Содержание к диссертации
Введение
Глава I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 22
1.1. Территориальное устройство федеративного государства: основные понятия исследования 22
1.2. Влияние региональных и национальных политических процессов на состояние национальной безопасности Российской Федерации 45
1.3. Показатели безопасности для мониторинга региональной и национальной безопасности 60
Глава II ПРОБЛЕМА СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 72
2.1. Современная административная реформа и проблемы согласования интересов государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях 72
2.2. Реальные угрозы и опасности жизненно важным интересам региональной социальной общности в Российской Федерации 79
2.3. Проблемы, обусловленные несовершенством распределения полномочий между государственными органами исполнительной власти и пути их решения 92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 146
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Территориальное устройство федеративного государства: основные понятия исследования
- Влияние региональных и национальных политических процессов на состояние национальной безопасности Российской Федерации
- Современная административная реформа и проблемы согласования интересов государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях
Введение к работе
Решение проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации тесно увязывается с формированием Федерации, обеспечивающей на деле согласованность действий государственных органов власти на всех уровнях. Президент Российской Федерации В.В.Путин неоднократно обращал на это серьезное внимание не только институтов государства, но и гражданского общества. В одном из Обращений к Федеральному Собранию РФ Президент В.В.Путин подчеркнул: "По-настоящему сильное государство - это еще и прочная Федерация"1.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. В.В.Путин подчеркнул, что укрепление федерализма является крупной задачей государственного строительства, "...субъекты объединяются... в конечном счете, ради роста благосостояния людей... Проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами... возникают постоянно. Однако вся энергия пока что
-у
уходит на споры и согласования..." .
Сегодня, как никогда, становится очевидной взаимосвязь безопасности граждан и прочности федеративного государства, т.к. федерализм является основой общественно-политической стабильности. Федерализм предполагает эффективную вертикаль исполнительной власти по предметам ведения федерального центра. Вместе с тем федерализм немыслим без широкой самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации в реализации их прав и полномочий.
Формирование новых федеративных отношений в контексте обеспечения национальной безопасности всегда представляло собой проблему сложную и неоднозначную. Российский опыт подтверждает, что про-
См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Соб-іанию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. См.: Российская газета. 26 апр. 2005.
блемы федерализма, зачастую, превращаются в проблемы региональной и национальной безопасности.
Проводимые реформы обострили социальную обстановку в субъектах РФ. Кризис затронул практически все стороны воспроизводства физического, трудового, квалифицированного, нравственно-этического потенциала территориальных социальных общностей. Общий результат изменений - ухудшение демографической ситуации, превышение смертности над рождаемостью, сокращение длительности жизни и небывалое сокращение численности населения в целом по Российской Федерации .
Актуальность авторского диссертационного исследования заключается в жизненной важности для десятков миллионов россиян собственно проблемы безопасности. В современных условиях обеспечение региональной безопасности является и целью, и условием формирования новой российской общественно-политической системы. В то же время, на пути построения подлинно демократического правового федеративного государства Россия в короткий исторический период времени столкнулась с целым комплексом тяжелейших проблем социально-политического, финансово-экономического, оборонного, информационного, экологического и иного характера. Все это негативно повлияло на состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, т.е. в целом на национальную безопасность.
Национальная и региональная безопасность Российской Федерации стала восприниматься по-новому в философско-мировоззренческом плане. Если в советской России национальная безопасность понималась как защищенность государства от внешней агрессии и внутренней антигосударственной деятельности (в политической и духовной сферах от инакомыслия), то современное представление о национальной безопас-
1 См.: Балабанов А.А. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2003.
ности повернулось в сторону либерально-демократических ценностей: человек, его права и свободы определяются Конституцией РФ как высшая ценность государства и общества1. Поэтому задача обеспечения безопасности личности в России является высшим государственным приоритетом на всех уровнях реализации ее жизненно важных интересов - от федерального до муниципального. Вместе с тем, автору представляется, что на региональном уровне личность реализует большинство своих интересов.
В реформирующейся России понятие безопасности не как государственной, а как национальной впервые было закреплено в Законе Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. Статья 1 Закона определяет безопасность России, как "...состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз"2. В этом же Законе определены новые принципы обеспечения безопасности личности и общества: справедливость, законность, достаточность сил и средств обеспечения безопасности, гуманность, своевременность мер обеспечения безопасности, адекватность мер обеспечения безопасности внешним и внутренним угрозам национальных интересов. Если учесть, что региональная безопасность является составной частью безопасности национальной, то эти принципы нуждаются в распространении и на региональную безопасность в Российской Федерации.
Новые концептуальные подходы к национальной безопасности требуют новых политических технологий по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства на региональном уровне, что невозможно без четкой координации и взаимодействия деятельности
См.: Конституция Российской Федерации (Основной закон). - М: Юридическая литература. - 1993. - С.З.
2 Закон Российской Федерации "О безопасности" // Ведомости Совета Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации). - М., 1992.-№15.
органов исполнительной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации.
При многоуровневой системе организации государственного устройства Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством, необходима согласованность действий федерального центра и субъектов Российской Федерации по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах социальной жизнедеятельности. Необходим поиск оснований, на которых должна строиться система согласования интересов регионов Российской Федерации как со своими муниципальными образованиями, так и с федеральным центром. Дальнейшее развитие российского государства невозможно без совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях на фундаменте национальных интересов и целей Российской Федерации.
С точки зрения оптимизации управленческой деятельности, а также в связи с ограниченностью материальных и людских ресурсов недопустимо дублирование функций органов власти на различных уровнях -муниципальном, региональном, общефедеральном. Остро встал вопрос разграничения полномочий муниципальных и государственных органов власти в сфере обеспечения национальной безопасности, государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Об этом еще раз напомнил Президент РФ В.Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2005 г. "...проблемы распределения властных полномочий между ...государственными органами... возникают постоянно"1.
Нередко накопленный за прошедшие десятилетия опыт устройства и функционирования, по существу унитарного государства, входит в
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 26 апр. 2005 г.
противоречие с закрепленными в Конституции РФ государственным устройством и формами взаимодействия органов государственной власти различных уровней. При этом необходимое и обоснованное стремление Президента РФ к воссозданию вертикали власти сдерживается, казалось бы, нормативно закрепленной дискретностью ее организации между федеральной, региональной и местной составляющими. Однако разрешение возникающих противоречий следует искать в стратегии построения федеративного государства, обеспечении широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения по каждой из сфер национальной безопасности. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно федерализм определяет универсальный подход к решению имеющихся проблем безопасности, защите жизненно важных интересов личности, общества и государства на федеральном и региональном уровнях.
Наконец, актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью выработки предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности с учетом нарастающей ограниченности ресурсов для обеспечения безопасности.
Таким образом, в условиях современного политического процесса в России проблема обеспечения безопасности территориальной социальной общности региона приобретает актуальное звучание. Поэтому диссертант выбрал темой своего исследования проблему обеспечения региональной безопасности в контексте укрепления федерализма в ходе реализации административной реформы по укреплению вертикали власти в стране.
Степень научной разработанности темы. Изучение научной литературы по вопросам обеспечения безопасности позволяет выявить два
этапа в формировании политологических знаний о национальной безопасности.
С середины 30-х до конца 80-х годов в качестве основной модели решения теоретических и практических проблем безопасности выступала парадигма государственной безопасности, в рамках которой все проблемы безопасности страны решались на основе приоритета интересов государства - основного субъекта и объекта обеспечения безопасности. Научное обоснование системы государственной безопасности проводилось в этот период в основном в закрытых научных и учебных заведениях органов государственной власти, Комитета государственной безопасности, Министерства обороны и Министерства внутренних дел СССР. Весомый вклад в исследование проблем государственной безопасности внесли Ю.И.Авдеев, Ю.Е.Булыгин, С.В.Воеводин, Д.А.Григорян, П.С.Дмитриев, В.Б.Долгопалов, В.П.Ерошин, М.П.Карпушин, Ю.А.Коршунов и другие ученые.
С конца 80-х - начала 90-х годов началось становление новой парадигмы национальной безопасности, охватывающей в порядке приоритетности безопасность личности, общества и государства. Поиск, решений проблем безопасности в начале этого этапа нашел отражение в работах В.И.Владимирова, В.А.Рубанова, Ю.А.Рыжова и других авторов. В дальнейшем заметно активизировалась научная разработка всего комплекса проблем безопасности различных социальных систем, причем не только научными учреждениями органов безопасности, но и другими научно-исследовательскими организациями. Для этого этапа характерен рост числа открытых отечественных и зарубежных публикаций, среди которых можно отметить работы М.В.Александрова, Н.Г.Белова, М.А.Гареева, А.К.Гливаковского, И.С.Даниленко и других.
В конце XX - начале XXI веков исследования проблем безопасности характеризуются всесторонней разработкой концепций, основ теории и политики национальной безопасности в работах Ю.И.Авдеева,
А.Г.Арбатова, В.Г.Барановского, А.В.Возженикова, В.Я.Выборнова, А.Г.Егорова, В.П.Ерошина, А.А.Кокошина, Г.Г.Копылова, Ю.В.Косова, А.А.Коновалова, И.А.Лазарева, В.Л.Манилова, С.К.Ознобищева, В.С.Пирумова, А.А.Прохожева, Д.М.Проэктора, Г.М.Сергеева, С.В.Степашина, В.Л.Шульца, С.Б.Шурыгина и других исследователей.
Для исследования безопасности государства и влияющих на нее политических факторов важное значение имеют работы Р.Г.Абдулатипова, В.П.Пугачева, А.И.Соловьева, К.С.Гаджиева, В.С.Комаровского, В.А.Кулинченко, С.В.Рогачева, Г.С.Котанджяна, О.Ф.Шаброва, М.Г.Анохина, а также диссертационные исследования О.И.Аршбы, В.Л.Суворова, А.А.Котенева и других. Вопросы профилактики и деэскалации конфликтов, а также противодействия терроризму глубоко освещены в работах В.Г.Барановского, О.А.Белькова, Т.В.Бордачева, А.И.Гушера, В.З.Дворкина, А.В.Кортунова, ВА.Кременюка, А.И.Никитина, Е.Я.Сатановского, С.В.Смульского, А.Е.Сафонова, В.И.Слипченко, Л.В.Шебаршина и др.
Вопросы национальной идентичности и национальных интересов
поднимаются в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Арбатова, А.С.Ахиезера,
Э.Я.Баталова, Л.М.Дробижевой, В.В.Ильина, В.К.Кантора,
В.В.Коротеевой, В.Н.Кузнецова, В.Л.Лобера, А.М.Миграняна, М.А.Мунтяна, Н.А.Нарочницкой, Ю.С.Пивоварова, Э.А.Позднякова, М.М.Решетникова, И.С.Семененко, Н.А.Симония, А.И.Солженицына, С.В.Чугрова, А.С.Ципко и др.
Вопросы укрепления федерализма с точки зрения обеспечения стабильности общества и безопасности личности исследованы в работах Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, Д.Е.Дымова, К.В.Калининой, Д.А.Ковачева, А.М.Лаврова, Ю.М.Лужкова, В.Н.Лысенко, А.А.Мацнева, И.Д.Мацкуляка, Н.П.Медведева, А. А. Мелкумова, Э.В.Пешина, А.В.Понеделкова, И.А.Сарычевой, М.В.Столярова, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, А.И.Татаркина, А.Б.Чебановой, Т.С.Хачатурова и др.
Однако рассмотрение политического процесса в современной отечественной литературе, по большому счету, до сих пор носит академический характер и не увязывается с проблемой обеспечения национальной безопасности на различных уровнях территориальных социальных общностей, составляющих Российскую Федерацию. В большей степени раскрывается политический процесс в контексте обеспечения национальной безопасности в целом1, без учета особенностей и специфики деятельности российских регионов.
Немало работ посвящено раскрытию угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства в отдельных сферах национальной безопасности России (экологической, экономической, финансовой, военной, генетической, научно-технологической) в контексте отечественного и мирового политических процессов2.
См.: Бельков О.А. Безопасность России - условие и смысл существования власти // Власть. 1998. — № 5; Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика обеспечения. - М.: РАГС, 2002; Основные концептуальные положения обеспечения национальной безопасности России в XXI веке. - М.: ЭДАСПАК, 2000; Государственное управление и национальная безопасность: Учебное пособие. - М.: РАГС, 2003; Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. - М: ЭДАСПАК, 2000; Национальная безопасность в контексте современного политического процесса России: теория и политика обеспечения. Дис. на соиск. уч. ст. доктора полит, наук - М.: РАГС, 2002; Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. -М: РАГС, 2005; Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. - М.: РАГС, 2000; Общая теория национальной безопасности / Под ред. А.А.Прохожева. -М.: РАГС, 2002; Климов О.Н. Национальная безопасность России в условиях глобализации. Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2003; Майоров Л. Приоритеты концепции национальной безопасности России // Международная жизнь. -1997. - № 10; Прохожев А.А. Национальная безопасность: вопросы теории. - М.: РАГС, 1996 и др.
