Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования современного российского общества проблема взаимодействия законодательной и исполнительной властей выдвигается в разряд актуальных. Развитое демократическое взаимодействие властей становится необходимым условием и критерием преобразований, индикатором способности политической системы к модернизации и развитию, показателем характера политико-властных отношений.
И, прежде всего, при взаимодействии на федеральном уровне между Парламентом и Правительством определяются наиболее общие принципы и направления процесса взаимодействия властей, закладывается его фундамент. Ведь от эффективности этого процесса взаимодействия зависит эффективность государственной власти в стране.
Исследуя проблему взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях политико-административной реформы, можно выделить несколько этапов трансформации, в процессе которой происходит переход от модели непосредственного участия глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации в процессе принятия политических решений и в процессе парламентско - правительственных отношений к модели опосредованного участия, что, в свою очередь, определяет направление и характер парламентско - правительственных отношений. Такая трансформация по отстранению руководителей субъектов Федерации от процесса парламентско — правительственных отношений происходит в связи с укреплением вертикали власти, усилением исполнительных структур, сокращением выборных должностей. Совет Федерации практически перестал быть представительным органом власти. В среде политической элиты современного российского общества отсутствует согласие по поводу базовых принципов государственного строительства, на фоне все большего доминирования правящей партии «Единая Россия».
Партия «Единая Россия» представлена большинством не только в федеральном Парламенте, но и во многих региональных законодательных собраниях. Кроме того, она в целом доминирует в политической системе страны. Институциональные изменения, произошедшие в Государственной Думе за период четвертого и пятого созывов, демонстрируют огромную власть, которую приобрела внутри палаты «Единая Россия». Изучение происходящих в политической системе страны изменений актуально как с
точки зрения политологического знания, так и с позиций оценки направлений развития общества.
Формирование феномена «партии власти» в современной России сопровождается процессами трансформации левых и правых политических течений, усилением политического лоббизма крупных коммерческих структур, изменением мотивации электорального поведения, а также увеличением влияния партий на формирование в стране традиций парламентаризма.
Таким образом, общественно - политическая актуальность изучения парламентско — правительственных отношений в условиях развития партийной системы с доминирующей партией определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Реформирование современного российского общества, связанное с изменением политической системы, реформированием российской модели федерализма в условиях централизации власти ведет к возрастанию значения политического взаимодействия Парламента и Правительства.
Для теоретического осмысления этой проблемы представляют интерес работы классиков политической мысли: Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, М. Вебера, в разное время разрабатывавших проблемы разделения властей.
В отечественной научной мысли проблема разделения властей и теория правового государства также интересовала крупнейших российских мыслителей, в том числе Б.Н. Чичерина, П.И. Новгородцева, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, С.А. Котляревского и
др.
Среди современных отечественных ученых, изучавших проблему взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно назвать Е.А. Козлову, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.П. Любимова, A.M. Салмина.
В работах таких ученых, как М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Тихомиров, В. Четверний, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, освещаются правовые аспекты проблемы взаимодействия властей.
Изучение проблем современного состояния взаимодействия властей и развития парламентаризма содержится в работах С.А. Авакьяна, Н.И. Бирюкова, И.В. Гранкина, Б.П. Елисеева, В.И. Ефимова, А.А. Мацнева, М. Моммзен, Н.П. Медведева, Э. Шнайдера.
Немаловажное значение при изучении данной проблемы имеют публикации Р.-Я. Евзерова, К.С. Вельского, Л.Ф. Болтенковой, И.В. Котелевской, А.Ф. Ноздрачева, Л.Я. Полуяна, М.В. Столярова, Е. Хубнера.
Политологические аспекты партийного строительства и взаимосвязи партий с институтами государства представлены в работах Е. Будиловой, В. Гельмана, Г. Голосова, Г.Гордона, Н. Кутырева, М. Малюгина, Е. Мелешкиной, Д. Орешкина, Г.В. Пушкаревой, Р. Туровского, СИ. Чернышева, Ю. Шевченко и др.
Данной тематике посвящены так же исследования А. Зудина, А. Мухина, О. Гаман - Голутвиной, В. Радаева, А. Чириковой, С. Фортескью и других авторов.
