Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-методологическая основа разграничения предметов ведения и полномочий властей в Российской Федерации на современном этапе 17
Раздел П. Совершенствование законодательства Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий:состояние и перспективы 70
Раздел III. Местное самоуправление в процессе разграничения полномочий: субсидиарность как способ делегирования государственных полномочий 116
Заключение 155
Список источников и литературы 163
- Теоретико-методологическая основа разграничения предметов ведения и полномочий властей в Российской Федерации на современном этапе
- Совершенствование законодательства Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий:состояние и перспективы
- Местное самоуправление в процессе разграничения полномочий: субсидиарность как способ делегирования государственных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Исследование автором проблем российского федерализма вообще и, особенно, изучение одного из его принципов, характеризующих критериев и в то же время актуальной проблемы - разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти - обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, оно продиктовано тем, что государство, как наиболее сложный общественный институт, всегда находится в центре внимания научной и политической мысли. Множество теорий, концепций и доктрин отражали и отражают его возникновение, функционирование и развитие. Причем, в основе представлений о государстве часто лежат не только общие, но и этнические, национально-мировоззренческие взгляды, присущие народам и нациям, его населяющим. Однако, в действительности, далеко не каждая теория оказывается жизнеспособной - нередко государственные процессы развиваются вне или даже вопреки их влиянию. Тем не менее, только научные изыскания могут дать ответ на вопросы: каким может и должно быть федеративное государство в новом столетии, какие изменения в нем происходят и почему?
До недавнего времени, при характеристике сути Российской Федерации в отечественной литературе, акцент, чаще всего, делался на отражении сложности ее политико-территориальной структуры, в то время как другой, не менее важный атрибут - разделение государственной власти по вертикали и организация взаимодействия этих уровней - оставался в тени. Это позволило некоторым авторам категорично утверждать то, что у нас «нет исследований по вопросу о «вертикальном разделении власти» между федерацией и ее субъектами»1. 1 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государство и право. 2000.-№10.-Сб.
Однако это не так. Достаточно вспомнить работы Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, Л.Ф.БолтенковоЙ, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой и других ученых, в которых освещаются многие стороны этой проблемы. Вместе с тем, конечно же, сегодня остро ощущается необходимость углубленного и специального ее исследования.
Оптимальное соотношение компетенции федеральных, региональных и местных органов власти является одной из ключевых проблем, основой и условием нормального функционирования любой федерации и ее институциональных механизмов. Поэтому в современных условиях развития российского федерализма возрастает актуальность рассмотрения проблем конституционно-правовых принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями и субъектами власти.
Как известно, предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами разграничиваются в статьях 71-73 Конституции РФ.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены в ч.1 ст.72 Конституции РФ. Однако, они не дают исчерпывающего представления о том, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - субъекты. Вместе с тем, четкое разграничение полномочий по предметам ведения является своеобразным показателем эффективности государства. Низкая же эффективность институтов исполнительной власти сдерживает проявление инициативы хозяйствующих субъектов и граждан в социально-экономической сфере и становится препятствием для успешных преобразований. Следовательно, устойчивый высокий рост экономики страны и благосостояния ее граждан невозможен без кардинального повышения эффективности деятельности государственных институтов.
После избрания В.В.Путина Президентом РФ им предприняты существенные шаги «по упорядочению дел в Федерации и укреплению российской государственности»1. Президент последовательно ведет линию на качественное обновление технологии управления как по горизонтали, так и по вертикали функционирования власти. Однако, поначалу, у определенной части исследователей и политиков возникли опасения, что, в конечном счете, усилия Центра, направленные на улучшение управляемости и укрепление вертикали исполнительной власти, могут обернуться демонтажом федерализма. Как следствие этого - значительно активизировались дискуссии о будущем Федерации, о путях и механизмах оптимального разграничения компетенций. Когда же стало очевидным, что работа по упорядочению властных отношений ведется последовательно, появилась объективная потребность в ее концептуальном обосновании на среднесрочную перспективу. При этом одной из основных и базовых категорий, механизмы реализации которых подвергаются в настоящее время трансформации, является категория предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Именно поэтому на данном этапе развития государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции РФ, которые имеют отношение к проблеме разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и производному от нее разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Актуализировалась также проблема делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. Причем, главная цель законодателя состоит в разграничении полномочий таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне власти, который способен сделать это наиболее качественно и рационально, 1 Абдулатипов Р.Г. От Федеративного Договора до наших дней. // Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней. - М., 2002. - С.10.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М., 1998.-С.159. прежде всего, с точки зрения реализации конституционных прав граждан и доступности социальных услуг населению.
