Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
1.1. Теоретические основы построения и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации
1.2. Организация исполнительной власти в субъекте Российской Федерации
1.3. Модели федеративных отношений в контексте современного политического процесса
1.4. Факторы, влияющие на трансформацию федеративных отношений в современном мире и в России
Глава 2 ТРАНСФОРМАЦИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ОБЩНОСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ (На примере Кабардино-Балкарской Республики)
2.1. Эффективность системы управления как показатель развитости федеративных отношений
2.2. Условия и факторы безопасности региональной социальной общности
2.3. Мониторинг безопасности региона
Глава 3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И УКРЕПЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
3.1. Проблемы обеспечения безопасности в Северо-Кавказском регионе
3.2. Предложения по оптимизации разграничения полномочий и предметов ведения КБР и Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Теоретические основы построения и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации
- Эффективность системы управления как показатель развитости федеративных отношений
- Проблемы обеспечения безопасности в Северо-Кавказском регионе
Введение к работе
Актуальность исследования. К началу третьего тысячелетия российская политика перманентного разрешения противоречий между органами исполнительной власти в центре и на местах исчерпала себя. Теперь ей на смену должна придти политика, устремленная в будущее. И для этого государству очень важно выработать новую методологию, на которой бы выстроилось эффективное (с точки зрения ресурсов и политического управления) распределение полномочий и предметов ведения федерации и субъектов федерации. Несмотря на многие позитивные изменения, это действительно центральная политическая проблема в Российском федеративном государстве сегодня до конца не решена. Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркивает: «....Задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления. Крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации. Главный результат которого мы добиваемся - это построение эффективного государства в существующих границах»1.
Исследование обусловлено острой необходимостью целостной и эффективной системы обеспечения национальной безопасности России, в полной мере задействующей политический, экономический и социальный потенциал всех субъектов РФ.
Более того, исследование федеративных отношений нацеливает нас на разработку механизмов контроля за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наличие подобных механизмов представляется одним из важнейших условий безопасности каждого
См.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 26 апреля 2005 г. № 86(37-55).
гражданина Российской Федерации, а также служит залогом стабильности в обществе.
Сейчас в стране созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы по обеспечению экономического, политического и культурного процветания Российской Федерации. Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации должны строиться на принципах эффективности и полезности для общего благосостояния всех граждан России, постоянного наращивания их духовного и материального благополучия, обеспечивающего действительную безопасность и свободу личности.
Без четко построенной вертикали власти, без налаженных механизмов контроля разграничения полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации, исполнительными органами власти на местах в субъектах Российской Федерации, обеспечение национальной безопасности страны в целом и каждого ее гражданина в частности, просто невозможно.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловили также имеющие место исторически сложившиеся недостатки системы федеративных отношений, которые и сегодня негативно сказываются на взаимоотношениях государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Процессы демократизации и модернизации в России, получившие поддержку Президента РФ В.В.Путина, настоятельно требуют по-новому смотреть на всю систему отношений между органами исполнительной власти в центре и на местах. Данное обстоятельство требует более детально проанализировать конституционно-правовые аспекты российского федерализма, работать над оптимизацией процесса федеративных отношений между государственными органами исполнительной власти различных уровней в Российской Федерации.
Опыт Кабардино-Балкарской Республики и других субъектов Российской Федерации свидетельствует, что федеративные договоры между республиками и федеральным центром в целом ряду договорных позиций противоречили содержанию Конституции Российской Федерации. Изначально в формировании алгоритмов разграничения полномочий и предметов ведения были допущены ошибки, которые создают по сей день весьма благоприятную почву для сепаратизма в некоторых республиках РФ, в том числе в Кабардино-Балкарской Республике. Для избежания угроз целостности Российской Федерации необходимы эффективные механизмы взаимодействия государственных органов исполнительной власти Российской Федерации с государственными органами исполнительной власти в республике, которые, в свою очередь, опираясь на четкое понимание своих полномочий и круга предметов ведения, должны эффективно взаимодействовать с муниципальными органами власти в вопросах обеспечения жизненно важных интересов граждан.
