Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экологическая безопасность как политико-правовой институт (теоретико-методологические аспекты) 11
1. Экологическое измерение политико-правового процесса 11
2. Экологическая политика российской государственности: правовые критерии и ориентиры 46
3. Экологические императивы правового просвещения российских граждан 62
Глава II. Экологическая безопасность современной России в институционально-правовом и технологическом контекстах 85
1. Законодательное обеспечение российской экологической политики ... 85
2. Природоохранная деятельность органов исполнительной власти юридико-конфликтологическая экспертиза 103
3. Судебная защита экологических интересов российской государственности 124
Заключение 140
Литературы 145
- Экологическое измерение политико-правового процесса
- Экологические императивы правового просвещения российских граждан
- Законодательное обеспечение российской экологической политики
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Охрана окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов - одна из важнейших проблем, четко обозначившихся в современном мире.
Сегодня происходит интенсивное вхождение экологического фактора в политико-правовую сферу, наблюдается его влияние на базовые политико-правовые институты различных уровней (глобальный, региональный, локальный), воздействие на национальную безопасность в целом. Острая необходимость определения путей разработки эффективных политико-правовых механизмов предотвращения, разрешения экополитических конфликтов и отстаивания экологических интересов России актуализирует вопросы, касающиеся экологической безопасности российской государственности, требует основательного теоретико-правового осмысления и институционально-правового анализа ее состояния на национальном уровне.
Актуальность и значимость исследования различных экологических аспектов современного политико-правового процесса объясняется и тем, что в процессе перехода от индустриального к постиндустриальному обществу проблема экологической безопасности приобрела глобальный характер.
Необходимость разработки комплекса мер политического, правового, воспитательного, нравственного характера по защите национальных интересов нашей страны актуализирует проблему уточнения форм государственной экологической политики, ключевым направлением которой должна стать «экологизация» всех сфер жизни российского общества, обеспечиваемая политико-правовыми средствами охраны окружающей среды, и прав граждан на экологически безопасное существование.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы российской экологической политики, системы обеспечения экологической безопасности в
современных условиях реформирования России находятся в поле зрения многих отечественных и зарубежных специалистов: правоведов, политологов, философов, социологов, экологов.
Так, многообразным аспектам (юридическим, политическим, институциональным, финансовым, историческим, социальным, культурным) проблемы обеспечения национальной безопасности государства в целом, его отдельных сфер, а также безопасности личности посвящены работы исследователей различных научных специальностей: И.Т. Балабанова, Ю.М. Батурина, Н.А. Беляева, Н.С. Бондаря, В.М. Быченкова, В.Н. Иванова, Ю.В. Курносова, Е.А. Лука-шевой, А.В. Оболонского, Э.А. Орловой, Ю.В. Петрова, Л.В. Скворцова и других.
Проблемы правовой экологии представлены в работах таких ученых, как Г.А. Аксенок, В.И. Андрейцев, A.M. Архипов, Р.Д. Боголепов, М.М. Бринчук, В.П. Виноградов, А.К Голиченков, К.Г. Гофман, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, Ю.Г. Жариков, А.Э. Жолинский, Ю.А. Израэль, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, Г.И. Осипов, Н.Т. Осипов, В.В. Петров, A.M. Плешаков, Б.Г. Розовский, В.П. Сальников, Ю.И. Тютекин, Ю.С. Шемшученко и другие.
Общим проблемам природопользования, а также вопросам, касающимся экономики природопользования и социальной экологии, посвящены исследования В. Веснина, А.А. Голуба и Е.Б. Струковой, В.И. Данилова-Данильяна, Э.В. Гирусова, И.Ю. Сизовой, О.П. Литовки, В.А. Ланцева, Н.Ф. Реймерса и других.
Государственно-правовые аспекты экологической функции государства затрагивались в трудах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.К. Бабаева, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, А.И. Денисова, В.В. Лазарева, М.И. Пискотина, И.С. Само-щенко, В.Н. Черноголовкина, Н.П. Фарберова.
