Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико -методологические аспекты исследования государственного контроля в системе государственного управления 16
1.1 Основные научные подходы к исследованию государственного контроля в системе государственного управления 16
1.2 Формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации 36
1.3. Нормативное правовое регулирование контрольной деятельности в органах государственного управления Российской Федерации и Забайкальского края 52
Глава 2. Реализация в забайкальском крае губернаторского контроля как технологии повышения эффективности государственного управления 89
2.1. Структурно-функциональный анализ деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края 89
2.2. Тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края 124
2.3. Система мер по повышению эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае 134
Заключение 155
Список литературы 165
Приложения
- Формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации
- Нормативное правовое регулирование контрольной деятельности в органах государственного управления Российской Федерации и Забайкальского края
- Тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края
- Система мер по повышению эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Большинство современных проблем социально-экономического развития в значительной степени связано с реализацией принятых органами государственной власти экономических, социальных и политических решений, направленных на дальнейшее улучшение социально-экономической ситуации в стране, обеспечение национальной безопасности. Современный этап государственного управления характеризуется множеством нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако организация государственного контроля не обеспечивает в полной мере их своевременного исполнения. Это отрицательно сказывается на эффективности деятельности органов государственной власти, задерживает социально-экономическое развитие страны. Возникает острая необходимость своевременного устранения проблем в нормативной и организационной деятельности органов исполнительной власти, повышения исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих и ответственности должностных лиц за реализацию принятых решений.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2012, 2013 годов акцентировал внимание на пересмотре принципов организации контрольной деятельности, переходе к ее оценке по конечному результату, измеримому, прозрачному и понятному для общества. В этой связи актуализируется поиск технологий, обеспечивающих эффективное достижение целей, поставленных органами государственного управления. Решению многих обозначенных выше проблем будет способствовать внедрение в государственное управление такой технологии как государственный контроль. Исследователи политических процессов (В. Жуков, С.Б. Иванов, С.Е. Нарышкин, С.В. Степашин, К.А. Чуйченко, А.М. Тарасов) отмечают, что «контроль был и остается одним из ключевых элементов системы государственного управления, от его эффективности зависят реализация решений Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти».
Существенным компонентом и неотъемлемой частью всей системы государственного управления является управление регионом и от эффективности регионального контроля за реализацией решений зависит эффективность государственного управления в стране в целом. Дублирование контрольных функций, отсутствие необходимой регламентации контрольных процедур и системного подхода к контролю за исполнением документов – эти и ряд других проблем существуют как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вместе с тем проблема осуществления государственного контроля за исполнением документов на региональном уровне не получила достаточного освещения в научной литературе.
В этой связи особо значимым является исследование организации контроля высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за исполнением органами государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации документов федерального и регионального уровней, а поиск технологий, методов, приемов, форм воздействия на исполнителей с целью получения контрольно-целевого результата не только в первоначально установленный срок, но и в полном объеме, качественно, актуализирует содержание исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследование понятия контроля, его сущности и содержания нашло широкое отражение во многих научных разработках, в том числе в исследовании проблем социально-политического управления. Ряд авторов трактует понятие контроля как проверку или наблюдение (Н. Кардановская, Б. Литвак, В. Юкаева и др.). Другие вкладывают в это понятие более широкий смысл: контроль – есть осуществление функции управления, в том числе государственной власти (Г.В. Атаманчук, Е.А. Кочерин, В.М. Мандрица, М. Мескон, Г.Х. Попов, В.Г. Чиркин). Более целостный и законченный смысл понятие государственного контроля приобретает при рассмотрении его роли в системе управления (Н.И. Глазунова, А.В. Пикулькин, А.И. Радченко). Практические аспекты контрольной деятельности, ее актуальные проблемы отражены в периодической печати (В.В. Клочков, В. Лукьяненко и др.). Особо выделяется ежемесячный информационный бюллетень «Президентский контроль», издаваемый Администрацией Президента Российской Федерации, в котором широко освещаются правовые, организационные, мотивационные, технические и другие аспекты данного вида управленческой деятельности. Авторы статей – не только исследователи этой проблематики (В. Бурцев, В. Воронов, В. Верцуб, А. Кузнецов, Е.К. Лисов, Н. Макаров, Н. Модин, М. Миронов, Л.К. Овсянников, В. Петухов), но и известные политические деятели (В. Жуков, С.Б. Иванов, С.Е. Нарышкин, С.В. Степашин, К.А. Чуйченко). Фундаментальные основы методологии, теории и практики, правового и организационного обеспечения государственного контроля в России представлены в монографии А.М. Тарасова. Однако, несмотря на значительную разработанность в научной литературе вопросов государственного контроля, проблема организации контроля высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за исполнением документов не получила достаточного отражения, а представление его в качестве технологии повышения эффективности государственного управления отсутствует. Все это обусловливается выбор темы исследования.