Степень научной разработанности темы. Нельзя сказать, что вопросы совершенствования федеративных отношений не находят внимания в отечественной и зарубежной политологии. Только за последние 15 лет в России защищено свыше двух сот кандидатских и докторских диссертаций, исследующих те или иные аспекты совершенствования федеративных отношений1. Проблема разграничения власти, разделения полномочий волновала ученых еще со времен древности. Однако эта проблема упоминается в их трудах скорее как производное от изучения иных проблем в государственном устройстве. Но, так или иначе, начало
1 См.: Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-политического развития республики - субъекта Российской Федерации. М.: РАГС, 2001; Баргандтия Б.А. Разграничение предметов ведения и полномочий как проблема совершенствования федеративных отношений в России. М.: РАГС, 1998; Барабанщиков А.С. Разграничение полномочий в системе государственной власти Российской Федерации. М.: РАГС, 2003; Макаров СВ. Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма в России. М.: РАГС, 2005; Рудаков А.В. Механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: проблемы совершенствования.
изучению этих вопросов было положено такими мыслителями как: Аристотель, Платон, Эпикур. В более поздний период к этим вопросам возвращаются, хотя все еще не детально, И.Кант, Г.В. Гегель, Ж.Ж.Руссо, Д.Локк, Ш.Монтескье1 и др.
Большое внимание изучению проблематики разграничения полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации уделяется на кафедре национальных, федеративных и международных отношений РАГС при Президенте Российской Федерации. В 1994-2005 гг. широко исследовалась данная тема в научных работах ученых кафедры национальных и федеративных отношений РАГС при Президенте РФ Р.Г.Абдулатипова, Аракча К.Д., Болтенковой Л.Ф., Власова В.И., Дашдамирова А.Ф., Жарникова А.Е., Калининой К.В., Мацнева А.А., Михайлова В.А., Медведева Н.П., Пистряковой С.А., Столярова М.В., Савельева В.А. и др.2.
Большой вклад в изучение современного российского федерализма, в том числе и процесса субсидиарности полномочий и предметов ведения федерального центра и субъекта федерации внесли работы А.С.Автономова, Г.В. Атаманчука, С.Д.Валентая, В.Г. Вишнякова,
1 См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С.290; Соч.: Epricurea, cd.
H.Usener, Lipsiae, 1887; Платон. Соч. в 4-х т. Т.З. М.: Мысль, 1964. С.268-285; Ари
стотель. Соч. в 4-х т. Т.4. М.: Мысль, 1983. - С.376-644; И.Кант. Соч. в 6-ти т. Т.5.
М.: Мысль, 1963. С.522-530; Ж.Ж.Руссо. Избр. произв. в 3-х т. Т.З. Государственное
изд-во Художественной литературы, 1961. С.298-311; Т.Локк. Соч. в 3-х т. Т.З. М.:
Мысль, 1964. С.308-316.
2 См., например: Абдулатипов Р.Г. Российский федерализм: Опыт становления и
стратегия перспектив. М., 1998; Болтенкова Л.Ф. Российский федерализм и правовые
проблемы приграничных территорий //Сборник: Вопросы национальных и федера
тивных отношений. Вып.6. М.: РАГС, 2004; Дашдамиров А.Ф. Федеративные отно
шения в призме демократических преобразований // Российский Федерализм: от Фе
деративного договора до наших дней. М., 2002. СП 1-117; Жарников А.Е. Россий
ский Федерализм и этнический фактор // Российский Федерализм: от Федеративного
договора до наших дней. М., 2002. С.242-247; Калинина К.В. Национальная идея в
России // Вопросы национальных и федеративных отношений. М.: РАГС, 2002; Мед
ведев Н.П. Становление федерализма в России. - М., 1995; Политическая региона-
листика. М., 2005.
А.В.Васильева, М.В.Баглая, Н.А.Емельянова, Г.В.Мальцева, В.В.Таболина, В.Е.Чиркина, И.А.Умновой и др.1.
Однако в своих работах эти ученые, за редким исключением, практически не касаются взаимосвязи процесса разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъекта Федерации с национальной безопасностью России. В свою очередь вопросам решения проблем национальной безопасности на современном этапе развития Российской Федерации уделяют значительное внимание в своих работах: Авдеев Ю.И., Абдулатипов Р.Г., Арбатов А.Г., Барановский В.Г., Бельков О.А., Белогубова М.Н., Боголюбов Г.А., Бордачев Т.В., Буркин А.И., Возжеников А.В., Выборнов М.В., Гушер А.И., Двор-кин В.З., Кортунов А.В., Кузнецова В.Н., Лазарев И.А., Прохожев А.А., Синеок Н.В., Сергеев Г.М., Тихомиров Ю.А., Татаркин А.И., Шекин М.А. и др.2.
