелегальных методов и средств осуществления западными государствами своих энергетических интересов.
Таким образом, правовая энергетическая политика, осуществляемая западными государствами как во внутреннем законотворчестве, так и в международных отношениях, характеризуется высокой степенью противоречивости, а также двойными стандартами. Во внутреннем законодательстве явно доминируют национальные интересы, являющиеся приориіетпьіми над правами иностранных энергетических компаний. Национальная правовая политика Запада нацелена на обеспечение устойчивости энергопоставок, энергоэффективности, локальной экологичности и либерализации энергорынков. Основной политической доминантой в правовом регулировании по-прежнему остается энергетический суверенитет.
В рамках международных отношений западные государства устанавливают двойное правовое пространство, одно из которых адресуется индустриально развитым государствам, таким как ЕС, США и Япония, а также их сателлитам, где устанавливает особый льготный режим энергетических рынков. Вторичное правовое пространство отводится для сырьевых колоний, развивающихся государств и геополитических соперников, таких как Россия, Китай и Индия. Любые существенные преимущества иностранного капитала в энергетическом секторе оперативно блокируются трансформацией энергетической правовой политики Запада.
Геополитические императивы энергетической правовой политики России
Следовательно, либерализация энергетических рынков не способна решить центральной проблемы отечественного ТЭК, а именно, согласно упомянутому отчету Счетной палаты, устранить выработанность основных фондов в отрасли, которая достигла 60 %, оборудования тепловых станций - 70 %, гидравлических — 80 %. При этом ускоренный в последние годы износ оборудования вызван значительным — в 4 раза - снижением объемов регламентных ремонтных работ . Не решает либерализация рынка и проблемы разработки и аппаратного внедрения новых энергосберегающих, генерирующих и добывающих технологий в энергетическую отрасль. Либерализация рынка энергии не обеспечила и оптимизации ее использования, вместо этого, например, в электроэнергетике с советских времен абсолютные потери в сетях выросли почти на 40 % энергетической безопасное как подрывающие основы национальной безопасности и политического суверенитета России. Справедливо отмечается, что «либеральные реформы в энергетике, политика «реструктуризации» единой энергетической системы по Чубайсу ведут к потере надежности энергоснабжения и технологическим катастрофам в системах энергообеспечения. Учащающиеся катастрофы в энергосистемах сигнализируют не только о предельной форме износа технологического базиса Единой энергетической системы России, но и о том, что приватизация отдельных подсистем когда-то единой энергосистемы ведет к снижению надежности на порядок и более раз и к потере российским обществом энергетической безопасности» . В этой связи следует согласиться с мнением доктора юридических наук Анатолия Васильева, утверждающего, что «серьезные сомнения вызывает и реформа РАО "ЕЭС". Ее основная - если не единственная - цель — приватизировать производящие и передающие энергетические мощности. Эта цель противоречит п. "и" ст. 71 Конституции РФ, согласно которому федеральная энергетическая система, ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации. Это означает, что они не могут находиться в частной собственности. Одновременно можно предположить, что наряду с федеральной энергетической системой должны существовать энергетические системы субъектов Федерации и местных сообществ. Они могут быть и предпринимательскими структурами, но при наличии не менее пятидесяти процентов акций, соответственно, у государства, субъекта Федерации, местного сообщества»149.
Неясным остается и вопрос налогообложения частных собственников, эксплуатирующих национальные энергетические ресурсы. Так, в России платежи за пользование недрами (роялти), по оценкам специалистов, составляют в среднем 8,2 % стоимости добытой нефги, что в 1,5—2,5 раза ниже мирового уровня. В то же время на природную ренту приходится около 70 % национального дохода России . Столь необоснованное снижение налогового бремени с репгы энергетических ресурсов фактически означает необоснованное обогащение частными пользователями государственных недр. Недополучение в госбюджет сголь значительных денежных средств не обосновывается и самоинвесгированием частных собственников в развитие ТЭК. С другой стороны, цены на производные нефтяного топлива (бензин, керосин, солярка) значительно выше, скажем, тех же тарифов в США, которые являются крупнейшим мировым потребителем нефтяного ресурса 3 .