При этом принципиальным является четкое определение ответственности каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, связанных с реализацией прав граждан. Недопустима ситуация, когда право есть, а кому корреспондирует обязанность по обеспечению реализации этого права - неясно. Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок, объемы их осуществления, обязанности по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неосуществление или ненадлежащее осуществление полномочий. Конституционному праву гражданина должны корреспондировать подкрепленные механизмом реализации и ответственностью обязанности конкретного органа публичной власти.
Реализация этой установки невозможна без учета конституционных принципов о том, что Российская Федерация состоит из равноправных между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъектов РФ . Существование шести видов субъектов РФ, различающихся, кроме того, своим конституционно-правовым статусом, естественно, вносит определенные трудности в систему государственного управления и в формирование стабильных федеративных отношений. Данные положения означают, что субъектам РФ изначально предоставлены равные права с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Очевидно, что федерализм многофункционален и его выбор в 1 Необходимо заметить, что в отличие от юридического, конституционно закрепленного равенства, на фактическое равноправие субъектов Российской Федерации (географическое, историческое, политическое, социально-экономическое, этническое и др.) среди ученых и политиков существуют различные точки зрения. См., например, Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа территориального устройства России. // Федерализм. - 1998. - №1. - С.113-134.
России исторически и ситуационно обусловлен. Реальностью федерализма остается компромисс во имя сохранения единства и государственной целостностью страны. При этом обязательным условием успешного функционирования федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях таким образом, что эти полномочия не могут быть легитимно централизованы или сконцентрированы без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого уровня социального управления (федеральные органы, органы субъектов РФ, органы местного самоуправления); наличие гражданского общества. Федерализм - это диалектическое сочетание состязательности и сотрудничества, поэтому составляющие федеративную систему единицы должны обладать реальными полномочиями. В связи с этим, как подчеркивал Д.Елазар, важнейшая цель российского социума - переход от «федерализма силы» к «демократическому федерализму согласия»1.
Таким образом, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти является историческим этапом в государственном строительстве федеративной России, призванным предложить адекватное решение постоянно возникающих проблем управления государством и современным обществом.
Следует особо отметить, что при всей своей противоречивости практика российского федерализма несет в себе значительный потенциал конструктивизма и общественного согласия. Кроме того, федерализм в России, особенно на этапе переходного периода, выполняет не только идеологическую, духовную, культурологическую, но и прикладную функцию в качестве принципа и формы государственного устройства, цели и средства существования Российского государства. Это - весомый 1 See: Elazar D.J. Federalism and the way to peace. P.83-84. стимул к саморазвитию регионов, отражающий интересы и потребности субъектов в сохранении государственного единства и целостности. Наконец, федерализм - это построение такой модели и системы внутригосударственных отношений, а, следовательно, и самого федеративного государства, в границах которого взаимосвязь и взаимодействие центра и регионов обеспечивали бы государственный баланс (стабильность власти и ее динамику) и центризм, обладая, при этом, внятностью и опираясь на категории права и демократии.
Важнейшей специфической особенностью этого процесса выступает многонациональность, полиэтничность России и ее субъектов. С этим напрямую связан способ и принцип построения федерации. Прошедшее десятилетие доказало «неоправданность и бесперспективность попыток связать федерализм только с одним из принципов построения федерации: территориальным или национально-государственным. Федерализм в России формируется попыткой сочетать и то, и другое»1.