2 См.: Антоненко В.Н. Системные аспекты информационной безопасности; Борисов А.В. Идеологические основания национальной безопасности России; Буркин А.И. К вопросу о доктрине общественной безопасности России; Баталов И. Система национально-государственных интересов России // Президент. Парламент. Правительство. - 1998. - № 3; Воробьев Ю.Л. Управление стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения национальной безопасности // Право и безопасность. -2003. -№ 3-4 (8-9); Герасимов В.М. и др. Информационная безопасность государства. - М.: Мысль, 2003; Габуния Г.Г., Генрих Н.В. Состояние преступности в сфере экономической деятельности; Губченко А.В. Стратегия обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации в новых геополитических условиях; Дадаев A.M. Налоговые преступления как угроза экономической безопасности стра-
Ряд авторов исследует проблемы национальной безопасности в политико-правовом контексте: Аксаков В.Е. (2002 г.), Балабанов А.А. (2003 г.); Вербенко Б.В. (2004 г.); Гацко М.Ф. (2003 г.); Глебов И.Н. (2002 г.); Левин А.А. (2004 г.); Махмудов Н.Р. (2002 г.); Остроумов Р.Г. (2002 г.); Шуберт Т.Э. (2001 г.); Шпаковский Ю.Г. (2003 г.) и др.1.
С 1992 по 2000 гг. в стране не было защищено ни одной диссертации по политике обеспечения безопасности в регионах Российской Федерации. И только в последнее время (2001-2004 гг.) появились публикации и несколько кандидатских и докторских диссертаций по проблемам региональной безопасности в Российской Федерации: (Аксаков В.Е., 2004 г.; Бейдина Т.Е., 2001 г.; Балабанов А.А., 2003 г.; Белогубова М.Н., 2002 г.; Баранов А.В., 2002 г.; Белявцева Е.Ю., 2002 г.; Кочергин Д.В., 2002 г.; Петров В.А., 2003 г.; Родионова Ю.В., Стельмашенко О.В., 2003 г.; Соколов А.Ю., 2003 г.; Фомин Б.Б., Харченко С.Г., 2003 г. и др.).
Следует также отметить, что оценка долгосрочной перспективы социально-экономического развития и безопасности регионов в настоящее время является предметом исследований ряда творческих коллективов2.
Вместе с тем, автору настоящего диссертационного исследования не известны публикации и диссертационные исследования, затрагивающие проблему взаимодействия и распределения компетенции органов
ны; Данилин И.В. Научно-технический аспект проблемы безопасности страны // В сб.: Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. - М.: РАГС, 2003; Кара-Мурза С. Поступь кризиса и уловки власти // Наша власть: дела и лица. - 2004. - № 4 (40); Потапов В.Д. Оценка и прогноз опасностей и угроз современной России // Право и безопасность. - 2003. - № 3-4 (8-9); Стрелец С.Э. Падение духовной культуры - угроза фундаментальным основам общества; Хоперстков М.П. Угрозы экономической безопасности России. - М., 2003 и др.
1 См., например: Балабанов А.А, Политико-правовые аспекты обеспечения регио
нальной безопасности (на примере Алтайского края). - М.: РАГС, 2003; Глебов И.Н.
Право национальной безопасности. -М.: Юридическая литература, 2002; Левин А.А.
Политико-правовые основы информационной безопасности. - М.: РАГС, 2004.
2 Институты РАН, фонды, ассоциации.
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности страны, раскрывающие место и роль субъектов Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности. В известных автору научных работах раскрывается система жизненно важных интересов региональной территориальной общности как элемент системы национальной безопасности страны1, экономические и социальные проблемы безопас-ности территориальной социальной общности в Российской Федерации , негативные факторы миграционных процессов, с точки зрения региональной и национальной безопасности3.
Все это убеждает автора в том, что тема его кандидатской диссертации "Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма в России" ранее не исследовалась
Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование системы обеспечения безопасности регионов-субъектов РФ и выработка рекомендаций по оптимизации взаимодействия государственных органов исполнительной власти в интересах обеспечения региональной безопасности как фундамента национальной безопасности Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью автором решаются следующие исследовательские задачи:
- теоретически обосновать безопасность региональной социальной общности;
См.: Балабанов А.А. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. - М.: РАГС, 2003.
2 См.: Родионова Ю.В., Соколов А.Ю. Политическая, экономическая, социальная и
информационная составляющие безопасности регионов - субъектов РФ // В сб.:
Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке. - М.: РАГС, 2003; Стельма-
шенко О.В. Экономические проблемы Читинской области и их влияние на социаль
но-политическую безопасность региона. Там же.
3 См.: Забело О.И. Миграционные процессы и национальная безопасность России. -
М.: РАГС, 2002.
проанализировать и обобщить имеющийся опыт функционирования системы федеративных отношений в России в постсоветский период;
рассмотреть современное российское законодательство в области федерализма и обеспечения национальной безопасности;
- разработать предложения по совершенствованию механизмов
взаимодействия федеральных и региональных государственных органов
исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопас
ности.
Объектом авторского исследования выступают современные политические процессы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации в целом.
Предмет исследования - механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в процессе политического реформирования, создания прочных основ региональной безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили принципы, технологии, процедуры и методы исследования, разработанные в гуманитарных науках. Автор широко использует такие подходы, как компаративный, ретроспективный, социокультурный, диалектической взаимосвязи и взаимозависимости социальных явлений. Сложность поставленных задач обусловила также необходимость использования в диссертации системного подхода, позволяющего рассматривать объект исследования как целостность, как систему с сетевой структурой. Объект исследования предстает перед автором диссертации как сложная и непрерывно развивающаяся система в трех аспектах -структурном, функциональном и динамическом. Обеспечение региональной безопасности в России анализируется в диалектической взаимосвязи с экономическими, политическими, правовыми и социокультур-
ными факторами, что также реализует системный подход в диссертационном исследовании.
При выборе методов исследования автор руководствуется принципом целесообразности способов и средств для приобретения знаний о политической сфере регионов Российской Федерации, и региональной государственной политике, поэтому методы диссертационного исследования аналогичны методам теоретического и эмпирического познания общей политологии.
Что касается методов теоретического познания, то автором широко используются диалектический, системный методы познания, а также метод формализации. Эти методы дали возможность рассматривать явления политической действительности в регионах с учетом противоречивости региональных политических процессов, взаимосвязи компонентов региональной и национальной политической жизни, и постоянного качественного изменения всех ее сторон, а также позволили представить региональную политику как целостную, формирующуюся через взаимодействие всех ее частей и находящуюся в многообразных связях с внешней средой (природой, экономикой, социальной, культурной и духовной жизнью). При этом метод формализации дал автору возможность сравнивать и сопоставлять политические явления в региональном разрезе по сходным параметрам их существования для выявления различий и сходств. Этот метод позволил выявить диссертанту многообразие связей и тенденций региональной политической жизни.
Методы эмпирического познания использовались как средства и способы получения новых знаний о конкретных политических процессах в отдельном регионе. Автор использует анкетирование, интервьюирование, статистические и математические методы, и другие распространенные в политологии методы познания.
Источниковую базу исследования составляют:
Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, конституции субъектов Российской Федерации, уставы и законы субъектов Российской Федерации, другие нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и правительств субъектов Российской Федерации;
государственные целевые программы;
-Концепция национальной безопасности Российской Федерации;
труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам федеративных отношений, национальной и региональной безопасности;
материалы отечественных и зарубежных средств массовой коммуникации.
Результаты исследования, полученные лично автором, их научная новизна заключаются в том, что диссертантом поставлена и проанализирована проблема взаимодействия государственных органов исполнительной власти в России как фактора национальной безопасности, а так же в том, что восполнен определенный пробел имеющийся в работах отечественных исследователей, в которых до настоящего времени не нашли в полной мере отражение вопросы теоретического обоснования безопасности региональной территориальной общности в системе национальной безопасности России, распределения полномочий в сфере обеспечения национальной безопасности между органами государственной власти на различных вертикальных уровнях и органами местного самоуправления.
Диссертант рассматривает проблему формирования федеративных отношений в Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности и реализации целей демократического развития российского общества и государства. В этой связи региональная безопасность представляется составной структурной частью национальной безопасности России, и согласование интересов российских регионов и
Федерации в целом предлагается осуществлять на фундаменте национальных ценностей, интересов и целей страны.
Показано, что методология распределения полномочий исполнительных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях нуждается в существенном обновлении за счет освоения современных достижений научной мысли в области политики обеспечения региональной и национальной безопасности. Речь идет в первую очередь о необходимости кардинального изменения общего подхода к обеспечению безопасности региональной социальной общности. Новые подходы к обеспечению национальной и региональной безопасности требуют новой политики в области федеративных отношений. Необходимо полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации распределять так, чтобы реализация властных функций осуществлялась с наибольшей эффективностью и с наименьшими ресурсными издержками.
Раскрыты основные проблемы в современной системе распределения полномочий государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в различных сферах. Среди них - отсутствие четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ; отсутствие заинтересованности федеральных органов исполнительной власти в вовлечении в хозяйственный оборот местных ресурсов; современные ресурсы не имеют четкого разделения на объекты управления между федеральным, региональным и муниципальным уровнями; чрезмерная бюрократизация и централизация полномочий в системе управления ресурсами, что приводит к затягиванию процедуры предоставления ресурсов в пользование и отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации; непрозрачность и запутанность системы финансирования целого ряда сфер, имеющих прямое отношение к региональной безопасности.
Предложена методология расширения полномочий субъектов РФ в различных сферах обеспечения национальной безопасности, укладывающаяся в следующую логическую схему: федеральный центр осуществляет методическое руководство органами исполнительной власти субъектов РФ и контроль за их деятельностью; реализация конкретных исполнительных функций возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Сформулированы главные политические задачи современного этапа развития федерализма в Российской Федерации:
обновление механизма взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях управления;
укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного управления.
Основная гипотеза исследования. Региональная безопасность в России выступает фактором политической деятельности по укреплению вертикали власти. Процесс объединения субъектов Федерации на почве национальных интересов и целей представляется делом огромной государственной важности, требует всесторонней научно-теоретической проработки. Автор предполагает, что федеративная политика, основанная на балансе интересов регионов и федерального Центра, будет способствовать укреплению национальной безопасности, полномасштабной реализации жизненно важных интересов граждан всех субъектов Российской Федерации. Баланс и согласование интересов государственных органов исполнительной власти на всех уровнях может наиболее успешно реализовываться при осознании национальных интересов Российской Федерации в качестве наиважнейших приоритетов всеми субъектами государственной власти.
На защиту выносятся следующие положения:
Безопасность региональной территориальной общности выступает составным структурным и функциональным компонентом системы национальной безопасности Российской Федерации.
Все органы публичной власти выступают составными компонентами системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Задачи по обеспечению национальной безопасности они решают как за счет собственных бюджетов, так и за счет федерального бюджета. Использование местных или федеральных бюджетов определяется масштабом задач по обеспечению национальной безопасности.
Баланс и согласование интересов Федерации, регионов, составляющих Федерацию, и муниципальных образований осуществляется на фундаменте национальных интересов Российской Федерации. При этом под национальными интересами Российской Федерации понимается состояние защищенности жизненно важных интересов всех отдельных граждан, граждан всех поселений и регионов (территориальных социальных общностей), общества в целом и государства от внешних и внутренних угроз и опасностей.
Главными приоритетами в деятельности органов публичной власти всех уровней выступают национальные интересы Российской Федерации. На их основе должна строиться деятельность государства и общества по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в Российской Федерации.
Необходима доработка российского законодательства как на уровне Федерации, так и в регионах с точки зрения его соответствия национальным интересам и содействия построению федеративных отношений на принципах: а) государственного суверенитета РФ; б) единства системы государственной власти; в) равноправия субъектов РФ; г) единства конституционно-правовой системы РФ; д) четкого разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами в области обеспечения
национальной безопасности; е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в различных сферах национальной безопасности; ж) полноты государст-
^ венной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ
по предметам совместного с ее субъектами ведения; з) равноправия и самоопределения народов РФ. Реализация на практике государственного строительства всех названных принципов позволит обеспечить политическую стабильность в обществе и построить подлинный федерализм в России. Пока же только начато движение к безопасному и полноценному федеративному государству.
Практическая значимость диссертации, по мнению автора, заключается в том, что она может быть использована Государственным
о. Советом РФ (его рабочими группами) для выработки оптимальных мер
по совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации. Материалы диссертации, авторский анализ функций федеральных, региональных органов государственной власти и органов власти местного самоуправления могут быть использованы в практике реформирования системы управления страной, с точки зрения исключения дублирования функций, экономии материальных и людских ресурсов, оптимального решения проблем национальной безопасности на местном, региональном и федеральном уровнях. Предложения автора по согласованию интересов регионов и федерального Центра снимут остроту проблемы
Щь организации взаимодействия органов государственной власти Россий-
ской Федерации и субъектов РФ. Предлагая конкретные пути согласования социальных интересов на платформе национальных интересов Российской Федерации, автор исходит из того, что правообеспеченное согласование социальных интересов и организация взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором обновления систе-
мы федеративных отношений, укрепляющим национальную безопасность страны.
На современном этапе развития Российской Федерации, совпавшим по времени с периодом проведения административных реформ, как никогда ранее важно с практической точки зрения проведение согласованной политики РФ и ее субъектов, основанное на паритетном диалоге и на законных формах учета взаимных интересов в целях национальной безопасности страны. В этих условиях эффективность системы обеспечения национальной безопасности будет в равной степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти.