Проблемы реализации жизненно важных интересов региональной социальной общности рассмотрены в работах Балабанова А.А. и Макарова СВ. Эти авторы увязывают в теоретическом и прикладном аспектах вопросы безопасности региональной социальной общности с политическим процессом и, в частности, с построением федеративных отношений в России. Автор считает, что их работы лишь очертили проблемы
См., например: Атаманчук Г.В. Современные проблемы теории государственного управления. М., 2002; Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права, 2005. № 9. - С.27-39; Реформы России: правовое обеспечение: материалы на-учно-практ. конф. / Под общ. ред. Мальцева Г.В. М.: РАГС, 2005; Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права, 1999. № 11. С.22-35; Чиркин Е.В. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С.5-12 и др.
2 См., например: Абдулатипов Р.Г. Доктрина национальной безопасности России // Независимая газета, 2000. от 29 апреля. С.З; Возжеников А.В. Региональная безопасность: геополитические и геоэкономические аспекты (теория и практика). М.: РАГС, 2006; Арбатов А.Г. Разоружение и безопасность, 2001-2002. Международная безопасность: новые угрозы нового тысячелетия. М., 2003; Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов //Журнал российского права, 2005. № 12. С.96-102идр.
безопасности на региональном уровне, показали теснейшую связь политических категорий «безопасность» и «федерализм», но они не могли вскрыть механизмов влияния разграничения полномочий, предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в интересах национальной безопасности. Тем более, нет диссертационных работ, исследующих взаимосвязь распределения полномочий органов государственной власти, с национальной безопасностью на примере Кабардино-Балкарской Республики. По мнению автора, его исследование дополняет и расширяет представление о проблемах в федеративных отношениях и возможных путях их решения в интересах национальной безопасности страны.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование процесса оптимизации федеративных отношении между государственными органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в интересах безопасности страны на примере Кабардино-Балкарской Республики.
Основные задачи диссертационного исследования:
теоретическое обоснование взаимосвязи и взаимозависимости модели федеративных отношений и национальной безопасности федеративного государства;
анализ и обобщение существующего опыта федеративных отношений в России;
изучение современной законодательной базы, регламентирующей разграничение полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исследование состояния защищенности жизненно важных интересов граждан Кабардино-Балкарской Республики в социально-политической и социально-экономической сферах;
разработка и формулирование предложений по совершенствованию механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в интересах укрепления национальной безопасности Российской Федерации;
всестороннее изучение законодательной базы и практического опыта взаимоотношений Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.
Объект исследования - современные политические процессы в сфере федеративных отношений (центр-субъект) в целом и в сфере разграничения полномочий и предметов ведения государственных органов исполнительной власти, в частности в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования - механизмы взаимодействия федеральных исполнительных органов власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики).
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов, акцентирующие внимание на современных теориях федерализма и безопасности. В диссертации нашли отражение теории социальных систем (Т. Парсонс, Д.Истон), коммуникативного действия (Ю.Хабермас), социальных отношений (А.Панарин), безопасности (Г.Моргентау, А.Возжеников), государства и права (Платон, Аристотель, Гоббс) и др. Автор широко опирается на работы российских теоретиков А.С.Алексеева, С.Ю.Витте, В.М.Грибовского, А.П.Игнатьева, А.И.Елистратова, М.М.Сперанского, П.А.Столыпина, А.С.Стишинского, исследовавших пути и закономерности создания сильной системы органов исполнительной власти в России. Автор использует теории управле-
ния и права, освещенные в работах И.Андреевского, И.Белявского, В.Гессена, В.Дюрижинского, В.Лешкова, И.Тарасова и др.
Для достижения поставленных задач с учетом комплексности проблематики разграничения полномочий и предметов ведения в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации применялись как общие, так и частно-научные и специальные методы, технологии, принципы, процедуры исследования. Системный подход (Д.Истон) позволил рассмотреть федеративное государство как сложную, открытую и изменяющуюся под воздействием условий систему. Этот же подход способствовал выделению процесса обеспечения национальной безопасности в России в диалектической взаимосвязи с экономическими, политическими, правовыми и социокультурными факторами и особенностями. Автор обращается к структурно-функциональному методу, позволяющему анализировать и классифицировать проблемы во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации как сложную структуру, выполняющую функцию обеспечения безопасности граждан в рамках общественного целого. Сравнительно-исторический метод способствовал выявлению влияния постсоветского прошлого на современные политические процессы развития федерализма в России.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции субъектов Российской Федерации, уставы и законы субъектов Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы и иные нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ, указы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, Федеративный договор между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, отечественные и зарубежные научные
работы по проблемам федерализма, разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами, материалы отечественных и зарубежных средств массовой информации.