Проблемы строительства «новой» Федерации могут быть решены только через адекватное восприятие проблем федерального Центра, субъектов федерации, органов местного самоуправления и соответствующего этому восприятию разграничения предметов ведения и полномочий.
Степень научной разработанности темы. В целом, проблемам развития федерализма в России вообще и, в частности, темам, отражающим и раскрывающим вопросы динамики процесса разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, посвящено большое число работ. Написан ряд докторских и кандидатских диссертаций. Их анализ позволяет
Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования российских и германских ученых. - Москва-Мюнхен-Вюрцбург, 1999. С.28. сделать вывод о том, что реализация всего потенциала федеративного государственного устройства, в котором, например, еще А. де Токвиль видел самый верный залог процветания и свободы человечества1, невозможна без решения проблемы адекватного разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций и функций между Федерацией и ее субъектами.
Начало исследований, отражающих генезис государства, его форм, принципов существования и функционирования и, в частности, идею рационального разделения государственных функций, было положено учеными и мыслителями древности - Платоном, Аристотелем, Эпикуром . Но они, как и более поздние представители научной мысли -Дж.Локк, Ш.Л.Монтескье, И.Кант, Г.Гегель, Н.Макиавелли, Дж.Актон, Ж.Ж.Руссо, не разрабатывали в деталях учение о принципах функционирования институтов власти федеративного государства.
Вместе с тем, как тогда, так и в более поздний период, идея разделения государственно-властных полномочий продолжала занимать важное место в работах многих зарубежных политологов, юристов и государствоведов: К.Айхенберга, А.Вандербильта, Т.Гоббса, М.Дюверже, А.Дженнингса, Г.Таллока, К.Хессе, трактуясь ими как необходимый атрибут правового государства .
Признанными классиками, внесшими большой вклад в изучение проблем федерализма, являются также А. де Токвиль, А.Гамильтон, Д.Мэдисон, Д.Джей, Д.Елазар, В.Остром и др4.
Значительный вклад в развитие теории федерализма внесли 1 Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 2000. - С. 142. 2 Платон. Собрание соч. в 4-х томах. - М., 1994. - Т.2.; Аристотель. Сочинения в 4-х томах. - М., 1976. - Т.1.; Шакир-Заде А.С. «Эпикур». - М., 1963. 3 См., например, Гоббс Т., Избр. произведения в 2-х томах, Т.1. - М., 1964.; Дюверже - М., Ностальгия бессилия. Новый облик политики / Дюамель А.: Рефераты АН СССР. ИНИОН. - М., 1990.; Таллок Г. Новый федералист. - М., 1993. 4 Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 2000.; Elazar D.J. Federalism and the way to peace. Ontario: Queen's University (Kingston, Ont.); Institute of Intergovernmental Relations. -1994.; Остром В. Смысл американского федерализма. - М., 2000. виднейшие российские ученые и государственные деятели Н.А.Бердяев, Л.А.Велихов, Г.В.Плеханов, Б.Н.Чичерин, А.С.Ященко1 и многие другие. Существенным вкладом в изучение всего спектра проблем федеративных отношений в России являются исследования таких отечественных ученых, как Р.Г.Абдулатипов, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, Л.Ф.Болтенкова, С.Д.Валентей, В.Н.Губогло,
А.Ф.Дашдамиров, Л.М. Дробижева, А.Е.Жарников, В.Ю.Зорин, Б.С.Крылов, К.В.Калинина, В.Н.Лысенко, А.А.Мацнев, Н.П.Медведев, Г.И.Марченко, А.М.Мигранян, В.А.Михайлов, В.А.Печенев, В.А.Семенов, М.В.Столяров, Ю.А.Тихомиров, В.А.Тишков, Б.Н.Топорнин, И.А.Умнова, ТЛ.Хабриева, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Л.М.Энтин, Ю.Ф.Ярова и многих других2. В научных работах многих из 1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1998.; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909.; Чичерин Б.Н. Философия права. - СПб., 1998.; Ященко А. Теория федерализм. Опыт синтетической теории права.- Юрьев., 1912. 2 См. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000.; он же: О федеративной и национальной политике Российского государства. - М., 1995; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994.; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 4-кн. - М., 1992.; Абдулатипов Р.Г., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. - М., 1997; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М., 1997.; Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей. / Под ред. Дробижевой Л.М. - М., ИС РАН. - 1998.; Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней. / Под. ред. Абдулатипова Р.Г. - М., 2002.; Дробижева Л.М. Раздел властных полномочий - взгляд из Центра и российских республик. // Релятивистская теория нации: новый подход к исследованию этнополитической динамики России. - М., 1998.; Болтенкова Л.