Материалы диссертации и авторские предложения могут быть по-
л лезны при разработке федеральных и региональных нормативных пра-
вовых актов различной юридической силы. Проекты нормативных правовых актов, изложенные в диссертации, и их совокупность, по мнению автора, способны в политически бесконфликтном режиме осуществить первоочередные действия по упорядочению и нормализации огромного объема работ, выполнение которых во взаимодействии федеральных и региональных органов власти предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Диссертация может быть использована в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а
Ь. также в системе послевузовского образования Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования, по мнению автора, заключается в разработке теоретических основ систем безопасности территориальных социальных общностей как составных частей общей системы национальной безопасности Российской Федерации. С теоретической точки зрения важно определение структурных и функциональных
компонентов системы обеспечения региональной безопасности, авторское видение основных понятий региональной безопасности.
Материалы диссертации могут представлять собой определенный вклад в исследование истории развития федерализма в России в постсоветский период. Теоретическое положение о приоритетности национальных интересов над всеми другими интересами может быть реализовано в практике разрешения конфликтов и споров между федеральным центром и субъектами Федерации в федеративном государстве, в том числе и в Российской Федерации.
Апробация работы. Основные положения диссертации представлены в научных отчетах и публикациях автора; выступлениях на научно-практических конференциях "Россия: пути и перспективы развития" (2004 г.), "Военно-гражданские отношения и государственность изменяющейся России" (2005 г.), "Стратегия развития минерально-сырьевого комплекса в Российской Федерации" (2004 г.), "Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке" (2003 г.); при разработке Программы развития деятельности Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на период до 2010 г.; апробированы в ходе практической деятельности на государственной службе в ФСБ Российской Федерации, а также в ходе практической работы Федеральной антитеррористической комиссии Российской Федерации. Диссертация обсуждена на заседании кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из трех параграфов каждый, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Г л а в a I
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
ИССЛЕДОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Развитие федерализма в России поставило на повестку дня проблему исследования национальной безопасности не только на федеральном уровне, но и вести исследования региональной безопасности как составляющей национальной безопасности России. При этом политика обеспечения региональной безопасности в контексте политической ре-гионалистики рассматривает политические процессы и политические отношения на нескольких структурных уровнях:
на уровне региона, состоящего из территорий нескольких субъектов Российской Федерации;
на уровне региона, состоящего из территории одного субъекта России;
на уровне региона, состоящего из территории части одного или нескольких субъектов Российской Федерации;
на уровне региона, составляющего территорию одного или нескольких муниципальных образований1.
В зависимости от структурного уровня, региональная безопасность меняет количественные и качественные характеристики и параметры своего предмета изучения. Автор в своем исследовании ограничивается регионом, входящим в рамки субъекта Российской Федерации.
Региональная безопасность обнаруживает тесную связь с политическими процессами становления и развития политической власти в регионах, взаимного влияния государственной политики федерального Центра на политику регионов и политики регионов на федеральный Центр, а также с закономерностями функционирования политической
1 См.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М.: Гардарики,. 2002. - С.8.
сферы жизни региональной территориальной социальной общности. В свою очередь, политическая сфера регионов определяется как политическая сфера административно управляемых территорий, совпадающих с границами республик, краев, областей и автономных округов (субъектов Российской Федерации), а также с границами территорий, входящих в федеральные округа и межрегиональные экономические ассоциации.
Специфика методологии исследования региональной безопасности как составной части национальной безопасности вызвана необходимостью отдельного изучения политических институтов, политических процессов и политических отношений в регионах, отличающихся социально-экономическим или этнополитическим своеобразием и однородностью.
1.1. Территориальное устройство федеративного государства: основные понятия исследования
Анализ федеративных отношений в контексте безопасности России в целом и ее регионов в частности представляется весьма актуальной и сложной задачей. Она предполагает, в частности:
оценку достигнутого уровня развития региона;
анализ и оценку угроз жизненно важным интересам личности и в целом социальной общности региона;
анализ динамики развития важнейших сфер жизнедеятельности региональной социальной общности, в первую очередь экономической сферы;
оценку финансового потенциала;
- оценку уровня жизни и ситуации на рынке труда и др.
Методология комплексного исследования вопросов национальной
безопасности в целом основательно раскрыта в работах
А.В.Возженикова1. Однако, при раскрытии общих подходов и принципов исследования безопасности, А.В.Возжеников не акцентирует внимания на конкретных технологиях исследования безопасности в региональном контексте. Он так же не акцентирует внимание на проблемах территориального устройства общества и безопасного развития территорий, входящих в многонациональное государство.
Проблемы территориального устройства общества являются объектом исследования ряда наук: политологии, социологии, социально-экономической географии, региональной экономики и др. При этом одним из наименее разработанных аспектов территориального устройства общества является социально-политический, так как к серьезным разработкам региональных проблем в контексте политологического анализа отечественные ученые приступили только в 1990-х годах XX в.2. В целом ряде отечественных исследований речь идет о территориальных проблемах, как на поселенческом, так и на региональном уровнях, а также рассматриваются конкретные политические проблемы федеративного устройства, местного самоуправления, децентрализации. Территориальное устройство общества тесно увязывается с системой жизненно важных интересов территориальных социальных общностей, с их безопасностью3 как основному интересу человека и социальных групп.
1 См.: Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. - М.: ВТИ. - 2000;
Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. - М.: РАГС. -
1999; Национальная безопасность России: методология комплексного исследования
и политика обеспечения. — М: РАГС, 2000.
2 См.: например: Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-
политический анализ. - Саранск, 1993; Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы ре
гиональной политики / СПб., 1998; Медведев Н.П. Национальная политика России.
От унитаризма к федерализму. - М, 1993; Карапетян Л.М. Федерализм и права на
родов. -М., 1999.
См.: Кудинов И.Н. Состояние и тенденции региональной безопасности современной России // В сб.: Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке. - М.: РАГС, 2003; Белогубова М.Н. Региональная безопасность Европейского Севера / Архангельск: АГМА, 2000; Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика обеспечения. - М.: РАГС, 2002; Абдулатипов Р.Г. Север: очередные задачи российской власти // Обозреватель. — 1998.-№3.
Чтобы правильно понять структуру территориального устройства общества, следует иметь в виду два главных составляющих это устройство элемента - поселения и регионы. Под поселением принято понимать "территориально-целостный, компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей"1. Это понятие в политической регионалисти-ки не вызывает сомнений. Относительно второго элемента следует заметить, что понятие "регион" в литературе трактуется неоднозначно.
Регион (от лат regio - область, район) - определенная территория страны или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил, сложившейся социальной инфраструктурой и своеобразием социально-политических условий2. Как следует из определения, "район" и "регион" - родственные, но отличающиеся друг от друга понятия.
Район, по определению Э.Б.Алаева , - территория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и характеризующаяся единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью. Причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории.
Появившийся позже в русском языке термин "регион" "оказался более эластичным и главное - свободным от территориально-административных привязок4.
СМ.: Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. ~ М., 1983. -С. 179.
2 См.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебник. - М.: Гардарики,
2002.-С. 14.
3 См.: Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-
терминологический словарь.-М., 1983.-С. 179.
4 Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. - СПб.,
1998.-С.31. '
Анализ научной литературы показал, что термин "регион" очень многозначен. В политологии и социально-экономической географии, в теории государства и муниципального управления под "регионом" понимаются подчас различные объекты. Поэтому в широком смысле слова регионами можно назвать, как считает Н.П.Медведев, и экономические районы, и административно-территориальные образования, и часть страны, и группы стран.
Однако, по мнению Д.В.Доленко, с точки зрения комплексного системного управления обществом главная роль в региональной организации общества принадлежит социально-политическим регионам, т.е. административно-территориальным (от района до области) и государственным образованиям, в силу того, что они наиболее адекватно воспроизводят структуру общества и характеризуются наибольшей степенью организации самой территориальной системы.
Таким образом, можно сделать полезный для нашего исследования вывод: территориальное устройство общества — это совокупность поселений и регионов, объединенных административно-территориальной структурой страны.
Вместе с тем, понятия территориального устройства общества и территориального устройства государства очень близки. Последнее большинство специалистов определяют как политическую форму территориального устройства общества1. Другими словами, территориальное устройство государства отражает политическую жизнь в региональном разрезе, а территориальное устройство общества отражает, прежде всего, сферу региональной общественной жизни. Следовательно, субъектами отношений при территориальном устройстве общества являются территориальные социальные общности, которые проживают на данной территории, а субъектами территориального устройства государства -
1 См., например, Медведев Н.П. Политическая регионалистика, 2002. - С.15.
территориальные (региональные) органы власти. Поэтому, рассматривая проблемы территориального устройства государства, необходимо учитывать в качестве важнейшего элемента и власть. Важно также подчеркнуть, что территориальные социальные общности, с одной стороны, являются объектом воздействия власти, а с другой - могут выступать субъектами политики. С точки зрения региональной безопасности политико-территориальную организацию общества следует рассматривать как единство территориальной организации политической власти, выступающей субъектом безопасности личности и общества, и территориальных общностей людей, являющихся как объектом, так и субъектом региональной безопасности.
Видимо, для полной характеристики региональной безопасности следует иметь в виду не только общую безопасность региона, но и безопасность входящих в данную региональную общность поселений - муниципальных образований. Здесь также важно видеть общность власти над всей территорией, а не только общность территории.
Политическая власть может не только создавать условия для безопасного существования территориальной общности, но и может превратиться в угрозу территориальной общности, способную разрушить объективно сложившуюся территориальную общность. Влияя позитивно или негативно на формирование и функционирование территориальной общности, политическая власть исторически выполняла функцию прикрепления человека к определенной территории. Единство государственной территории обусловлено действием на этой территории общей власти как субъекта национальной безопасности. Таков же механизм обеспечения территориального единства различных регионов государства.
Характеризуя политические отношения на той или иной территории, важно отметить, что политическая активность различных слоев на-
селения (социальных групп) или отдельных членов социальной территориальной общности во многом связана с уровнем и особенностями реализации их жизненно важных интересов, то есть обеспечения их безопасности. Особенно актуальна эта проблема в современной России в силу больших различий в социально-экономическом развитии регионов, в уровнях жизни людей в городских и сельских поселениях. В то же время, городское население более динамично и восприимчиво к политическим реформам, сельское - более консервативно и не склонно к резкой перемене своих политических ориентации. Это важно для исследования региональной безопасности, т.к. жители поселений (муниципальных образований) также являются субъектами региональной безопасности.
Обращение к основам политической регионалистики для нашего исследования имеет принципиальное значение, так как региональная безопасность тесно взаимодействует с национальной безопасностью, а последняя является производной от безопасности регионов и отражается во взаимоотношениях государства как целого и его составных частей -регионов.
Не менее важно в нашем исследовании определение понятий "безопасность", "национальная безопасность", "безопасность региональной территориальной общности", "угроза", "опасность", "жизненно важный интерес".
Понятие "безопасность" возникло с появлением человеческого общества. Безопасность отождествлялась с условиями материального и духовного благополучия. Русские ученые в XIX в., отчетливо понимая важность безопасных условий жизни человека, подчеркивали, что "безопасность личная и имущественная является залогом человеческого развития"1. Чаще всего безопасность отождествлялась с добром, с отсутствием опасности от кого-либо или чего-либо. Здесь важно иметь в виду
1 Андриевский И.Е. Безопасность личная и имущественная // Энциклопедический словарь. - СПб.: Изд. И.А.Брокгауза и И.А.Ефрона, 1891. - Т.5. - С.304.
то, что категория "безопасность" - не абсолютна, а только относительна и смысловое значение приобретает только в связи с конкретными объектами, конкретным временем и конкретной сферой человеческой деятельности и окружающего мира. Поэтому чаще всего мы говорим: экологическая безопасность, корпоративная безопасность, экономическая безопасность, оборонная, политическая и т.д. безопасность, имея в виду состояние защищенности объекта в конкретной сфере, и в конкретной временном интервале. В связи с этим правильно будет говорить не о защищенности жизненно важных интересов человека или другого объекта безопасности, а о состоянии такой защищенности.
В формировании подходов к понятию "национальная безопасность" важное значение имеет отечественный и зарубежный опыт академических исследований в сфере безопасности. На протяжении нескольких десятилетий XX в. исследование проблем безопасности и ее основных компонентов осуществлялось, главным образом, в теории международных отношений, объединяющей исторические, экономические, политологические, культурологические и психологические подходы, а также ее важнейшие составляющие - военные, политические, правовые и технологические компоненты1.
В значительной степени исследованиями проблем национальной безопасности занимались исследовательские центры США. И сегодня США лидируют в разработке теоретических основ безопасности. Американские политологии рассматривают понятия "национальная безопасность" как сложнейшее социально-политическое явление, которое носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе "природа-человек-общество".
Множество определений понятия "национальная безопасность" в отечественной литературе объединяет стремление передать это состоя-
1 См., например: Walt, Stephen. The Renaissance of Security Studies II Ynternational Studies Quarterly. - 1991. - № 35. - P.221 -239.