Гипотеза диссертационного исследования. Автор предполагает, что федеративное государство не может нормально (бесконфликтно) функционировать, если у государственных органов исполнительной власти на всех уровнях Федерации нет общности в понимании национальных интересов. Национальный интерес в федеративном государстве выступает ориентиром и фундаментом для построения всей практической политики в центре и на местах. Только при соблюдении данного условия возможно бесконфликтное устойчивое развитие Федерации в целом и гармонизация жизненно важных интересов личности, общества и государства в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы и результатов, полученных лично автором, заключаются в том, что диссертант провел комплексное политологическое исследование, освещающее проблему разграничения полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности страны; проанализировал систему жизненно важных интересов Кабардино-Балкарской Республики в сопоставлении в целом с национальными интересами Российской Федерации, предложил методологический подход к решению проблемы субсидиарности полномочий и предметов ведения органов исполнительной власти на различных уровнях Федерации, способствующий оптимизации государственного управления и гармонизации интересов в сфере исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики. Диссертант рассмотрел политико-правовой процесс разграничения полномочий и предметов ведения в вертикали исполнительной власти Российской Федерации в кон-
тексте целостности и эффективности системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. В этой связи процесс разграничения полномочий и предметов ведения автором представлен как фактор национальной безопасности Российской Федерации, способный и положительно, и отрицательно влиять на обеспечение безопасности личности, общества и государства, в целом на национальную безопасность России.
Автором предпринята попытка доказать, что современная методология разграничения полномочий и предметов ведения между госорганами исполнительной власти Российской Федерации и госорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нуждается в совершенствовании, которое должно ориентироваться на уменьшение ресурсных затрат в сфере управления и гармонизацию жизненно важных интересов личности, общества, государства; вскрыты основные проблемы системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и госорганами исполнительной власти субъектов Федерации на примере Кабардино-Балкарской Республики: отсутствие четкого, объективного и эффективного механизма разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республики; усложненный, необъективный, построенный порой на личных связях процесс финансирования и распределения материальных ресурсов между субъектами РФ; отсутствие четкой нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и КБР; дефицит политико-правовых механизмов, обеспечивающих взаимодействие властей различных уровней (федеральных, региональных, муниципальных) и отсутствие системы контроля за деятельностью таких механизмов; сформулированы основные политические задачи по
укреплению федерализма в России на современном этапе административной реформы, предложен механизм государственного контроля за разграничением полномочий и предметов ведения по всей вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации, по мнению автора, заключается в том, что она может быть использована органами исполнительной власти Российской Федерации, как федеральными, так и региональными в политической работе по согласованию интересов. Особую ценность материалы исследования представляют для исполнительных органов власти в Северо-Кавказском регионе и Кабардино-Балкарии для выработки мер по совершенствованию механизма разграничения полномочий и предметов ведения в интересах национальной безопасности Российской Федерации. Материалы диссертации, авторский анализ системы распределения полномочий и предметов ведения могут быть применены на практике в процессе реформирования вертикали власти и повышения эффективности использования региональных ресурсов (административного, финансового, человеческого, материального) в ходе исполнения возложенных на субъекты Российской Федерации полномочий.
Автор выработал предложения по модернизации отношений органов государственной исполнительной власти по линии «центр-субъект», которые будут способствовать решению таких проблем как: исключение дублирования полномочий государственных органов, устранение недостаточности полномочий государственных органов в какой-либо сфере на фоне избыточности полномочий в других сферах деятельности, устранение несогласованности в действиях федерального центра с конкретным субъектом в реализации полномочий по обеспечению национальной безопасности России.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке различных нормативно-правовых актов в ходе административной реформы, в научно-исследовательской работе, в системе послевузовского образования Российской Федерации, в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в проведении глубокого теоретико-правового анализа проблем субсидиарности полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработке теоретико-методологических основ процесса разграничения полномочий и предметов ведения на базе гармонизации интересов личности, общества и государства. Материалы диссертации могут представлять собой определенный вклад в работу отечественных политологов по исследованию российского федерализма в постсоветский период.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Организация исполнительной власти в федеративном государстве осуществляется на вполне определенных принципах. Принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: государственный суверенитет РФ; единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; единство конституционно-правовой системы РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ; полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с ее субъектами ведения; равноправие и самоопределение народов в РФ. Реализация на практике государственного
строительства всех названных принципов позволит обеспечить подлинный федерализм в России.