Ф., Гаджиев Г.А., Крылов Б.С. и др. Федеративный Договор. Документы. Комментарий. - М., 1992.; Галаев А.С. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. - М., 1997; Дробижева Л. Куда идет Россия? Социальная трансформация постсоветского пространства. - М., 1996; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос. // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1998.; В.Кирпичников, Б.Барганджия Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России. // Федерализм. - 2001. - №1.; Лысенко В.Н. Проблемы развития федеративных отношений в современной России. - М., 1995. - №2.; он же: Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. - 2002. - №3.; Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России. - М., 1998.; Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. - М., 1995; Семенов В.А. Этногеополитические аспекты безопасности России. - М.: РАГС - ЗАО «Издательство «Русь». - 1998; М.В.Столяров. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по них содержится не только анализ российского опыта федерализма и разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, но и исследования в сфере теории и практики разграничения компетенций во многих зарубежных федерациях.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является федеративное устройство российского государства. Предметом -процесс разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в России, рассматриваемый в качестве одного из важнейших принципов существования и функционирования федеративной государственности, его тенденции и особенности.
Отдельный раздел посвящен роли и месту местного самоуправления, «включенного» в процесс разграничения полномочий посредством актуализации и использования принципа субсидиарности, широко используемого сегодня в Европейском Союзе.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, и, опираясь на фундаментальные разработки в теории федерализма, диссертант поставил перед собой цель продолжить научный анализ проблем, особенностей и теоретико-методологических проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. - Казань, 1998.; он же: Федерализм и державносте: российский вариант. -М, 2001.; Тихомиров Ю.А., Барганджия Б.А., Теребилина Т.А., Высоцкий П.А. Федерализм в России: правовая основа. - М., 2000.; Ю.А.Тихомиров. Теория компетенции. - М., 2001.; Туманов В.А., Баглай М.В., Малеин Н.С. и др.; Конституция и закон: стабильность и динамизм. ИГиП РАН - М., 1998.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998.; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996.; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М., 1998.; Юриспруденция: Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации. / Под общ. ред. В.М.Герасимова, Б.П.Елисеева, А.Г.Шорникова. - М., 2002.; Печенев В.А. О национальной и региональной политике в федеративной России. // Этнополитический вестник. - №№1,2. - М., 1995; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. // Государство и право. -2002.-№5. основ развития федерализма с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий как организационно-правого средства становления и развития российского федерализма. В соответствии с этой целью диссертант стремился исследовать следующие конкретные задачи: выявить основные тенденции развития российского федерализма на современном этапе, рассмотреть опыт и проблемы современного процесса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями публичной власти в России, исследовать формы и механизмы совершенствования законодательства, разграничивающего предметы ведения и полномочия, изучить существующую практику рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации дел, направленных на обеспечение единства и государственной целостности России, отразить особенности и характер участия в процессе разграничения полномочий органов местного самоуправления, выявить актуальность применения принципа субсидиарности в качестве способа делегирования государственных полномочий.
Методологической и теоретической основами исследования являются концепции федерализма, как они трактуются в политологической науке и конституционном праве. В силу того, что исследуемая проблема характеризуется многоаспектностью, в процессе исследования применялись фундаментальные общенаучные методы познания: исторический, системный, формально-логический, метод структурно-функционального анализа и другие; использовались принципы единства исторического и логического, общего и частного. В исследовании российского и зарубежного опыта разделения компетенций властей был использован сопоставительный (сравнительный) метод.