Разработке и обоснованию теоретических и методологических основ формирования концепции экологической функции современного государства и механизма ее реализации в условиях перехода к устойчивому развитию уделено внимание в исследовании В.В. Сизова.
Систематизации правовых форм реализации деятельности государства по обеспечению экологической безопасности посвящен труд В.В. Кузьмина.
Конституционно-правовому регулированию экологических прав и обязанностей человека и гражданина уделено внимание в трудах А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, Л.Н. Бурковой, М.И. Васильевой, Э.В. Маркиной, К.С. Мишанина, Э.И. Равиловой и других исследователей.
На отраслевом уровне отдельные вопросы, касающиеся реализации экологических прав и обязанностей человека и гражданина, изучались в работах М.М. Бринчука, И.Л. Вершок, В.А. Высторобец, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, В.А. Ивакина, А.И. Лагуновой, А.Я. Рыженкова, А.Г. Тарнавского, А.А. Третьяковой, В.В. Федорова, А.Е. Черноморца, В.Н. Яковлева и других.
В целом проделана значительная исследовательская работа по изучению многих сторон обозначенной проблемы. Однако ее актуальность и явно недостаточная разработанность в политико-правовой литературе требуют дальнейшего научного рассмотрения: государственно-правовые технологии обеспечения экологической безопасности современной России остались за пределами предметного поля институционального анализа.
Объектом диссертационного исследования является экологическое измерение политико-правовых процессов.
Предметом исследования выступают институционально-правовые формы обеспечения экологической безопасности.
Цель и основные задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в определении государственно-правовых технологий обеспечения экологической безопасности современной России.
Общая цель предопределила и конкретные задачи исследования, в частности:
интерпретировать экологическую безопасность как политико-правовой институт;
представить экологическую политику российской государственности в контексте ее правовых критериев и ориентиров;
обосновать экологические императивы правового просвещения российских граждан в качестве важнейших элементов системы экологической безопасности государства;
критически оценить законодательную базу российской экологической политики;
выявить противоречия природоохранной деятельности институтов исполнительной власти, создающие угрозы экологической безопасности России;
определить роль институтов судебной власти в защите экологических интересов российской государственности.
Научная новизна работы заключается в том, что в рамках единой концептуально-правовой схемы осуществлен институциональный анализ экологического измерения политико-правового процесса современной России, экологическая безопасность представлена в институционально-правовом и технологическом аспектах, в частности:
экологическая безопасность представлена как политико-правовой институт;
дана характеристика российской экологической политике, определены ее правовые критерии и ориентиры;
обоснованы экологические императивы правового просвещения российских граждан в качестве одного из критериев системы экологической безопасности;
показана ведущая роль институтов законодательной власти в юридическом обеспечении российской экологической политики;
проведен конфликтологический анализ природоохранной деятельности институтов исполнительной власти в контексте выявления основных угроз экологической безопасности России;
показаны перспективы использования институтов судебной власти для защиты экологических интересов российской государственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Экологическое измерение современного российского политико-
правового процесса имеет трехуровневую структуру, объединяющую его ин
ституциональные и технологические характеристики: экологическую безопас
ность как политико-правовой институт, экологическую политику российской
государственности с ее правовыми критериями и ориентирами, экологические
императивы правового просвещения и образования российских граждан.
Институционально-правовое оформление данной структуры обеспечивается соответствующим набором государственно-правовых технологий защиты экологических интересов личности, общества и российской государственности.
2. Экологическая безопасность как институциональная форма - это опре
деленное качественное состояние общественных отношений в области приро
допользования и охраны окружающей природной среды, которое выражается в
политико-правовой защищенности интересов личности, общества и государства
от неблагоприятных воздействий, создающих реальную угрозу здоровью людей
и функционированию экосистем, что предполагает качественно новую страте
гию его государственно-правового регулирования.