ниє посредством анализа конкретных признаков: "состояние или положение объекта безопасности, когда для него нет опасности, т.е. изменений свойств в худшую сторону"1, "состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и военную мощь нации для противления... угрозам ее существования, исходящих как из других стран, так и изнутри собственной страны" , "реальная способность быть свободным от внешней опасности"3, "состояние защищенности жизненно важных интересов..."4.
В России категория "национальная безопасность" прошла несколько этапов своего развития. В XIX в. она выражала состояние защищенности интересов личности, общества и государства (правительства) в различных сферах (внешняя безопасность, общественная безопасность, имущественная безопасность, безопасность на воде, безопасность промыслов являлись составными частями национальной безопасности). После Октябрьской социалистической революции (1917 г.) почти до конца 80-х годов XX в. национальная безопасность отождествлялась с государственной безопасностью (политической безопасностью) и внешней безопасностью (военной безопасностью). Военная и политическая безопасность рассматривались политическим руководством СССР как главнейшие компоненты национальной безопасности.
В эпоху "перестройки" (1985-1991 гг.) "проблема национальной безопасности кроме традиционных аспектов (военных и политических) затронула и многие другие (в частности, экологические и гуманитарные). Вопросы национальной безопасности впервые столь четко увязаны
Проблемы определения безопасности: системы безопасности для предотвращения войн // Разоружение - периодический обзор ООН. - 1999. - Т.Н. - № 4.- С.96-97.
2 Скакунов Э.И. Всеобъемлющая безопасность: модель перестройки международных
отношений // Советское государство и право. - М., 1997. - № 5. - С. 104.
3 Ушаков Н.А. Проблемы теории международного права. - М: Наука, 1988. - № 5. -
С.15.
4 Возжеников А.В. Национальная безопасность в контексте современного политиче
ского процесса России: теория и полтика обеспечения. - М: РАГС, 2002. - С.57.
не только с военными и политическими аспектами, но и с экономическими, гуманитарными, экологическими и другими"1. Успешное решение проблемы национальной безопасности потребовало комплексного подхода и разносторонних мер в сфере внешней и внутренней политики: отказ от политики использования военной силы в решении спорных вопросов, справедливое урегулирование международных конфликтов, укрепление доверия между странами, обеспечение неприкосновенности границ, борьба с международным терроризмом, поиск путей решения проблемы задолженности, сотрудничество в области осуществления прав человека и гражданина, сотрудничество в мирном использовании космоса и решении других национальных и глобальных проблем. По существу, все перечисленные и многие другие проблемы вбирает в себя понятие "национальная безопасность".
Из анализа отечественных теоретических, нормативных и правовых источников вытекает, что главными составными частями национальной безопасности выступают безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства (см. схему 1) в различных сферах их жизнедеятельности.
Схема 1. Составные части национальной безопасности
1 Курс международного права. - М: Наука, 1990. - Т.4. - С. 158.
Безопасность личности, общества и государства обеспечивается практически во всех сферах жизнедеятельности, в которых реализуются жизненно важные интересы выше названных объектов безопасности — политической, экономической, социальной, экологической, оборонной (военной), гуманитарной, научно-технологической, генетической (репродуктивной), духовной и др. (см. схему 2). Поэтому сферы жизнедеятельности автор отождествляет со сферами безопасности.
Схема 2. Сферы национальной безопасности
Помимо отмеченных нами сфер, понятие национальная безопасность включает в себя различные уровни - федеральный, региональный, муниципальный (см.: схему 3). Разделение национальной безопасности на уровни, как представляется автору, вполне логично с той точки зрения, что жизненно важные интересы как личности, так общества и государства реализуются на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Национальная безопасность Российской Федерации
Безопасность федеральной территориальной общности
Безопасность региональной территориальной общности
Безопасность муниципальной территориальной общности
Схема 3. Уровни национальной безопасности Российской Федерации
В российском законодательстве сферы национальной безопасности прописаны излишне детально. Например, согласно Закону Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", понятие национальная безопасность включает такие аспекты различных сфер жизнедеятельности, как "защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и госу-
дарства от преступных посягательств"1. Согласно Федеральному закону "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", национальная безопасность вбирает в себя такие разновидности безопасности как "радиационная безопасность населения - защищенность людей от вредного воздействия ионизирующего излучения, отвечающая принципам охраны здоровья человека в
Российской Федерации" . В Рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи СНГ "О принципах экологической безопасности в государствах содружества" от 29 декабря 1992 г. обращается внимание на такой аспект национальной безопасности, как состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, а также стихийных бедствий и катастроф.
Закон Российской Федерации "О государственной тайне" акцентирует наше внимание на такой аспект национальной безопасности как "защищаемые государством сведения, распространение которых может нанести ущерб Российской Федерации". Мы, однако, не ставим перед собой задачи перечислить все законодательные акты Российской Федерации, где от государственных органов власти и органов местного самоуправления требуется та или иная деятельность по обеспечению безопасности личности, общества и государства в той или иной сфере жизнедеятельности. На данном этапе исследования наша задача значительно уже - показать многообразие сфер жизнедеятельности, охватываемых понятием "национальная безопасность".
См.: Закон Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" от 13 сентября 1992 г. Вед. РФ. - 1992. - № 17. - Ст. 892; № 33. - Ст. 1912; Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 20 января 1995 г.) Вед. РФ - 1996. -№ 17.-Ст. 888.
См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Мы убедились, что национальная безопасность как социально-политическое явление содержит в себе множество оттенков, закрепленных правом, как совокупное состояние, которое аккумулирует множество видов ущерба, а также возможных представлений об угрозах и их последствиях. Вместе с тем, термин "национальная безопасность" не относится к какой либо одной территориальной или этнической общности. Он охватывает безопасность граждан всех территорий и всех этнических общностей, проживающих в Российской Федерации.
Таким образом, национальная безопасность России, в авторском понимании, представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов граждан всех территориальных и этнических социальных общностей, входящих в Российскую Федерацию, институтов государства и органов муниципального управления от внешних и внутренних угроз и опасностей во всех сферах их жизнедеятельности, обеспечивающее их существование и устойчивое развитие.
По мнению автора, такое определение национальной безопасности наиболее полно отражает ее социально-политическую природу, акцентирует внимание исследователя на многоуровневую и комплексную деятельность по обеспечению национальной безопасности.
Первооснову национальной безопасности составляет реализация жизненно важных интересов гражданами всех территорий Российской Федерации. Защита жизненно важных интересов представляется как главнейшая и единственная задача системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, всех государственных и негосударственных органов исполнительной власти. В этой связи для нашего исследования важно определить, что же собой представляет регион как часть территории РФ.
Впервые понятие "российский регион" появилось в середине 50-х годов XX в. оно было рождено социально-экономической практикой
страны и с той поры постоянно применяется в хозяйственной и политической сферах. С учетом развития хозяйственных и этнических связей, вся территория Российской Федерации делилась на одиннадцать регионов (Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный). Деление на регионы оказалось достаточно удачным при моделировании экономических процессов, о чем свидетельствует почти 50-летний опыт его практического использования. Сегодня регионами называют и федеральные округа, что не противоречит основным принципам политической регио-налистики. Автор в своем исследовании использует понятие "регион" лишь применительно к территории, образующей субъект Российской Федерации.
Подразделение системы национальной безопасности на вертикальные подсистемы (безопасность поселения, безопасность региона и т.д.) соответствует общепринятой в мире практике районирования территории страны. Согласно такой практике под безопасностью региона понимается безопасность территории, характеризующейся однородностью в одном или нескольких аспектах. Регионалистика учитывает и общественное сознание населения территориальной социальной общности, и уровень социально-экономического развития, и традиции, и культуру - это не только отождествление населения с определенной территорией, но и противопоставление себя жителям других регионов, имеющих другие традиции, ментальность, экономические, социальные особенности, а иногда и иные политические интересы.
С учетом вышеизложенного, региональную безопасность можно определить как защищенность жизненно важных интересов региональной территориальной социальной общности и региональных институтов
государства от внешних и внутренних угроз в различных сферах жизнедеятельности, обеспечивающую их сохранение и устойчивое развитие.
Аналогично можно определить безопасность на муниципальном уровне как состояние защищенности жизненно важных интересов территориальной муниципальной социальной общности от внешних и внутренних угроз, обеспечивающее сохранение и устойчивое развитие общности. Муниципальный (поселенческий) уровень включает проблемы безопасности городов, районов, других поселений, имеющих статус муниципальных образований.
Крупные города, являющиеся субъектами Российской Федерации, формально могут быть отнесены как к регионам, так и к муниципальным образованиям. В России имеется 1059 городов и 2066 поселков городского типа, в которых проживает 108 млн. человек или 74% населения страны. В 33 крупнейших агломерациях проживает 40% населения1. Проблемы безопасности мегаполисов - экономическая безопасность, борьба с преступностью, продовольственное обеспечение, предупреждение чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическая безопасность, экологические проблемы - имеют различное содержании и пути решения, чем в малых городах или в сельских районах.
В муниципальных образованиях, включающих малые города, сельские населенные пункты, существуют свои специфические угрозы и опасности жизненно важным интересам личности и муниципальной социальной общности данного территориального образования: безработица, произвол чиновников, отсутствие необходимой социально-бытовой инфраструктуры, относительная недоступность медицинской помощи, низкий уровень коммуникаций, удаленность от культурных центров и др. Все это говорит и о специфике подсистемы обеспечения безопасности муниципальной социальной общности в Российской Федерации.
1 См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под ред. А.А.Прохожева. - М.: РАГС, 2002. - С.218.
Совокупность жизненно важных интересов личности, общества и государства, выражающих стремление нации к устойчивому развитию, сохранению своих качеств, представляется национальными интересами.
Национальные интересы России - это объективные потребности граждан, проживающих в различных регионах страны, органов государственной власти и органов местного самоуправления, вытекающие из особенностей географического, природно-климатического положения, социально-экономического и социально-политического устройства, уровня экономического развития, исторически сложившегося места в международном разделении труда, специфики национальных и культурных традиций. Вот почему национальные интересы любой страны представляют первопричину политических действий, определяют содержание государственных экономических, политических, военных доктрин, различных концепций и программ.
Автор обращает внимание и на то, что понятие "жизненно важный интерес", определяющее содержание национального интереса, не сводится лишь к условию: "быть или не быть" объекту безопасности. Оно включает и такие социальные интересы, которые, реализуясь, влияют на качество объектов безопасности (личность, общество, государство в самом общем представлении), уровни их жизнедеятельности, функционирования. Личность, например, должна постоянно развиваться. Поэтому все, что тормозит духовное, интеллектуальное, физическое развитие личности любой территориальной общности России следует рассматривать как опасность или угрозу ее жизненно важным интересам.
С другой стороны, объекты безопасности постоянно находятся во взаимодействии с окружающей средой и должны реагировать на ее изменения. Изменения среды по отношению к объектам безопасности могут носить "агрессивный" характер. В связи с чем возникает угроза, либо опасность жизненно важным интересам объектов безопасности. Эта уг-
роза (опасность) может быть выражена и лишением возможности адекватно реагировать объектом на изменения окружающей среды, в результате чего объект безопасности также может потерять жизнеспособность. Например, государство, ориентируясь на сырьевую направленность экономики, утрачивая технологическую самостоятельность, может оказаться в экономической зависимости от других государств и утратить одну из важнейших своих качественных характеристик - суверенитет. Жизненно важным интересам личности могут противостоять угрозы психического или физического характера, которые не ведут к смерти человека, но существенно влияют на качество его жизни, сужают жизненное пространство стенами лечебного учреждения, диапазон деятельности и тем самым влияют на перспективы развития человека.
Вся совокупность жизненно важных интересов объектов безопасности автором подразделяется на четыре группы (см.: схему 4.).
Схема 4. Приоритеты в системе жизненно важных интересов
Такая градация жизненно важных интересов в дальнейшем поможет нам выделить приоритеты в государственной политике обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в том числе и в конкретных субъектах Российской Федерации.
Для теории и практики обеспечения национальной безопасности на региональном уровне особое значение имеет отмеченный выше деятельный характер жизненно важных интересов, их связь с объективными потребностями личности, общества и государства. Так, потребности, превратившись в интересы, овладевают волей всей социальной территориальной общности. Овладевая массами, интересы становятся стимулом поведения людей, выступают причиной политических действий. На передний план, как отмечает отечественный ученый-философ А.Г.Здравомыслов, выступает уже не то что, безусловно, необходимо, без чего нельзя существовать (эта задача решается на уровне потребностей индивидуумов), не то, что выгодно с точки зрения материальных условий (это уровень действия социальных интересов), а то, что должно, что соответствует представлению о назначении человека и его достоинстве, проявляются те моменты в мотивации поведения, в которых проявляется самоутверждение и свобода личности1.
Определяя категорию "угроза", автор обращается к общей теории национальной безопасности. Своевременное определение угроз жизненно важным интересам и адекватное реагирование на угрозы со стороны органов и сил системы обеспечения национальной безопасности имеет первостепенное значение в практике защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Характер и масштаб угроз определяет основные направления деятельности государственных органов исполнительной власти по их предупреждению, локализации и устране-
1 См.: Здравомыслов А.Г. Потребности, интересы, ценности. - М.: Мысль, 1987. -С.107-110.
российская
41 Г0суДЛРСТВЕННАЯ
БИБЛИОТЕКА
нию при рациональном использовании имеющихся ограниченных ресурсов.