В своей диссертационной работе автор опирается на труды отечественных и зарубежных ученых - политологов, правоведов, философов, государствоведов, социологов, посвященные проблемам федеративных отношений и характеризующему их признаку - процессу разграничения предметов ведения и полномочий.
Нормативную основу диссертации составили Конституция Российской Федерации; федеральные законы и законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; Федеративный Договор1; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации; ряд Концепций , архивные данные Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно посвящено исключительно актуальной теме - продолжающемуся в Российской Федерации процессу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в условиях перманентной трансформации отечественного федерализма. - Автор диссертации придерживается мнения, что данный процесс
Федеративный Договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. 2 Концепции: государственной национальной политики РФ, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления; разграничения полномочий в вопросах законности, правопорядка, защиты прав и свобод граждан; разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в вопросах управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами; разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам безопасности среды обитания; а также Концепция федерального закона «О гражданской защите». исторически обусловлен и объективно необходим, так как в ходе трудно продолжающихся реформ отсутствие четко разграниченных предметов ведения и полномочий в области совместного ведения может вести к социально-экономической и этнополитической нестабильности в полиэтнической России. С этой точки зрения, чем быстрее, четче и полнее будут разграничены компетенции различных уровней и субъектов властвования, тем выше будет темп политико-правовых и экономических преобразований в стране.
В результате исследования выявлена тенденция фактического завершения к настоящему моменту доминировавшего в 1993-1998гг. способа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ путем заключения соответствующих договоров. Этап активного и массового договорного разграничения предметов ведения и полномочий отвечал потребностям более ранней стадии развития Федерации. В настоящее время преобладает воззрение, согласно которому необходимо законодательно разграничить полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ и, тем самым, еще более упорядочить федеративные отношения. В работе с точки зрения современного состояния федеративных отношений высказаны новые подходы в отношении договорной практики.
Характерной чертой данного этапа разграничения предметов ведения и полномочий является участие в нем органов местного самоуправления. Реальное развитие данного института народовластия, «самостоятельного в пределах своих полномочий»1, находит свое юридическое закрепление в проекте новой редакции федерального закона
Конституция Российской Федерации. - М., Проспект. - 2000. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местному самоуправлению делегируются государственные полномочия. Это осуществляется посредством актуализации принципа субсидиарности, получившего широкое распространение в Европейском Союзе. Рассматриваемые в диссертации предложения по совершенствованию местного самоуправления в России соответствуют духу указанного проекта закона, обсуждаемого в Федеральном Собрании.
Правомерным требованием к двуединому процессу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти становится не декларативное, а реальное обеспечение собственных и делегированных полномочий достаточными для их реализации финансовыми и иными ресурсами. Данный факт является свидетельством ответственной политики современной власти. Постановка этой проблемы именно в ходе реформы государственного управления актуализирует важность всего процесса разграничения.
Отечественный и зарубежный опыт федерализма и, в частности, продолжающийся процесс совершенствования российского законодательства (в т.ч. совершенствование межбюджетных отношений) показывают, что оптимальной является та модель федеративных отношений, которая обеспечивает единство и государственную целостность страны, равноправие и свободное развитие народов, равные политико-правовые отношения субъектов федерации с Центром, государственную защиту индивидуальных и коллективных прав и свобод, развитие местного самоуправления как основы федеративных отношений. Именно эти ориентиры стоят на повестке дня реформы всех уровней законодательства, происходящей в России. Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий можно рассматривать как один из инструментов достижения поставленной Президентом цели -эффективности власти в решении указанных проблем. - Сопоставляя Конституцию России с конституциями других федеративных государств, диссертант приходит к выводу, что при всем своеобразии, конституционная сущность российского федерализма, в основе своей, совпадает с зарубежными моделями. В этой связи более правомерно говорить не о разных моделях федерации, а о различиях в формах федеративных отношений, проявившихся особенно четко в новых исторических условиях развития российского федерализма.