3. Экологическая правовая политика как институционализированная
форма управления включает в себя инновационные структуры, позволяющие
максимально эффективно осуществлять государственно-правовое регулирова
ние взаимодействий отдельных индивидов и социальных групп в системе «при
рода - общество», ориентированное на создание отношений, соответствующих
адаптивным возможностям окружающей среды.
Экологическая политика выступает концептуальной основой правотворческой и правоприменительной деятельности и реализуется в виде экологических программ и нормативно-правовых актов, учитывающих основные угрозы жизнедеятельности человека на разных уровнях: личностном, этнонациональ-ном, глобальном и определяющих юридические средства противодействия им.
Экологический императив как институционально-правовой фактор системы безопасности личности, общества и государства выступает в качестве критерия оптимальной жизнедеятельности в двух формах: экологического просвещения и экологического образования. Его правовая реализация осуществляется посредством распространения знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов в процессе обучения, воспитания, самообразования, накопления опыта каждого индивида, формирующих экологически грамотную деятельность и поведение российских граждан.
4. Государственно-правовые технологии обеспечения экологической
безопасности России направлены на соблюдение законодательно определенно
го экологического порядка, позволяющего осуществлять корректирующие дей
ствия в случае нарушения экологического равновесия и находить выходы из
кризисных ситуаций.
Юридические механизмы защиты экологических интересов личности, общества и государства институционализируются при этом законодательной
поддержкой российской экологической политики, природоохранной деятельностью органов исполнительной власти и судебной защитой права российских граждан на комфортную окружающую среду и равный доступ к благам природы.
5. С целью государственного регулирования экологических рисков и угроз, минимизации экологического ущерба проекты нормативно-правовых актов, реализация которых прямым или косвенным образом может воздействовать на природу, должны в обязательном порядке подвергаться экологическому контролю и экологической экспертизе, проводимым как государственными, так и негосударственными субъектами на основе таких принципов, как научность, законность, независимость, гласность, участие представителей общественности.
Теоретико-методологическая основа диссертации. Многочисленные задачи и разнообразие обобщаемого материала обусловили сочетание различных методов исследования: философско-правовых, общенаучных (диалектического, логического и системно-структурного анализа, ментального измерения и др.) и специальных (сравнительно-правового, историко-правового, функционального, формально-юридического, текстологического, статистического). Использовался институциональный подход в юридическом варианте.
Источниковая база исследования сформирована в соответствии с обозначенными целью и задачами, объектом и предметом изучения. В ее состав вошли несколько взаимосвязанных групп документов: законодательный нормативный материал; периодические издания прошлых лет и современные; коллективные труды, монографии, брошюры, статьи и др.
Теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования определяют содержащиеся в ней выводы и положения, важные с научной точки зрения, а также фактический и статистический материал, на который они опираются. Все это может найти эффективное применение в учебном
процессе (в лекциях, семинарах, методических рекомендациях по курсам теории государства и права, экологического права, экополитологии и глобалистики, конституционного права России), а также в подготовке монографического исследования.
Кроме того, практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при выработке стратегии природопользования в контексте устойчивого развития, реформировании системы управления, разработке нормативных документов и другой деятельности органов законодательной и исполнительной власти различных иерархических уровней, представителей политических организаций.
Предложенные в диссертации выводы и обобщения могут использоваться и в ходе эколого-просветительской, воспитательной и образовательной деятельности экологических некоммерческих организаций и объединений.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России. Положения и выводы исследования отражены в шести публикациях и выступлениях автора на всероссийских, региональных, межвузовских и вузовских научных конференциях, семинарах, «круглых столах» в 2006-2007 гг.
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики темы, а также степени разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы.