2. Последовательное осуществление принципов федерализма тре
бует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов
ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обес
печения конструктивного взаимодействия между ними.
3. Согласование интересов государственных органов исполни
тельной власти Российской Федерации и государственных органов ис
полнительной власти субъектов Российской Федерации выступает фак
тором национальной безопасности страны. Этот фактор может носить
как положительную, так и отрицательную направленность.
4. На современном этапе развития Кабардино-Балкарской Респуб
лики, совпавшем по времени с периодом проведения социальных ре
форм, как никогда ранее важно проведение согласованной политики рес
публики с Российской Федерацией, основанное на паритетном диалоге и
на законных формах учета взаимных интересов. В этих условиях реали
зация жизненно важных интересов граждан республики будет в равной
степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уров
ням функции власти и от того, насколько четко организовано согласова
ние интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уров
нями власти.
В целом проблема построения подлинно федеративных отношений в России вполне может быть конструктивно решена в ближайшее время при согласовании жизненно важных интересов федеративного государства в целом с жизненно важными интересами его субъектов на фундаменте национальных интересов Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Теоретические основы построения и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации
Проблема обеспечения согласованных действий органов публичной власти является актуальной практически для всех государств мира. Эта согласованность особенно важна при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции России (1993 г.), «демократическим федеративным правовым государством»1.
Исторический опыт показывает, что осуществление государственной власти на принципах права, равенства, согласия и сотрудничества позволяет сформировать рациональную систему взаимоотношений органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, способную квалифицированно удовлетворять потребности гражданского общества. В целом, демократизация и модернизация процесса правовой регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, совершающиеся в России на протяжении последних 10 лет, призваны способствовать обеспечению баланса интересов Федерации и ее субъектов. Однако дисбаланс в интересах исполнительных органов государственной власти в России сохраняется по сей день.
Проблема кроется, по мнению автора, в неразработанности механизмов согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволяющих разграничивать полномочия между госорганами федерации и госорганами ее субъектов.
Наличие эффективных механизмов разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ является одним из важнейших условий эффективной системы национальной безопасности в федеративном государстве. Сама по себе проблема разграничения полномочий и предметов ведения в условиях специфики и молодости нашего федерализма представляется весьма сложной. «Этот ключевой вопрос является одним из самых сложных для любого государства, поскольку крайне трудно сразу найти оптимальные способы для решения комплексной проблемы сочетания совместности и отдельности. Эта же проблема оказалась наиболее сложной и трудной и для становления российского федерализма»1. Еще более сложной представляется задача учета интересов не менее сложной по своей сути и в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. «Национальная безопасность - это сложная многоуровневая система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия жизненно важных интересов личности, общества, государства и угроз этим интересам как внутренних, так и внешних»2. Эффективность системы обеспечения национальной безопасности России во многом зависит от эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: ресурсы ограничены и их нельзя распылять путем дублирования функций госорганов.
Современный анализ исполнительной власти Российской Федерации, процессов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, объективное вычленение существующих здесь проблем и поиск оптимальных путей их решения требует привлечения обширной научной литературы, прежде всего по теории федерализма, конституционному и административному праву, теории национальной безопасности, в которой уже с тех или иных позиций осмысливались вопросы распределения полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации, согласования интересов органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
В целом, развитие идей о государственном устройстве и управлении в России можно выделить четыре этапа: имперский (дореволюционный), буржуазный (межреволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный)1.
Первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились только на рубеже XIX-XX вв. Большое внимание российские ученые уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, в том числе обеспечении безопасности государства и общества (полицейская деятельность).
Проблеме создания эффективной, действенной и сильной системы органов исполнительной власти в российском государстве большое значение придавали дореволюционные теоретики А.С.Алексеев, С.Ю.Витте, В.М.Грибовский, А.П.Игнатьев, А.И.Елистратов, М.М.Сперанский, П.А.Столыпин, А.С.Стишинский и др.2.