Практическая значимость диссертации, по мнению автора, состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные отношения в России, в лекциях и практических занятиях по проблемам федерализма. Содержание диссертационного исследования, фактический и аналитический материал об особенностях разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации может быть использован в учебных программах и спецкурсах ряда учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Некоторые ее положения использованы как материал для академического курса лекций. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных и публикуемых статьях.
Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, три раздела, заключение и библиографию. 1 Послание Президента России В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году. / Российская газета. - 2003. - 17 мая. - №93.
Теоретико-методологическая основа разграничения предметов ведения и полномочий властей в Российской Федерации на современном этапе
Особенности развития любого явления зачастую легко объясняются при рассмотрении нюансов и специфики их возникновения и зарождения. Уникальность Российской Федерации также проявляется с ее зарождения и, по наблюдению Н.М.Мириханова, выражается уже в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов1. Как считает В.А.Михайлов - российский федерализм - совсем не тот федерализм, который мы понимаем в общемировом смысле этого слова. В конечном счете, пишет он, федерации формируются исторически, либо путем добровольного объединения отдельных государств «снизу» (США, Австралия, Канада, Швейцария), либо «сверху» - путем разукрупнения унитарных государств (ФРГ, Австрия, Бразилия, Бельгия) . Однако, Российская Федерация еще в 1918г. была сформирована самым странным образом - директивно, путем разделения единого государства на составные части, представления им вынужденных уступок и делегирования им части полномочий из центра. Такого пути, когда федерализм строится за счет расчленения «единого организма» на самостоятельные государства, мировая практика не знает.
Также как и образование федерации, по мнению С.Валентея, все проводившиеся в стране реформы осуществлялись «сверху». В этом состоит отечественная специфика переходного периода1. В его рамках не граждане и не регионы, признавая необходимость регулирующей роли государства (бюрократии), передают ему определенные полномочия, а государство отказывается от осуществлявшихся им в течение столетий функций2.
Однако, при всем своеобразии российского федерализма, его конституционная сущность, в основе своей, совпадает с другими моделями федераций. Вместе с тем, рассматривая в сравнительном плане различные виды федерализма в современном мире приходишь к выводу, что Россия не подходит под характеристику ни одной из федераций в силу своего огромного своеобразия - географического, исторического, политического, социально-экономического, этнического, культурного, конфессионального и др.
Особенность российского федерализма заключается в том, что из советского он развился в смешанный, объединяющий в качестве субъектов Федерации не только национально-территориальные, но и территориальные образования: области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения3. Этот дуалистический принцип основы организации и функционирования России: административно-территориальный и национально-государственный, - можно считать уникальным явлением4. Вместе с тем, В.А.Михайлов отмечает, что в новой Конституции РФ 1993 года и Федеративном Договоре такой градации нет: все субъекты Федерации - это территориальные образования1.
Разнообразие самих подходов к определению федерализма имеет своим следствием тот факт, что при подсчете определений термина «федерализм» канадский политолог У.Стюарт обнаружил их в количестве 267 (!). Многообразие критериев, с которыми ученые подходят к изучению феномена «федерализма», приводит также к существованию разнообразной типологии федераций. Так, Н.В.Михайлова пишет: «...эволюция федерализма привела к его утверждению в наиболее крупных и жизнеспособных государствах. США, Россия, Бразилия, Канада, Мексика, Германия, Индия, Австралия, всего 24 государства выбрали путь федерализма» . По более компромиссному мнению Ю.А.Тихомирова, с которым, на наш взгляд, следует согласиться - в мире существует более 20 федераций, как схожих, так и весьма неодинаковых по структуре, объему полномочий федерации и ее субъектов . М.В.Золотарева же считает, что существует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидностей4.
