Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА Государственная служба и легитимность как объект исследования в политической науке
1.1. Эволюция науки государственного управления: от государственного администрирования к современному открытому государству
1.2. Легитимность как характеристика отношения общества к политической власти
1.3. Отношение к государственной службе в структуре легитимности политической власти
ГЛАВА 2. Влияние отношения общества к государственной службе на легитимность политической власти в России
2.1. Государственная реформирование на развития России служба и ее современном этапе
2.2. Отношение общества к государственной службе в современной России
2.3. Общественная оценка государственной службы как фактор легитимности политической власти современной России
Заключение
Список источников и литературы
- Легитимность как характеристика отношения общества к политической власти
- Отношение к государственной службе в структуре легитимности политической власти
- Отношение общества к государственной службе в современной России
- Общественная оценка государственной службы как фактор легитимности политической власти современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня отечественная бюрократия восстановила утраченное в 90-е годы влияние на жизнь страны, овладев всем многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях. Более того, она превратилась в полноценного актора политического процесса, способного оказывать значительное влияние не только на реализацию государственной политики, но и на ее разработку, играть на партийном рынке. Повысилась роль административного ресурса, существенно ограничивающего пространство политического рынка.
Между тем, деятельность государственных служащих затрагивает интересы широких слоев населения. Именно от результата их усилий по реализации государственной политики зависят реальные перемены, которые общество испытывает на себе. При этом многие начинания высших руководителей государства и парламента, направленные на решение насущных проблем российского общества, тормозятся на стадии исполнения, остаются нереализованными либо реализуются не должным образом. Политическая власть демонстрирует недостаток эффективности, который способен оказать негативное влияние на ее легитимность.
В то же время, усложнение общества, переход к рыночным отношениям и повышение роли индивидуально-субъектного начала, обусловили увеличение запроса граждан на соответствие государственной политики, процесса ее реализации и практических результатов своим ожиданиям и потребностям. Становится все более заметным противоречие между возрастающими запросами граждан и авторитарными тенденциями в государственном управлении. Данное противоречие проявляется в непосредственном соприкосновении рядовых граждан с государственными гражданскими служащими и представителями силовых структур. Стремление государственных органов отгородиться от граждан влечет за собой бюрократизацию исполнительного аппарата, создает условия для нерационального использования средств, выделяемых на социальные и другие программы, и для разного рода злоупотреблений. Возникающее при этом негативное отношение к государственным служащим конвертируется в общественное недовольство, которое фокусируется как на государственной службе в целом, так и на политической власти.
В то же время овладение гражданами все большим числом каналов получения информации о деятельности государственного аппарата, их
возросшая активность по обличению фактов неправомерных действий государственных служащих, делает негативную информацию о нем все более доступной, что дополнительно усиливает в обществе критический настрой по отношению к государственной службе и снижает ее эффективность.
Отношение граждан к государственной службе приобрело дополнительную значимость в свете задач модернизации России. Политическая власть нуждается сегодня в консолидации общества, в высокой степени общественного доверия к себе, провозглашенным целям и средствам их достижения. В этих условиях проблема связи между легитимностью политической власти и отношением общества к государственной службе стала особенно актуальной.
Степень научной разработанности проблемы. Феномен легитимности политической власти стал объектом исследования относительно недавно. Однако зачатки его философского осмысления можно отнести к трудам таких мыслителей как Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж. Руссо, рассматривавших политическую власть как таковую, а также пути ее завоевания и удержания.
Особое значение в изучении легитимности политической власти имеют труды М. Вебера, заложившего основы исследования данного феномена, и Д. Истона, применившего системный подход к его рассмотрению, а также С. Липсета, усматривавшего связь между легитимностью и эффективностью власти в поддержании стабильности.
Важный вклад в толкование природы власти, ее генезиса и моральной силы, как основы ее легитимности, внесли такие отечественные ученые как Н. Бердяев, И. Ильин, Б. Чичерин.
Большое значение для рассмотрения данной темы имеют труды и ряда современных отечественных исследователей в области власти и ее легитимации, таких как: Т. Алексеева, А. Большаков, К. Гаджиев, К. Завершинский, А. Катасонов, А. Соловьев, Л. Тимофеева, В. Чиркин, О. Шабров и ряда других.
В этом направлении особым образом следует также отметить научные труды В. Крамника, которым одним из первых была представлена всесторонняя разработка социально-психологического механизма политической власти, а также проведено обоснование легитимной власти как наиболее надежного средства сохранения политического строя.
