Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Основы анализа концепции «Электронное правительство» 15
1.1 Эволюция теоретико-методологических подходов к исследованию сущности и структуры электронного правительства 16
1.2 Электронное правительство и развитие демократии. Электронная демократия 43
Глава 2: Электронное правительство - фактор модернизационных изменений политической системы. Электронное правительство в современной России 68
2.1 Опыт европейского сообщества в развитии электронного правительства 71
2.2 Нормативно-правовая база электронного правительства в РФ 90
2.3 Технологические аспекты развития российского электронного правительства 105
2.4 Развитие электронного правительства на уровне субъекта РФ. Электронное правительство в Ростовской области 137
Заключение 155
Приложение «ЭП-порталы, функционирующие в регионах России» 160
Библиография 164
- Эволюция теоретико-методологических подходов к исследованию сущности и структуры электронного правительства
- Опыт европейского сообщества в развитии электронного правительства
- Технологические аспекты развития российского электронного правительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Широкое применение новых информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) во всех сферах жизнедеятельности общества сегодня является реальностью и необратимой тенденцией мирового развития. При этом ИКТ оказывают существенное влияние на общество как таковое и, в особенности, на государства как политической институт. Особая роль в этом процессе принадлежит глобальной сети Интернет, которая уже активно используется в политическом процессе и является особым средством массовой информации и коммуникации. Интернет открывает новые возможности для взаимодействия органов государственной власти, бизнеса и граждан. Одним из таких средств является «электронное правительство» (ЭП) или e-government. ЭП - одна из организационно-управленческих инноваций XXI века, которая интенсивно и успешно внедряется практически по всему миру.
Категория ЭП находится в стадии активного теоретического осмысления представителями политической науки, как в России, так и за рубежом. Стремительное развитие и трансформация общественно-политических процессов в условиях перехода к информационному обществу, развитие современных ИКТ требуют глубокого исследования процесса формирования и развития ЭП в России. Под воздействием факторов ЭП происходит трансформация политико-административной системы государства. Этот процесс требует постоянного мониторинга и анализа ситуации, а также обновления теоретических представлений по данному вопросу.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом обстоятельств:
- Во-первых, современные ИКТ несут в себе огромный политико-управленческий потенциал. И только научное осмысление процесса их внедрения позволит определить позитивные и негативные аспекты данного явления.
- Во-вторых, сама концепция ЭП возникла сравнительно недавно и еще не получила целостного и полного теоретического осмысления в контексте отечественной политической науки.
- В-третьих, развитие и трансформация общественно-политических процессов и институтов в условиях перехода к информационному обществу требуют глубокого исследования процесса формирования ЭП в России. Несмотря на достигнутые результаты в области информатизации и технического оснащения государственного сектора, Россия по данным международных рейтингов существенно отстает от стран-лидеров по темпам развития ЭП. Согласно рейтингу готовности к ЭП, составленному ООН, в 2008 году Россия находилась на 60м месте, а в 2010м поднялась на 59е.
- В-четвертых, ЭП может выступить одним из инструментов политико-административных реформ в России. Его внедрение позволит значительно улучшить качество предоставления государственных услуг, повысить степень лояльности граждан к существующей власти, а также положительно скажется на глобальной конкурентоспособности нашей страны.
- И наконец, при всей важности технологий ЭП для функционирования государства, очень важно понимать и определенную ограниченность этой технологической составляющей. Она скорее опосредованно, чем напрямую влияет на содержательные характеристики государства. По своей сути, ЭП представляет собой технологическую проекцию содержательных характеристик социально-политической системы государства.
В связи с этими обстоятельствами, оценка потенциала новых ИКТ для политической системы, анализ процесса формирования и развития ЭП в современной России, а также реальной практики реализации ЭП в РФ на федеральном и на региональном уровнях представляет собой значимую в теоретическом и практическом аспектах проблему.
Степень научной разработанности проблемы.
Основой научных исследований в области становления и развития информационного общества и ЭП стали, прежде всего, работы зарубежных ученых: Д. Белла, Ф. Уэбстера, Ю. Хабермаса, Ф. Фукуямы, Э. Тоффлера и др. Этих теориях уделялось внимание самому понятию информационного общества и новому месту государства в таком обществе.