В предреволюционные годы широкой известностью пользовались работы профессоров С.-Петербургского и Московского университетов. В этих университетах была разработана теория обеспечения безопасности общества и государства. Она опиралась, прежде всего, на теорию го сударственного управления и полицейского права. Наибольшей популярностью в предреволюционные годы пользовались работы И.Андреевского, В.Гессена, А.Елистратова1.
В межреволюционный период государственное устройство и управление нашло осмысление в работах А.И.Гучкова, А.Ф.Керенского, Г.Е.Львова, П.Н.Милюкова, М.И.Соболева, В.М.Чернова и др.2.
В середине 20-х годов вышли в свет работы И.И.Ананова, А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, В.Л.Ковалевского и ряда других авторов, которые пытались объединить принципы построения советского федерализма с позиций административно-правовой доктрины. Во второй половине XX в. Отмечен быстрый рост государственно-правовых исследований и публикаций. Работы И.И.Евтихиева, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, С.С.Студеникина, Г.И.Петрова, Ц.А.Ямпольской и др.3 заложили основу принципов, на которых обосновались существующие распределения полномочий государственных органов исполнительной власти в СССР, союзных и автономных республиках, краях и областях РСФСР.
Эффективность системы управления как показатель развитости федеративных отношений
Формирование эффективной системы управления государственным сектором экономики региона не может не учитывать как его исторических и национальных особенностей развития, общих принципов функционирования и развития региональной экономики, так и особенностей современного этапа преобразований экономических отношений в стране, перспектив экономических реформ. Достаточно полно и наглядно их можно проследить на практике становления системы управления в Кабардино-Балкарской Республике.
Необходимо отметить, что значительные изменения в структуре государственной собственности КБР, равно как и во многих других регионах-субъектах РФ, были вызваны не только происходящими трансформационными процессами, но и политическими, в частности, волной суверенизации регионов и последовавшей за ней компанией заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и субъектами РФ. Произошли изменения и во взаимоотношениях в процессе управления государственной собственностью - от ведомственно-вертикальной к горизонтально-территориальной. Преобразования в составе и структуре собственности вызвали необходимость реформирования и совершенствования процессов управления экономикой на региональном уровне.
Реформирование экономики в КБР проходило на фоне глубокого кризиса российской экономики. Серьезные структурные диспропорции, низкая эффективность и отсутствие действенных стимулов хозяйственной активности обусловили нарастающее отставание экономики республики от общероссийских показателей на начальном этапе реформ. Структура реального сектора экономики отличалась неоптимальностью: наибольшее развитие получили предприятия оборонного комплекса, работавшие на привозном сырье и вывозящие большую часть продукции за пределы республики, с крайне низкой долей продукции конечного потребления в регионе; недостаточно развитый аграрный сектор, действовавший в рамках неэффективных форм хозяйствования и в неполной мере использующий благоприятные природно-климатические условия; высокий удельный вес незанятого трудоспособного населения. По состоянию на 1 июля 1992 г. балансовая стоимость основных фондов хозяйственного комплекса Кабардино-Балкарии составляла около 5,5 млрд. рублей1. Обеспеченность основными фондами в расчете на одного жителя республики составляла 4 тыс. руб., тогда как в РФ - 10 тыс. руб.
Управление государственной собственностью имеет в КБР свои особенности, обусловленные отмеченными выше диспропорциями в размещении производительных сил и некоторыми итогами приватизации в республике. В этой связи, в рамках рассматриваемой темы пред 1 Данные Мингосимущества КБР. ставляется возможным остановиться на характере и масштабах приватизации в КБР.
За основу Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в КБР была принята общефедеральная модель. Но в ней, в отличие от федерального аналога, предусматривалось:
- сохранение в государственном секторе более широкого спектра предприятий, прежде всего обеспечивающих жизнедеятельность базовых отраслей и интересы всего населения республики;
- принятие отраслевых программ приватизации;
- закрепление контрольных пакетов акций целого ряда приватизируемых предприятий в государственной собственности республики;
- более широкий выпуск «золотой акции»;
- предоставление дополнительных льгот трудовым коллективам.