Объект исследования – система государственного управления в Забайкальском крае.
Предмет исследования – организация губернаторского контроля в Забайкальском крае.
Цель исследования – обосновать необходимость организации губернаторского контроля как технологии повышения эффективности государственного управления в Забайкальском крае.
Задачи исследования:
- выявить концептуальные подходы в научном знании к исследованию понятия «государственный контроль» как политической технологии;
- исследовать формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации;
- проанализировать нормативную правовую базу организации контрольной деятельности органов государственного управления в Российской Федерации и в Забайкальском крае;
- осуществить структурно-функциональный анализ деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, выявить критерии и показатели эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае;
- определить тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края;
- разработать систему мер по совершенствованию эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае.
Гипотеза исследования – государственное управление в Забайкальском крае станет эффективным, если будет организована система губернаторского контроля за исполнением экономических, социальных и политических решений исполнительными органами государственного и муниципального управления.
Теоретической основой исследования являются:
- теории рациональной бюрократии М. Вебера, политических систем
Д. Истона и Г. Алмонда;
- концепции нового государственного менеджмента Л. Джонса, Ф. Томсона, разделения ветвей власти на законодательную и исполнительную Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Г. Алмонда;
- исследования А.В. Пикулькина, Н.И. Глазуновой, Е.А. Кочерина, В.Г. Чиркина о целесообразности системного подхода к государственному контролю в системе государственного управления; А.М. Тарасова относительно политико-правовых основ организации государственного контроля.
Методологическую основу исследования составляют институциональный, системный, структурно-функциональный подходы: институциональный позволил рассматривать политическую власть как систему политических институтов, являющихся механизмом общественного регулирования и управления; структурно-функциональный - выявить отдельные составные элементы губернаторского контроля с собственными функциями; системный - рассматривать организацию губернаторского контроля как систему.
Методы исследования. Для решения поставленных задач были использованы анализ, синтез, обобщение, индукция и дедукция, сравнительный и структурно-функциональный методы.
Эмпирическую основу исследования составили следующие группы документов. В первую группу входят Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального законодательства, регулирующие вопросы контроля и регламентирующие деятельность контролирующих органов федерального уровня. Во второй группе представлены нормативные правовые акты Забайкальского края, закрепляющие контрольные полномочия Законодательного Собрания, высшего должностного лица - Губернатора, высшего исполнительного органа – Правительства и иных исполнительных органов Забайкальского края. Третью группу представляют материалы исследований, опубликованных в докладах контрольного управления Президента Российской Федерации и в статьях специалистов по контролю, размещенных в информационных бюллетенях Администрации Президента Российской Федерации «Президентский контроль» за 1999-2013 годы; материалы прикладного характера: доклады, статистические отчеты контрольного управления Администрации Губернатора Забайкальского края за 16 лет (с 1997 по 2013 годы), которые были подготовлены под руководством автора.
Научная новизна диссертационного исследования:
1. Выявлены концептуальные подходы к исследованию государственного контроля в контексте политического знания и социологии управления. Анализ государственного контроля в рамках выделенных концептуальных подходов дал возможность рассматривать государственный контроль как функцию управления и как политическую технологию.
2. Выявлены и описаны формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации. К основным формам государственного контроля относятся проверка, надзор, инспектирование, ревизия, заслушивание исполнителей, получение информации от исполнителей, выдача разрешительных документов, технические контрольные средства. Принципы государственного контроля – законности, системности, единой методологии, контрольности, правового статуса первого лица, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности, сбалансированности, обратной связи, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства. Выявленные формы и принципы государственного контроля позволили повысить эффективность губернаторского контроля в Забайкальском крае.
3. На основании анализа нормативной правовой базы организации контрольной деятельности органов государственного управления федерального и регионального уровней введено новое понятие «губернаторский контроль». Губернаторский контроль – это контроль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за исполнением документов федерального и регионального уровней государственной власти, определенных им контрольными, органами исполнительной и муниципальной власти, в пределах полномочий высшего должностного лица субъекта, посредством уполномоченного им специального органа.