Для диссертационной работы важны общетеоретические труды современных отечественных и зарубежных политологов, которые рассматривают вопросы демократии и эволюции политических систем (Г. Алмонд, Р. Даль, А. Лейпхарт, Р. Михельс, Дж. Сартори, А. де Токвиль, С. Хантингтон, Т.А. Алексеева, А.Ю. Мельвиль и др.).
Также существенное значение имеют работы, в которых теоретически разрабатываются проблемы современных политических коммуникаций, коммуникативных технологий в политическом процессе. К ним можно отнести работы Г. Лассуэлла, Р. Брэддока, У. Липпмана, Э. Аронсон и др. В России эту тематику разрабатывали: С.Г. Туронок, М.Ю. Павлютенкова, Г.Г. Почепцов, М.С. Вершинин, Ю.А. Нисневич, А.И. Соловьев, Я.Н. Засурский, Л.М. Землянова и др.
Актуальны научные исследования, посвященные проблеме использования ИКТ в политике, в сфере государственного управления, а также работы, в которых делается акцент на процессах развития и функционирования ЭП и электронной демократии. К ним относятся работы не только западных авторов, таких как Г. Рейнгольд, Р. Хикс, Г. Грант, П. Норрис, М. Мэрроу, У. Мак Генри, К. Кейлор и др., но и отечественных исследователей: А.В. Данилина, В.И. Дрожжинова, Ю.В. Ирхина, А.Н. Кулика, М.Ю. Павлютенковой, В.В. Солодова, А.В. Чугунова, Л.В. Сморгунова, А. П. Голобуцкого и О. Б. Шевчука и др.
Само понятие «электронное правительство» было введено в политический и научный дискурс специализированными исследовательскими организациями, такими как ООН, ОЭСР, Мировой Банк и др. Они занимаются очень широким кругом проблем, связанных с внедрением ИКТ в работу организаций различных типов и уровней. Наблюдается и значительная заинтересованность крупнейших консалтинговых компаний, таких как Gartner Group, Accenture, Capgemini в тематике внедрения и функционирования ЭП.
Что касается научных исследований, посвященных сущности, структуре, функциям, технологическим аспектам ЭП, то здесь необходимо говорить в первую очередь о работах следующих авторов: П.Агурис, К. Андерсен, А. Анттирокко, Т. Беккер, К. Беллами, С. Бхатнагар, В. Грег, С. Дэйвс, Л. Делкэмбр, Г. Джулиано, М. Иилдиз, Л. Картер, К. Лэйн и Дж. Ли, М. Мун, Д. Норрис, О. Саебо, М.Сайн, Л. Флак, Х.Хилл и др. Однако существует и ряд публикаций по тематике ЭП и российских авторов, таких как: В.И. Дрожжинов, Л.В. Сморгунов, А.А. Штрик, А.В. Гиглавый, А.В. Данилин, Д.В. Иванов, В.И. Василенко, И.Р. Агамирзян и др.
Анализ степени разработанности проблемы исследования позволяет сделать вывод, что в современных условиях создана значительная научная база для дальнейшего исследования феномена ЭП. Однако, ввиду сложности и многогранности проблемы исследования, было бы неверным считать работу завершенной. Социально-политические аспекты формирования и функционирования ЭП в России и на уровне субъекта РФ в частности исследованы недостаточно.
Объектом исследования выступает ЭП в качестве организационно-управленческой инновации и способа организации системы государственного управления.
Предметом исследования является становление ЭП в контексте политической системы современной России.
Целью диссертационного исследования является определение основных направлений, технологических аспектов и особенностей формирования ЭП, выявление процессов, связанных с внедрением ЭП, раскрытие противоречивых связей между субъектами, взаимодействующими в рамках стратегии внедрения и развития ЭП в России.
Для достижения вышеуказанной цели необходимо решить ряд задач, а именно:
- описать механизмы функционирования ЭП, его структуру и функции в государстве и современном обществе;
- обозначить принципы и этапы формирования ЭП на федеральном и региональном уровне;
- выявить проблемы, препятствующие оптимальному функционированию ЭП, проанализировать их и предложить возможные варианты их разрешения;
- указать на непосредственную связь ЭП с демократическими процессами в государстве;
- обобщить накопленный позитивный опыт реализации ЭП-стретегии в государствах-лидерах;
- проанализировать процессы внедрения и развития ЭП-систем на уровне субъекта РФ.