Ученым выделяются различные типы легитимности в зависимости от ее субъективных оснований и объекта направленности.
Весьма актуальной и значимой для понимания проблемы легитимности и легитимации является работа А. Дибирова, который выделяет три концепции политической легитимности в истории политической науки.
Тема легитимности и легитимации политической власти нашла свое отражение и в трудах Л. Аврутиной и А. Федоровой. Интерес в работах А. Федоровой представляет рассмотрение онтологических основ легитимации власти в России, в то время как Л. Аврутиной проделана большая работа по рассмотрению различных концепций легитимности: М. Вебера, Д. Истона и др.
Особую значимость имеют труды В. Макаренко, которым исследование проблемы легитимности и легитимации власти увязывается с проблемой бюрократии.
В рассмотрении процессов становления и развития института государственной службы, а также анализе современных концепций государственного управления большое значение имеют работы А. Макарина, А. Оболонского, Л. Сморгунова, а также ряда других авторов.
Также особого внимания заслуживают труды В. Комаровского и Е. Морозовой, системно рассматривающих процесс административного реформирования в России и за рубежом, в которых подробно описывается как сам ход реформ, так и его политический аспект.
Проблема отношения общества к государственной службе и ее легитимности в наиболее общем виде отражена в работах Г. Атаманчука, Р. Латыпова, В. Смирнова, В. Спиридоновой.
Оценивая в целом степень научной разработанности исследуемой проблемы, автор видит ряд вопросов, которые ждут своего освещения. В частности, более четкое отражение феномена легитимности государственной службы, системное отображение связи между легитимностью государственной службы и политической власти, а также выявление влияния легитимности государственной службы на легитимность политической власти в современной России. Это, в свою очередь, и послужило основанием для выбора данной темы исследования в рамках диссертации.
Объектом исследования выступает легитимность политической власти в современной России.
Предметом исследования является влияние отношения общества к государственной службе на легитимность политической власти в условиях современной российской действительности.
Цель исследования заключается в выявлении связи между отношением общества к государственной службе и легитимностью политической власти, а также определении путей воздействия на отношения общества и государственной службы, способствующих повышению уровня легитимности политической власти в современной России.
Основные задачи исследования:
-
раскрыть феномен легитимности государственной службы в условиях современного подхода к пониманию деятельности государственных служащих;
-
выявить влияние легитимности государственной службы на легитимность политической власти;
-
исследовать тенденции изменения степени открытости государственной службы на современном этапе;
-
проанализировать основные закономерности в отношении общества к государственной службе;
-
установить влияние легитимности государственной службы на легитимность политической власти в условиях современной России и разработать ряд конкретных мер легитимации последней путем оптимизации отношений общества и государственной службы.
Гипотеза исследования. В основу исследования положено предположение о том, что в современных условиях становится возможным говорить о связи между отношением общества к государственной службе и легитимностью политической власти. Отношение общества к государственной службе, таким образом, следует считать одним из факторов, оказывающих влияние на легитимность политической власти. В этой связи можно предположить, что оптимизация отношений общества и государственной службы может служить средством повышения уровня легитимности политической власти в современной России.
Теоретическую базу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам политической власти и ее легитимности: М. Вебера,
К. Гаджиева, Д. Дьюи, М. Ильина, Д. Истона, М. Лазарева, С. Липсета, В. Макаренко, Г. Мирского, Р. Нозика, Л. Санистебана, А. Соловьева, Л. Тимофеевой, Т. Алексеевой, С. Хантингтона, Ж. Шабо, О. Шаброва, Э. де Ясаи и других.
В анализе становления и функционирования государственной службы использованы работы отечественных и зарубежных авторов: Г. Атаманчука, А. Бентли, Д. Битэма, Т. Боварда, В. Вильсона, Т. Геблера, В. Комаровского, А. Лазарева, Э. Лофлера, Е. Морозовой, Д. Осборна, Г. Пушкаревой, Л. Сморгунова, А. Турчинова.
При написании диссертации автор опирается и на современные разработки ученых в исследовании концепций государственного администрирования, нового государственного менеджмента, политических сетей и governance, а также концепции открытого государства.
Методологическую основу исследования составляют, прежде всего, бихевиористский подход в политологии, системный подход, ориентированный на изучение легитимности власти как целостной системы, а также диалектический подход.