4. Анализ структурно-функциональной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволил рассматривать губернаторский контроль как технологию государственного управления и выявить регламент ее реализации: получение информации от исполнителя – анализ своевременности, полноты, качества, безусловности исполнения – проверка полученной информации на качество исполнения, выработка предложений по достижению контрольно-целевого результата (в том числе по принятию мер административного воздействия) – организация контроля по выполнению предложений – анализ полноты, качества, безусловности исполнения – снятие документа с контроля (продление сроков исполнения). Определены критерии и показатели эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае.
5. Выявлены позитивные тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, выражающиеся в заметном улучшении исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих; качественно новом уровне работы с контрольными документами, связанном с использованием информационных технологий.
6. Раскрыта зависимость эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Забайкальского края от эффективности губернаторского контроля. Системные меры Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволяют получать достоверную информацию о выполнении контрольных документов, соответствующую требованиям по срокам, безусловности, полноте и качеству исполнения; добиваться контрольно-целевого результата; повышать исполнительскую дисциплину, профессионализм и компетенцию государственных и муниципальных служащих; способствуют формированию ответственного отношения к делу.
Положения, выносимые на защиту:
1. В контексте концептуальных подходов государственный контроль трактуется как функция управления, направленная на обеспечение неукоснительного выполнения принятых решений в установленный срок и в полном объеме, достижение высоких конечных результатов деятельности государственных органов, ответственного отношения к работе должностных лиц. Государственный контроль как политическая технология направлен на достижение цели, стоящей перед системой государственного управления. Государственному контролю присущи следующие черты политических технологий: цикличность и самостоятельность на каждом этапе управления, принадлежность всем государственным органам независимо от реализуемых ими задач и видов деятельности, наличие определенных границ во времени и по месту его проведения, упреждающий характер, оперативность и адекватность мер по устранению выявленных нарушений, критериальность эффективности, реализация в логике технологического процесса.
2. Основные формы государственного контроля (проверки, заслушивание исполнителей, получение информации от исполнителей, технические контрольные средства) и принципы государственного контроля (законности, системности, единой методологии, контролируемости, правового статуса первого лица, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности, сбалансированности, обратной связи, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства) позволили организовать систему губернаторского контроля в Забайкальском крае.
3. В контексте нормативных правовых документов губернаторский контроль как неотъемлемая часть государственного контроля включает: Главное контрольное управление Губернатора Забайкальского края, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления Забайкальского края. Основными компонентами губернаторского контроля как системы являются: нормативная правовая база организации контрольной деятельности; функции государственных и муниципальных служащих – «ответственных за контроль»; система электронного и бумажного документооборота (ключевым элементом которого является контрольная карта); организация методического сопровождения работы (отработанные технологии, алгоритмы, схемы и т.д.).
4. Анализ контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края показал рост количества контролируемых документов более чем в десять раз; решение проблемы предоставления информации об исполнении контрольного документа; оптимальный процент выполнения контрольных документов и выполнения контрольных документов в первоначально установленный срок. Критериями и показателями эффективности губернаторского контроля как технологии государственного управления являются: достижение контрольно-целевого результата (полное и безусловное исполнение в установленный срок); динамика показателей: количества контролируемых документов; количества выполненных, невыполненных, перенесенных документов; объемы ресурсов: людские (количество, профессионализм), технические; сопоставимость требований к исполнению и возможностей исполнения.
5. Анализ контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволил выявить позитивные тенденции: увеличение количества контрольных документов (этот факт свидетельствует об улучшении организованности в работе самих органов контроля, успешное разрешение ими управленческих ситуаций, о достижении определенных результатов, связанных с осуществлением контрольной работы); увеличение количества исполненных документов (сформировано мнение о том, что поставленный на контроль вопрос будет обязательно решен); повышение исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих в части предоставления информации об исполнении задания и выполнения задания в первоначально установленный срок; вовлечение в систему губернаторского контроля новых субъектов (найдена правовая основа для осуществления губернаторского контроля в муниципальных образованиях).