Данными целью и задачами диссертационной работы обуславливается междисциплинарный характер исследования. Оно ведется на стыке политической теории, социологии, теории государства и права, а также технических дисциплин, в частности, информатики. Однако политологический подход в диссертационном исследовании является доминирующим.
Теоретико-методологическая основа исследования включает в себя совокупность приемов и способов научного анализа, целесообразность применения которых определяется объектом и предметом исследования. В нее входят общенаучные методы (диалектический, анализ и синтез), специализированные методы научного познания (институциональный, компаративный, коммуникативный, исторический, нормативно-правовой, структурно-функциональный), а также анализ эмпирического материала. Институциональный теоретико-методологический подход позволяет дифференцировать ЭП-функции различных политических институтов и органов власти. С помощью коммуникативного метода автор рассматривает государство и граждан в качестве единиц политического общения и коммуникации, которое ведется с помощью различных электронных средств взаимодействия. В работе использовался исторический подход для выявления масштаба распространения ЭП, динамики использования новых ИКТ и ЭП и их роли в системе государственного управления. Особое место в работе занимает нормативно-правовой подход, позволивший изучить существующую в России законодательную базу по ЭП, дать оценку его инновационного потенциала. В диссертации широко применяются компаративный и структурно-функциональный подходы, как основные для данной работы методы анализа моделей и технологических аспектов внедрения ЭП в Европе и России.
Эмпирическая база представлена нормативными и законодательными актами, материалами СМИ, официальными исследованиями ООН и другими официальными публикациями по проблемам развития информационного общества и ЭП. Кроме того, автором был проведен анализ материалов научных конференций и «круглых столов», проведенных по тематике диссертационного исследования.
Научная новизна исследования. В результате проведенной работы:
1. Доказывается, что ЭП в условиях конституционной демократии обеспечивает информационно-коммуникационными средствами подотчетность, открытость и гласность правительственных решений в обществе.
2. Проведен анализ демократического потенциала ЭП, связанный с новыми формами электронного взаимодействия между гражданами и государством – порталы государственных услуг, электронный парламент, петиции.
3. Установлено, что ЭП способствует увеличению степени участия граждан в политической жизни страны посредством электронной демократии.
4. Выявлено, что эффективному освоению ЭП-систем на общероссийском и региональном уровне препятствует неадекватная нормативно-правовая база.
5. Установлены организационные, политические и психологические барьеры на пути освоения ЭП-системы.
6. Доказано, что на региональном уровне освоение ЭП-систем зависит от создания адекватной нормативно-правовой базы, интеграции государственных информационных систем, внедрения электронных административных регламентов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Электронное правительство (ЭП) – это организационно-управленческая инновация, новая, основанная на информационно-коммуникационных технологиях (ИКТ), социально-ориентированная форма государственного управления. Она требует кардинального пересмотра взаимоотношений между институтами власти и общества и ориентирована на эффективное, быстрое и прозрачное предоставление информации гражданам, бизнес структурам, а также органам государственной власти для обеспечения эффективного и успешного функционирования политической системы.
2. ЭП делает систему государственного управления более прозрачной и подотчетной, открывает для граждан доступ к процессу принятия политических решений. Внедрение ЭП обладает существенным демократическим потенциалом. ИКТ не несут никакой идеологической нагрузки, а ЭП проецирует присущие экономической и политической системе свойства. Позитивный эффект в области развития демократии и гражданского общества напрямую связан не только с системой демократических традиций в государстве, но и с новыми формами электронного взаимодействия в обществе.
3. Развитие новых технологий и ЭП приводит к увеличению степени участия граждан в политической жизни страны и в процессе принятия политических решений, к развитию идеалов гражданского общества. На современном этапе возникает новая форма демократии – электронная, в которой сочетаются элементы представительной и прямой демократии. В электронной демократии выделяют 3 этапа: информирование, консультирование и участие. Благодаря таким технологиям как электронное голосование, электронный референдум и другим, успешно применяемым в Европе, электронная демократия дает возможность участвовать в политической жизни всем гражданам, независимо от их социальной, культурной, расовой, религиозной и другой принадлежности. Процессы формирования электронной демократии в государстве свидетельствуют о масштабной модернизации политической системы, о появлении новых субъектов политики.