Методы исследования. Основными методами исследования являются такие общенаучные методы как структурно-функциональный, позволяющий рассматривать изучаемые объекты как систему, обладающую сложной структурой; функциональный подход, подразумевающий изучение зависимостей между политическими явлениями, обнаруживающимися в опыте; институциональный, ориентированный на изучение деятельности институтов власти; исторический, необходимый для анализа исследуемых событий во временной ретроспективе; политико-компаративистский метод, предполагающий сопоставление через предварительное исследование однотипных политических явлений.
В диссертации также применяются общелогические методы: индукция и дедукция, анализ и синтез, моделирование, прогностические и другие подобные методы.
Эмпирическая база исследования. Для того, чтобы подтвердить и доказать теоретические выводы, сделанные в диссертации, автор прибегает к результатам социологических исследований, проведенных им лично, а также Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Консалтиноговой компанией «Академ-Групп» и специализированными социологическими
центрами исследования общественного мнения ФОМ, ВЦИОМ, Ромир и других.
Автор диссертации использовал для своего исследования также официальные документы: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, иные документы, отражающие официальные позиции органов власти по рассматриваемой тематике.
Положения, выносимые на защиту.
-
Эволюция теории и практики государственного управления обусловила современный подход к пониманию деятельности государственных служащих, в условиях которого стало возможным говорить о появлении феномена легитимности государственной службы, складывающейся из позитивно воспринимаемой общественной средой практики деятельности государственных служащих по реализации государственной политики и обеспечению процесса государственного управления. Данное обстоятельство особо актуализируется в условиях качественного усложнения общества, его политизации и повышения степени самоорганизации, а также занятия активной позиции гражданами относительно учета своих ожиданий в процессе разработки и реализации государственной политики.
-
Достижение желаемых обществом результатов государственной политики, в реализации которой ключевая роль принадлежит государственной службе, а также адекватное запросам и потребностям граждан протекание данного процесса, будет в значительной степени легитимировать власть, поскольку она использует одобряемый обществом, легитимный инструмент управления, ведущий данный процесс в русле ожиданий граждан. В этой связи прослеживается влияние легитимности государственной службы как на легитимность политической власти в целом, так и персональный, структурный и идеологический ее уровни.
-
Анализ становления и развития государственной службы Российской Федерации периода 1990-2000-х годов позволил выявить повышение степени информированности граждан страны о деятельности государственных служащих. Обусловлен данный процесс был не только принятием властью законодательных актов и проведением административных реформ, но и стремительной информатизацией общества, а также повышением степени заинтересованности граждан в
получении информации о деятельности государственных служащих. Однако проблема отзывчивости государственной службы запросам граждан остается по-прежнему нерешенной и кардинальных изменений в данной области не наблюдается.
-
В настоящее время оторванность государственной службы от общества, а также комплекс негативных проявлений в ее функционировании, порождающих недоверие к ней, наряду с устоявшимся негативным стереотипом восприятия чиновничества, лежат в основе укоренившегося негативного отношения к данному институту в обществе.
-
В современной России существует связь между отношением общества к государственной службе и легитимностью политической власти. В соответствии со спецификой российской культуры, это отношение в наибольшей степени влияет на персональный уровень легитимности политической власти, в меньшей - структурный и идеологический. Исследование дает основание утверждать, что оптимизация отношений государственной службы и общества по пути устранения вызывающих недовольство общественных масс проявлений в деятельности государственных служащих будет способствовать повышению уровня легитимности политической власти в России.
Результаты работы, полученные лично автором, и их научная новизна.
-
Показано, что в современных условиях сложился феномен легитимности государственной службы - как самостоятельное социально-политическое явление, требующее изучения в рамках политической науки, подробно указаны факторы, обусловившие его появление, а также проведено его детальное рассмотрение.
-
Установлено, что на современном этапе эволюции теории и практики государственного управления прослеживается связь между легитимностью государственной службы и политической власти, а также определены причины, обуславливающие ее влияние на персональный, структурный и идеологический уровни легитимности политической власти.
-
Отмечено, что повышению открытости государственной службы последних лет способствовали не только комплексные меры, предпринимаемые властью, но и непосредственная активность граждан, обусловившая и формирование отзывчивости государственной службы гражданам страны.
