Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Регионы России и их современная политическая специфика 17
Раздел 2. Сущность и содержание регионально-политических факторов обеспечения пограничной безопасности Российского государства 49
Раздел 3. Военно-политические аспекты деятельности региональных управлений ПС России 83
Раздел 4. Учет регионально-политических факторов в деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации 117
Заключени е 149
Список использованной литературы 160
- Регионы России и их современная политическая специфика
- Сущность и содержание регионально-политических факторов обеспечения пограничной безопасности Российского государства
- Военно-политические аспекты деятельности региональных управлений ПС России
- Учет регионально-политических факторов в деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации
Регионы России и их современная политическая специфика
Актуальность региональных проблем социально-экономического развития России объясняется совокупностью различных факторов, в основе которых лежат географические особенности страны. Приоритетное значение имеют такие факторы, как величина и монолитность территории, характер ее заселенности и освоенности, пространственная дифференциация природных, экономических и социальных условий, масштабы и эффективность использования материальных ценностей и трудовых ресурсов, экологическая безопасность, национальный состав населения. Все это вместе взятое и в совокупности с созданными человеком условиями и составляет специфику отдельного региона.
В наше время границы не означают непреодолимые рубежи, за которыми находится другой мир. Во многом «прозрачные», они открыты для движения капиталов, товаров, людей и идей, и очень часто по обе стороны границы оказываются совместимые системы организации жизнедеятельности людей и их ценностей. Вот что пишет в этой связи отечественный политолог А. Дахин: «Изменение границ в современном мире можно считать наиболее значимым признаком тектонической активности сил социального самоопределения, сепаратизма и глобализма... Подвижность границ традиционных «национальных государств» обусловлена в равной степени мотивами локального, внутреннего самоопределения регионов и мотивами глобального, планетарного... «переопределения» мирового порядка. Локальное самоопределение нередко оборачивается сепаратизмом, а глобальное «переопределение» -претензиями на мировое монопольное господство. И в том и в другом случаях возникает агрессивное, разрушающее воздействие на традиционные структуры государственных границ. Его нельзя оценивать однозначно положительно или отрицательно. Скажем, повышение прозрачности границ государств Европы, объединенных шенгенским соглашением, не идет ни в какое сравнение с прозрачностью границ между Беларусью и Литвой или между Россией и Украиной, либо с дискуссиями по вопрос объединения Северной и Южной Кореи»1.
Если глобализация снижает значимость географического фактора, то фрагментация, наоборот, актуализирует роль границ и этнотерриториальных сообществ. Интегральным проявлением и результатом их сложного взаимодействия, своеобразным компромиссным их сочетанием выступает регионализация, формирование новых регионов, которое сопровождается перестройкой их отношений с государством, в лоне которого они возникли, и одновременно - изменением отношений с соседними территориями зарубежья. Оно, следовательно, изменяет и геополитическую и геоэкономическую картины мира. Так понимаемая регионализация актуализирует и по-новому ставит проблему самоидентификации России.
Российское будущее, будущее ее экономики и культуры возможны только на определенном пространстве. Самоценность географической и геополитической детерминации российской истории настолько очевидна, что без нее нельзя и ранее и в прошлом объяснить ментальность россиян. Так исторически сложилось, что в связи с распадом Советского Союза Россия вошла в эпоху глобализации в новом геополитическом качестве. С одной стороны, она стала суверенным государством, самостоятельным субъектом мировой политики. С другой стороны, изменился ее физический облик. Являясь правопреемницей СССР, она не располагает ни его территорией, ни его населением, ни его промышленным (и военно-промышленным) потенциалом, ни его международной поддержкой и влиянием.
Между тем Россия началась не в ноябре 1917 года и не в декабре 1991 года. Все дореволюционные века, как и все советские десятилетия - не «предыстория» общества. России свойственны инвариантные (не зависящие от времени и обстоятельств) черты, совокупность которых и определяет ее как самобытный и в известной мере самодостаточный регион. По энциклопедическим толкованиям регион есть территория, обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов и отличающаяся по ряду признаков от других территорий. В таком контексте несколько позиций особенно важны.
Одна связана с пространственной организацией социума. Как и любая другая страна, Россия существует в определенных границах. И хотя межгосударственные границы теряют былое значение, они составляют каркас современного миропорядка и остаются атрибутивной характеристикой государства. Подтверждением этому служит тот факт, что в основе подавляющего большинства современных конфликтов в мире лежит оппозиция сторон по вопросу обладания территорией и связанных с ней ресурсов. И совсем не случайно, несмотря на прогресс в области военной техники, страны, не имеющие общей границы, как правило, между собой не воюют.