4. ЭП в России на сегодняшний день не отражает содержания управленческих процессов государства. Нормативно-правовая база ЭП развита недостаточно. Действующее законодательство по-прежнему не рассчитано на использование электронного документооборота и электронной цифровой подписи, что делает невозможным возникновения нового типа отношений. ЭП не решает задач административной реформы, так как ориентировано на поддержку новыми ИКТ старой системы управления, вместо того, чтобы дать к ее кардинальному преобразованию и оптимизации.
5. Практика внедрения ЭП в России включает ряд противоречивых особенностей. К ним относятся цифровое неравенство между регионами, проблемы психологического характера, связанные с нежеланием чиновничьего аппарата внедрять инновации в свою работу, а также риск возникновения новой формы коррупции - Э-коррупции. Э-коррупция – превышение служебных полномочий с использованием потенциала новых ИКТ и ЭП. Государственные служащие могут воспользоваться преимуществами и возможностями новых ИКТ для реализации личных интересов, противоречащих интересам общества. Источником Э-коррупции является асимметрия между специалистами в области ИКТ и остальными чиновниками, не способными с ними конкурировать.
6. Позитивные тенденции развития региональных информационных ресурсов проявляются в создании и расширении нормативно-правовой базы, создание сети многофункциональных центров оказания услуг, разработка и внедрение электронных административных регламентов, интеграция государственных информационных систем с целью совершенствования межведомственного взаимодействия, расширение возможностей для доступа граждан к ИКТ для их вовлечения в процессы принятия политических решений и государственного управления. ЭП в Ростовской области развивается активно по нескольким направлениям: портал donland.ru, создание сети МФЦ, а также корпоративная сеть телекоммуникационной связи областных органов государственной власти и административных центров региона (КСТС).
Научно-теоретическая и практическая значимость исследования. Положения, сформулированные автором в диссертационной работе, служат более углубленному исследованию процессов модернизации политической системы государства и системы государственного управления посредством введение новых ИКТ и ЭП. Материалы диссертации могут дополнить образовательные курсы по политологическим и общегуманитарным дисциплинам. Практическая значимость работы заключается в том, что ее выводы могут быть использованы для решения задач по внедрению и развитию ЭП в России, и в Ростовской области в частности.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась на кафедре конфликтологии Южного Федерального Университета. Основные положения и выводы работы были изложены в ходе работы научной конференции «Конфликты и безопасность в трансформирующемся обществе» (15 декабря 2010г.), научно-практического форума «Молодежная инициатива - 2011» (13 мая 2011г.), а также круглого стола «Философская инноватика и междисциплинарные проблемы современной конфликтологии» (29 сентября 2011 г.). Результаты исследования были опубликованы в научных журналах «Гуманитарные и социально-экономические науки» и «Общество и право», входящих в перечень научных журналов, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией РФ, а также в ряде других специализированных изданиях.
Структура работы. Поставленные цели и задачи определили структуру диссертационного исследования. Диссертация состоит из двух глав, заключения, приложения и библиографии.
Эволюция теоретико-методологических подходов к исследованию сущности и структуры электронного правительства
ЭП постоянно развивается во всем мире. Эта эволюция регулярно отслеживается и изучается исследователями и учеными, а также государственными, и некоммерческими организациями. Сам термин «электронное правительство» появился в русском языке в результате прямого перевода английского слова electronic government или e-government. В английском языке «government» обозначает государство в целом, a electronic government относиться скорее к формам и методам деятельности органов государственной власти, чем к правительству как субъекту этой деятельности. В буквальном значении - это «электронное правление» или «электронное государственное управление».
В современном русском языке слово «правительство» имеет гораздо более узкое значение и обозначает исключительно одну из трех ветвей власти - исполнительную. Таким образом, использование словосочетания «электронное правительство» в качестве русского эквивалента «е-government» не совсем верно. Правильнее было бы использование термина «электронное государство». В диссертационном исследовании я не буду считать, что «электронное государство» и «электронное правительство» существенно отличаются, и предпочту использовать привычный термин «электронное правительство» (ЭП), подразумевая под ним новую модель политико-государственного управления, складывающуюся под воздействием возможностей современных ИКТ.
Первые упоминания о ЭП можно обнаружить в научных работах и в документах государственных органов США конца 80х-начала 90х годов. Оттуда он распространился в СМИ, а затем стал использоваться на законодательном уровне и в текстах нормативно-правовых документов. В научной среде термин ЭП возник как реакция на осознанную важность исследования потенциальных возможностей использования ИКТ в политической сфере для решения государственных задач. Анализ понятия «электронное правительство» и степень его разработанности в отечественных источниках.