6. Совершенствование эффективности губернаторского контроля возможно через реализацию следующих мер: образование самостоятельного структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением документов федерального и регионального уровней в субъекте Российской Федерации, наделенного специальным статусом, который состоит в прямом подчинении Губернатору края, и выполняющего функции контроля за исполнением документов, аналитической и проверочной работы; формирование межведомственной функциональной системы контрольных и надзорных органов, которая позволит избежать параллелизма и дублирования на важнейших направлениях государственной политики и позволит дополнить систему губернаторского контроля; формирование системы мотивации государственных гражданских и муниципальных служащих, ориентированной на достижение конечного результата; комплексное использование имеющихся ресурсов: должностные регламенты, конкурсный отбор, аттестация, способы административно-дисциплинарного воздействия; организация системы непрерывного повышения квалификации; совершенствование технологий губернаторского контроля, сущность которых предполагает получение практико-ориентированного результата. Реализация данных мер направлена на совершенствование губернаторского контроля, следовательно, на совершенствование системы управления в целом. Эффективность реализации государственных решений высшего и регионального уровней формирует доверие населения к власти, ее положительный имидж, поддерживает стабильность политической системы.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что представленные автором материалы и сделанные им выводы расширяют и углубляют научные представления о содержании государственного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Понятие губернаторского контроля может способствовать приращению знания по проблемам политической науки.
Результаты исследования могут быть использованы для оценки эффективности деятельности органа, обеспечивающего контрольные полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Практическая значимость исследования подтверждается тем, что в Администрации Губернатора Забайкальского края, в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края используется представленная организация контроля за исполнением документов. Внедрены алгоритмы работы с контрольными документами в Администрации Губернатора Забайкальского края, в исполнительных органах государственной власти, в администрациях муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края.
Разработаны предложения для методических рекомендаций по организации контроля исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, которые учтены и направлены Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе в субъекты Сибирского федерального округа для внедрения.
Содержащиеся в диссертации предложения и выводы реализованы при разработке специальных учебных курсов: «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом», «Социология управления».
Материалы работы могут быть полезны в организации контроля высшего должностного лица за исполнением документов в любом субъекте Российской Федерации. Предложенная система организации губернаторского контроля может стать надежным средством обеспечения исполнительской дисциплины государственных и муниципальных служащих и позволит повысить эффективность системы государственного управления любого субъекта Российской Федерации, улучшить результативность ее работы.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются: комплексной теоретико-методологической основой исследования; последовательной операционализацией базовых теоретических конструктов; использованных адекватных цели и задачам исследования методов; использованием результатов исследования на практике; обсуждением результатов, полученных в ходе исследования, на научно-практических конференциях и семинарах различного уровня.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования послужили основой принятия нормативных правовых документов: постановления Главы Администрации (Губернатора) Читинской области и распоряжения Губернатора Забайкальского края, касающихся совершенствования организации контроля за исполнением документов в органах исполнительной власти Забайкальского края; постановления Губернатора Забайкальского края об оценке деятельности органов исполнительной власти Забайкальского края; приказов Администрации Губернатора Забайкальского края: о Положении о Главном контрольном управлении Губернатора Забайкальского края, о Положении о представителе Губернатора Забайкальского края в муниципальном районе (городском округе) Забайкальского края, о создании комиссии по вопросам контроля в Администрации Губернатора Забайкальского края.
Положения диссертации излагались на второй Всероссийской научно-практической конференции «Государственная гражданская служба в структуре управления регионом. Человеческий капитал: сибирский вектор развития» (Чита, 2012), были обсуждены на совещании при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, 2013).
Некоторые аспекты исследования вошли в «Методические рекомендации по организации контроля исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа». Издано пособие, предназначенное для государственных и муниципальных служащих «Губернаторский контроль в системе государственного контроля (из опыта работы в Забайкальском крае)» (Чита, 2011 г.), в котором представлены инструкции и опробованные технологии работы с контрольными документами. Результаты исследования были отражены в реферируемых научных изданиях: «Современные проблемы науки и образования» (электронный журнал, 2012), «Вестник Забайкальского государственного университета» (Чита, 2013), «Гуманитарный вектор» (серия «История и политология». Чита, 2013).
Структура работы: диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы (162 источника) и приложения. Объем работы – 194 страницы.
Формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации
Государственный контроль основывается на принципах контроля. В толковом словаре русского языка С.Н. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дано определение принципа: это основное, исходное положение какой - либо теории, учения, науки; это руководящее положение, основное правило, установка для какой - либо деятельности39. Принципы контроля представляют собой закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из них основные правила, положения, которые определяют его важнейшие свойства. Они основаны на конституционных полномочиях органов государственной власти, специфике практической деятельности контролирующих и подконтрольных органов. Рассмотрим основные из них. Базовый принцип контроля – принцип контрольности (подконтрольности, контролируемости). В понятии данного принципа сконцентрирована и зафиксирована закономерность функционирования любой системы управления – обязательная подконтрольность. Реализация данного принципа – одно из решающих условий целенаправленного эффективного развития и функционирования всей системы государственного управления. Принцип законности. В соответствии с ним государственный контрольный аппарат и подконтрольные органы должны реализовывать свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами и подзаконными актами (закреплен многими статьями Конституции). В.В. Клочков считает, что в широком смысле понятие законности можно интерпретировать как совокупность взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализацию в жизни общества40.