На законодательном уровне были определены сферы деятельности и виды имущества, которые не могут быть приватизированы. Так, законодательство КБР о приватизации государственных и муниципальных предприятий устанавливает запрет на приватизацию широкого спектра объектов и предприятий. Среди предприятий, приватизация которых запрещена - организации по эксплуатации водохозяйственных и мелиоративных систем; предприятия железнодорожного и воздушного транспорта; предприятия, осуществляющие посев, возделывание и переработку культур, содержащих наркотические вещества; государственные конюшни и ипподромы; предприятия почтовой связи; полиграфические предприятия и издательства, находящиеся в ведении республиканского министерства печати и информации; предприятия и организации, осуществляющие строительство, содержание и эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования и т.д.
Тактика приватизации в КБР, в отличие от российской модели, носила сдерживающий характер. Это достигалось, в частности, посредством ограничения на приватизацию в ряде отраслей, закрепления за государством контрольных пакетов акций и введения специального права «золотой акции», что позволило органам исполнительной власти сохранить достаточно сильное влияние на хозяйственную деятельность вновь созданных акционерных обществ.
Процесс приватизации государственных предприятий обеспечил интенсивную трансформацию структуры собственности в республике, создал предпосылки для радикальной смены производственных отношений, их рыночной ориентации. Благодаря приватизации к 1998 г. были созданы реальные условия для становления многоукладной экономики, активного развития конкурентной среды.
Вместе с тем необходимость массовой приватизации в сжатые сроки отрицательно сказалась на экономическом эффекте от приватизации, поступлениях в республиканский и местные бюджеты. Эффективность курса на приватизацию существенно снизилась также за счет потери управляемости в государственном секторе. Фактически было утеряно правовое и организационное единство системы управления государственным имуществом.
Из 2853 государственных предприятий, функционировавших на территории КБР, приватизировано всего 326 предприятий (12%), из них 13 предприятий федеральной собственности, 231 предприятие государственной собственности республики, 82 муниципальных предприятий (отраслевой разрез предприятий приведен в таблице 2).
Проблемы обеспечения безопасности в Северо-Кавказском регионе
В целом Северо-Кавказский регион в настоящее время является наиболее нестабильным и взрывоопасным на южных рубежах Российской Федерации. Геостратегическое положение Кавказа, сравнительно высокий уровень развития промышленности и сельского хозяйства, насыщенная инфраструктура выдвинули его в число регионов, наиболее важных с точки зрения обеспечения национальной безопасности России. По оценкам экспертов, основная угроза безопасности РФ в ближайшей перспективе будет определяться военно-политическими процессами, развивающимися на Юге России, втягиванием в них все большего числа стран и народов как ближнего, так и дальнего зарубежья. В этих условиях уровень обеспечения безопасности Российской Федерации находится в прямой зависимости от показателей стабильного и устойчивого развития Северного Кавказа.
Вызывает тревогу формирование у южных рубежей России военно-политических и экономических альянсов, имеющих целью оказание давления на российское государство, вынуждая его идти на политические и экономические уступки соседним странам, а также центробежным силам, действующим на территории самой Российской Федерации. В этой связи не исключается возможность создания структуры политико-экономического и военного сотрудничества государств Ближнего и Среднего Востока, рассматривающей в качестве зоны своих интересов не только государства Закавказья и Центральной Азии, но и российские территории Северного Кавказа. Инициаторами такого объединения могут выступать Иран, Турция и Пакистан (а также Грузия и Чечня). Необходимо учитывать, что сотрудничество этих государств в складывающихся условиях может быть основано преимущественно на антироссийской основе.
Активизации консолидационных процессов именно на такой основе способствуют ряд факторов, в числе которых: незавершенность процесса договорно-правового оформления границы по периметру Северного Кавказа, провоцирующая настроения сепаратизма в регионе; неурегулированность проблем, связанных со статусом Каспийского моря, несогласованность в действиях прикаспийских государств по освоению морских биологических и углеводородных ресурсов; отсутствие согласованных действий федерального центра и субъектов Федерации на Северном Кавказе по урегулированию приграничных вопросов.
Особое влияние на современные процессы оказывает активизировавшаяся идеология ислама и стремление ряда лидеров республик Северного Кавказа, ориентироваться на страны Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии. Для достижения поставленных целей исламские государства активно используют национальные специальные службы, которые предпринимают попытки к созданию широкого происламского лобби во властных структурах всех уровней. К числу их приоритетных задач можно отнести стремление обеспечить единое руководство над всеми мусульманскими организациями России, усилить позиции исламского фундаментализма на территории Северного Кавказа.