-
Выявлено, что наиболее общей проблемой государственной службы, вызывающей недовольство граждан, является оторванность ее от общества. Установлено, что процесс улучшения отношения общества к государственной службе не следует рассматривать в краткосрочной перспективе в силу укоренившегося негативного стереотипа ее восприятия, а также ряда иных факторов, существенно замедляющих данный процесс.
-
Определено, что влияние легитимности государственной службы на легитимность политической власти в современной России сопряжено с определенной спецификой. Особое значение при этом имеет концепт «действенности», как возможности оказывать воздействие на деятельность государственных служащих, а также высокая степень персонификации власти. Предложен ряд мер по оптимизации отношений государственной службы и общества, способствующих повышению уровня легитимности политической власти. В их числе: повышение прозрачности процесса государственного управления, внедрение и развитие механизмов учета обратной связи в практике деятельности государственных служащих, закрепление подчиненной роли государственной службы обществу.
Теоретическая значимость исследования обусловлена комплексным изучением феномена легитимности государственной службы, а также системным рассмотрением его влияния на легитимность политической власти. Результаты исследования могут быть использованы в развитии отечественной политической науки. Изложенные в диссертации выводы могут служить дальнейшему изучению ряда аспектов, связанных с взаимовлиянием легитимности государственной службы и политической власти в стране и мире.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, предложений, а также иных теоретических разработок, содержащихся в диссертации, при формировании нового законодательства о государственной службе и внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, а также при организации практик повседневной работы государственных служащих.
Сформулированные автором рекомендации могут быть использованы в дальнейшей работе по реформированию государственной службы Российской Федерации в контексте программных установок Президента России и Правительства России.
Материалы диссертации могут быть учтены и использованы при подготовке различных методических, учебных и иных пособий по таким дисциплинам как: «Политология», «Политико-административное управление», «Административное право», «Государственная служба Российской Федерации» и отдельных учебных курсов в рамках названных дисциплин для всех категорий обучающихся. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в научных целях при подготовке и проведении исследований по проблематике государственной службы в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения, идеи, выводы и рекомендации исследования докладывались на заседаниях проблемной группы и кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, научно-практической конференции «Политическая компетенция государственного служащего», российско-немецком симпозиуме «Демократия и элиты: демократия versus элитократия», VIII ежегодной междисциплинарной аспирантской конференции (РАГС) «Россия: ключевые проблемы и решения», научной конференции «Институты гражданского общества в стратегии преодоления кризиса в России», V Международной межвузовской научной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития», международной научно-практической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития», научно-практической конференции «МОРАЛЬ, ПРАВО, ПОЛИТИКА», всероссийской научно-практической конференции «Инновационная парадигма и кадровый потенциал в сфере государственного управления современной России», VII региональной научно-практической конференции учащейся молодёжи «Научное творчество молодёжи - будущему России и Чувашии». Опубликовано десять научных статей, три из которых - в журналах, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации
ГЛАВА 1. Государственная служба и легитимность как объект
исследования в политической науке
-
Эволюция науки государственного управления: от государственного администрирования к современному открытому государству
-
Легитимность как характеристика отношения общества к политической власти
-
Отношение к государственной службе в структуре легитимности политической власти
ГЛАВА 2. Влияние отношения общества к государственной службе на легитимность политической власти в России
-
Государственная служба и ее реформирование на современном этапе развития России
-
Отношение общества к государственной службе в современной России
-
Общественная оценка государственной службы как фактор легитимности политической власти современной России
Легитимность как характеристика отношения общества к политической власти
Процесс управления обществом — одна из важнейших научных проблем, которая изучалась, начиная с античных времен и до настоящего времени. Однако как самостоятельная межпредметная дисциплина, наука государственного управления; называемая также административной наукой, зародилась, только в начале: XX века;, под: сильным влиянием принципа четкого: разграничения политики и управления, свойственного; в особенности; американской школе.
Всплеск научного интереса к изучению проблем государственного управления- т бюрократии был связан с работами; В; Вильсона; Характерная черта его.;взглядов на; процесс государственного управления заключалась в приверженности: принципа четкого: разграничения; таких сфер государственной;деятельностиікак управление (администрирование) и политика- По его мнению: «Управление1 (administration) лежит вне собственно политической сферы... Административные вопросы не являются политическими вопросами»
Данный- принцип; послужил, своего рода; точкой! бифуркации для научного осмысления проблем, государственного управления и бюрократии того времени.