Принцип системности. Данный принцип предполагает наличие функциональной системы государственного контроля за деятельностью подконтрольных органов. В понятие принципа системности также включаются такие компоненты, относящиеся к системе контроля, как нормативное правовое и организационное, финансовое, техническое, кадровое обеспечение контрольной деятельности, объекты контроля, цели, задачи, методики (технологии) контрольной работы. Отсутствие любого из перечисленных элементов, входящих в систему контроля, является недопустимым, поскольку негативно скажется на организации и проведении не только отдельного контрольного мероприятия, но и контрольной деятельности того или иного субъекта госконтроля в целом. Для осуществления этого принципа важно реализовывать такой обязательный элемент, характеризующий наличие системы госконтроля, как принцип единой методологии контроля, предусматривающей, в частности, наличие общей (с элементами дифференциации) информационно-правовой, организационной и методической базы, обеспечивающей эффективный госконтроль, а также доступ (в пределах полномочий субъекта государственного контроля) к информации, касающейся различных видов и сфер деятельности подконтрольных органов.
Принцип правового статуса первого лица или главного и основного субъекта организационной (функциональной) системы контроля. В соответствии с конституционными полномочиями, первым лицом в системе госорганов и главным субъектом в системе государственного контроля является Президент РФ (Конституция РФ, ст.11, 71, 80)41. Главенствующее положение Президента является определяющим в осуществлении им руководства (управления) государством, реализации государственных контрольных функций. В случае выявления нарушений в деятельности государственного органа, а также при недостаточности принимаемых мер по реализации конституционных положений Президент обязан обратить внимание государственного органа, независимо от его места в системе власти, и потребовать безотлагательного устранения отмеченных нарушений. В связи с приведенными теоретическими обоснованиями реализация данного принципа на практике позволяет считать президентский контроль главенствующим видом государственного контроля среди других видов госконтроля. Принцип независимости. Органы государственного контроля и контролеры должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного плана независимостью от подконтрольных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, юридических и физических лиц, а также лиц, связанных с ними. Независимость обусловливается четкостью и адекватностью формально (юридически) определенных прав и обязанностей участников контрольной деятельности. Это позволит руководителям и контролерам субъектов госконтроля принимать адекватные решения и меры по их реализации, автономно и инициативно давать максимально объективную информацию по итогам контроля, что будет позитивно сказываться на результативности работы как контролирующих, так и подконтрольных органов. Суть независимости органа контроля на практике, как правило, выражается в его праве самостоятельно определять: а) органы и направления деятельности; б) время начала и окончания проверки; в) количество ее участников; г) методы (технологии) контроля; д) формы и содержание отчета по результатам контроля; е) меры по устранению выявленных отклонений в ходе проверки (по итогам контроля).
В целях реализации принципа независимости и других принципов контроля основные полномочия государственных контролеров должны заключаться в том, чтобы им было предоставлено право: - в целях проведения контроля беспрепятственно, при предъявлении служебного удостоверения установленного образца, входить в помещения всех подконтрольных органов; - запрашивать и безвозмездно получать от органов государственной власти и местного самоуправления документы, объяснения и иную информацию, необходимую для качественного выполнения контрольных функций; - направлять руководителям подконтрольных органов обязательных для исполнения ими предписаний в части устранения в определенный срок выявленных в ходе проверки отклонений; - инициировать привлечение лиц, виновных в совершенных нарушениях, к административной ответственности, а также временного отстранения от должности руководителей и приостановки деятельности, осуществляемой ими с нарушением законов и подзаконных актов, на срок, необходимый для проведения контрольного мероприятия и устранения нарушений; - привлекать для обеспечения эффективного контроля представителей различных контрольных, финансовых и правоохранительных органов, особенно в случае оказания противодействия в осуществлении контроля либо иного воспрепятствования исполнению служебных обязанностей контролеров, осуществляющих государственный контроль; - направлять в соответствующие правоохранительные органы, например, органы прокуратуры, внутренних дел, материалы о выявленных отклонениях с признаками правонарушений для рассмотрения вопроса о наказании в административном порядке либо о возбуждении уголовного дела, а также направлять в судебные органы исковые заявления, направленные на защиту прав контролеров, представлять их интересы в суде; - получать в необходимых случаях соответствующие допуски на право ознакомления, изучения в ходе контроля в установленном порядке документов, имеющих конфиденциальный (закрытый) характер.