Вопросы формирования и внедрения ЭП в последние годы достаточно популярны в научной среде и являются объектом полемики ученых различных специализаций. На сегодняшний день, существует множество публикаций по теме «Электронное правительство», проводятся научно-практические конференции, в рамках которых обсуждаются проблемы развития понятийного аппарата и терминологии, проводится анализ содержания понятия «электронное правительство». Об актуальности терминологических вопросов, связанных с понятием ЭП, также свидетельствует тот факт, что значительная часть публикаций по данной тематике содержит разделы, посвященные понятию ЭП, его трактовке и развитию.
К ключевым работам российских авторов, посвященным ЭП, можно отнести исследования М.С. Вершинина, В.И. Дрожжинова, Ю.В. Ирхина, М.Ю. Павлютенковой, Л.В. Сморгунова, А. П. Голобуцкого и О. Б. Шевчука, А.В. Чугунова, В.В. Солодова и др. Во всех научных работах были предприняты попытки дать определение и анализ понятия ЭП.
В 2000г. на конференции департамента правительственной информации Аппарата Правительства РФ В.Е. Иванов предложил определять ЭП как «Государство в Сети» (наличие порталов государственных органов) . Очевидно отсутствие четкого представления к концу 2000 г. о том, что есть ЭП на государственном уровне. Содержание понятия было размытым, а основной упор делался на оказание информационно-справочных услуг населению.
В 2001 г. И.А. Семенов, анализируя государственные программы различных стран в области ИКТ, подчеркнул, что под программой ЭП в США понимается внутренняя (правительственная) и внешняя (взаимодействующая с гражданами и организациями) сетевая информационно-коммуникационная инфраструктура, поддерживающая процесс выполнения федеральными органами исполнительной власти своих функций в обществе.13 В это же время М.С. Вершинин предложил понимать под ЭП «систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи интернет», охарактеризовав данное понятие как новую модель государственного управления, преобразующую отношения государства с гражданским обществом на основе ИКТ.14
В 2002г. Л.В. Сморгунов выделяет «узкое» и «широкое» понимание ЭП. В широком смысле ЭП включает использование всех ИТК от факсов до спутниковой связи для усовершенствования ежедневной деятельности правительства. Наряду с этим, он подчеркивает, что наибольшую популярность имеет интерпретация ЭП как исключительно Интернет-активности правительства.15 Также Сморгунов пишет об «умеренной» и «радикальной» «школе в интерпретации» ЭП. «В первом смысле это понятие отражает совершенствование деятельности государственного управления посредством использования новых информационных технологий, что позволяет в конечном итоге повысить его эффективность в предоставлении услуг населению. Во втором смысле электронное правительство выражает не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом. Все эти подходы и школы в определенной мере связаны с
Семенов И.А. Информационный взрыв и электронный ответ России // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20-23 ноября 2001 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. С. 182-186 пониманием электронного правительства на различных этапах его становлении»16. Автор в своих суждениях основывался, прежде всего, на постулатах, обозначенных в западной научной литературе.
Попытку классификации многочисленных определений ЭП предприняли А. П. Голобуцкий и О. Б. Шевчук. «Определения электронного правительства строятся специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают определения описательные - какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание сугубо на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством».17
Опыт европейского сообщества в развитии электронного правительства
В предыдущих двух параграфах было дано подробное определение ЭП и электронной демократии, были раскрыты цели и задачи их внедрения, а также механизмы функционирования. В этом параграфе логично было бы проанализировать опыт государств, в которых системы ЭП успешно функционируют на практике.
Международный опыт показывает, что страны, имеющие эффективный и информационно открытый государственный сектор, а также высокоразвитое ЭП, в большинстве случаев возглавляют рейтинги экономического развития, свободы и конкурентоспособности . Правительства многих развитых и развивающихся государств сталкиваются с серьезными проблемами, такими, как старение населения, изменение климата, угроза терроризма, миграция населения. При этом граждане требуют улучшения государственного обслуживания, повышения безопасности и расширения демократии, в то время как бизнес стремится сократить бюрократию и повысить эффективность взаимодействия с госсектором. Внедрение информационных технологий может способствовать решению названных проблем.