К числу основополагающих норм международного права относится территориальная целостность государства и нерушимость его границ. В полном соответствии с этим Конституция РФ устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность ее территории. В конституционном положении «целостность территории» означает, что все составляющие ее части только в совокупности создают жизнеспособную пространственную организацию социума, и какие-либо изъятия из нее подрывают геополитическую стабильность и социально-экономический потенциал государства. Между тем, территориальные претензии к нашей стране предъявляют многие государства, в том числе нового зарубежья. Нет недостатка и в теоретических построениях, обосновывающих «пространственное бремя» России, и целесообразность освобождения от него.
Сущность и содержание регионально-политических факторов обеспечения пограничной безопасности Российского государства
Исторический опыт свидетельствует, что стабильность любого государства, его безопасность в целом, тесно связана с безопасностью его государственных границ и в значительной мере обусловливается состоянием пограничной безопасности. Под пограничной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от всего спектра потенциальных и реальных внешних и внутренних угроз в пограничном пространстве Российской Федерации1. Из этого определения видно, что пограничная безопасность России обеспечивает защиту национальных интересов, жизнеспособность российского государства, условия для его развития и улучшения благосостояния граждан в важной для национальной безопасности сфере деятельности.
Пограничная безопасность страны тесно взаимосвязана с другими видами национальной безопасности Российской Федерации. Место пограничной безопасности в структуре национальной безопасности России определяется существенно важными для жизнедеятельности государства объектами защиты, широкими пространственно-географическими рамками их охвата и обеспечения национально-государственных интересов большого разнообразия и глубокой специфики.
Главная цель пограничной безопасности - укрепление суверенитета и территориальной целостности России, стабильности обстановки на ее государственной границе и в пограничных пространствах, строительство адекватной существующим и потенциальным угрозам системы обеспечения пограничной безопасности, создание благоприятных условий в пограничной сфере для реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. Цели пограничной безопасности реализуются и в региональном ракурсе, ибо более половины российских регионов являются приграничными. Их специфика в различных сферах региональной практики (экономическая, социальная, политическая, идеологическая, экологическая, военно-политическая и иная) определяет и специфику региональной пограничной стратегии и политики.
Потребность в пограничной безопасности обусловлена объективными обстоятельствами. Прежде всего, она является закономерным следствием образования государств и процессов территориального разграничения между ними, установления и сохранения границ, а также государственного суверенитета в переделах своей территории, возможного возникновения односторонних или взаимных территориальных претензий, попыток пересмотра существующих государственных границ, обострения пограничных споров и перевода их в стадию открытого конфликта, чреватого эскалацией вооруженного насилия. Кроме того, неотъемлемой функцией государства во все времена была и остается защита своих жизненно важных интересов и „противодействие угрозам национальной безопасности на границе и приграничной территории .
По сути, и изначально безопасность любого государства - это, прежде всего, его пограничная безопасность. Для России на современном этапе этот вывод особенно актуален. Поскольку в конце XX века в ее пограничной сфере сконцентрировались различные весьма сложные глобальные, региональные и внутренние противоречия и все более рельефно ощущается комплексный характер действия современных угроз национальной безопасности Российской Федерации (политических, экономических, социальных, духовно-идеологических, военных, информационных, экологических, демографических, этнических, религиозных и иных).
Пограничная безопасность имеет собственную, в том числе географическую среду реализации - пограничное пространство: наземное, водное (морское, речное, озерное), подводные и воздушные. При этом следует уточнить, что к категории пограничных пространств относятся те определенные территории и области физико-географической среды, на которые распространяются нормы специальных правовых режимов, обеспечивающих территориальную целостность и суверенитет страны, а также защиту жизненно важных интересов граждан, общества и - государства и которые также являются объектами реализации государственной пограничной политики.
В целом требования пограничной безопасности страны реализуются на государственной границе России, распространяются на приграничную территорию Российской Федерации, обеспечиваются в морском и воздушном пограничном пространстве России, в также осуществляются, в соответствии с двухсторонними и коллективными договорами и соглашениями государств Содружества, на внешних границах государств СНГ. Для решения задач пограничной безопасности России формируется и функционирует система ее обеспечения, являющаяся, составной частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключающаяся в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных.
Военно-политические аспекты деятельности региональных управлений ПС России
Пограничная политика Российской Федерации осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Само пограничное пространство регионально дифференцировано, а потому пограничная политика носит региональный характер.