Вместе с тем, ощущается явный недостаток серьезных комплексных исследований политических взаимоотношений Парламента и Правительства, их трансформации в условиях централизации власти и реформирования российского федерализма. Как правило, в работах исследования ведутся в рамках общей проблемы и не раскрываются отдельные аспекты взаимоотношений двух ветвей власти. Все это определяет необходимость научного исследования проблем парламентско - правительственного взаимодействия в контексте политологической парадигмы.
Объект исследования — политическое взаимодействие Парламента и Правительства Российской Федерации.
Предмет исследования - закономерности и особенности формирования современной модели политических отношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации, которые становятся институциональным фактором процесса укрепления всей системы государственной власти.
Цель исследования - на основе методологии политологического исследования выявить сущность и специфику российской модели парламентско - правительственных отношений в условиях партийной системы с доминирующей партией и развитие на этой основе централизованной системы политической власти.
Задачи исследования:
- провести комплексный анализ политического взаимодействия Парламента и Правительства России, выявление основных тенденций и возможных перспектив этого процесса как одного из важнейших факторов и критериев уровня централизации политической власти;
выявить основные этапы формирования российской модели парламентско — правительственных отношений и их влияние на укрепление системы государственной власти;
определить особенности функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в условиях формирования партийной системы с доминирующей партией и их влияние на государственное строительство;
дать характеристику различным моделям функционирования Совета Федерации и уточнить уровень эффективности представительства региональных интересов в Парламенте России;
оценить степень влияния монополизации власти в условиях доминирования одной политической партии на устойчивость функционирования российской политической системы.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретической базы данной работы можно назвать научные труды российских ученых, занимающихся данной проблематикой. В работе также использовались монографические работы по исследуемой проблематике, научные публикации в периодических изданиях.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе диалектический, на основе которого были выявлены особенности взаимодействия парламента и правительства; системный метод позволил исследовать высшие органы исполнительной и представительной власти как элементы политической системы; метод структурно-функционального анализа помог проследить изменения функций и значения исполнительных и представительных органов власти на различных этапах развития российской политической системы и, наконец, прикладной анализ, который позволил определить перспективы дальнейшего развития политического взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях развития партийной системы с доминирующей партией.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя официальные нормативно - правовые акты: Конституция РФ, законодательство СССР и РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ; послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, тексты выступлений политических деятелей, научные статьи и монографии, другая научная литература по теме
исследования: материалы «круглых столов», научных конференций; официальные и информационные Интернет-сайты.
Специальной информационно - правовой базой явились материалы Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что в процессе трансформации российской модели парламентско - правительственных отношений в условиях доминирования одной политической партии идет процесс, связанный с поиском модели доминирования федерального Правительства не только в реализации политических решений, но и полный контроль над законотворческим процессом Государственной Думы через партию «Единая Россия», что практически сводит к нулю влияние политической оппозиции на политический процесс в России, а также разрушает систему политического многообразия и политической конкуренции.
Научная новизни исследования заключается в том, что в работе уточняется политическая сущность парламентско - правительственных отношений, опирающихся на теорию разделения властей в условиях формирования и укрепления вертикали власти, снижения политической конкуренции;
автором в числе немногих определены основные этапы развития и трансформации российской модели парламентско - правительственных отношений в современной России с 1990 по 2010гг.;
диссертантом выявлены механизмы и принципы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в условиях развития партийной системы России с доминирующей партией и укрепления единства системы государственной власти;
- в диссертации дается характеристика различных моделей
функционирования Совета Федерации и особенностей представительства
региональных интересов в Парламенте России с 1993 по 2010 гг.;
- научная новизна заключается также в оценке степени влияния
уровня централизации государственной власти в условиях российской
модели парламентско - правительственных отношений на устойчивость
функционирования российской политической системы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики — важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления
государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.
2. Сегодня можно говорить о доминировании исполнительной
власти. О чем свидетельствуют, в частности, предпринимаемые
Президентом РФ меры по реформированию Совета Федерации, имеющие
целью, с одной стороны, ослабление региональной власти и влияния
верхней палаты парламента страны и местной элиты на федеральную
исполнительную власть, а с другой - усиление за счет этого всей системы
государственной власти.