Нормативное правовое регулирование контрольной деятельности в органах государственного управления Российской Федерации и Забайкальского края
Важнейшей задачей органов государственного управления в Российской Федерации является укрепление федеральной государственной власти, ее системы управления. В связи с этим усиливается необходимость законодательного развития и закрепления системы федерального контроля за своевременным и качественным исполнением органами государственной власти законов Российской Федерации, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также за законностью принимаемых и реализуемых в регионах нормативных правовых актов. Доведение политической воли высших государственных органов страны до регионов остается одной из важнейших задач любой власти, тем более власти, реализующей политическую волю и организованной на федералистских основах (принципах). Действенная, сильная власть предполагает не только принятие государственных решений, но и эффективный контроль за их исполнением, причем не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. Для этого в органах государственной исполнительной власти создаются определенные правовые основы. Правовая регламентация различных видов государственного контроля осуществляется большим массивом законодательных и иных нормативных правовых актов56.
Анализ ряда федеральных нормативных правовых актов, а также публикаций в информационном бюллетене «Президентский контроль» показывает, что нормативная правовая база осуществления государственного контроля сформирована.
Существуют конституционные основы президентского контроля. В статье 90 Конституции Российской Федерации определено: Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, включая территорию всех субъектов Российской Федерации, названных в ст. 65 Конституции57. Указы имеют прямое действие и не нуждаются в ратификации или одобрении в иной форме субъектами Российской Федерации. Вместе с тем, в Конституции РФ осуществление контроля за исполнением ее положений, а также федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации в прямой постановке не регламентируется.
В соответствии со ст. 89 Конституции РФ Президент РФ формирует Администрацию Президента Российской Федерации58, которая действует на основании Указа Президента Российской Федерации от 06 апреля 2004 года № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации». В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, Администрация в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации выполняет, в частности, функции, связанные с контролем, при решении различных вопросов своей деятельности, в том числе: осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации59. Анализ функций субъектов, осуществляющих президентский контроль, свидетельствует о том, что именно Контрольное управление Президента РФ является основным специальным подразделением Администрации Президента РФ, созданным для осуществления президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти по исполнению ими требований федеральных законов, указов, распоряжений и других решений Президента РФ. Указ главы государства от 08 июня 2004 года № 729, утвердивший действующее Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, логически развивает предыдущие нормативные правовые акты на данную тему и усиливает статус Контрольного управления в формирующейся системе государственного контроля. В этом Указе подчеркивается, что одним из самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации является Контрольное управление Президента Российской Федерации60, которое так же, как и Администрация Президента, в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также Положением о Контрольном управлении Президента Российской Федерации. В Положении о Контрольном управлении Президента Российской Федерации прописаны задачи Контрольного управления: - контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации их должностными лицами, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; - контроль за реализацией общенациональных проектов; - контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; - контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации; - информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений61.
Тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края
Проведенный выше анализ выявил, что наблюдается тенденция увеличения количества контролируемых документов. Этот факт говорит о том, что государственная власть все более становится заинтересованной в получении необходимой информации о фактическом состоянии исполнения принимаемых ею решений, что работа контролирующего исполнение поручений органа нужна. В данном случае можно говорить об улучшении организованности в работе самих органов контроля, успешном разрешении ими управленческих ситуаций, достижении определенных результатов, связанных с осуществлением контрольной работы (показатель повышения эффективности). Вместе с тем, появилась первая проблема – кадровый ресурс управления и распределение функциональных обязанностей. Весь поток контрольных документов разделен и закреплен между четырьмя специалистами отдела контроля за исполнением документов и анализа, осуществляющими «действия по контролю»: за документами исполнительных органов государственной власти, за документами органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, за документами Президента РФ и Правительства РФ, за контрольными резолюциями Губернатора Забайкальского края, которым присвоена категория «особый контроль». Кроме «действий по контролю», включающему постановку на контроль (ввод документа в машину, рассылка контрольных карт с прилагающимися к ним документами); формирование картотеки по исполнителям; сбор условно выполненной информации по исполнению контрольных документов; проверку соответствия документов и возврат документов, не отвечающих установленным требованиям; формирование папки условно выполненных документов и передачу ее начальнику контрольного управления для рассмотрения; формирование текущей базы контрольных документов (отметка в машине о снятии с контроля или о продлении сроков исполнения, отметка в бланках выполнения, заполнение соответствующих форм); формирование документов в контрольные дела в соответствии с номенклатурой дел; обновление базы данных; перевод документов в архивную базу, данные специалисты осуществляют прямое взаимодействие с ответственными за контроль в органах, оказывают методическую помощь, осуществляют переписку (механизм контроля был освещен выше). Тенденция увеличения количества контрольных документов повлекла переход от так называемого «бумажного контроля» посредством контрольных карт к смешанному – посредством государственной информационной системы Забайкальского края «Электронный документооборот в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края» (СЭД) и контрольных карт. С внедрением СЭД возникли в свою очередь определенные трудности. Главная из них – неадаптированность программы к требованиям контрольной работы. Система позволяет ставить на контроль документы, централизованно контролировать выполнение операций на рабочих местах и использовать сеть для пересылки документов и резолюций. В любой момент времени в системе имеется полная информация о состоянии, истории движения и исполнения документов. В то же время, программа не обеспечивает автоматизированную обработку по ряду направлений контрольной работы: не формирует отчеты определенной формы, необходимые для анализа (при переходе в СЭД некоторые статистические данные были потеряны), не учитывает многоступенчатость и разветвленность подчинения в исполнительных органах власти, то есть не подходит для осуществления содержательного контроля. В течение ряда лет совместно с информационно-техническим отделом Управления делами Губернатора проводится доработка программы с привлечением ее разработчика. С целью освоения СЭД были проведены практические семинары для государственных и муниципальных служащих. Подготовлено постановление Правительства Забайкальского края «Об утверждении Порядка работы в государственной системе электронного документооборота в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края». Тенденция увеличения контрольных документов сохраняется. Губернатором края поставлена задача – вовлечение в СЭД городских и сельских поселений и осуществление контроля за исполнением документов «напрямую».
По мере освоения СЭД появилась новая задача – использовать все имеющиеся возможности электронной системы для контрольной работы. Новацией в работе контрольного управления в 2012 году стал контроль за выполнением резолюций Губернатора края в системе электронного документооборота, который получил статус «особого контроля». Весь процесс контроля – от постановки на контроль, отчета об исполнении, до снятия (перенесения срока) – автоматизирован. Процесс обратной связи самый оперативный, показатели работы самые высокие: выполнение практически 100%, переносы сроков исполнения единичны. Одной из основных проблем в организации контроля за исполнением документов была проблема предоставления контрольных документов органами местного самоуправления Забайкальского края. Организация контроля последнего звена в цепочке проведения единой политики государства: от Президента Российской Федерации – на субъект, далее – на органы местного самоуправления, – имеет свои особенности в связи со спецификой местного самоуправления. В Уставе Забайкальского края местное самоуправление определено как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами края, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»130. Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти131 и не относятся к субъектам государственного контроля132. Вместе с тем, органы местного самоуправления являются органами власти в Российской Федерации, они подконтрольны и подчинены населению и осуществляют свою контрольную деятельность самостоятельно согласно Уставу муниципального образования. Конституция Российской Федерации предусматривает подконтрольность органов местного самоуправления государству, то есть органам власти, в случае реализации последними отдельных государственных полномочий133.
Система мер по повышению эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае
С целью закрепления и распространения положительного опыта в исполнении контрольных документов практикуется поощрение ответственных за контроль, обеспечивших эффективную контрольную работу в исполнительных органах государственной власти, в органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в структурных подразделениях Администрации Губернатора Забайкальского края и направление предложений руководителям о применении форм поощрения исполнителей.