Основными субъектами пограничной политики Российской Федерации выступают1: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; общественные объединения, организации и граждане. Результат взаимодействия региональной политики и пограничной политики порождает новый вид политического процесса, именуемый региональная пограничная политика. Поскольку речь в данном случае идет не только о соблюдении региональных, но и пограничных интересов России, то логично предположить, что региональная пограничная политика имеет исключительно государственный характер, а деятельность ее субъектов имеет государственное значение.
Пограничная политика в приграничных регионах Российской Федерации направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, защиту интересов страны в пограничном пространстве. Она формируется высшими органами государственной власти, Пограничной службой России и региональными управленческими структурами пограничного ведомства России на основе Конституции, законов и других нормативно-правовых актов Российского государства, общепринятых норм и принципов международного права и осуществляется через оперативную и стратегическую деятельность региональных пограничных структур. Реализация региональной пограничной политики представляет практическое исполнение ее целей, задач и принципов.
Главной целью региональной пограничной политики России выступает защита национальных интересов, обеспечение безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве. Основными задачами региональной пограничной политики на современном этапе являются: обеспечение суверенитета и территориальной целостности страны и интересов регионов, обеспечение их пограничной безопасности; совершенствование международно-правового оформления государственной границы; „ межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве регионов; противодействие экономической и демографической экспансии на территорию страны со стороны сопредельных государств; предотвращение попыток международной изоляции страны. При этом при учете влияния геополитических факторов, основополагающими принципами региональной пограничной политики Российской Федерации должны выступать: взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ; приоритет национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве, комплексный подход к их реализации и защите; мирное разрешение пограничных споров; уважение прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что, выступая как объект воздействия геополитических процессов в пограничном пространстве регионов, региональная пограничная политика имеет многосторонний характер. В военно-политической деятельности она реализуется через совокупность политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, экологических и иных функций по обеспечению интересов страны на границе и в приграничных территориях. Сложность и многогранное содержание политической деятельности в пограничной сфере различных регионов определяют наличие целого ряда субъектов реализации пограничной политики, которые осуществляют полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, Федеральными Законами «О Государственной границе Российской Федерации», «Об обороне»,2 а также «Основами пограничной политики Российской Федерации».3
К субъектам реализации региональной пограничной политики в настоящее время правомерно отнести свыше 20 министерств и ведомств, органы власти 7 республик, 14 краев, областей, других административно-территориальных образований, органы местного самоуправления приграничных территорий регионов, обладающие соответствующими правами и полномочиями. Однако, учитывая, что эта политика является исключительно государственной, а реализация жизненно важных интересов страны в пограничном пространстве может быть осуществлена лишь исходя из общегосударственных интересов, необходимо признать приоритетными субъектами региональной пограничной политики региональные управления Пограничной службы Российской Федерации.
В результате распада СССР и разрыва единого пограничного пространства, разрушения системы охраны границ на южных пограничных рубежах Российской Федерации только на северном Кавказе более 1250 километров участков государственной границы оказались полностью не обустроенными, открытыми и не защищенными силами и средствами пограничной охраны. В других приграничных регионах России обстановка такая же. В таких условиях значительно возросли угрозы безопасности России на новых участках государственной границы и территориях страны, впервые ставших приграничными.
Важно также иметь в виду, что разрушение единого пограничного пространства и системы охраны границы бывшего СССР непосредственно отразилось на служебно-боевых возможностях органов и войск Пограничной службы. По сути, обвальное снижение служебно-боевых возможностей российских пограничных войск в регионах при резком возрастании внутренних и внешних угроз безопасности страны обусловило необходимость пересмотра проводимой региональной пограничной политики. Необходимо менять концепцию охраны границы, делать ее по существу также регионально-ориентированной, выявлять оптимальные пути строительства и развития региональной пограничной службы в соответствии со сложившимися геополитическими реалиями, экономическими возможностями государства. Требуется определить ее место и роль в общей системе мер по защите интересов и безопасности страны на государственной границе и в пограничном пространстве.
Учет регионально-политических факторов в деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации
Действие регионально-политических факторов обеспечения пограничной безопасности России, как это было отмечено ранее, не является автоматическим. Это процесс сознательного, планомерного и перспективно-текущего учета субъектами региональной и пограничной политики факторов, вытекающих из специфики регионально-политического процесса. Фундаментом учета регионально-политических факторов обеспечения пограничной безопасности является правовое обеспечение этого процесса, как на федеральном, так и на региональном уровнях организации.