3. В настоящее время ни одна из палат Федерального Собрания не в
силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета
министров, так как федеральные министры не связаны какими - либо
обязательствами перед парламентским большинством или региональными
элитами. Президент России столь глубоко интегрирован в систему
исполнительной власти, что просто не может быть беспристрастным в
конфликте органов законодательной и исполнительной власти.
Правительство фактически выступает в роли «авангарда» президентской
администрации, призванного реализовывать руководящие решения Главы
государства. Говорить об ответственности федеральных министров перед
парламентариями или возможной отставке кабинета министров по
инициативе Государственной Думы можно лишь условно.
-
Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе - контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер.
-
В настоящее время в Российской Федерации формально существуют основные демократические институты - многопартийность, альтернативные выборы, разделение властей, свобода совести и слова, однако специфика функционирования этих институтов во многом не соответствует нормам представительной демократии. Так, несмотря на то, что в России существует многопартийная система, имеет место ограничение свободы политической конкуренции, законодательная власть
во многом подконтрольна власти исполнительной, а рядовые граждане часто лишены возможности воздействовать на своих избранников по завершении выборов.
6. Российская модель развития парламентско - правительственных
отношений в условиях административно - федеративной реформы
включает в себя несколько этапов, начиная с 1990 года и заканчивая
сегодняшним днем. На данном отрезке развитие парламентско -
правительственных отношений включало в себя как этапы прямого
влияния глав исполнительной и законодательной власти субъектов
Федерации на принятие политических решений, так и его трансформацию
в сторону ослабления в результате построения и укрепления «вертикали
власти» и ее централизации в условиях реформирования российской
модели федерализма. К особенностям текущего этапа трансформации
парламентско - правительственных отношений можно отнести следующее:
впервые в современной России Председатель Правительства становится
лидером партии парламентского большинства и это кардинальным
образом меняет парламентско - правительственные отношения, сутью
которых является практически бесконтрольное давление федерального
Правительства на Парламент Российской Федерации, реальное
исключение парламентского контроля над правительственными
решениями. Формально оставшиеся формы парламентского контроля,
такие как парламентский час и депутатский запрос, не оказывают
реального влияния на деятельность правительства.
7. Проблема трансформации парламентско - правительственных
отношений приобретает особую актуальность после 2008 года, когда в
рамках усиления вертикали власти происходит некоторое
перераспределение полномочий в связке Президент - Премьер - министр,
доминирование партии «Единая Россия» и совмещение В.Путиным поста
председателя Правительства Российской Федерации с должностью главы
указанной выше партии.
В этих условиях «Единая Россия» оказывается не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько субъектом интенсивного лоббирования. Вовлеченность членов доминирующей партии в представительство интересов могущественных лобби вполне вписывается в политическую логику авторитарного режима, опирающегося на такую партию. Режим доминирующей партии финансируется с помощью ресурсов, которые предоставляются группами интересов, ищущими каких-то выгод от государства. В связи с этим партия гарантирует своим депутатам в
общенациональном парламенте и региональных законодательных собраниях обширные возможности удовлетворять их финансовые нужды через исполнение законодательных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования состоит в том, что ее автором внесен определенный вклад в
изучение проблемы совершенствования парламентско -
правительственных отношений в федеративной России.
Материалы диссертационного исследования могут стать основой для дальнейшего изучения теоретических и политико-прикладных проблем парламентско - правительственного взаимодействия в условиях централизации власти. Материалы исследования могут также быть использованы при составлении учебных курсов, связанных с проблемами взаимодействия Парламента и Правительства в условиях укрепления государственной власти, а также с российской и зарубежными моделями парламентаризма.
Апробация работы. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре Национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях диссертанта в научной печати, в том числе в рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях автора на научных конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции в декабре 2010 года «О проблемах модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти».
Аспекты темы диссертационного исследования обсуждались в
рамках научной школы профессора Н.П. Медведева по проблематике:
«Многоуровневая власть. Проблемы централизации и
децентрализации», а также в процессе разработки и реализации проекта агентства «Информполитпрогноз» «О повышении эффективности Федерального Собрания Российской Федерации».
Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, по два параграфа в каждой, заключения, списка использованных источников и научной литературы.