Однако, несмотря на теоретическую и практическую значимость данной категории, ни в отечественной, ни в зарубежной научной политологической литературе еще не выработано единого подхода к определению понятия "угроза". Анализ существующих определений категории "угроза" свидетельствует, что в каждом из них, так или иначе, присутствует отражение процесса нанесения вреда объекту безопасности в виде ущерба жизненно важным интересам, посягательства на них.
В Законе Российской Федерации "О безопасности" (ст.З) дается следующее определение угрозы: "Угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства". Ключевыми в этом определении выступают также категории как "условие", "фактор", "опасность". Все они сами по себе требуют научного определения.
"Условие" - это то, от чего зависит нечто другое. Чаще всего в научной литературе условия рассматриваются как нечто внешнее для явления, в отличие от более широкого понятия причины, включающей как внешние, так и внутренние факторы1.
Фактор - это причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, определяющая его характер и отдельные черты .
Опасность - способность причинить какой-либо вред, несчастье; возможность чего-либо опасного, какого-нибудь несчастья, вреда3.
Часто категория "угроза" и "опасность" используются как синонимы. В методологии, принятой в МЧС РФ, опасность определяется через угрозу: "Опасность в чрезвычайной ситуации - состояние, при котором
1 См.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. - С.707.
2 См.: Большой энциклопедический словарь. - М., 1998. - С.1263.
3 См.: Словарь современного русского литературного языка. - М.: АН СССР, 1959. -
Т.8.-С.882.
создалась или вероятна угроза возникновения поражающих факторов и воздействий источника чрезвычайной ситуации на население, объекты народного хозяйства и окружающую природную среду в зоне чрезвычайной ситуации" (ГОСТ Р.22.0.02-94).
При определении "угрозы" и "опасности" автор солидарен с А.В.Возжениковым ' и обращает внимание на то, что угроза не тождественна опасности. Опасность намного шире по спектру своего проявления и воздействия. Она проявляется через определенные условия, генерируемые объективными социальными, политическими, экономическими, научно-технологическими и другими явлениями. Опасность имеет место и в социальной, и природной среде. В социальной же среде, где идет противоборство социальных интересов, угроза представляет собой совокупность намерений и возможностей одного социального субъекта причинить ущерб интересам другого социального субъекта. Поэтому правильно, по мнению автора, понятие "угроза" определять через категории "намерение" и "возможность".
Таким образом, угроза интересам - это совокупность намерений и возможностей одного социального субъекта причинить вред другому социальному субъекту.
Для исследования различных аспектов безопасности территориальных региональных социальных общностей автор также применяет следующие понятия:
территориальное развитие - целевое взаимодействие систем жизнедеятельности регионов Российской Федерации, обусловленное смещением центров сосредоточения населения, изменением уровня жизни населения регионов, уровня межрегиональных связей и однородности общего экономического пространства;
См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность в контексте современных политических процессов. - М: РАГС, 2005.
региональное развитие - целевое взаимодействие всех систем жизнедеятельности региона;
концепция территориального развития — руководящая идея территориального развития Российской Федерации, являющаяся частью государственной концепции развития Российской Федерации;
стратегия территориального развития - система методов и средств реализации концепции территориального развития Российской Федерации, являющаяся частью государственной стратегии развития Российской Федерации;
прогноз территориального развития - научно обоснованное представление о направлениях развития всех регионов Российской Федерации;
прогноз развития региона - научно обоснованное представление о развитии региона, его месте в общем социальном, национальном, инфраструктурном, культурно-историческом и экономическом пространстве Российской Федерации;
государственная региональная политика - деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта РФ по реализации целей и задач в области политического, экономического и социального развития региона, вытекающих из государственной стратегии территориального развития Российской Федерации. Государственная региональная политика включает в себя федеральную региональную политику, региональную политику и региональный аспект других направлений государственной политики Российской Федерации;
региональная политика - деятельность органов государственной власти субъекта РФ в области управления политическим, экономическим и социальным развитием региона;
региональный аспект государственной политики - деятельность органов государственной власти по реализации целей и задач в области финансовой, социальной, внешнеэкономической, инвестиционной и других направлений государственной политики, осуществляемой с учетом се влияния на социально-экономическое развитие регионов;
государственное регулирование регионального развития - механизм воздействия на экономическую, финансовую, социальную, инвестиционную, внешнеэкономическую и другую деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях устойчивого и сбалансированного функционирования регионов, повышения уровня жизни населения;
объект государственного регулирования регионального развития - структурный компонент социальной, культурной, экономической сферы в регионе, в отношении которого осуществляется правовое регулирование в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами;
приоритеты государственного регулирования регионального развития - научно обоснованные, наиболее значимые и определяемые стратегическими целями внутренней и внешней политики государства направления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию региональных отношений в определенный период;
инструменты государственной региональной политики - федеральные целевые программы регионального развития, федеральный фонд регионального развития, а также инструменты финансовой, социальной, внешнеэкономической, инвестиционной и других направлений государственной политики, применяемые в региональном аспекте;
федеральная целевая программа регионального развития —
правовые, организационные, экономические, финансовые, социальные и иные мероприятия, направленные на решение проблем развития инфраструктурного, социально-экономического, природно-ресурсного потенциалов региона и обеспеченные финансовыми и иными материальными средствами;
региональный мониторинг - постоянно действующая система учета, сбора, анализа и распределения информации, используемой для определения приоритетов и задач регионального развития, выявления конфликтов и сдерживающих факторов осуществления государственной региональной политики;
консолидированный бюджет региона - сумма собираемых на территории региона доходов и осуществляемых на территории региона расходов из бюджетов всех уровней (федерального, регионального, местных);
консолидированный региональный бюджет - сумма регионального и местных бюджетов.
Автор умышленно не рассматривает понятия и определения из общей теории национальной безопасности, полагая, что они всесторонне обоснованы учеными кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации и глубоко изучены всеми его коллегами. Он считает, что наиболее неразработанными и неадекватно воспринимаемыми могут оказаться лишь определения из сферы исследования региональной безопасности в Российской Федерации.
Рассмотренный понятийный аппарат позволяет автору выразить в научных категориях основные предметные стороны объекта исследования - современных политических процессов, обусловливающих состояние национальной безопасности Российской Федерации на региональном уровне.
1.2. Влияние региональных и национальных политических процессов на состояние национальной безопасности Российской Федерации
Современное понимание национальной безопасности, как мы уже отметили выше, отражает взаимосвязь и обусловленность безопасности личности, общества и государства на различных уровнях - от международного до конкретного локального, или регионального уровней в масштабе отдельно взятой страны. Это обусловлено тем, что современные угрозы жизненно важным интересам объектов безопасности имеют не только национальный, но и глобальный характер (например, угрозы экологического характера, которые не признают национальных границ).
Постановка вопроса о безопасности территориальных социальных общностей в современной России весьма актуальна, о чем свидетельствует множество проблем, с которыми столкнулись жители регионов в ходе экономического и политического реформирования страны.
В условиях жесткого экономического кризиса регионы России оказались в поле действия макроэкономических тенденций, разрушающих целостность экономического пространства страны. Будучи в существенно различной мере обеспечены ресурсами, интеллектуальным потенциалом, по исторически тесно связаны друг с другом в рамках определенного разделения общественного труда, регионы в новых экономических условиях перехода страны к капитализму оказались перед лицом необычайно серьезной опасности: необеспеченности социально-экономического развития ресурсной и технологической базой. Они принципиально по-разному стали "откликаться" на вызовы мирового рынка. В выгоде оказались те из них, которые исторически обладают обширной сырьевой базой и промышленными мощностями для перера-
ботки сырья и производства полуфабрикатов, пользующихся спросом на мировом рынке1.
Катастрофически тяжелым оказалось положение тех регионов, продукция которых более не востребуется прежними потребителями бывшего Советского Союза и тем более не имеют шансов конкурировать на мировом рынке. Это, прежде всего субъекты Федерации, входящие в Северо-Кавказский, Приволжский, Северо-Западный, Центральный федеральный округа. Сложился макроэкономический разрушительный механизм, развернувший регионы - производители продукции мирового спроса в сторону дальнего зарубежья и обрекший старые промышленные регионы на убийственное автаркическое развитие и маргинализацию на самой дальней периферии Евроатлантической цивилизации.
Такие макроэкономические тенденции не могут отразиться положительно на национальной безопасности Российской Федерации в целом и на безопасности региональных территориальных общностей. Властные импульсы по вертикали, зачастую, просто вязнут в толще конъюнктурных интересов региональных политических и хозяйственных элит, позицию которых можно понять: необходимо обеспечить выплаты бюджетной сфере (зарплаты, пособия, пенсии). Однако за такой позицией отчетливо просматривается и безразличие к национальным интересам Федерации в целом.
В течение 90-х гг. Россия представляла из себя классический пример опасного федерализма в политическом переходном процессе. Мощные республики, базирующиеся на этнической основе, бросили вызов федеральному Центру по ключевым вопросам политической и экономической реформы. Однако, начиная с выборов Президента РФ 2000 г., ре-
См.: Возжеников А.В. Обеспечение национальной безопасности на региональном и муниципальном уровнях // В кн.: Общая теория национальной безопасности. - М: РАГС, 2002.-С.219-220.
гиональные прерогативы были существенно сокращены. Центру удалось "обуздать" сепаратистские тенденции.
Прошедшее десятилетие (1994-2004 гг.) выявило ряд проблем, вызванных состоянием субъектов Российской Федерации. Среди этих проблем - давление менталитета традиционного правления, коррупция, провинциальное сопротивление рыночной реформе. В 90-х годах преуспевающие республики бросили вызов Центру по распределению дохода; установленным правилам, препятствующим межрегиональной торговле. Субъекты Федерации повсеместно принимали внутренние законы в противоречии с федеральными. Региональные лидеры "давили" на федеральное правительство, требуя подписания двусторонних договоров и соглашений на совместно использующиеся ресурсы, гарантирующих субъектам определенные привилегии. Такие тенденции получили в научной литературе название "ассиметричный федерализм" Асимметричный федерализм представлял опасность самой целостности Российской Федерации, подрывал ее национальную безопасность.
Президенту В.Путину удалось сохранить экономическую и политическую целостность Российской Федерации через усиление вертикали власти (создание семи федеральных округов), отдаление региональных лидеров от верхней палаты парламента, строжайшее требование соблюдать федеральные законы и Конституцию РФ на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). В течение 2000 г. ряд указов Президента Б.Ельцина, предоставляющих специальные привилегии отдельным регионам, были отменены; федеральная бюджетная политика стала боле стандартизованной, а законы и некоторые статьи Конституции, имевшие разночтение, неоднократно корректировались. В 2000-
2002 гг. 28 из 42 договоров по совместному использованию ресурсов были аннулированы1.
Имевшее место противостояние Центра и регионов заставляет искать пути согласования интересов субъектов политики на всех уровнях -федеральном, региональном, муниципальном в интересах сохранения целостности страны и стабильности в обществе. Характер регионального суверенитета является одним из ключевых факторов обеспечения безопасности и политической стабильности. Необходим определенный суверенитет и муниципальных образований. Под суверенитетом регионов и муниципальных образований автор понимает способность строить и осуществлять политику в ключевых областях независимо от федерального центра с использованием собственных ресурсов. Регионы должны иметь возможность увеличивать и тратить доход и генерировать внешнюю торговлю и инвестиции. По каждому пункту из этих возможностей до сих пор нет совпадения интересов федерального центра и регионов, что выступает отрицательным фактором политики обеспечения регио-нальной безопасности в Российской Федерации .
Неспособность центра создать эффективную инфраструктуру - с ясными и стабильными правилами для всех участников, эффективным правовым регулированием и устойчивыми правилами для торговли и зарубежных инвестиций - ограничивает возможности регионов привлекать прямые зарубежные инвестиции или устанавливать собственные внешнеторговые связи в сфере реализации имеющихся на местах ресурсов (например, нефть, алмазы, газ и т.д.). Самые прибыльные ресурсы, по большому счету, подчинены различным федеральным средствам
См.: Донна Бахри. Новый федерализм и парадоксы регионального суверенитета в России / Отдел политических исследований Пенсильванского государственного университета. Май 2003 г. (University Park, PA 16802) Donna. Y.Bahru @ Vanderbilt. edu. 2 См.: Балабанов А.А. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации(на примере Алтайского края). Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. - М: РАГС, 2003.
управления от квот и требований патентования до санкций, ограничивающих право реализации без разрешения центра. Санкции и квоты часто оставляют регионы без малейших перспектив для роста внешнеэкономической базы, что генерирует в отношениях федерального Центра и регионов противоречия, а иногда и конфликты.
Указанные аргументы автор получил в результате анализа опыта двух республик, которые проявляли наибольшее упорство в достижении суверенитета в 90-х гг. XX в. - Татарстан и Саха (Якутия).
Татарстан добился больших результатов в вытеснении имеющихся федеральных ограничений. Правительство Саха добивалось льгот для республики, строя свои отношения с федеральным центром на основе личных отношений между Б.Ельциным и президентом республики М.Николаевым.