Однако в действующем законодательстве наблюдается и другая іепдсп-ция национального характера. Среди таких изменений можно назвать правовое регулирование в области недропользования. Например, недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются, в соответствии с Законом «О недрах», государственной собственностью. Участки недр могут передаваться только в пользование субъектам любой формы собственности, включая иностранных собственников. Однако в Концепции национальной безопасности была признана «необходимость ввести определенные и обоснованные ограничения на передачу в эксплуатацию зарубежным компаниям месюрождепий стратегических природных ресурсов» (сама Концепция в настоящее время не действует) s". В целях реализации данной концептуальной установки были внесены поправки к Закону «О недрах», которые определили, что устанавливаются гарантии досіупа государства к природным энергетическим ресурсам посредством закрепления за определенными территориями статуса «участков недр федерального значения». 1 [еречепь таких участков недр федерального значения, согласно Постановлению Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. № 823, подлежит официальному опубликованию Федеральным агентством по недропользованию в «Российской газете» ь\ Сущность особого статуса «участков недр федерального значения» раскрывается в норме ст. 2.2. ФЗ «О недрах». В частности, ст. 2.2. Федерального закона установила, что «в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр. Данная норма была введена в целях обеспечения обороны и безопасности страны. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, пс предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр. Решения же о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. При этом нормативные ограничения касаются не только заранее определенных участков недр, но и участков, которые в текущий момент еще не определены как стратегические. «Если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого в том числе по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей настоящей статьи, Правительством РФ может быть принято решение об отказе в предос Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2008 года № 823 «О порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения к официальном издании Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 14 ноября. тавлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому липу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Порядок принятия таких решений устанавливается Правительством РФ»1"1.
Однако, если в реформировании отечественного ТЭК и наблюдаются подвижки отдельного усиления государственного контроля за энергетикой, то связаны они, прежде всего, с вопросами международной торговли энергоресурсами и политическим контролем добычи и сбыта энергии на внешних рынках. В этом смысле такие важные документы, как: Энергетическая стратегия России на период до 2020 года ээ, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года 3 и Концепция внешней политики Российской Федерации157 воспроизвели ряд консервативных положений, обеспечивающих защиту государственных интересов на уровне международных отношений и внешних энергетических рынков. В рамках же Российской Федерации высшая государственная власть осуществляет поэтапную и последовательную либеральную реструктуризацию ТЭК. В то же время в контексте вышесказанного необходимо подчеркнуть, что «современный зарубежный опыт показывает, что имеет место тенденция усиления регулирующей роли государст
Энергетическое право в развитии системы национальной энергети ческой безопасности России
Федерального закона «Об энергоснабжении» определяет энергетический ресурс как носитель энергии, который используется в настоящее время или может быть полезно использован в перспективе»" . То есть иод природным ресурсом понимается не только находящийся в недрах энергоноситель, но и извлеченный из них. В противовес указанной законодательной позиции С.С. Селиверстов считает, что «такие природные ресурсы, как нефть, газ и уголь, залегающие в недрах, по своей правовой характеристике отличаются от извлеченных нефти, газа и угля. В первом случае они представляют собой природные ресурсы in situ, правовой статус которых регулируется законодательством о недрах, а во втором случае - товар, в от 236 » ношении которого законодательство о недрах не применяется» . А, например, И.Б. Калинин утверждает, что «разновидностями природных ресурсов в их широком понимании являются такие энергетические ресурсы, как энергия морских приливов, геотермальных источников и др. ... Использование рассмотренных энергетических ресурсов не регулируется природоресурсным правом в силу того, что определенный вид энергии не извлекается, а преобразуется в иной. В отличие от этого отношения по добыче нефти, газа, торфа, других природных энергоносителей составляют предмет природоресурсного права не потому, что из окружающей среды извлекается энергия. В действительности она не извлекается. При этом добывается то или иное вещество, изменение состояния которого сопровождается выделением тепловой, ядерной или иной энергии»" . Таким образом, автор проводит дифференциацию между отношениями в области нематериальной энергии как особого обьскта правоотношений и природопользования, где объектом выступают энергоносители, а не сама энергия. Очевидно, частичное совпадение объектов правового регулирования и научного исследования упомянутых отраслей обусловливает позицию, согласно которой энергетическое право рассматривается как юридическая отрасль, регулирующая общественные отношения, складывающиеся по поводу чистой энергии (электроэнергии). В этой связи следует отметить, что хотя электроэнергетика и занимает доминирующее положение на энергорынках, она не является исключительным видом энергии, обеспечивающим развитие экономики и национальной безопасности государств. В рамках энергетических рынков существуют такие виды энергии, как тепловая и топливная (образуемая при сгорании газа, угля и производных от нефти). Нельзя недооценивать значимость данных видов энергий, поскольку топливная энергия обеспечивает значительную часть генерации электроэнергии, а также тепловой энергии.