Уже сама классификация федеральных систем, по Д.Елазару, служит иллюстрацией их чрезвычайного разнообразия: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги, различные формы совместного управления и т.д.5. Сторонники разных моделей федерализма1 классифицируют федеративные государства на симметрические и асимметрические, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные и т.п. При этом, отмечает В.Е.Чиркин всегда выделяют, что «классификации бывают условными: между различными общественными явлениями наблюдаются переходные состояния, иногда соединяющие черты той и другой классификационной единицы» . При таком многообразии федеральных систем, считает Р.Г.Абдулатипов, «нет худшего занятия, чем искать правильные классические формы федерации, ибо каждая федерация чрезмерно разнообразна и внутренней структурой, и возможностью управления процессами. Нам надо исходить не из классических принципов, а из классических потребностей сообщества и согласиться с тем, что Россия по природе своей является федеративным обществом, хотя по психологии - унитарное»3.
Совершенствование законодательства Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий:состояние и перспективы
Утвержденная в 2000 году Концепция национальной безопасности Российской Федерации была призвана выработать общие принципы и оценки федеральной конституционной безопасности, под которой понимается защита конституционного строя России и ее суверенитета, государственной целостности и единства системы государственной власти, экономической, политической и социальной стабильности, единства правового пространства, равноправия и многообразия субъектов Федерации. Однако стремительное, отчасти хаотичное развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов, обусловленное временем реформ, порождает сложные проблемы разграничения, сотрудничества, субсидиарности полномочий. Возникает множество юридических противоречий: законодательство субъектов РФ нередко не соответствует федеральному законодательству. Во многом это обусловлено тем, что помимо компетенции, специфичной для каждой из этих властей, они часто имеют совместную компетенцию, закрепленную в конституциях, чего нет, как правило, ни для автономных образований, ни для муниципалитетов. Проблема поиска оптимальных способов для решения комплексного сочетания «совместимости» и «отдельности» «наиболее сложная и трудная» в том числе и для Конституционного Суда Российской Федерации1. Отметим, что аналогичные проблемы возникают и при размежевании границ деятельности государственной власти и местного самоуправления - «публичной власти территориального коллектива»2.
Кроме того, внутренняя противоречивость зачастую характеризует как нормы законодательства субъектов РФ, так и нормы законодательства Российской Федерации. Несбалансированность, дискретный характер законотворческого процесса на федеральном уровне и в субъектах РФ, концептуальная противоречивость многих нормативных правовых актов, в свою очередь, ведет к "разночтению" в правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления, создает конфликтогенный потенциал в едином правовом пространстве российского государства. Подчеркивая эту мысль, М.В.Столяров пишет: «Российскую государственность с первых ее шагов подстерегали сложности и проблемы, являющиеся следствием несоответствий и коллизий между законами всех уровней, в частности: наличие в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации норм, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, включение в договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (вопреки Конституции РФ) не только предметов совместного ведения и полномочий, но и предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции субъектов...»3, а также предметов ведения, относящихся к компетенции Российской Федерации.
Сложившееся конституционно-правовое многообразие, выражающееся в коллизионном характере конституций и многих федеральных и региональных законов - реальность российской государственности в переходный период. Общеизвестно, что принятый в декабре 1993 г. Основной Закон России не только не учитывал в полной мере специфики интересов ее субъектов, предусмотренных в уже существовавших к тому времени конституционных нормах ряда республик, но и, в отдельных случаях, сам противоречил им. Как следствие, отмечает В.О.Лучин, Конституция РФ, будучи принятой в «переходный период, отличающийся политической и экономической нестабильностью, в условиях навязываемых сверху реформ... социальных и национальных конфликтов, выражающая волю не большинства российских граждан... не сможет длительное время оставаться неизменной» .
Есть и другая сторона этой проблемы. Многими специалистами-практиками уже признано, что законотворчество отдельных регионов (например, Татарстан) существенно опережает этот процесс на федеральном уровне. Не считаться с этой реальностью - значит топтаться на месте или двигаться назад к унитаризму. Кроме того, не любое несоответствие законодательства субъектов РФ должно рассматриваться как нарушение федерального законодательства. Это вытекает из нормы ч.4 ст.76 Конституции РФ, в лучших традициях классического федерализма устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и ее субъектов, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. А в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч.4 ст.76, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Таким образом, «не всякое противоречие федеральному законодательству ведет к сепаратизму и развалу государства.... Эти противоречия носят... базовый характер и не содержат взрывного потенциала для современного федеративного развития»1. Законотворческий процесс в федеративном государстве - это многотрудный и внутренне противоречивый пласт взаимодействия всех уровней власти и субъектов правотворческого процесса.