По итогам 2012 года выполнение контрольных поручений Губернатора составило около 80%, что подтвердило улучшение контрольно-исполнительской деятельности в целом, приблизило результативность работы к оптимальному уровню. Эффективный контроль характеризуется простотой, гибкостью и прозрачностью, оперативностью. Для обеспечения этого контрольное управление с 2001 года работало в компьютерной программе «Контроль», позволявшей получать статистические данные, на основании которых делается глубокий и объективный анализ исполнения документов. В рамках создания «Электронного Правительства» и перехода на качественно новый уровень работы с контрольными документами с 2011 года Главное контрольное управление работает в государственной информационной системе Забайкальского края «Электронный документооборот в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края» (СЭД). Она является программой, имеющей модуль автоматизированного учета и контроля за исполнением документов, который требует адаптации к условиям контрольной работы в крае. В течение трех лет идет работа по совершенствованию программы. Разработаны алгоритмы контроля за резолюциями Губернатора, за исполнением поручений и указов Президента РФ. Разработаны необходимые для анализа формы отчетов, которые формируются в автоматическом режиме. Программой осуществляется предупредительный контроль посредством рассылки напоминаний о контрольной дате исполнения документа. Работа в СЭД имеет свои преимущества. Она позволяет: 1) оперативно работать с исполнителем, 2) проследить исполнение резолюций до конкретного исполнителя, 3) контролировать большее количество документов. СЭД является необходимым средством обеспечения контрольной деятельности. Итак, в результате анализа деятельности Главного контрольного управления выявлены проблемы, связанные с формированием оптимальной структуры, обеспечивающей контрольные полномочия Губернатора; кадрами (профессионализм, компетентность, ответственность); исполнением контрольных документов качественно и в срок; исполнительской дисциплины государственных и муниципальных служащих; отсутствием координации деятельности органов государственного надзора и контроля, участвующих в проверочной работе; использованием современных технологий; методического и технического обеспечения. Все они влияют на эффективность Губернаторского контроля. Решение проблем возможно через реализацию следующих мер: 1) образованием самостоятельного структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль в субъекте Федерации, наделенного специальным статусом; в нашем случае оптимальная структура органа, организующего губернаторский контроль в Забайкальском крае, на наш взгляд, должна основываться на следующих положениях: - прямое подчинение Губернатору края, в связи с этим определение специального статуса начальника управления; - закрепление оперативного руководства управлением как структурным подразделением Администрации Губернатора края, за заместителем председателя Правительства – руководителем Администрации Губернатора края; - определение состава из двух отделов – отдела контроля за исполнением документов и отдела аналитической и проверочной работы; 2) формированием межведомственной функциональной системы контрольных и надзорных органов, которая позволит избежать параллелизма и дублирования на важнейших направлениях государственной управленческой политики и позволит дополнить систему контрольной деятельности органов исполнительной власти (начать можно в нашем случае с организации деятельности Комиссии (Совета) по координации деятельности государственных контролирующих органов в Забайкальском крае); 3) формированием системы мотивации гражданских и муниципальных служащих, ориентированных на достижение конечного результата (комплексное использование имеющихся ресурсов: должностные регламенты, конкурсный отбор, аттестация, способы административно-дисциплинарного воздействия т.п.); 4) организацией системы непрерывного повышения квалификации, включающей использование собственных ресурсов; 5) совершенствованием технологий губернаторского контроля, ориентированных на получение результата.
Реализация данных мер направлена на совершенствование контрольной деятельности, следовательно на совершенствование системы управления в целом. Решение стратегически важных задач, стоящих перед страной, возможно при условии повышения эффективности деятельности органов власти. Поэтому формирование контрольных механизмов обратной связи, адекватно реагирующих на потребности людей как в государственных, так и в негосударственных системах управления является важнейшей задачей государственного управления. Эффективность государственных решений высшего и регионального уровней формирует доверие населения к власти, ее положительный имидж, поддерживает стабильность политической системы. Таким образом: 1) выявлены направления, влияющие на качество губернаторского контроля: - нормативно-организационное (административно-правовой статус и организационная структура органа, обеспечивающего губернаторский контроль); - профессионально-кадровое (профессионализм, компетентность, ответственность кадров, осуществляющих контрольную деятельность и исполняющих поручения); - информационно-технологическое (применение технологий, повышающих эффективность контрольной деятельности); 2) разработана система мер, направленных на повышение эффективности губернаторского контроля: - образование самостоятельного структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением документов федерального и регионального уровней в субъекте Российской Федерации, наделенного специальным статусом, который состоит в прямом подчинении Губернатору края, и выполняющего функции контроля за исполнением документов, аналитической и проверочной работы; - формирование межведомственной функциональной системы контрольных и надзорных органов, которая позволит избежать параллелизма и дублирования на важнейших направлениях государственной политики и позволит дополнить систему губернаторского контроля в исполнительных органах государственной власти; - формирование системы мотивации государственных гражданских и муниципальных служащих, ориентированных на достижение конечного результата; комплексное использование имеющихся ресурсов: должностные регламенты, конкурсный отбор, аттестация, способы административно-дисциплинарного воздействия; - организация системы непрерывного повышения квалификации; - совершенствование технологий губернаторского контроля, сущность которых предполагает получение практико-ориентированного результата.