7 апреля 2000 года Государственная Дума РФ приняла Закон "О Пограничной службе Российской Федерации", который расширяет основные задачи Пограничной службы. В пределах приграничной территории она принимает участие в выполнении задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ликвидацией незаконных вооруженных формирований и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера1. И поскольку чрезвычайные ситуации, как правило, территориально локализованы, участие в их преодолении пограничного ведомства повышает его роль в жизни регионов.
Пограничная политика Российской Федерации осуществляется в общей системе обеспечения национальной безопасности посредством скоординированной деятельности различных структур и ведомств1. В их ряду органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления занимают свое место наряду с федеральными органами государственной власти, общественными объединениями, организациями и гражданами. В «Основах пограничной политики Российской Федерации» подчеркивается, что дальнейшее развитие пограничного сотрудничества предусматривает, в частности, укрепление экономических, социальных, культурных, административных и иных связей субъектов федерации с соседними государствами.
Таким образом, региональная политика России, жизнь регионов и пограничная политика государства оказываются сопряженными величинами. Однако это не дает основания говорить ни о пограничной политике регионов, ни о региональной политике Пограничной службы страны. И то и другое означало бы растаскивание содержания и деформацию как региональной, так и пограничной политики. С одной стороны, абсолютизация пограничной политики, превращение ее в самодовлеющую сферу означало бы (и это имело место в определенные периоды отечественной истории) торжество тоталитарного принципа «граница на замке», обеспечения режима "железного занавеса", что, объективно подавляя инициативу регионов, становилось бы тормозом их развития. С другой стороны, не менее опасной крайностью является чрезмерное ослабление пограничного контроля, следствием чего может стать, разбазаривание стратегических ресурсов, находящихся на территории регионов, а, следовательно, и ресурсов страны.
Следует согласиться с Н. Савощенко, который предлагает более мягкое, но вполне определенное использование терминов в зависимости от контекста: если речь идет о пограничной политике, то можно рассматривать ее региональный аспект; если же речь идет о региональной политике, то предметом анализа может стать ее пограничный аспект. Причем, как региональный, так и пограничный аспекты могут выступать двумя компонентами содержания - государственным (федеральным) и собственно региональным1.
Это важно подчеркнуть, имея в виду недавнюю неразбериху в федеративных отношениях, когда местные власти могли без особых последствий для себя изменить режим государственной границы вразрез с межправительственным соглашением . Между прочим, пагубность того, что пограничная политика отдается в руки местных структур была ясна уже давно. Еще в 20-е годы прошлого века Л.А. Рейснер в письме Ф.Ф. Раскольникову утверждала: "Девяносто процентов пограничных и "дипломатических" конфликтов могли бы разрешаться на месте... если бы в основании всей нашей пограничной политики лежал единый принципиальный костяк" . Уже ко второй половине 20-х годов такая пограничная политика сложилась. Проблема безопасности советских границ решалась путем выделения из общего массива территории страны особой пограничной зоны - погранполосы.
Образование решением Президента семи федеральных округов и назначение в них полномочных представителей ставит проблему их взаимодействия и координации с региональными пограничными управлениями. Это следует рассматривать не только как укрепление государственно-управленческой вертикали, но и как усиление координации федеральных, региональных, территориальных, военно-силовых и гражданско-политических органов руководства и управления. В систему этой координации органично входят и региональные управления Пограничной службы со своими специальными правами и полномочиями.
Создание региональных управлений позволило оптимизировать процесс охраны Государственной границы в условиях изменившейся международной и внутренней обстановки, теснее привязать специфику пограничной службы к особенностям приграничных регионов, что дало возможность более рационально комбинировать оперативные и войсковые мероприятия, избегать силовых решений, свойственных органам войскового управления. Все это положительно сказалось на гибкости и оперативности управления при принятии комплекса мер, адекватных угрозам безопасности Российской Федерации на различных участках государственной границы и прилегающих к ним регионах страны.
В то же время с образованием региональных управлений расширились возможности активного подключения самих регионов к соблюдению обеспечения пограничного режима. Тесная связь пограничной политики с преодолением региональных проблем как угроз пограничной безопасности требует активизации взаимосвязей и взаимодействия войск и органов Пограничной службы России с региональными структурами гражданского общества - политическими лидерами и политической элитой регионального масштаба, политическими партиями и движениями, региональными ассоциациями по различным интересам, средствами массовой информации и коммуникации, другими институтами формирования общественного мнения в приграничных регионах. Это взаимодействие должно быть обоюдно-плодотворным, оно призвано постоянно развивать уровень гражданственности в менталитете представителей пограничного ведомства.