Экологическое измерение политико-правового процесса
Россия уже весьма долгое время живет в триединстве кризисов: социально-экономического, политического, экологического. Каждый из них чреват угрозой будущему нашей страны и требует скорейшего разрешения. Заметим, что российский экологический кризис в отличие от социально-экономического и политического является отражением общей тенденции развития ведущих стран мира. Так, за период от первой промышленной революции до настоящего времени масштаб человеческой деятельности и соответственно последствия ее воздействия на природу претерпели качественные изменения. Сегодня традиционные представления о взаимоотношениях общества и природы находятся в явном противоречии с реальностью. Это подтверждается очень тревожными фактами антропогенного нарушения природного равновесия, которое сильно сказывается на жизни социальных общностей1.
Экологический кризис как определенное состояние в отношении общества и природы, как правило, противопоставляют экологическому равновесию. При этом многие исследователи истолковывают «экологическое равновесие как некий идеал взаимоотношения общества и природы, как необходимое условие избежать экологический кризис и создать благоприятные внешние предпосылки общественной жизнедеятельности».
Экологическое равновесие представляет собой такое динамическое состояние в отношении общества и природы, при котором функционирование общественной системы и функционирование системы «окружающая среда» находятся в полном взаимодействии3. Перед человечеством стоит задача разумного научно обоснованного использования природы, воздействия на нее с учетом ее законов. Иначе экологического кризиса, то есть возникновения конфликта между обществом и природой, избежать невозможно.
Целый ряд западных исследователей считает, что во все времена наблюдается противостояние человеческого общества природе в силу присущих ему свойств4. Так, известный швейцарский ученый Ж. Дорст в своей работе отмечает: «Нарушение естественного равновесия в природе началось с тех пор, как на Земле появился человек. Первобытные общества до промышленной эры успели оказать отрицательное влияние на целый ряд естественных местообитаний. Возможно даже, что исчезновение некоторых животных датируется именно этим временем. Еще на заре своего существования человечество уже несло в себе зачатки разрушения, даже саморазрушения, получившие драматическое развитие на последующих фазах его истории»5.
Совершенно прав В.Н. Кузьмин, полагающий, что несмотря на то, что в нашем государстве происходят политические и экономические катаклизмы, отнимающие почти все внимание российских граждан, нельзя забывать о своей принадлежности к человечеству. Факт же принадлежности к человечеству влечет определенные социальные последствия, в числе которых обязанность каждого из нас принимать активное участие в решении глобальных проблем. Важнейшая среди них - экологическая проблема, заключающаяся в том, чтобы сохранить как в своей стране, так и на всей Земле благоприятные природные условия жизни людей, не допустить такого антропогенного изменения окружающей нас природной среды, при котором человеческий организм не в состоянии существовать. Угроза гибели человечества по вине самих людей пока выглядит отдаленной и маловероятной, но она вполне реальна. В настоящее время весь мир признал эту глобальную проблему приоритетной6, что вполне понятно, ведь сегодня четко обозначилось нарастание глобального экологического кризиса. Последний обусловливается «прогнозируемым и видимым исчерпанием полезных ископаемых, дефицитом пригодной для питья чистой воды, подошедшим к критической черте загрязнением крупных городов выхлопами автомобильных газов и выбросами промышленностью вредных веществ в атмосферу, массовой вырубкой лесов - зеленых легких планеты, эрозией и сокращением сельскохозяйственных угодий. Количественное воздействие людей на природу преобразуется в новое качество, предполагающее новые подходы к реше-нию экологических (природоресурсных, природоохранных) проблем» .
Совершенно прав был великий русский ученый и политик В.И. Вернадский, предсказав еще семьдесят лет тому назад неизбежность превращения че ловечества как геологической силы «в единое всепланетное образование, способное своим разумом и действиями потрясти Вселенную, в отличие от прежнего времени, когда отдельные народы и племена были достаточно разобщены материками и океанами, не имели такой созидательной и разрушительной силы»8.
Заметим, что в области экологии глобалистика - это не мода, а существовавшая во все времена и обостряющаяся, перезревшая необходимость. Традиционно природа рассматривалась как неисчерпаемая кладовая. Общеизвестный принцип, на котором долгий период базировалась отечественная система природопользования, гласил: «Нам нечего ждать милостей у природы, взять их у нее - наша задача».