Показательным примером эффективного внедрения ЭП-технологий на практике справедливо можно считать системы, функционирующие в Европе, причем как в отдельно взятых европейских государствах, так и в Европейском Союзе в целом. Например, электронное выставление счетов в Дании за год сберегает 150 млн. евро налогоплательщикам и 50 млн. евро бизнесу. Если реализовать такой подход в масштабах всего ЕС, то ежегодная экономия в целом могла бы достигнуть 50 млрд. евро. В Бельгии люди, имеющие те или иные физические недостатки, могут теперь получить полагающиеся им пособия через Интернет в течение нескольких секунд, тогда как раньше им для этого требовалось три-четыре недели . ЭП в Европе стало незаменимым инструментом в реформировании политико-государственного управления и работе местного самоуправления, а также создании более гибкой, прозрачной и публичной администрации.
Кроме того европейский опыт внедрения и развития ЭП интересен еще и с той точки зрения, что в Европе развития ЭП происходит неравномерно, ассиметрично. В этой связи, европейские принципы и модели внедрения ЭП были бы полезны российским исследователям для последующего изучения и, возможно, переноса некоторых аспектов на российскую действительность.
Европейская модель ЭП характеризуется следующими особенностями:
1) наличием надгосударственных институтов (Еврокомиссия, Европарламент, Европейский суд), постановления и рекомендации которых обязательны для исполнения для всех государств-членов ЕС.
2) высокой степенью интеграции европейских народов и государств, что проявляется в единой валюте, в едином общеевропейском информационном пространстве, в подготовке новой единой Конституции, в свободном передвижении капиталов, энергии, информации и т.д.
3) жестким законодательством, регулирующим информационные отношения и информационные потоки, циркулирующие в европейском информационном пространстве, а также личную инициативу граждан.
4) универсальный характер государственных услуг.
В соответствии с дефиницией, данной Европейской Комиссией, «электронное правительство означает использование различных информационных технологий и приложений, а также организационные изменения практических подходов к управлению». Главная цель заключается в улучшении качества государственных услуг, укреплении демократического процесса и поддержке гражданского общества.
По инициативе Комиссии, ЭП определяется:
1. открытым и прозрачным. Оно соответствует ожиданиям граждан, является подотчетным и открытым для демократического участия;
2. доступным для разных групп и слоев населения, ориентированным на конечного пользователя государственных услуг;
3. эффективным. Функционирует на деньги налогоплательщиков, экономит время и сокращает затраты и издержки .
Внедрение новых ИКТ на европейском пространстве началось в 1990е годы XX века.
В 1995 г. сроком на 3 года Европейской комиссией был учрежден «Форум информационного общества», в ходе которого было определено 11 приоритетных проектов. Одним из них важнейших направлений политики ЕС было заявлено «формирование электронного правительства, прямого доступа с использованием новых информационных технологий для осуществления административной деятельности и интерактивного взаимодействия между исполнительной властью и гражданами в сети Интернет»121. В Форум входили представители всех государств ЕС, государственные чиновники и лидеры групп общественности. Были выработаны рекомендации для депутатов Европарламента по законодательному обеспечению развития информационного общества на европейском континенте, которые в будущем позволят Европейскому правительству эволюционировать в более гибкую и открытую для граждан систему. В отчете Форума «Сеть для людей и их сообществ: максимальное использование Информационного общества в Европейском Союзе» провозглашается «человеко-центрированный подход» (people-centered approach). Он подразумевает использование новых технологий, дабы включить людей в процессы принятия решений и дать им возможность знать, что делают их правительства, гарантируя тем самым плюрализм и открытый доступ к информации .
Технологические аспекты развития российского электронного правительства
Для того чтобы оценить усилия, прилагаемые российским государством для развития ЭП и перевода государственных услуг в электронный вид, недостаточно анализа внутригосударственной динамики этого процесса и нормативно-правовой базы. Целесообразным представляется рассмотреть этот переход в глобальном контексте. На эмпирическом уровне такое рассмотрение можно провести на основании анализа количественных показателей уровня развития ЭП в России и в странах-лидерах.
В основу анализа был положен рейтинг, разработанный Департаментом экономического и социального развития ООН. С 2001 года ООН составляет обзоры процессов перехода к ЭП в мировом масштабе и рейтинги готовности стран мира к ЭП («UN E-Government Survey»). С 2010 г. вместо уровня готовности стран, исследователи стали замерять уровень развития ЭП, поскольку даже самые слаборазвитые страны стремятся взаимодействовать с гражданами в электронной форме. Как утверждается в последнем обзоре ООН, оценивать следует реальные успехи на этом поприще.1
Рейтинг готовности государств к ЭП является агрегированным и рассчитывается на основе трех основных индексов, отражающих наиболее значимые, с точки зрения экспертов ООН, аспекты ЭП.