Как отмечает Г. Пушкарева: «Достаточно спорный тезис В. Вильсона [о дихотомии политики/управления — А.Ш.\ тем не: менее, косвенно сыграл, весьма: значительную роль, в: пробуждении, исследовательского интереса к бюрократии. Дело в том, что в 20-е годы для изучения специфики государственного администрирования выделяется особая отрасль знания - государственное управление»1. Она также отмечает, что в. 1926 году выходит в свет первое учебное пособие, автором которого являлся Л. Уайт, под названием «Introduction to Study of Public Administration». Характерно, что в данной работе основным предметом новой дисциплины выступало не законотворчество (как сфера политического), а менеджмент, что также следует считать развитием идеи о» дихотомии политики/управления. Так, согласно Л. Уайту управление стало основной сферой деятельности современного правительства, и ей будет оставаться, в то время как для политики в ней места нет .
С ходом развития научной мысли в данной отрасли знания, постепенно сформировалось два основных подхода к определению предмета новой дисциплины: «1. Государственное управление — это организация и управление людьми и материалами во имя достижения целей правительства. 2. Государственное управление — это искусство и наука управления применительно к делам государства» .
Следует еще раз отметить, что изучение проблемы государственного управления того времени шло по пути разделения сфер политики и управления. Признавалось, что эти сферы деятельности разделены и существуют сами по себе в рамках государства. Логическим следствием этого явился тот факт, что процесс государственного управления приравнивался к процессу управления в частном секторе, различия состояли лишь в масштабах и специфике решаемых задач. Основной интерес ученых сосредотачивался не на бюрократии, как особой . социальной группе, а совершенствовании механизма управления. Именно построению и функционированию организации уделялось основное внимание, а недискреционнность, технологичность и универсальность особым образом выделялись в числе наиболее значимых принципов.
На разделении политики и управления построена и работа известного немецкого ученого М. Вебера. Принято считать, что М. Вебер и В. Вильсон, развивая свои идеи обособленно, с разных сторон; по сути, почти одновременно сформулировали аналогичные концепции. Основная суть их научных выводов сводилась к тому, что бюрократическая» организация есть универсальная, технически самая совершенная из всех организационных форм управления, общественными делами.
Так, в научной литературе, как результат трудов М. Вебера, принято выделять два исторически сложившихся типа бюрократии — патриархальную (по М. Веберу - патримониальную) и разработанную М. Вебером концепцию рациональной бюрократии, пришедшую на смену ей. Их принципиальная разница заключается в том, что на смену сформировавшейся в эпоху феодализма патриархальной системе, основанной на взяточничестве, вымогательстве, протекции, в которой исход дела решали не объективные обстоятельства, не правота человека, а его статус, богатство, связи, пришла совершенно иная форма решения текущих дел. Она, в идеале, предполагала господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто.именно и по отношению к кому их выполняет.
Отсюда и следует ведущая доминанта, которую М. Вебер зафиксировал, очень четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он определял бюрократию- как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления . Дихотомия политики/управления, по замыслу М. Вебера, проявлялась в том, что бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину» и не вмешивается при этом в политику.
Отношение к государственной службе в структуре легитимности политической власти
С учетом изложенного, следует критически подходить к ряду теорий, нашедших развитие в современной политологии, направленных против суверенного государства Нового времени и потому отождествляющих власть и принуждение, власть и насилие1.
Так, рассматривая и, отчасти, критикуя приведенную ранее позицию М. Вебера Э. де Ясаи в своей работе «Государство» отмечает: «уязвимым аспектом этого ... определения является порочный круг, содержащийся в используемой в нем- идее легитимности. Для легитимации применения физического насилия государством нет фундаментальных и логически предшествующих ей причин, кроме той, что оно уже захватило монополию на него и тем самым превратилось в% государство в собственном смысле слова. Применение насилия остальными нелегитимно по определению...»2. Из данного посыла, по сути, следует вывод о том, что государство является, нелегитимным по--определению, что его сущность определяется, насилием- (именно такую версию и отстаивает в цитируемой работе ее автор) и что именно монополия-на насилие является, целью и самоцелью «суверенных государственных образований .
Как представляется, Э. де Ясаи в данном случае смешивает понятия легитимности и легальности, вернее, он презюмирует подобное смешение понятий в определении М. Вебера, поскольку сам настаивает на нелегитимности насилия, как такового. Получается, что государство и применяемое им принуждение легальны, но легальны .они лишь потому, что властвующий субъект установил такие правила - принял соответствующие законы. При этом государство запретило применение насилия другим субъектам, то есть делегализовало подобные действия со стороны кого бы то ни было, кроме себя самого. Между тем, государство и государственное принуждение, по сути, нелегитимны, поскольку речь идет о «захвате монополии» на это принуждение.