Активная борьба с природой происходит и в настоящее время: оползни и сели, сходы лавин и ледников, тайфуны и наводнения, землетрясения и извержения вулканов становятся причиной гибели сотен тысяч человек, что настоятельно требует предупреждения и нейтрализации вредных последствий указанных явлений.
Только в середине XX века, когда проявилось одно из негативных последствий научно-технической революции - глобальный экологический кризис - сначала появилось требование рационального использования природных ресурсов, а затем возникла острая необходимость охранять, беречь природу, окружающую человека среду от безудержного загрязнения и неимоверного истощения, защищать не только эмоционально, идеологически, но и профессионально, юридически.
Экологические императивы правового просвещения российских граждан
При рассмотрении вопросов, касающихся экологических императивов правового просвещения российских граждан, невозможно не вспомнить общеизвестную истину, что самое главное в жизни - это сама жизнь. А вот насколько наша жизнь и жизнь будущих поколений будет долгой и счастливой во многом зависит от уровня грамотности и обоснованности действий как всего населения Земли, так и конкретных стран, регионов и влиятельных лиц. В этом отношении совершенно справедливо утверждение Н.А. Гейта: «Сохранение природы и самого себя зависит от самого человека, от его умения взять под свой контроль все основные процессы в биосфере. На практике это означает, что сегодня только человек своей деятельностью может обеспечить благоприятное состояние среды на планете»114.
В настоящее время чрезвычайно важно, чтобы наши соотечественники понимали необходимость развития системы общего непрерывного и комплексного экологического просвещения и эколого-правового образования в России. Ведь с начала 90-х годов прошлого столетия, когда наша страна вступила в период реставрации капитализма, в общественном сознании стала доминировать идея господства человека над природой. Получили развитие метафизические взгляды на взаимодействие природы и общества, где человеку отведена активная, преобразующая роль, а природе - пассивная роль неисчерпаемого источника ресурсов.
Следует учитывать и тот факт, что негативное воздействие российской промышленности на окружающую среду значительно выше по сравнению с технологически передовыми странами. Очень многие производственные фонды в нашем государстве абсолютно не соответствуют современным экологическим требованиям, а 16 % территории России, где проживает больше половины населения страны, являются экологически неблагополучными115. В распоряжении России имеются богатые потенциальные ресурсы органического топлива, но их большая часть находится в азиатской части страны, в то время как определяющая доля энергопотребления приходится на европейскую ее часть. Результатом неупорядоченной хозяйственной деятельности стал значительный ущерб, нанесенный всем природно-географическим зонам России116.
Сегодня крайне остро стоит вопрос, как преодолеть и не допустить появления новых экологически неблагоприятных факторов. Решить ее возможно только в случае выполнения ряда условий. Так, во-первых, необходимо обеспечить совершенствование системы управления охраной окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов; создать экономический механизм, обеспечивающий эффективное использование и охрану природных государственных богатств; широко внедрять последние достижения научно-технического прогресса как важнейшего направления улучшения природопользования; активизировать международное сотрудничество России в области экологии; повышать уровень экологического образования и воспитания населения
Во-вторых, требуется расширить экологическую, природоохранную, ресурсосберегающую деятельность населения. Современные экологические проблемы характеризуются масштабностью и сложностью, поэтому для их успешного решения требуется развитие инициативы и творческой активности граждан в экологической сфере. Совершенно очевидно, что в ходе экологической деятельности нельзя допускать проявлений формализма, безответственности и спекуляции, основанной на эколого-правовой безграмотности подавляющей части российского населения.
В-третьих, необходима культура природоохранной, ресурсосберегающей деятельности. Граждане должны постоянно заботиться о повышении своей квалификации, об овладении новыми экологическими знаниями и умело их реали-зовывать в практической деятельности.
Смысл экологического образования, просвещения и воспитания состоит в том, чтобы люди научились экологическому самообеспечению - самому главному условию сохранения человечества на планете.