И Татарстан, и Республика Саха (Якутия) были среди лидеров кампании "парада суверенитетов". К середине 90-х гг. обе республики получали большие доходы от продажи за рубеж местных природных ресурсов (нефть в Татарстане; алмазы, золото, уголь и др. в Саха-Якутии). Обе республики выиграли от соглашения, согласно которому им разрешалось направлять в федеральный бюджет меньшую долю налогов, чем другим субъектам РФ. Вместе с тем привилегированное положение названных республик в сфере налогообложения порождало напряженность в отношениях федерального центра с другими субъектами Федерации, федеральном правительстве и в политической элите страны. Все это не могло не отразиться на безопасности как регионов, так и Российской Федерации в целом.
Для Татарстана согласование интересов по линии центр-республика прошло через несколько лет переговоров и конфликтов в годы правления М.Горбачева и раннего Б.Ельцина. Лидеры республики сначала развернули деятельность по поднятию регионального статуса в
советской федеральной иерархии от АССР до союзной республики. И предложение М.Горбачева подписать союзный договор отдельно от России соответствовало устремлениям политической элиты Татарстана. Но высшие должностные лица РФ не поддержали идею М.Горбачева, и ему пришлось отступить.
Фактически, в самой политической элите России не было единства в отношении расширения суверенитета республик. В то время, как Б.Ельцин предлагал республикам "взять столько суверенитета, сколько можно проглотить", отдельные политические деятели относились негативно к расширению прав республик.
Перед лицом этих противоречий Республика Татарстан под руководством М.Шаймиева преследовала смешанную стратегию. Она последовательно искала юридическое подтверждение своего состояния, как суверенного региона, и сохраняла позицию открытости для переговоров с федеральным руководством. Но она бросила вызов федеральному центру, постоянно заявляя о республиканских правах: федеральная исполнительная власть, не желала делиться своими полномочиями по широкому кругу совместных предметов ведения исключительно федерального центра.
Так, например, когда усилились споры вокруг подписания горбачевского союзного договора в 1991 г., Татарстан бойкотировал выборы Президента РФ (июнь 1991 г.). Когда в конце 1991 г. статус и права Татарстана казались под угрозой, и Б.Ельцин пытался снять М.Шаймиева, республика созвала референдум по своему суверенитету. Когда в 1993 г. двусторонний договор "провалился", республика бойкотировала ельцинский апрельский референдум и декабрьские выборы. Она также отказалась платить налоги в федеральный бюджет, когда переговоры с федеральным центром зашли в тупик. Разумеется, все это усиливало политическую напряженность в стране.
Отношения Татарстана с федеральным центром развивались более стабильно и бескризисно после принятия Конституции РФ (1993 г.) и подписания двустороннего договора (1994 г.). Вопрос о статусе республики перестал быть актуальным. Татарстан провел выборы и направил своих депутатов в Государственную Думу РФ.
Но достигнутый компромисс с годами начал давать трещину. К концу 90-х гг. республиканские лидеры стали заявлять о возросших трудностях в получении ключевых постов в Москве, связывая с этим свой отказ, возобновлять соглашения с федеральным правительством о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Республики Татарстан.
Фактически, договор 1994 г. и различные соглашения о разграничении полномочий обеспечили более организованные отношения и укрепление стабильности перед лицом разделенного и непредсказуемого федерального центра. Но республиканский суверенитет был все еще значительно ограниченным. Ключевые источники дохода определялись в федеральном центре: продажи нефти зависели от ежегодной федеральной квоты, а федеральное правительство могло отказать или сократить квоты по своей воле, лицензии на эксплуатацию местных ресурсов также зависели от федерального одобрения, так же как и продажа продукции военной (оборонной) промышленности за рубеж, усилия, направленные на развитие внешнеэкономических связей также требовали федерального регулирования (соглашение Татарстана с федеральным правительством позволяло ему устанавливать связи с иностранными государствами, но только в пределах федерального закона и федеральной политики).
В Республике Саха отношения с федеральным Центром были не менее сложными, хотя и складывались бесконфронтационно. Политическая элита республики сосредоточила свои усилия на получении доли от
доходов по продаже природных ресурсов через личные связи с Б.Ельциным. М.Пиколаев поддерживал Б.Ельцина в некоторых критических моментах, и Б.Ельцин ответил рядом указов, предоставляющих республике большие права.
Так, например, М.Николаев поддержал Ельцина в ходе выборов Председателя Верховного Совета РСФСР в 1990 г., и позже отказал союзному правительству в отгрузке бриллиантов и золота в поддержку усилиям Ельцина сократить платежи советской казне. Б.Ельцин, в свою очередь, посетил Якутск, поддержал республиканский суверенитет, пообещал строить дальнейшие отношения на основе договоров и соглашений. После развала советской системы, Б.Ельцин издал ряд указов, предоставляющих республике долю в свободно конвертируемой валюте от продаж алмазов, золота и угля. В 1992 г. Б.Ельцин передал имущество бывшей советской алмазной монополии "Якуталмазу", таким образом, оставляя Республике Саха большую часть доходов от налогов. В результате - Республика Саха была среди первых, подписавших двусторонний договор с федеральным центром в 1995 году.
Но отношения между республикой и федеральным центром, тем не менее, были сложными: ельцинские указы не всегда гарантированно исполнялись федеральным правительством. Развитие республики, унаследованное от советской системы, базирующееся на добыче полезных ископаемых, проходило в условиях разброса населения на огромной территории, большой зависимости от ввоза товаров. Для республики были жизненно важны федеральные субсидии, чтобы поставлять в отдаленные районы в течение короткого лета продовольствие и промышленные изделия. Остро встала дилемма по синхронизации платежей: товары, поставляемые в республику, должны были быть заранее оплаченными. По своему личному опыту знаю, что федеральные фонды никогда не поступали вовремя и в полном объеме ни в одну из республик.
В 1996 г. отношения Республики Саха с федеральным центром еще более усложнились. Из-за финансовых недочетов в республике федеральные власти отказывались продлевать ранее подписанные соглашения. Президент РФ также отменил часть выданных ранее уступок по экспорту алмазов (право республики выкупать по себестоимости высококачественные алмазы и продавать их на внешнем рынке по мировым ценам). М.Пиколаеву стало гораздо труднее попасть на прием к Б.Ельцину (личные отношения также охладели).
Республика Саха располагала обширными природными ресурсами, требующими их развития. Однако разрешение на их освоение должно было исходить из федерального центра. Такое разрешение давалось с большим трудом даже после того, как федеральное правительство формально согласилось на более либеральный режим лицензирования экономической деятельности. Соглашение о разделе продукции требовало большого количества согласований с федеральным правительством, а также Государственной Думой РФ как законодательным органом. Самым большим рычагом управления республикой была ежегодная выдача квоты федеральным центром на продажу алмазов за рубеж. Должностные лица "АЛРОСа" жаловались, что выдача квоты часто задерживалась на несколько месяцев.
В 1997 г. федеральное давление на республику усилилось. Одобрение квот на продажу алмазов за рубеж не приходило до июля. В связи с тем, что доходы от "АЛРОСы" составляли основную часть бюджета республики, такая задержка была очень чувствительной для Республики Саха-Якутия.
Подход к суверенитету был различен в Саха и Татарстане, но общим было нежелание устанавливать связи с федеральным центром на фундаменте национальных интересов, политике обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Регионы не хотели учи-
тывать в своей политике общие для всей Федерации интересы в экономической сфере, что отрицательно сказывалось на экономической безопасности Российской Федерации.
Такая ситуация делала чрезвычайно трудным развитие внешнеэкономической базы страны. Несмотря на усилия федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, России не удавалось добиться расположения мирового экономического сообщества. Лидеры Татарстана предпринимали конкретные действия, направленные на установление контактов с ООН и ЕС, двусторонних отношений с некоторыми странами, открывали торговые представительства за рубежом. В сравнении с другими регионами Татарстан имел относительный успех в привлечении инвестиций: республика занимала 18 место среди субъектов РФ по совокупному ВВП республики в течение 1995-1999 гг.1.
Но в то же время абсолютный республиканский уровень ВВП, отражавший состояние национальной и региональной экономики, на душу населения оставался низким. Это отражало низкий уровень ВВП в Российской Федерации в целом.
Разногласия между ветвями власти на федеральном уровне также не способствовали усилению национальной безопасности. Политические лидеры федерального уровня шли на уступки этническим регионам, чтобы получить поддержку на выборах, усилить свои позиции во власти. Это породило ассиметричный федерализм в России.
Асимметрия стала особенно заметной в начале 90-х гг. XX в. Доля государственной торговли была также асимметричной. В некоторых республиках имелись пользующиеся спросом ресурсы (нефть, газ, золото, алмазы). Фактически ресурсы оказывали заметное влияние на уровень самоутверждения регионов. Влияние политической борьбы в вер-
1 См.: Donna Y. Bahw @ Vanderbilt. edu.
хах сказалось со временем и на содержании уступок этническим регионам.
В советскую эпоху автономные республики представляли собой третий легитимный уровень в федеральной иерархии, ниже центрального (всесоюзного) и республиканского уровня. Подобно союзным республикам, они рассматривались как этнические родины, со своими собственными конституциями и особыми, хотя и меньшими, правами для основных национальностей. Но они подчинялись как всесоюзному, так и республиканскому правительствам. Контроль над поступлениями доходов от природных ресурсов был особенно важной проблемой: как лидеры автономий, так и республик не спорили по этому поводу, однако ресурсы и поступления от них утекали в центр, и выгода от этого редко возвращалась обратно.
Стремление Президента СССР М.Горбачева ограничить региональные полномочия выглядели как великодушное давление на региональный суверенитет и независимость, установившиеся снизу. После объявления российского суверенитета М.Горбачев подготовил новый союзный договор для включения в него как союзных, так и автономных республик. Автономные республики были переименованы в республики, и им была предложена возможность подписываться отдельно, без их вышестоящих республик. Это должно было помочь разделить власть с союзными республиками, где была сложная военная обстановка, а также должно было нанести ощутимый удар по Б.Ельцину в политической борьбе. Это предложение М.Горбачева не было реализовано из-за сопротивления лидеров союзных республик. Работа над союзным договором привела к конфликту интересов, выразившемуся в государственном перевороте в августе 1991 г.
Однако и политика Б.Ельцина по отношению к союзным республикам и ЛССР была двойственной. Б.Ельцину была жизненно важна
поддержка республик в его борьбе против Горбачева и российского парламента, поэтому, когда М.Горбачев предложил поднять статус АССР и союзных республик в 1990 г., Б.Ельцин превзошел его: разъезжая по столицам союзных республик для продвижения идеи республиканского суверенитета он предлагал федеральный договор с Россией для перераспределения связей между центром и республиками, также предлагая заключить и двусторонние соглашения с ними. Но реализация этой идеи была сложна, т.к. структуры ССР все еще обладали некоторыми экономическими рычагами, да и в самом российском правительстве были разногласия по поводу местных автономий.
Отход от идеи федерального договора российских республик и регионов начался после переворота в августе 1991 г.: Б.Ельцину больше не нужно было стараться "превосходить и переигрывать" М.Горбачева. Этот отход не был долгим. Конфликт Б.Ельцина с парламентом потребовал обращения снова к республикам. Одной из ранних уступок федерального центра регионам явилось подписание Федеративного Договора в марте 1992 г. Договор предоставлял специальный статус республикам, признавал их суверенитет и права на местную собственность и ресурсы. Дальнейшие уступки последовали в 1993 г. Давление республик привело к тому, что в проект Конституции РФ в 1993 г. был включен Федеративный Договор и другие особые условия для республик, включая также обеспечение равного статуса республик, краев и областей. Однако этот проект Конституции не был принят: к осени 1993 г. был распущен парламент, назначены новые парламентские выборы и референдум по конституции1.
Подробнее об этом см.: Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. -М.: РАГС, 2005. - С.42-53; Сарычева И. Расползание правовой системы - угроза конституционной безопасности России//Федерализм. 1997. —№ 4. -С. 121-142.
Через двухсторонние соглашения и договоры с отдельными регионами федеральный центр сделал еще ряд уступок регионам. Федеральное правительство подписало соглашения о разделении власти с 46 субъектами Федерации в период с 1994 по 1998 гг. Большинство соглашений оговаривали особые условия для некоторых регионов. Перед выборами 1996 г. Б.Ельцин предложил еще ряд уступок регионам, расширяющих их права. Президентским указом в распоряжение регионов предоставлялись акции государственных предприятий для погашения налоговой задолженности (февраль 1996 г.). С началом предвыборной президентской кампании (1996 г.) Правительство РФ подписало 16 соглашений, 14 из которых с областями РФ.
По наблюдениям американского политолога Джефри Канна, выбор регионов свидетельствовал о том, что Правительство РФ было сфокусировано на президентских выборах, открыто игнорируя "антиельцинские" территории. Это оказалось козырной картой, чтобы привлечь на свою сторону регионы.
Однако к середине 1997 г. стало заметно нарастать недовольство областей теми уступками, которые "отвоевали" республики. Области тоже стали требовать больших прав.
Таким образом, природа расширения прав республик - субъектов РФ носила случайный характер. Большинство уступок для республик было сделано в денежно-кредитной сфере, регионы-области уступки получали в значительно урезанном виде. Одним из шагов по увеличению прав областей явилась передача им фондов посредством особых указов или соглашений. Однако большинство самых прибыльных фондов остались под федеральным контролем.