Выше уже косвенно говорилось о- различии легальности и легитимности, заключающемся в том, что принимаемые легальные, с точки зрения процедуры и установленных правил принятия, решения являются легитимными тогда, когда находят одобрение общества. То же самое можно сказать и в отношении легитимности политической власти. Она легитимна тогда, когда признается обществом правомерной, а ее деятельность и получаемые результаты находят одобрение у граждан.
По нашему мнению, между государством и обществом нет имплицитного антагонизма на том основании, что первым «захвачена» монополия на насилие (принуждение), а вторым принуждение и насилие категорически не приемлются. Во-первых, определенное чувство недоверия к власти как потенциально враждебной силе вполне может уживаться, с одобрением, поддержкой действий- власти, признанием необходимости ее наличия. При этом антагонизм нередко существует между действующей, актуальной властью и обществом либо его элитами (или низами), но не между данным обществом и его политической системой как таковой. Многие исторические примеры свидетельствуют о том, что в случае падения, государства, разрушения политической системы, общество готово к самоорганизации в целях восстановления государства и политической власти, включая признаваемое право последних на применение необходимых мер принуждения. Ярким примером этого может служить движение Минина и Пожарского и последующая интронизация династии Романовых в 1614 году в России.
Во-вторых, важно отметить, что-принуждение (насилие) не является-. априори отрицательным явлением в массовом сознании, в том числе и когда оно обращено в отношении к обществу и. его отдельным представителям. Общеизвестный пример - это непрекращающиеся в обществе споры о необходимости смертной казни. Другой пример -отношение общества к войне, в котором прослеживается одобрение справедливой, победоносной войны, а также наличия армии, военной подготовки и т.д. Поэтому позиция политологов, на основании однозначного отрицания насилия отвергающих возможность существования легитимного принуждения; не может быть.поддержана.
Схожей- с позициейг Э.деЯсаи является позиция философа, политолога Р. Нозика, выраженная в его работе «Анархия, государство-и утопия». Р. Нозик, анализирует сущность легитимности в контексте экономических и гражданско-правовых отношений, соотнося действия политической власти (государства)" и характер ее взаимоотношений1 с обществом І и индивидами; с характером взаимоотношений- клиента и поставщика услуг (на примере ресторана): «Наделен ли ресторан; куда вы решили пойти..., правомочиями на то, чтобы сделать вас постоянным клиентом? При некоторых обстоятельствах...есть искушение сказать,,что ресторан это заслужил или достоин этого... [но] тем- не менее, он не наделен правомочиями вас обслуживать [в том смысле, что Вы обязаны посещать только этот ресторан —А.Ш.]»Х.
Безусловно, нельзя не отметить определенную правомерность процитированного подхода, вернее наличие- в нем верного идеологического посыла, способного спровоцировать законное возмущение в адрес государства, как монополиста в сфере «властных услуг». Но, при» этом; важно обратить внимание на существенное различие «услуг», предоставляемых рестораном и политической-властью, самхарактер которых приводит к естественной «монополизации» правша применение принуждения? и на иные- специфические проявления власти именно со стороны последнего (при соблюдении; как отмечалось ранее, ряда существенных условий, порождающих легитимность, и не иначе). Если приготовить ужин могут многие субъекты соответствующего бизнеса на одной территории и в одно время, то обеспечить безопасность социального коллектива, его стабильное, отвечающее общим интересам, развитие, содействие выявлению и реализации самих этих интересов;, может только ограниченный круг субъектов, среди которых наиболее эффективным в историческом контексте Нового и Новейшего времени показало себя суверенное государство, организованное в соответствии с общепризнанными ценностями, и легитимное; то есть находящееся в соответствующих отношениях признания, одобрения и т.д. с обществом, населением, индивидами;
Отношение общества к государственной службе в современной России
Основной предмет внимания, в рамках данного параграфа, представляет исследование процессов реформирования государственной службы Российской Федерации в области изменения взаимоотношений между государственными служащими и гражданами страны. Именно процессам повышения открытости государственной службы обществу уделено особое внимание:
В этой- связи, следует особо отметить, что если с гласностью государственной службы в последние годы ситуация сильно изменилась, то проблема отзывчивости деятельности государственных служащих гражданам, по-прежнему, остается крайне актуальной и коренных изменений в данной проблемной области не наблюдается.