1) Телекоммуникационный индекс. Отражает уровень развития информационно-коммуникационной инфраструктуры.
При расчете данного индекса учитываются: уровень проникновения персональных компьютеров (количество персональных компьютеров на 100 человек населения страны), уровень проникновения Интернета (количество пользователей на 100 человек), уровень телефонизации (количество стационарных телефонов на 100 человек), уровень проникновения мобильной связи (количество зарегистрированных пользователей на 100 человек; может превышать 100) и уровень проникновения широкополосного доступа (также на 100 человек).
2) Индекс развития человеческого капитала. Фиксирует способность гражданина «переварить» предлагаемые в рамках ЭП услуги. Данный индекс рассчитывается на основе уровня грамотности взрослого населения и соотношения лиц с неполным средним, средним и высшим образованием.
3) Индекс развития электронных услуг (online-service index; в 2008 г. - web measure index).
Расчет данного индекса представляет особый интерес, так как именно он непосредственно отражает уровень развития ЭП-структур. Для его составления эксперты ООН проводят анализ официальных веб-сайтов и портала правительства соответствующей страны, а также сайтов/порталов министерств и ведомств, непосредственно отвечающих за развитие человеческого капитала: здравоохранения, образования, социальной защиты, труда и финансов.
Вполне объяснимо, почему в качестве индикаторов степени готовности к ЭП были выбраны официальные веб-сайты органов государственной власти. Любой официальный сайт представляет собой только видимую часть, «верхушку айсберга» системы государственных информационных ресурсов, необходимой для того, чтобы оказывать государственные услуги в электронном формате. Для эффективного функционирования сайта или портала как системы открытых информационных ресурсов, предназначенных для удовлетворения потребностей населения, необходима не менее развития система внутренних документированных информационных ресурсов, обслуживающих управленческие потребности сотрудников органов власти (так называемый бэк-офис). При расчете индекса учитывается наличие или отсутствие той или иной электронной услуги, начиная с самого факта наличия соответствующего официального сайта или портала и заканчивая предоставлением государственных электронных услуг «полного цикла» чере единый фронт-офис на основе интегрированного бэк-офиса. Услуги оцениваются на основе разработанной ООН «пирамиде эволюци электронного правительства» .
4 уровня развития онлайн сервисов уровень - Появление информационных услуг (Emerging).
Правительственные веб-сайты предоставляют информацию по вопросам государственной политики, государственного управления, законы, правила, и другие документы. Они имеют связи с министерствами, ведомствами и другими ветвями власти. Граждане легко могут получить информацию о том, что нового в национальном правительстве и министерствах, могут воспользоваться архивной информацией.
2 уровень - Усовершенствованные информационные услуги (Enhanced). Правительственные веб-сайты обеспечивают одностороннюю или двустороннюю электронную связь между правительством и гражданином, они предлагают загружаемые формы для предоставления государственных услуг и приложений. Сайты имеют многоязычный аудио и видео контент.
3 уровень - Транзакционный уровень онлайн сервисов (Transactional). Правительственные веб-сайты устанавливают двустороннюю связь с гражданами с помощью электронного удостоверения личности, электронной цифровой подписи и других. Осуществляется ряд операций нефинансового характера, например, электронное голосование, загрузка и выгрузка посредством веб-сайта форм налогового учета, получение различных сертификатов и лицензий. уровень - Связующие информационные услуги (Connected). Правительственные веб-сайты полностью изменили характер взаимоотношений между правительством и гражданами. Они активно запрашивают мнения и информацию от граждан с помощью технологий Web 2.0 5 и других интерактивных инструментов. Аналогичным образом идет работа с министерствами и ведомствами. Информация, данные и знания передаются от правительства посредством интегрированных приложений. Правительства перешли на гражданино-ориентированный подход, в котором электронные услуги, ориентированные на граждан, проходят индивидуальный жизненный цикл. Правительства создают среду, которая позволяет гражданам принимать более активное участие в деятельности правительства, чтобы иметь право голоса в процессе принятия политических решений.