В ряде сфер Правительство РФ провело децентрализацию, главным образом, приостанавливая федеральные экономические программы и регулируя их финансирование. Уступки в республиканских экономи-
ческих правах обычно фокусировались на предоставлении более высокой части доходов, а не в предоставлении властных полномочий по самостоятельному сбору налогов. Таким образом, из 12 опубликованных бюджетный соглашений, подписанных в 1994-1998 гг., только одно представило местную автономность при сборе налогов (г. Санкт-Петербург). 9 из 12 соглашений признавали превосходство федерального закона при формировании бюджета и налоговой политики. Большинство двухсторонних соглашений также признавали федеральное превосходство. Только Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан и Северная Осетия подчеркивали свою государственность. В других соглашениях подчеркивалась роль региона как субъекта Российской Федерации.
Региональная экономическая автономность часто ограничивалась неспособностью федерального центра установить и разъяснить "правила игры". Отсутствие необходимой законодательной базы было основным препятствием по привлечению зарубежных инвестиций в экономику. Часто менялись федеральные таможенные нормы (и без предупреждения). Барьерами для иностранных инвестиций были: недостаток защиты прав собственности, запутанная федеральная налоговая система, неоднозначно и противоречиво истолковываемая иностранными инвесторами.
Через элементы управления в производстве и торговле федеральное правительство существенно ограничивало местную экономическую автономность. Федеральные нормы в лицензировании и квотах сдерживали способности регионов извлекать и продавать локальные ресурсы: законодательство по разработке подземных ресурсов требовало федерального согласия для каждой новой лицензии и тендера. Продажа стратегических ресурсов (нефть, алмазы и т.п.) подвергалась квотам, устанавливаемым ежегодно федеральным правительством. Зачастую установление квот задерживалось, тем самым прерывался поток поступлений в местный бюджет. Доступ к нефтепроводам регулировался госу-
дарственными учреждениями или лицами, близкими к федеральному правительству.
Бюджетная система была также излишне централизована. Федеральное правительство определяло типы и размеры налогов для регионов. 85% национальных поступлений в бюджет приходили из федеральных налогов, остальные 15% оставались в регионах, но все еще были федерально-управляемыми.
Регионы были вынуждены заключать временные соглашения с центром в выгодную для себя сторону (руководствовались не общенациональными, а корпоративно-региональными интересами), используя различные лазейки (например, налоговая компенсация, внебюджетные фонды и т.п.). В целом, регионы России встретились с серьезными ограничениями в формировании собственной экономической базы. Устойчивое постоянное экономическое давление Центра выступало фактором политической дестабилизации в стране.
Таким образом, анализ политических процессов в России в 90-х годах XX столетия наглядно демонстрирует необходимость работы по согласованию интересов государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а так же по выработке государственных механизмов согласования интересов государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Подытоживая сказанное по изложенной проблеме, отметим, что в результате указанных процессов в руках республиканских властей постепенно накапливался значительный потенциал сепаратизма, который мог привести к размыванию российского федерализма, формированию фактически новых геополитических субъектов, что напрямую связано с национальной безопасностью России.
Принципиальное значение на современном этапе приобретают проблемы преодоления издержек 90-х годов в законотворчестве как Федерации, так и ее субъектов, укрепления и развития российской государственности, территориальной целостности и единства правового пространства, развития федеративных отношений. "Региональное нормотворчество становится все более реальным и значительным фактором правовой действительности" .
1.3. Показатели безопасности для системы мониторинга региональной и национальной безопасности
Как отмечает А.В.Возжеников в работе "Национальная безопасность в контексте современных политических процессов" (Москва, 2005), система обеспечения национальной безопасности имеет специфические структурные, и функциональные компоненты, свои "входы" и "выходы". Как правило, на "входе" системы мы имеем дело с различного рода информацией об окружающей объекты безопасности среде, угрозах безопасности. На "выходе" системы обеспечения национальной безопасности мы имеем те или иные отклонения в удовлетворении интересов.
Организационное построение единой государственной и негосударственной систем обеспечения национальной безопасности России немыслимо без формализации информации о совокупной среде безопасности на различных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Очевидно, для того, чтобы реализовывать мероприятия по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства, надо не только иметь объективные сведения о среде безопасности, но и иметь представление о ее количественных и качественных характери-
Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. - М: РАГС, 2005.-С.42.
стиках. Именно поэтому разработка методик по созданию мониторинга национальной безопасности представляется весьма актуальной задачей.
Мониторинг среды безопасности, несомненно, повысит общий уровень деятельности органов и сил системы обеспечения национальной безопасности, наполнит конкретным содержанием знания об угрозах жизненно важным интересам основных объектов безопасности в Российской Федерации.
Автор предлагает, используя возможности факторного анализа национальной безопасности , выражать среду безопасности в регионе через конкретные показатели безопасности, сведенные в матрицу. Матрица показателей безопасности выступает главной информационной базой системы обеспечения национальной безопасности на любом уровне. По ней можно судить о движении границ областей гомеостаза объектов безопасности.
Так, экономическую безопасность можно было бы характеризовать через определенные пороговые показатели, выход за пределы которых означает появление реальных угроз экономической безопасности страны в целом либо отдельно взятого субъекта Российской Федерации. Такими показателями могли бы служить, на наш взгляд, доля расходов на обслуживание государственного долга (внешнего и внутреннего) к общему объему расходов госбюджета ; объем золотовалютных резервов страны3; отношение выплат по внешнему долгу к прогнозируемому объ-
1 См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. -
М.: ВТИ "Модуль", 2000; Парадигма национальной безопасности реформирующейся
России. Изд 2-е перераб.. - М: ЭДАС ПАК, 2000., Национальная безопасность Рос
сии: методология комплексного исследования и политика обеспечения.. - М: РАГС,
2002.
2 Допустимое пороговое значение 20% сократилось за последние 4 года с 29,5 до
19%.
3 Минимальный пороговый уровень 15 млрд. долларов. Объем золотовалютных ре
зервов страны по состоянию на 1 января 2004 г. более чем в 2 раза превысил мини
мальный пороговый уровень и обеспечивает более чем годовой импорт страны, что
согласно международным критериям резерва валюты и золота считается вполне дос
таточным.
ему экспорта за предстоящий год (налоговое значение 100%); уровень инфляции за прошедший год (пороговое значение - 25%); дефицит бюджета (пороговое значение - 3% ВВП); валовой сбор зерна (пороговое значение - 70 млн. тонн); объем валового внутреннего продукта (пороговое значение - 15,2 трлн руб.)1; доля инвестиций в ВВП (необходимое пороговое значение - 25%); доля инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции (минимальное пороговое значение - 15%); доля машиностроения и металлообработки в промышленном производстве (пороговое значение - 25%); показатели внешнего и внутреннего долга к ВВП (пороговое значение - не выше 60%); показатель удельного веса россиян к денежными доходами ниже прожиточного минимума во всем населении страны (допустимое пороговое значение -25%); соотношение доходов 10% наиболее обеспеченного и 10% наименее обеспеченного населения страны; уровень безработицы в стране и др. (полная матрица мониторинга национальной безопасности представ-лена в таблице 1) .
Таблица 1 Матрица модели мониторинга национальной безопасности Российской Федерации
Для примера: объем ВВП в 2000 г. составил примерно 6,9 трлн руб. - более чем в 2 раза ниже минимального порогового значения. Данное обстоятельство свидетельствовало об угрозе экономической безопасности страны.
2 Пороговые значения безопасности автор использует, исходя из сложившейся мировой практики. См: Бобровников В.А. Проблемы обеспечения экономической безопасности. В сб.: Проблемы внутренней безопасности России. Материалы научно-практической конференции. М.: РАГС Фонд "Отечество", 2001. - С.362-363.
Социально-политическую безопасность регионов России могли бы характеризовать такие показатели как: уровень безработицы; коэффициент прироста населения; коэффициент чистой миграции; суммарный коэффициент рождаемости; средняя продолжительность жизни; процент городского населения и др.
Экологическую безопасность регионов и страны в целом могли бы отражать следующие показатели: запасы грунтовых вод; концентрация кишечной палочки в пресной воде; максимальный промысловый запас для рыболовства; изменение земельных условий; величина территорий, пораженных опустыниванием; площадь пахотных земель на душу населения; территория засоленных и заболоченных почв; изменение площади лесомасс; структура лесного фонда; процент исчезающих видов растений от общего числа местных видов; концентрация загрязняющих веществ в атмосфере городов; земельные территории, загрязненные опасными отходами и др.
Следует отметить, что в отечественной системе обеспечения национальной безопасности показатели экологической безопасности установлены в ряде случаев в виде предельно допустимых концентраций вредных веществ в природной среде. Однако, по мнению автора, ело-
жившаяся система контрольных показателей не в полной мере отражает угрозы населению отдельных социальных территориальных общностей на среднесрочную и дальнесрочную перспективы.
Информационную безопасность могли бы отразить такие показатели как: направленность информационных потоков; интенсивность циркулирования информационных потоков, структура информации; состав СМИ региона; характер теле - и радиопрограмм; этнический состав журналистов и телеведущих; протяженность магистральных линий телефонной связи на 100 жителей; доступ к информации и др.
Аналогично строится модель мониторинга других сфер безопасности личности, общества и государства по отдельно взятому региону. Возможности метода позволяют построить модель мониторинга национальной безопасности на любом уровне - от федерального до локального (муниципального).
Показатели региональной безопасности не имеют внутренней иерархии, и их значимость зависит от конкретной ситуации. Они характеризуют ослабление или усиление защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в той или иной сфере безопасности - сфере жизнедеятельности конкретного общества. Их величина (направленность) может быть определена группой экспертов или с помощью социологических опросов (анкетирование, интервьюирование) населения (различных социальных групп) региона.
Автор не приводит в модели абсолютных значений показателей безопасности в различных сферах жизнедеятельности. Они важны при анализе и оценке угроз жизненно важным интересам для конкретной социальной общности. Автор понимает, что он не в силах инициативно вычислить всю совокупность пороговых значений показателей безопасности. Для этого потребуется работа не одного научного коллектива. Он предлагает для оценки (качественной) безопасности ранжировать показатели безопасности по пятибалльной шкале от +2 до -2. Знаки "+" и "-"
используются им для отражения направленности действия того или иного показателя безопасности: +2, +1 - улучшение ситуации; 0 - сохранение ситуации (статус "кво"); -1, -2 - ухудшение ситуации.
Оценки +2, +1, 0, -1, -2 носят экспертный характер (хотя могут основываться и на точной эмпирической информации).
Авторский подход к построению мониторинга национальной безопасности показывает, что с его помощью можно реализовать сценарный метод к анализу процессов в сфере региональной безопасности. Этот подход вооружает исследователя инструментом перенесения размытых понятий и определений на строгий язык формальной логики. Он достаточно эффективен в условиях недостатка информации и хорошо подходит для ситуаций, когда необходимо провести предварительный анализ явления, не располагая ресурсами для масштабных исследований.
Вместе с тем, данному методу присущи недостатки, которые могут быть преодолены в ходе дальнейшей работы, как над его применением, так и над совершенствованием программных продуктов и методик. По мнению бывшего руководителя Аналитического центра Администрации Президента РФ А.Райкова, данный метод, несмотря на его простоту, до сих пор является самым эффективным инструментом моделирования социально-политических процессов, отражающих безопасность нации и территориальных социальных общностей.
А Л *
Политические проблемы региональной безопасности в стране приобрели особое значение в 90-х гг. XX столетия. Обеспечение безопасности стало условием и целью социально-политических и социально-экономических реформ в России.
Продуктивной деятельности государства и общества по решению проблем обеспечения региональной безопасности мешает теоретическая неразработанность целого ряда вопросов, касающихся соотношения безопасности личности, общества и государства; безопасности региональной территориальной социальной общности и национальной безо-
пасности России в целом; распределение компетенции между государственными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Региональная безопасность, как составляющая национальной безопасности, обнаруживает тесную связь с политическими процессами становления и развития политической власти в регионах, взаимного влияния государственной политики федерального центра на политику регионов-субъектов РФ и политики регионов - субъектов РФ на федеральный центр, а также с закономерностями функционирования политической сферы жизни региональной территориальной социальной общности.
Под политической сферой региона автор понимает политическую сферу административно управляемых территорий, совпадающих с границами республик, краев, областей и автономных округов - субъектов Российской Федерации.
Категория "региональная безопасность" представляется автором как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (граждан региональной территориальной социальной общности, входящей в Российскую Федерацию, институтов государства на региональном уровне), от внешних и внутренних угроз и опасностей во всех сферах их жизнедеятельности, обеспечивающее их существование и устойчивое развитие. Первооснову региональной безопасности составляет реализация жизненно важных интересов граждан региона Российской Федерации. Защита жизненно важных интересов личности, общества и государства представляется как главнейшая и единственная задача системы обеспечения региональной безопасности Российской Федерации.