1990-2000-е годы в- истории России ознаменовались широкими политическими, реформами, в результате которых был проведен демонтаж советской государственно-политической системы. Ликвидация старых и создание принципиально новых политических институтов, таких как парламенты, политические партии, свободные выборы, предполагала, в частности, и коренную реформу государственного аппарата, практически полностью перестроенного на рубеже 1980-х и 1990-х годов.
Многочисленные реорганизации государственного аппарата и поиски путей повышения эффективности и легитимности власти привели к выработке мероприятий по реформированию государственной службы. По сути, речь шла о создании новой системы государственной службы, отвечающей реалиям демократического, правового, социального и федеративного государства, предусмотренного Конституцией 1978 года (с изменениями 1990-1992 гг.) и новой российской Конституцией, одобренной на всенародном референдуме в 1993 году.
В ходе реформирования государственной службы в Российской Федерации, имевшей место в 1990-2000-е годы, были сформированы новые принципы и практика деятельности государственных служащих. В связи с этим, рассмотрим основные этапы реформирования государственной службы в России1.
Первый этап (1991-2000 гг.).
Первые шаги по становлению современной государственной службы в нашей стране были предприняты в 1993-1995 годах. При Президенте Российской Федерации 3 июня 1993 года был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы Администрации Президента Российской Федерации, в июне этого же года была создана Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования института государственной службы как важнейшего- элемента государственного управления. Тогда же, в-1993 году, Президент Российской Федерации Б. Ельцин издал Указ, утвердивший Положение о государственной службе в государственных органах федерального уровня . Этот документ должен был, по мнению разработчиков1, способствовать формированию структур государственного управления из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний:, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих.
Также были поставлены требования о перестройке принципов работы структур государственного управления с тем, чтобы они обеспечивали легитимность новой политической системы и руководителей государства, взаимодействовали с общественными структурами и гражданами, соблюдали, в своей деятельности принципы уважения прав и свобод человека.
Развитию реформы в указанном направлении способствовало принятие 31 июля 1995 года Федерального закона «Об- основах-государственной службы Российской Федерации» . Сфера действия данного . закона была существенно расширена, охватывая государственную службу, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Указанный Федеральный закон отразил основные изменения во взаимоотношениях государственных служащих и граждан. Впервые на законодательном уровне был дан старт «повороту» государственной службы «лицом» к гражданам и обществу. Хотя полностью данный «поворот» не случился до настоящего времени, соответствующее правовое регулирование препятствовало возврату к привычному modus vivendi в качестве замкнутой, элитарной корпорации эпохи прежнего политического режима:
Законы и указы Президента Российской Федерации, изданные в 1993—1995 годах, произвели «революцию» в сфере деятельности государственных служащих, изменив основные принципы их функционирования.
Так, в начале 1990-х годов, общество, сформулировав запрос на открытый, эффективный и «демократичный» институт государственной службы, было услышано властью, старавшейся реализовать данные идеи в практической, плоскости. Однако, начиная уже с 1993 года, вокруг российского правительства стали концентрироваться группы элит, не заинтересованные в продолжении открытого диалога с обществом. Наметились трансформации экономической системы,, ускорились процессы перераспределения собственности, в которых политическая власть рассматривалась как один из инструментов. Данные обстоятельства объективно способствовали отдалению государственных служащих от общества, появлению «барьера» между ними. Одновременно нарастала криминализация структур государственного управления, они оказывались вовлечены в борьбу за передел собственности и соответствующую политическую борьбу.
Общественная оценка государственной службы как фактор легитимности политической власти современной России
Таким образом, на основании изложенного ранее, можно выделить две основные составляющие, оказывающие значительное влияние на восприятие обществом действительности, связанной с деятельностью государственных служащих: 1. Негативный стереотип восприятия государственной службы, базирующийся как на комплексе негативных черт, напрямую следующих из оторванности ее от общества, так и радикальных проявлениях эмоциональных состояний; 2. Практические выводы, основанные на реальных фактах взаимодействия. В этой связи важно отметить, что в условиях российской действительности, что, в частности, является крайне негативным фактором на пути улучшения отношения общества к государственной службе посредством оптимизации отношений государственных служащих и граждан страны, происходит преобладание первого над вторым. Именно поэтому, наряду с высокой степенью недоверия общества к государственной службе, и создаются условия для укоренения негативного отношения к данному институту среди граждан, даже несмотря на определенные перемены, обусловленные усилиями власти по ее реформированию. Позитивный эффект от взаимодействия с государственными служащими в практике каждого конкретного гражданина не всегда может преодолеть тот негативный стереотип восприятия, который культивирован в обществе, в силу чего процесс улучшения отношения к государственной службе не следует рассматривать в краткосрочной перспективе.