Все это позволяет сделать вывод о том, что объектом изучения энергетического права являются не только электрическая, но и [силовая, и топливная энергетика. Однако в этой связи возникает проблема дифференциации предмета энергетического и природоресурсного права. Следовательно, необходимо уяснить специфику самого предмета данных отраслей. Дело в том, что основная добываемая энергия является нематериальной субстанцией, получаемой вследствие сгорания определенных природных ресурсов (доля ветровыми, геотермальными, гидроэлектростанциями, незначительна). Общественные же отношения возникают не по поводу угля, газа, нефти и т.п., а по поводу выделяемой ими энергии - экономического блага. Таким образомэлектроэнергии, генерируемая, отделить энергию от ее материального носителя и связанных с ним общественных отношений не представляется возможным. Отсюда гражданско-правовые и публичные отношения, связанные с энергией, включают в себя весь цикл генерации энергии от добычи природных эпергоресурсов, до их преобразования в конечный продукт (энергию). В связи с этим представляется необоснованной искусственная попытка создания исключительно чистого предмета правового регулирования и научно-учебного знания в энергетическом праве, как и не учитывать общественных отношений, складывающихся по поводу энергетических ресурсов недр.
Что касается проблемы совпадения объектов природорссурсного и энергетического права, то здесь необходимым видится отметить следующее. Хотя объекты, но поводу которых возникают общественные отношения, и совпадают, сами общественные отношения носят различный характер. Таким образом, предметом правоотношений в сфере энергетики могут быть не только добытые энергетические ресурсы (нефть, газ, уран, уголь), по и находящиеся в земле, если по поводу последних возникли договорные отношения (например, договор поставки газа учитывает не добытый энергетический ресурс, а находящийся в скважине). Можно утверждать, что не только добытые энергетические (природные) ресурсы, но и не извлеченные из земли могут выступать как товар и, следовательно, быть объектом энергетического права, что не исключает одновременного рассмотрения энергетических ресурсов в качестве предмета ириродоресурсного права.
Целесообразность выделения комплексной отрасли законодательства, юридической науки и учебной дисциплины из иных отраслей обусловливается, прежде всего, общностью специфических общественных отношений, возникающих по поводу каких-либо объектов. В данном смысле энергетическое право включает в себя всю сферу общественных отношений в области энергетики, отличается особой значимостью. Ресурсное же право своим объектом имеет общественные отношения по поводу добычи и рациональному использованию энергетических ресурсов лишь отчасти, нс включая общественные отношения и их правовое регулирование, по поводу энергетических ресурсов недр как товара, а также электроэнергии, возобновляемые эпергорссурсы. При этом объект правового регулирования природоресурспой отрасли частично совпадает не только с объектом энергетического, но и земельного, а также экологического права"" . С другой стороны, объекты правового регулирования природоресурсного права не исчерпываются только энергетическими ресурсами, поскольку его предмет регулирования охватывает существенную массу общественных отношений в области рационального использования иных природных ресурсов. Таким образом, с одной стороны, на лицо наличие общности сферы правового регулирования общественных отношений в области добычи, генерации, распределения и потребления энергии, а с другой стороны, общность ряда объектов правового регулирования природоресурсного и энергетического права. Этот момент создает неопределенность в дифференциации указанных отраслей права, противопоставляя их друг другу, вызывая определенные сомнения в обоснованности выделения энергетического права в качестве комплексной отрасли. В то же время, как было сказано выше, однородность общественных отношений в области энергетики, их системность и неразрывность говорят о том, что искусственно разрывать ткань общественных отношений и сопровождающую ее юридическую материю, в угоду природоресурспому праву, бессмысленно и иррационально. К тому же, обобщая сказанное, можно утверждать, что объект правового регулирования энергетического и природоресурсного права, действительно, значительно совпадают, но их предметы не являются тождественными. Эту позицию высказывает и С.С. Селиверстов, отмечая — «Сопоставляя содержание Конституции и данных законов, можно сделать однозначный вывод о