Местное самоуправление в процессе разграничения полномочий: субсидиарность как способ делегирования государственных полномочий
Своеобразие института местного самоуправления всецело определяется его спецификой, которая позволила странам, в которых этот институт получил развитие, признать его настоящим гарантом демократии. Однако, рассмотрение вопроса об участии органов местного самоуправления в осуществляемом процессе разграничения полномочий невозможно без понимания юридической природы этого института. Систематическое же и основательное выяснение юридической природы местного самоуправления в условиях российской правовой действительности представляется возможным только если во внимание взяты его истоки, если его изучают в местах исконного происхождения и изначального правового оформления .
Советы местного самоуправления возникли как выборные представительные органы народовластия, но их основная деятельность связана с решением управленческих, хозяйственных задач. Сегодня же по специфике своей деятельности органы местного самоуправления одновременно исполняют представительные, распорядительные, исполнительные, контрольные и иные функции на своей территории. Как справедливо подчеркивает В.Лапин, "современное местное самоуправление как форма самоорганизации населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом" . Таким образом, функции и структура органов власти изначально определяются двойственной природой местного самоуправления.
Сегодня в силу специфики своей природы местное самоуправление приобретает главенствующую роль в механизме взаимодействия гражданского общества и государства, обеспечивая баланс интересов государства и населения1. А так как субъектами классической федерации являются в большей мере граждане, чем государства, центральная власть берет на себя ответственность за соблюдение во всей стране основных прав и свобод, их защиту от возможного произвола на местах, способствует процессу рассредоточения управленческих функций и полномочий. Местная же власть предоставляет гражданам возможность реализовать их права на уровне формирования конкретных правил общежития, воплощать в жизнь принципы самоуправления, в т.ч. в части «опредмечивания» своей самобытности и культуры (национальной, религиозной и т.д.) .
Особенность системы местного самоуправления выражается в том, что в силу своей общественно-политической природы данный институт является, с одной стороны, институтом власти, с другой стороны -общественным институтом. Вместе с тем, в юридической и политической литературе до сих пор по этому поводу ведутся дискуссии, которые, пока, не привели к однозначному мнению по вопросу о том, насколько местное самоуправление является властным, а насколько - общественным институтом3.
Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (п.2 ст.2) и одну из форм народовластия. Главный его критерий - интересы населения в решении этих вопросов. Отсюда должна следовать высокая мера самоорганизации, самодеятельности и самоответственности местного самоуправления. Это обеспечивается использованием принципа субсидиарности. По выражению В.Коновалова: «Важнейшей характеристикой федерализма является субсидиарность. Этот принцип был заложен в десятую поправку американской конституции и означал, что те функции, которые не могут быть достаточно эффективно осуществлены на нижележащем уровне, подпадают под юрисдикцию вышележащего уровня»1.
Последовательная реализация принципа субсидиарности в сфере федеративных отношений создает условия для формирования в государстве четкой, экономически обоснованной и нацеленной на реализацию интересов личности системы территориального управления и соответствующего ей распределения компетенций2.
Заметим, что принцип субсидиарности и принцип распределения полномочий между центром и составляющими частями в федеративном государстве - близкие, но самостоятельные понятия3 (а, например, в Европейском Сообществе принцип субсидиарности неразрывно связан еще и с принципом пропорциональности)4. Принцип субсидиарности все чаще становится новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов. Дело в том, что тезис о субсидиарности ветвей власти снимает логико-семантическое противоречие между разделением властей и единством власти, что также способствует его актуализации. Этот принцип первоначально сложился в сфере межгосударственных отношений стран Европейского Союза, а затем был воспринят в конституционном праве. Правда, условия его применения более или менее определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не всех . Считается, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки применения принципа субсидиарности пока не разработаны и это еще предстоит сделать.