К актуальным проблемам региональной безопасности существенно дестабилизирующим обстановку на Юге России, относится неурегулированность ситуации в Чеченской республике и вокруг нее. Представляется, что ЧРИ выступает местом дислокации незаконных вооруженных и бандитских формирований, действующих с ее территории. Кроме того, около 80 км. границы с Грузией, находящихся в пределах Чечни, по существу никем из федеральных органов исполнительной власти не контролируются. В настоящее время заканчивается строительство стратегической дороги, соединяющей Чечню и Грузию, что существенно скажется на обстановке в регионе. Ситуацию в приграничье значительно отягощает сложная криминогенная обстановка. Продолжается рост преступных проявлений, относящихся к категории тяжких и особо тяжких, совершаемых с применением огнестрельного оружия. По данным МВД, с начала процесса мирного урегулирования чеченского кризиса бандформированиями с территории Чечни осуществлено более 200 вооруженных нападений на места дислокации сил правопорядка, войсковые и милицейские наряды, а также на различные объекты, расположенные на приграничной территории.
Существует целый ряд оснований, позволяющих говорить об ослаблении российской государственности, прежде всего, на Северном Кавказе. Это проявляется в различных формах, можно выделить экономический, экологический, социальный, военный (поскольку Северный Кавказ есть внешняя граница России), федеративный (угроза целостности РФ) и другие аспекты национальной безопасности. В официальных документах, принимаемых органами власти северокавказских субъектов Российской Федерации и анализируемых учеными-экспертами, выделяются различные аспекты национальной безопасности. Построить их приоритеты в масштабах всего региона представляется затруднительным, поскольку каждый из субъектов Федерации обеспокоен теми проблемами, которые наиболее злободневны для него. Так, для Ростовской области на первом месте стоят проблемы экономической и социальной стабильности, для Краснодарского края - ограничение миграционных потоков и ужесточение пограничного режима, для Ставропольского края - решение вопроса о статус пограничных с Чеченской Республикой территорий и организация защиты населения от бандитских формирований, для Республик Ингушетия и Северная Осетия-Алания - преодоление по 119
следствий осетино-ингушского конфликта, практическая реализация «Закона о реабилитации репрессированных народов», для Республики Дагестан - распространение ваххабизма и его политизация, для Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии - сохранение межнационального мира, для Адыгеи - принятие мер в связи с обострением криминогенной обстановки.
На фоне этих проблем общую тенденцию к ослаблению государственности, в России стимулирует недостаточность регулятивного потенциала, т.е. отсутствие или устаревание ряда законодательных актов, призванных закрепить юридические механизмы и обеспечить национальную безопасность России, в том числе на Северном Кавказе, и в особенности в экстраординарных ситуациях.
С авторской точки зрения, наиболее опасным фактором становится размывание единого правового пространства страны, принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Если проанализировать соответствие законодательств субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона Конституции России и федеральным законам, можно сделать вывод, что практически все субъекты вступают в противоречие с федеральным законодательством. Концептуально эти противоречия отражают стремление республик, краев и областей к увеличению объема полномочий и предметов ведения, которые входят в сферу совместной или исключительной компетенции федерального центра. Прежде всего нужно отметить противоречия на конституционном уровне. В конституциях не всех республик Северного Кавказа признается безусловный приоритет Федеральной Конституции и федеральных законов, «Так, в ст. 7 Конституции Ингушетии и в ст. 65 Конституции Дагестана акцентируется внимание на верховенстве республиканского закона: «Законы и иные нормативно правовые акты органов государственной власти и управления РФ правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным нравам Республики».
В Конституциях некоторых республик Северного Кавказа предусмотрены нормы, в соответствии с которыми решение, об изменении статуса республики принимается на референдуме (ст. 68 Конституции КБР и др.). Между тем в ст. 3, п. I Закона о референдуме РФ (от 10 октября 1995 г.) сказано, что вопросы изменения статуса субъектов РФ не могут выноситься на референдум.
Осторожно следует отнестись к ст. 32, п. 2 Конституции КБР о государственной поддержке традиционных для народов республики религиозных конфессий и движений. Выделение такого приоритета противоречит требованиям Федеральной Конституции о недопустимости установления государственной религии и равенстве религий перед зако-ном(ст. 14 Конституции РФ).
Закрепленные в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (в том числе Северного Кавказа) положения о предоставлении субъектам Федерации самостоятельных полномочий в сфере международных отношений, требуют своей координации.