Жизненно важные интересы объектов безопасности выражаются в их стремлении к устойчивому развитию и выживанию. Совокупность этих интересов выражает категория "национальные интересы". Нацио-
нальные интересы имеют приоритетное значение для органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
Автор акцентирует внимание на различии понятий "угроза" и "опасность", даст собственное их толкование. При определении "угрозы" и "опасности" необходимо учитывать их принципиальное отличие. Опасность намного шире но спектру своего проявления и воздействия на объекты безопасности. Она имеет под собой не только социальную, но и природную основу. Опасность проявляет себя через сочетание определенных условий и факторов, генерирующее вред, ущерб национальным интересам. В социальной среде мы имеем дело с угрозами как проявлением противоборства социальных интересов. "Угроза" - это совокупность намерений и возможностей одного социального субъекта причинить вред, ущерб интересам другого социального субъекта.
Угрозу региональной безопасности в России могут представлять действия региональных политических лидеров, направленные на изменение конституционного порядка в стране, на нарушение территориальной целостности Российской Федерации, что имело место в регионах России в 90-х годах XX столетия.
Современная опасность для России таится в бессистемном и в бескомплексном решении вопросов федеративного устройства страны, в отсутствии совершенного механизма согласования интересов государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях. Опасность представляет также неразработанность концептуальных положений безопасности российских регионов в общей системе национальной безопасности страны.
Политическая практика построения демократического федеративного государства требует теоретической проработки проблем региональной безопасности России как составной части национальной безопасности, выражающейся в защищенности жизненно важных интересов территориальных социальных общностей от внешних и внутренних угроз и опасностей.
Территориальное устройство федеративного государства: основные понятия исследования
Анализ федеративных отношений в контексте безопасности России в целом и ее регионов в частности представляется весьма актуальной и сложной задачей. Она предполагает, в частности:
- оценку достигнутого уровня развития региона;
- анализ и оценку угроз жизненно важным интересам личности и в целом социальной общности региона;
- анализ динамики развития важнейших сфер жизнедеятельности региональной социальной общности, в первую очередь экономической сферы;
- оценку финансового потенциала;
- оценку уровня жизни и ситуации на рынке труда и др.
Методология комплексного исследования вопросов национальной безопасности в целом основательно раскрыта в работах
А.В.Возженикова1. Однако, при раскрытии общих подходов и принципов исследования безопасности, А.В.Возжеников не акцентирует внимания на конкретных технологиях исследования безопасности в региональном контексте. Он так же не акцентирует внимание на проблемах территориального устройства общества и безопасного развития территорий, входящих в многонациональное государство.
Проблемы территориального устройства общества являются объектом исследования ряда наук: политологии, социологии, социально-экономической географии, региональной экономики и др. При этом одним из наименее разработанных аспектов территориального устройства общества является социально-политический, так как к серьезным разработкам региональных проблем в контексте политологического анализа отечественные ученые приступили только в 1990-х годах XX в.2. В целом ряде отечественных исследований речь идет о территориальных проблемах, как на поселенческом, так и на региональном уровнях, а также рассматриваются конкретные политические проблемы федеративного устройства, местного самоуправления, децентрализации. Территориальное устройство общества тесно увязывается с системой жизненно важных интересов территориальных социальных общностей, с их безопасностью3 как основному интересу человека и социальных групп.
Чтобы правильно понять структуру территориального устройства общества, следует иметь в виду два главных составляющих это устройство элемента - поселения и регионы. Под поселением принято понимать "территориально-целостный, компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей"1. Это понятие в политической регионалисти-ки не вызывает сомнений. Относительно второго элемента следует заметить, что понятие "регион" в литературе трактуется неоднозначно.
Регион (от лат regio - область, район) - определенная территория страны или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил, сложившейся социальной инфраструктурой и своеобразием социально-политических условий2. Как следует из определения, "район" и "регион" - родственные, но отличающиеся друг от друга понятия.
Район, по определению Э.Б.Алаева , - территория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и характеризующаяся единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью. Причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории.
Влияние региональных и национальных политических процессов на состояние национальной безопасности Российской Федерации
Современное понимание национальной безопасности, как мы уже отметили выше, отражает взаимосвязь и обусловленность безопасности личности, общества и государства на различных уровнях - от международного до конкретного локального, или регионального уровней в масштабе отдельно взятой страны. Это обусловлено тем, что современные угрозы жизненно важным интересам объектов безопасности имеют не только национальный, но и глобальный характер (например, угрозы экологического характера, которые не признают национальных границ).
Постановка вопроса о безопасности территориальных социальных общностей в современной России весьма актуальна, о чем свидетельствует множество проблем, с которыми столкнулись жители регионов в ходе экономического и политического реформирования страны.
В условиях жесткого экономического кризиса регионы России оказались в поле действия макроэкономических тенденций, разрушающих целостность экономического пространства страны. Будучи в существенно различной мере обеспечены ресурсами, интеллектуальным потенциалом, по исторически тесно связаны друг с другом в рамках определенного разделения общественного труда, регионы в новых экономических условиях перехода страны к капитализму оказались перед лицом необычайно серьезной опасности: необеспеченности социально-экономического развития ресурсной и технологической базой. Они принципиально по-разному стали "откликаться" на вызовы мирового рынка. В выгоде оказались те из них, которые исторически обладают обширной сырьевой базой и промышленными мощностями для перера ботки сырья и производства полуфабрикатов, пользующихся спросом на мировом рынке1.
Катастрофически тяжелым оказалось положение тех регионов, продукция которых более не востребуется прежними потребителями бывшего Советского Союза и тем более не имеют шансов конкурировать на мировом рынке. Это, прежде всего субъекты Федерации, входящие в Северо-Кавказский, Приволжский, Северо-Западный, Центральный федеральный округа. Сложился макроэкономический разрушительный механизм, развернувший регионы - производители продукции мирового спроса в сторону дальнего зарубежья и обрекший старые промышленные регионы на убийственное автаркическое развитие и маргинализацию на самой дальней периферии Евроатлантической цивилизации.
Такие макроэкономические тенденции не могут отразиться положительно на национальной безопасности Российской Федерации в целом и на безопасности региональных территориальных общностей. Властные импульсы по вертикали, зачастую, просто вязнут в толще конъюнктурных интересов региональных политических и хозяйственных элит, позицию которых можно понять: необходимо обеспечить выплаты бюджетной сфере (зарплаты, пособия, пенсии). Однако за такой позицией отчетливо просматривается и безразличие к национальным интересам Федерации в целом.
В течение 90-х гг. Россия представляла из себя классический пример опасного федерализма в политическом переходном процессе. Мощные республики, базирующиеся на этнической основе, бросили вызов федеральному Центру по ключевым вопросам политической и экономической реформы. Однако, начиная с выборов Президента РФ 2000 г., ре гиональные прерогативы были существенно сокращены. Центру удалось "обуздать" сепаратистские тенденции.
Прошедшее десятилетие (1994-2004 гг.) выявило ряд проблем, вызванных состоянием субъектов Российской Федерации. Среди этих проблем - давление менталитета традиционного правления, коррупция, провинциальное сопротивление рыночной реформе. В 90-х годах преуспевающие республики бросили вызов Центру по распределению дохода; установленным правилам, препятствующим межрегиональной торговле. Субъекты Федерации повсеместно принимали внутренние законы в противоречии с федеральными. Региональные лидеры "давили" на федеральное правительство, требуя подписания двусторонних договоров и соглашений на совместно использующиеся ресурсы, гарантирующих субъектам определенные привилегии. Такие тенденции получили в научной литературе название "ассиметричный федерализм" Асимметричный федерализм представлял опасность самой целостности Российской Федерации, подрывал ее национальную безопасность.
Президенту В.Путину удалось сохранить экономическую и политическую целостность Российской Федерации через усиление вертикали власти (создание семи федеральных округов), отдаление региональных лидеров от верхней палаты парламента, строжайшее требование соблюдать федеральные законы и Конституцию РФ на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). В течение 2000 г. ряд указов Президента Б.Ельцина, предоставляющих специальные привилегии отдельным регионам, были отменены; федеральная бюджетная политика стала боле стандартизованной, а законы и некоторые статьи Конституции, имевшие разночтение, неоднократно корректировались. В 2000-2002 гг. 28 из 42 договоров по совместному использованию ресурсов были аннулированы1.
Имевшее место противостояние Центра и регионов заставляет искать пути согласования интересов субъектов политики на всех уровнях -федеральном, региональном, муниципальном в интересах сохранения целостности страны и стабильности в обществе. Характер регионального суверенитета является одним из ключевых факторов обеспечения безопасности и политической стабильности. Необходим определенный суверенитет и муниципальных образований. Под суверенитетом регионов и муниципальных образований автор понимает способность строить и осуществлять политику в ключевых областях независимо от федерального центра с использованием собственных ресурсов. Регионы должны иметь возможность увеличивать и тратить доход и генерировать внешнюю торговлю и инвестиции. По каждому пункту из этих возможностей до сих пор нет совпадения интересов федерального центра и регионов, что выступает отрицательным фактором политики обеспечения регио-нальной безопасности в Российской Федерации .
Современная административная реформа и проблемы согласования интересов государственных органов власти на федеральном и региональном уровнях
В течение ряда последних лет в стране идет активная работа по реформированию федеративных отношений. Выработаны многие предложения и концепции, касающиеся совершенствования государственного устройства страны. Тем не менее, готовых рецептов, однозначно определяющих дальнейшие направления развития федерализма в России, не существует. Более того, идут бесконечные споры о формах и методах разграничения полномочий во всех сферах политической, хозяйственной и финансовой деятельности властных структур.
В 1997 г. появилась новая законодательная база, содержащая новые правила заключения двусторонних договоров и установки для создания системы местного самоуправления. Принятие нового законодательства в 1999 г. потребовало одобрения парламентариев на продление договоров о разграничении предметов ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Согласно последним законам все внешние связи переходили под контроль федерального правительства. Бюджетная система так же официально перешла под контроль федерального центра, но региональные правительства находили в ней лазейки для реализации своих интересов. Жизнь требовала обновления механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. На долю Президента РФ В.Путина выпала величайшая ответственность создания этого нового механизма взаимодействия и согласования интересов. Потребовалась активизация законотворческой деятельности на федеральном уровне.
Новое федеральное законодательство наделило федеральную власть еще большими полномочиями (возможность смещать губернаторов, распускать региональные законодательные органы и т.п.). Совсем недавно, в 2004 г., федеральный центр добился законодательного решения вопроса об отмене выборов губернаторов (глав субъектов Федерации) и их назначении (выдвижении для назначения) Президентом Российской Федерации. Также у федеральной власти появилось больше полномочий для рассмотрения региональных законопроектов. С 2000 г. Минюст РФ стал отказывать в регистрации новых региональных законов, не соответствующих федеральным. Без регистрации закон не вступал в силу. Поощрялось активное оспаривание региональных законопроектов федеральными истцами: теперь они могли обращаться в суды общей юрисдикции, а не в перегруженный делами Конституционный Суд РФ. Федеральное правительство получило большее число функций по контролю за назначением федеральных истцов, судей и руководителей силовых структур в субъектах Российской Федерации. Контроль над фискальными ресурсами еще в большей степени перешел к федеральному центру. Старые двусторонние бюджетные соглашения с отдельными регионами функционировали до окончания срока действия или же просто были заменены новым федеральным бюджетным законодательством (согласно новому законодательству федеральному Центру отходила большая часть доходов). Были заблокированы и некоторые ключевые лазейки, позволяющие региональным властям самостоятельно находить ресурсы для регионального развития. Все регионы вынуждены были вступить в федеральную казначейскую систему - это отнимало у местных банков возможность управлять бюджетными фондами, также отошедшую к федеральным властям. Были предприняты меры по снижению числа федеральных государственных служащих в регионах. В других сферах контроль федерального правительства также увеличился (инструкции СМИ, политическим партиям и др.). Федеральные власти потребовали и собственность, которая ранее была оставлена региональным правительствам.
В регионах новшества восприняты по-разному. Дотационные регионы пошли на соглашение с федеральными требованиями охотнее, тогда как регионы - "доноры" высказывали больше сопротивления. Особое сопротивление новациям оказывали республики. Изменения местного законодательства и конституций шли медленно, однако к 2004 г. все республиканские законы и конституции были приведены в соответствие с федеральными правовыми нормами. Уменьшение числа региональных привилегий в Татарстане и Республике Саха происходило медленнее и тяжелее, чем во многих других регионах. Однако и в настоящее время экономические основы федеративных отношений на уровне регионов нуждаются в системе надежных регуляторов, чтобы обрести возможность с минимальными потерями выдерживать перегрузки колебаний экономической конъюнктуры. Одним из важнейших таких регуляторов, по мнению автора, может являться экономический федерализм. Он создаст солидную базу для упрочения и развития экономической составляющей национальной безопасности Российской Федерации.
В целом же следует заметить, что проблемы регионального сепаратизма и сегодня остро стоят в России. Эти проблемы необходимо решать в контексте построения подлинного федеративного государства. Реальная федерация может возникнуть только в результате такой трансформации политических, экономических, социальных, этнических, конфессиональных и других интересов, которая убедит большинство населения в необходимости при выдвижении региональных целей ориентироваться на национальные интересы России. Отсутствие такой трансформации интересов порождает опасность для самого процесса реформирования страны, ограничивая возможности формирования единого экономического правового и информационного пространства в России. Поэтому, фактически, сейчас проблема построения подлинного федерализма является главной, основополагающей проблемой внутренней безопасности России. Судьба федерализма в стране - это судьба существования и устойчивого развития России как суверенного демократического государства.