Возникновение экологической функции права, как уже отмечалось в предыдущем параграфе диссертации, значительно облегчает управление экопро-цессами. Она осуществляется наряду с традиционными для права функциями (политическими, экономическими, воспитательными и другими), которые свойственны праву как инструменту управления обществом.
Законодательное обеспечение российской экологической политики
Анализируя современную экологическую политику в России, необходимо иметь ясное представление о роли каждого института государственной власти в обеспечении экологической безопасности. В настоящее время отечественное природоохранительное законодательство все еще переживает стадию своего становления. Прежде, чем перейти к всестороннему рассмотрению нынешнего экологического законодательства, необходимо отметить, что в его развитии выделяется два периода - советский и постсоветский, то есть современный157. Советский период, в свою очередь, вполне можно подразделить на два этапа. Первый этап длился с 1917 года, когда в России произошел Октябрьский переворот, и до 60-х годов XX века. Второй этап длился с 60-х годов до конца 80-х годов прошлого столетия. Становление природоохранного законодательства началось с принятия 26 октября 1917 года Вторым Всероссийским съездом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов Декрета «О земле»158. Основные положения Декрета «О земле» получили конкретизацию в Декрете ВЦИК РСФСР «О социализации Земли»159 и «Положении о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию»160. Согласно названным документам, датированным 19 февраля 1918 года, все земли в пределах России объявлялись единым государственным земельным фондом. Несколько позже, 22 мая 1922 года, ВЦИК РСФСР принял «Закон о трудовом землепользовании»161 и в том же году 30 октября появился первый Земельный кодекс РСФСР (ЗК РСФСР)162. Основные положения последнего получили развитие в других важных документах - Положении о земельных распорядках в городах163 и в Положении об изъятии земель для государственных и общественных надобностей. В первое время после октябрьских событий 1917 года наряду с земельным развивается и законодательство, касающееся использования и охраны других объектов природы. Так, 27 мая 1918 года был принят Декрет «О лесах»165, 29 мая 1919 года - Декрет «О сроках охоты»166, 24 мая 1921 года - Декрет СНК РСФСР об охране живых ресурсов Северного Ледовитого океана и Белого могода - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране участков природы, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое»169. С образованием СССР получает свое развитие союзное экологическое законодательство. Так, в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 13 июля 1923 года на всю территорию СССР распространилось российское Положение о недрах 1923 года, а 9 ноября 1927 года было утверждено Союзное горное положение . Советом народных комиссаров СССР 31 июля 1931 года было принято Постановление «Об организации лесного хозяйства» , 17 августа 1933 года -Постановление «Об организации охотничьего хозяйства», 25 сентября 1935 года - Постановление «О регулировании рыболовства и охраны рыбных запасов». Итак, с конца 20-х - начала 30-х годов XX столетия отечественное законодательство регулирует использование и охрану практически всех природных объектов. Во время Великой Отечественной войны и в первые послевоенные годы развитие природоохранного законодательства временно приостановилось в силу объективных причин, а затем получило новый виток развития. На свет появились такие важные документы союзного значения, как Постановление СМ СССР от 29 мая 1949 года «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воз- духа»173, Постановление СМ СССР от 11 мая 1959 года «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства»174, Постановление СМ СССР от 4 сентября 1959 года «Об усилении государственного контроля за использованием подзем- 175 ных вод и о мероприятиях по их охране» , Постановление СМ СССР от 22 апреля 1960 г. «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР»176 и другие. Заметим, что для законодательства вышеуказанного периода были характерны следующие черты: в основном регулятивный характер; подзаконность (то есть оно основывалось главным образом на постановлениях Правительства); отсутствие норм экономического стимулирования. В 60-е - 80-е годы прошлого века природоохранное законодательство развивалось еще более активно. Об этом свидетельствует и тот факт, что с 1957 года по 1963 год во всех союзных республиках были приняты законы об охране природы. В РСФСР такой закон появился 27 октября 1960 года177.