Вполне естественным- видится, в таких условиях, тот факт, что граждане склонны считать данную позитивную практику скорее исключением, чем закономерностью, что не позволяет изменить их отношение в лучшую сторону к государственной службе в целом. Это обстоятельство явилось следствием длительного периода бездействия власти по закреплению принципов и практики подчиненной роли государственной службы гражданам, активного учета обратной связи, преодоления ее оторванности от общества в целом, а также недостаточной практической результативности перемен в данной проблемной области на современном этапе. В связи с чем, в свою очередь, и произошел разрыв между управляющей и управляемой подсистемой, повлекший такие негативнее последствия.
В таких условиях невозможно говорить и о лояльности граждан к государственной службе, понимаемой, как добровольная поддержка и содействие в процессе государственного управления; в то время как лояльность и легитимность тесно связаны друг с другом1. Без лояльности граждан к государственной службе, как инструменту реализации государственной политики, сложно говорить о высокой степени результативности процесса государственного управления и реализации целей политической власти.
Указанную выше ситуацию усиливает и тот факт, что положительная деятельность государственных служащих, по большей части, воспринимается как должное, а часть ее и вовсе скрыта от глаз общественности, в то время как отрицательные результаты придаются огласке и осуждению сначала в средствах массовой информации, а затем И среди ШИРОКОЙ Общественности:.
В то же время, как отмечает А. Оболонский: «Проклятья в адрес чиновничества - традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы к этому других. «Царь-то у нас добрый, да слуги царевы злые», -извечный российский способ объяснения всех бед»1. Этот метод следует считать способом ухода политической власти от ответственности за просчеты в реализации государственной политики, а также создания видимости крайней- заботы о гражданах. Данное обстоятельство также усиливает негативный стереотип восприятия государственной службы в глазах- общественности, закрепляет в общественном сознании «презумпцию виновности» государственных служащих, и не может служить легитимирующим ее фактором, как в. краткосрочной, так и долгосрочной перспективе.
Так, в силу культивации данного метода ухода власти от ответственности за неудачи своей деятельности возрастает и убежденность граждан в том-, что- во всех просчетах виноваты государственные служащие. Как отмечает Н. Седова, анализируя результаты проведенного исследования: «... связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует... среди россиян, полагающих, что ситуация-в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной» . В то же время, следует отметить, что подобная ситуация является следствием недостаточной прозрачности процесса государственного управления и недоверия общества к государственным служащим, в то время как повышение прозрачности будет способствовать снижению- отрицательного воздействия- данного фактора на отношение общества в государственной службе вщелом.
Также следует отметить, что высокую степень устойчивости сложившегося негативного отношения общества к государственной службе, в силу чего реальные позитивные практики взаимодействия не могут в краткосрочной перспективе оказывать значительного влияния на его изменение в лучшую сторону, обуславливает и тот факт, что граждане стараются всеми возможными путями избегать необходимости взаимодействия с ее конкретными представителями. И это желание видится вполне естественным, так как культивированный в обществе негативный стереотип восприятия государственной службы, содержащий и комплекс негативных черт, описанных выше, порождает в сознании данного конкретного гражданина и образ проблем, с которыми он столкнется в этом взаимодействии. Не случайно граждане, не имевшие опыт общения с государственными служащими, но, по всей видимости, представляющие всю сложность и эмоциональную напряженность, которую им это взаимодействие принесет, основываясь на том образе, который сложился в обществе, склонны считать себя счастливыми.
Данный факт становится очевидным исходя из следующих высказываний респондентов на вопрос о том, приходилось ли им сталкиваться с чиновниками: «К счастью, нет, я пытаюсь избегать общения с ними, и пока у меня лично это получается», «Не приходилось — я этого избегаю всеми силами», «Я. стараюсь обойти их. Все равно толку не будет, и надежды нет на них»
